Archivée - Lignes directrices sur l'accès à l'information - Examen des décisions

La Loi sur l'accès à l'information prévoit un système à deux paliers d'examen des décisions prises en vertu de la Loi. Au premier palier, la plainte est présentée au Commissaire à l'information, lequel a le pouvoir d'un protecteur du citoyen. Au deuxième palier, la plainte est portée devant la Cour fédérale - Division de première instance. Le Commissaire a un rôle de médiateur; il doit tenter de régler le différend afin d'éviter, dans la mesure du possible, un recours long et onéreux auprès de la Cour fédérale. Le Commissaire est également chargé de rendre compte au Parlement sur l'application de la Loi. Le Parlement est chargé de surveiller l'administration de la Loi sur une base continue (paragraphe 75(1)). Ce rôle est exercé par le Comité permanent de la ustice et du Solliciteur général. Les institutions fédérales doivent tenter de régler les différends par l'intermédiaire du Commissaire, toutes les fois qu'il est possible de le faire.

Selon le paragraphe 30(1) de la Loi, les questions suivantes peuvent faire l'objet d'une plainte auprès du Commissaire à l'information :

• le refus de communication;
• le montant réclamé en vertu de l'article 11;
• la prorogation des délais de communication en vertu de l'article 9;
• la langue officielle dans laquelle la communication est accordée en vertu du paragraphe 12(2);
• le délai de traduction d'un document dans la langue officielle choisie par l'auteur de la demande en vertu du paragraphe 12(2);
• toutes publications ou bulletins visés à l'article 5;
• toute autre question relative à la demande ou à l'obtention de documents.

Les plaintes relatives à ces questions peuvent être déposées par l'auteur de la demande ou par son représentant (paragraphe 30(2)). De même, le Commissaire à l'information peut lui-même amorcer une enquête sur une question relative à la demande ou à l'obtention de documents en vertu de la Loi, s'il a des motifs valables de le faire (paragraphe 30(3)). Le Commissaire à l'information peut donc agir de son propre chef sans qu'une plainte ne soit déposée, s'il a connaissance d'une situation à l'égard de laquelle il existe des motifs raisonnables de croire qu'elle pourrait justifier le dépôt d'une plainte. Fait à souligner, une plainte relative à une publication ou à un bulletin peut être déposée par toute personne ou par le Commissaire qu'il y ait eu ou non une demande de communication en vertu de la Loi.

En règle générale, les plaintes doivent être déposées auprès du Commissaire à l'information par écrit, sauf s'il en autorise autrement. Une plainte relative à une demande de communication d'un document (c'est-à-dire une plainte relative à un refus de communication, au montant réclamé, aux prorogations ou à la langue officielle) doit être déposée auprès du Commissaire dans l'année qui suit la réception de la demande par l'institution fédérale à qui l'auteur de la demande l'a fait parvenir (voir l'article 31).

En vertu du paragraphe 36(1), le Commissaire à l'information a, pour l'instruction des plaintes déposées en vertu de la Loi, le pouvoir :

• d'assigner et de contraindre des témoins à comparaître;
• de contraindre des témoins à produire certaines pièces;
• de faire prêter serment;
• de recevoir des éléments de preuve;
• de pénétrer dans les locaux occupés par une institution fédérale;
• de converser en privé avec un témoin dans lesdits locaux;
• d'examiner ou de reproduire tout document utile à l'enquête.

Les institutions fédérales sont tenues de soumettre à l'examen du Commissaire à l'information tout document qu'il demande, sauf un document confidentiel du Conseil privé de la Reine (par exemple, les documents confidentiels du Cabinet; voir le paragraphe 36(2)). L'accès à cette catégorie de documents n'est pas légalement permis car ces derniers sont exclus du champ d'application de la Loi en vertu de l'article 69. La section des présentes lignes directrices qui traite des documents exclus indique les catégories de documents qui constituent des documents confidentiels du Cabinet.

Afin de préserver le secret professionnel de l'avocat, la consultation juridique qui ne constitue pas en soi l'objet de la demande ne serait pas habituellement incluse avec l'information fournie au commissaire pour qu'il l'examine. Exceptionnellement, le Commissaire, ou les personnes qui travaillent en son nom ou sous sa direction (habituellement un enquêteur), peuvent demander d'examiner cette information. Bien que la décision finale de divulguer ou non la consultation juridique relève de l'institution client, il est essentiel de consulter les conseillers juridiques et de ne fournir la consultation juridique qu'au Commissaire ou à son représentant, à la condition expresse que l'on ne renonce pas au secret professionnel.

Le Commissaire à l'information a 10 jours pour retourner tout document qu'une institution fédérale a soumis à son examen, et ce, à la demande de l'institution. Toutefois, le Commissaire peut contraindre l'institution à produire ce document de nouveau s'il est jugé utile à une enquête (voir le paragraphe 36(5)).

Selon l'article 61 de la Loi, afin d'assurer la sécurité des renseignements nécessaires dans le cadre d'une enquête, le Commissaire à l'information et les personnes agissant en son nom ou sous son autorité qui ont accès à des renseignements ou les utilisent dans le cadre des enquêtes sont tenus de satisfaire aux normes applicables en matière de sécurité et de prêter les serments imposés à leurs usagers habituels.

Avant de procéder à une enquête, le Commissaire à l'information doit aviser le responsable de l'institution fédérale concernée de son intention de mener une enquête et lui faire connaître l'objet de la plainte (voir l'article 32). Aux termes du paragraphe 35(2), les institutions fédérales auront la possibilité de présenter leurs observations au Commissaire à l'information au cours de l'enquête, tout comme la personne qui a déposé la plainte et, dans certains cas, tout tiers visé par la plainte. Les procédures de représentation et de notifications des tiers au cours d'une enquête menée par le Commissaire à l'information (voir l'article 33, les paragraphes 35(2) et 37(2) et l'alinéa 37(4)b)) sont expliquées en détail à la section 8.1 du chapitre 2-8. Toutes les enquêtes menées par le Commissaire doivent être secrètes et nul n'a le droit d'être présent lorsqu'une autre partie concernée présente des observations, ni d'en recevoir communication ou de faire des commentaires à leur sujet (voir l'article 35). Toute personne assignée à comparaître devant le Commissaire à l'information peut recevoir, si le Commissaire le juge indiqué, les frais et indemnités accordés aux témoins assignés devant la Cour fédérale (voir le paragraphe 36(4)).

Les dépositions faites par un employé d'une institution fédérale ou par toute autre personne concernée au cours d'une enquête ne sont pas admissibles contre le déposant devant les tribunaux ni dans aucune autre procédure, sauf dans le cas d'une poursuite pour une infraction à l'article 131 du Code criminel (parjure), d'une poursuite pour une infraction à la Loi sur l'accès à l'information, d'un recours en révision prévu par la présente Loi devant la Cour ou d'un appel de la décision rendue par la Cour (voir le paragraphe 36(3)). Il est interdit aux employés du gouvernement d'entraver, de quelque façon que ce soit, une enquête menée par le Commissaire à l'information. Selon l'article 67 de la Loi, toute personne qui entrave l'action du Commissaire à l'information ou des personnes agissant en son nom ou sous son ordre dans l'exercice des pouvoirs et fonctions qui sont conférés au Commissaire en vertu de la Loi, est coupable d'une infraction et passible, sur déclaration sommaire de culpabilité, d'une amende d'au plus 1 000 $.

En vertu du paragraphe 37(1) de la Loi sur l'accès à l'information, dans les cas où il conclut au bien-fondé d'une plainte, le Commissaire à l'information adresse au responsable de l'institution fédérale de qui relève le document un rapport faisant état des conclusions de son enquête et des recommandations qu'il juge indiquées (voir l'alinéa 37(1)a)). Ce rapport est d'abord présenté au responsable de l'institution fédérale afin de lui permettre de prendre, suivant les recommandations formulées, les mesures qui s'imposent pour régler la situation. Dans ce rapport, le Commissaire peut également demander que l'institution l'avise, dans un délai déterminé, de toute mesure prise ou prévue afin d'appliquer les recommandations figurant dans le rapport ou, si aucune mesure ne doit être prise par l'institution, des raisons de sa décision (voir l'alinéa 37(1)b)).

Le Commissaire à l'information procède de la même façon lorsqu'il amorce une enquête et se rend compte que les raisons qui l'ont provoquée sont fondées.

Lorsqu'une institution fédérale avise le Commissaire à l'information qu'elle donnera communication totale ou partielle d'un document, l'institution est tenue de la faire immédiatement s'il n'y a pas de tiers à aviser (voir le paragraphe 37(4)). De même, si une institution avise le Commissaire qu'elle compte examiner toutes les autres causes de plaintes (par exemple, le montant réclamé, les prorogations, la langue officielle, etc.), elle procédera immédiatement aux mesures correctives qui s'imposent. Lorsqu'elles font part de ces mesures correctives, les institutions devraient décrire les mesures à prendre, le délai fixé pour les appliquer et agir en conséquence.

Dans tous les cas, le Commissaire à l'information est tenu de rendre compte de son enquête au plaignant, mais il ne peut faire parvenir son rapport à ce dernier avant que l'institution fédérale concernée ait avisé le Commissaire des mesures qu'elle compte prendre à partir des recommandations de ce dernier ou avant l'expiration du délai imparti à l'institution pour donner cet avis (voir le paragraphe 37(2)). Toutefois, dès l'expiration du délai, si l'institution ne s'est pas conformée aux recommandations ou si les mesures qu'elle compte prendre sont, de l'avis du Commissaire, insuffisantes, inappropriées ou non susceptibles d'être prises dans un délai raisonnable, le Commissaire doit faire rapport au plaignant de ses conclusions et de ses recommandations et lui faire part de la réponse de l'institution à ses recommandations, et il peut y inclure tout autre commentaire sur la question qu'il juge opportun (voir le paragraphe 37(3)).

Il importe de signaler que le Commissaire à l'information détient les pouvoirs d'un protecteur du citoyen. Il peut, par exemple, recommander qu'un document soit communiqué à un plaignant, mais ne peut pas en donner l'ordre à une institution fédérale. Le pouvoir du Commissaire découle de son mandat de mener des enquêtes exhaustives et de formuler des recommandations justes et impartiales. De plus, s'il recommande la communication de documents et que l'institution refuse, le Commissaire doit informer le plaignant de son droit d'exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Il peut, si le plaignant y consent, exercer lui-même un tel recours, représenter le plaignant ou comparaître comme partie à l'instance. En outre, le Commissaire peut faire rapport au Parlement du refus de l'institution fédérale de se conformer à ses recommandations. Il peut en tout temps rédiger un rapport spécial lorsqu'il juge que la question est urgente, importante ou de nature sérieuse (voir l'article 39), ou faire état de la question dans le rapport annuel qu'il est tenu de présenter au Parlement en vertu de l'article 38 de la Loi.

Dans les cas où il n'est pas question d'un refus direct d'une demande de communication, le seul recours est le Commissaire à l'information qui fera une enquête, présentera un rapport et formulera des recommandations. Toutefois, lorsqu'une institution refuse de se conformer à la recommandation du Commissaire de communiquer un document, le Commissaire est tenu d'informer le plaignant de son droit de recours en révision devant la Cour fédérale - Division de première instance (voir le paragraphe 37(5)).

Lorsque l'enquête du Commissaire à l'information est terminée, la personne qui s'est vu refuser la communication d'un document demandé en vertu de la Loi a le droit d'exercer un recours en révision de la décision devant la Cour fédérale - Division de première instance (voir l'article 41). Cette révision ne peut avoir lieu que si le responsable d'une institution fédérale a refusé de communiquer un document demandé en vertu de la Loi. La loi ne prévoit pas de révision par la Cour des plaintes portées au sujet d'autres questions soulevées en vertu de la Loi telles que les frais et les délais. Normalement, le demandeur dispose de 45 jours après avoir reçu les résultats de l'enquête par le Commissaire à l'information pour en appeler de la décision. Tout recours exercé devant la Cour fédérale - Division de première instance est entendu et jugé en procédure sommaire (voir l'article 45).

Le Commissaire à l'information peut exercer lui-même le recours en révision devant la Cour fédérale pour refus de communication, pourvu qu'il ait obtenu le consentement préalable de la personne qui a demandé le document. En outre, le Commissaire peut comparaître comme partie à une instance engagée en vertu de la Loi et peut représenter l'auteur d'une demande qui a exercé un recours devant la Cour (voir l'article 42).

Tout tiers au sujet duquel une institution fédérale détient des renseignements pouvant faire l'objet d'une exception en vertu du paragraphe 20(1) a le droit d'engager des procédures devant la Cour fédérale pour empêcher la communication de ces renseignements. Ce tiers a le droit de comparaître comme partie à une instance engagée par l'auteur de la demande ou le Commissaire à l'information en ce qui concerne une décision de refuser la communication d'un document en vertu du paragraphe 20(1) (voir l'article 44 de la Loi et la section 8.1 du chaptire 2-8 du présent document).

Pour les procédures engagées en vertu de la Loi sur l'accès à l'information, la Cour a le pouvoir d'examiner tous les documents, sauf les documents confidentiels du Cabinet (voir l'article 46). Comme il a déjà été expliqué, la Loi ne s'applique pas à cette catégorie de documents. Afin d'assurer la confidentialité des renseignements qui font l'objet de procédures devant la Cour et de tout autre renseignement délicat ressortant des procédures, la Cour peut tenir des audiences à huis clos et entendre des arguments en l'absence d'une partie (voir le paragraphe 47(1)). Dans le cas où, à son avis, il existe des éléments de preuve touchant la perpétration d'infractions fédérales ou provinciales par un cadre ou un employé d'une institution fédérale, la Cour peut communiquer à l'autorité compétente les renseignements qu'elle détient à cet égard (voir le paragraphe 47(2)). Dans les cas de recours en révision en vertu de la Loi, la charge d'établir le bien-fondé du refus de communication incombe toujours à l'institution fédérale (voir l'article 48).

Le genre de révision que la Cour est autorisée à effectuer lors de l'instance engagée en vertu de la Loi sur l'accès à l'information dépend de l'exception invoquée. Dans le cas d'un refus de communication fondé sur les exceptions suivantes, la Cour peut procéder à un nouvel examen de la décision :

1. article 13 - renseignements obtenus à titre confidentiel d'un autre gouvernement ou d'une organisation internationale;
2. alinéas 16(1)a) et b) renseignements relatifs au respect des lois recueillis ou obtenus par des organismes d'enquête particuliers et renseignements relatifs à des techniques ou à des projets d'enquêtes;
3. paragraphe 16(2) renseignements dont la divulgation facilitera la perpétration d'une infraction;
4. paragraphe 16(3) renseignements obtenus ou préparés par la GRC dans l'exercice de fonctions de police provinciale;
5. article 17 renseignements dont la divulgation risquerait de nuire à la sécurité des individus;
6. alinéa 18a) renseignements appartenant au gouvernement du Canada;
7. alinéas 18b) et c) renseignements dont la divulgation risquerait de nuire à la compétitivité d'une institution fédérale ou recherches scientifiques effectuées par un employé du gouvernement;
8. article 19 renseignements personnels;
9. paragraphe 20(1) secrets industriels et renseignements confidentiels d'un tiers; renseignements dont la divulgation risquerait de nuire à la compétitivité d'un tiers ou aux négociations menées par ce dernier;
10. article 21 avis;
11. article 22 examens et vérifications;
12. article 23 secret professionnel des avocats;
13. article 24 interdictions fondées sur d'autres lois.

L'expression latine De Novo signifie que la Cour procède à un nouvel examen pour étudier les facteurs particuliers d'un refus de communication. Grâce à cet examen, elle détermine si l'exception s'applique au document en cause, et ce, après avoir entendu l'auteur de la demande, l'institution fédérale et, au besoin, tout tiers concerné. Si la Cour décide que l'exception s'applique au document, celui-ci ne sera pas communiqué (voir l'article  51). Si la Cour décide que l'exception ne s'applique pas, elle ordonne au responsable de l'institution de communiquer le document (voir l'article 49).

Cependant, la Cour doit s'en tenir à déterminer si la décision du responsable de l'institution fédérale de refuser la communication du document était fondée sur des motifs valables, dans les cas où ce refus est fondé sur l'une des exceptions suivantes :

1. article 14 préjudice à la conduite des affaires fédéro-provinciales;
2. article 15 préjudice à la conduite des affaires internationales, à la défense et à la sécurité;
3. alinéas 16(1)c) et d) préjudice aux activités destinées à faire respecter les lois, au déroulement d'enquêtes ou à la sécurité des établissements pénitentiaires;
4. alinéa 18d) préjudice aux intérêts financiers du gouvernement du Canada ou à sa capacité de gérer l'économie.

Dans ces cas, la Cour ne peut ordonner la communication du document que lorsqu'elle juge que la décision n'est pas fondée sur des motifs valables. Autrement, la décision du responsable de l'institution fédérale doit être respectée (voir l'article 50).

Si une institution fédérale est représentée devant la Cour fédérale par une personne autre que le ministère de la Justice ou un représentant désigné par ce ministère, elle doit en informer immédiatement la Section du droit à l'information et à la protection des renseignements personnels du ministère de la Justice de sorte que ce ministère puisse déterminer si une intervention formelle ou informelle est nécessaire.