Évaluation quinquennale du Cadre de responsabilisation de gestion

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2  LE CONTEXTE DU CRG

2.1 L’importance des cadres de gestion du rendement

Afin de réaliser leurs objectifs, les organisations doivent motiver les personnes et les groupes à réaliser un objectif commun; la gestion du rendement constitue un moyen d’y parvenir. La gestion du rendement se définie comme étant un cycle d’activités de gestion incluant la planification, la mesure des résultats et l’utilisation de ces mesures afin de déterminer si les objectifs ont été atteints^[4]. Ce cycle peut être appliqué aux différents niveaux : au niveau individuel, au niveau de l’équipe/unité opérationnelle ou au niveau organisationnel. Fondamentalement, il comprend l’intégration des objectifs établis, du contrôle de la mesure, de l’évaluation et de la rétroaction à un processus permanent unique visant à favoriser l’amélioration continue vers la création de valeur. Un cadre de gestion du rendement désigne habituellement un processus particulier conçu pour exécuter le cycle de gestion du rendement. Ces cadres englobent normalement :

• la planification – déterminer les buts et les objectifs;
• la mesure –évaluer dans quelle mesure les buts et les objectifs ont été réalisés;
• la présentation de rapports –surveiller et déclarer les principaux résultats en matière de rendement;
• le processus décisionnel –utiliser les résultats pour orienter l’amélioration et gérer les possibilités présentes à l’égard de l’organisation, du ministère, du programme, des politiques ou du projet.

La gestion efficace de la performance opérationnelle dans le contexte changeant, concurrentiel et complexe d’aujourd’hui est essentielle au succès d’une organisation. De fait, des études^[5] ont révélé que les organisations qui gèrent le rendement en le mesurant ont largement plus de succès que celles qui ne le font pas. Par exemple, la mise en œuvre du CRG par le SCT fait en sorte de mettre un accent accru sur l’amélioration du rendement de gestion dans les ministères.

Les organisations peuvent tirer un grand nombre d’avantages de la mise en œuvre d’un cadre de gestion du rendement. Voici quelques exemples d’autres avantages dont peuvent bénéficier les organisations :

• harmonisation des activités avec les buts et les objectifs de l’organisation;
• réalisation des buts et des objectifs de l’organisation grâce à une affectation appropriée et à une orientation des ressources sur les catalyseurs de rendement;
• mesure des progrès réalisés par l’organisation à l’égard des résultats visés.

Ces avantages peuvent être obtenus quand un système efficace de gestion du rendement est mis en œuvre. Un système de gestion du rendement efficace favorise chez les employés des comportements qui entraînent des résultats positifs, tandis qu’un système inefficace permet au mieux d’utiliser inefficacement un système de récompenses et, dans le pire des cas, il nuit aux résultats qu’il est destiné à améliorer [traduction]^[6].

2.2 Comparaison internationale

Dans le cadre de la présente évaluation, nous avons fait une comparaison internationale entre le CRG et d’autres approches actuellement utilisées par différentes administrations publiques. Plus précisément, nous avons comparé le CRG avec les cadres de gestion du rendement utilisés au Royaume-Uni, dans les pays de l’Union européenne et aux États-Unis^[7].

Nous avons aussi examiné les approches adoptées en Australie et en Nouvelle‑Zélande, mais nous avons conclu qu’elles n’étaient pas comparables avec le CRG dans l’étude actuelle, soit parce qu’elles ne mettaient pas l’accent sur les mêmes éléments, soit parce qu’elles n’étaient pas mis en œuvre dans l’ensemble de l’administration publique. En Australie, l’Executive Leadership Capability Framework est un cadre de compétences et non un cadre global de rendement de gestion. En Nouvelle‑Zélande, le Capability Toolkit a certains points communs avec le CRG, mais il est appliqué sur une base facultative et les renseignements sur l’incidence de son application dans l’ensemble de la fonction publique sont limités.

À l’échelle internationale, le CRG est considéré comme l’un des systèmes de pratiques de gestion les plus sophistiqués. Par exemple, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) considère que le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) constitue un modèle exceptionnel d’élargissement du cadre des évaluations de rendement au‑delà des résultats de gestion, de manière à inclure le leadership, la gestion des ressources humaines et le contexte organisationnel [traduction]^[8].

Un aperçu de chacun des cadres est établi ci‑dessous et plus de détails sont fournis à l’annexe D du présent rapport.

Examen de la capacité du Royaume‑Uni

Le programme d’Examen de la capacité (Capacity Review – CR) du Royaume‑Unis a été inauguré par le secrétaire du Cabinet en 2005. Le CR a été le premier cadre organisationnel d’évaluation des capacités au Royaume‑Unis permettant d’évaluer systématiquement la capacité organisationnelle individuelle des ministères et de publier des résultats qui peuvent être comparés d’un ministère à l’autre. Il a pour objectif d’améliorer la capacité de la fonction publique afin de réaliser les objectifs de prestation du gouvernement et d’être prêt à exécuter les programmes.

Le CR cible trois grands aspects de la capacité de gestion : le leadership, la stratégie et la prestation. À partir d’une liste-modèle de questions et de sous‑critères liés à dix éléments des trois grandes sphères de la capacité de gestion, une équipe d’examen procède à son analyse en utilisant une combinaison d’éléments probants et d’enquêtes fournis par le ministère ainsi qu’en menant des entrevues et en organisant des ateliers sur une courte période de deux à trois semaines.

En faisant preuve de jugement et en se basant sur l’information recueillie pendant la période d’évaluation, l’équipe d’examen attribue une note à chaque élément sur une échelle de cinq points : solide, bien placé, secteur en développement, secteur en développement urgent ou sérieuses préoccupations. Les résultats de l’examen sont publiés, ce qui permet d’établir les secteurs d’intervention. Le processus d’information consiste en un dialogue franc et direct entre le secrétaire du Cabinet, le chef de la fonction publique et les ministères visés dans le plan d’action.

Pour la première ronde d’examens, tous les grands ministères ont été examinés en cinq tranches entre juillet 2006 et décembre 2007^[9]. Un défi de trois mois et un bilan après 6, 12 ou 18 mois, si nécessaire, prennent place afin de veiller à ce que le ministère progresse vers la réalisation du plan d’action. Des examens de deuxième ronde sont menés deux ans après l’examen de la première ronde.

Le CR est géré et organisé par le Bureau du Cabinet. Afin d’assurer l’impartialité des résultats d’examen, les équipes d’examen constituées de cinq membres incluent deux experts externes du secteur privé, un représentant du gouvernement et deux représentants d’autres ministères.

Le CR a été bien accueilli au Royaume‑Unis puisque les ministères estiment qu’il a une valeur ajoutée. La participation d’une équipe d’examen extérieure au ministère ajoute un élément d’indépendance aux résultats. Une part importante de jugement est utilisée dans l’évaluation des ministères dans le cadre du CR. Le jugement est essentiel à l’évaluation de la capacité organisationnelle. Cependant, le recours au jugement augmente aussi le caractère subjectif des résultats de l’examen. Même si les évaluations sont fondées sur le jugement, elles utilisent aussi des éléments probants pouvant être comparés d’un ministère à l’autre et ceux-ci sont examinés par un groupe de modération externe et indépendant pour assurer leur cohérence. Enfin, même si le CR a été conçu pour évaluer la capacité des ministères à satisfaire les attentes actuelles et futures en matière de prestation, aucun lien direct n’a été établi entre la capacité et le rendement en matière de prestation.

Cadre d’auto‑évaluation des fonctions publiques de l’Union européenne

En 2000, le cadre d’auto‑évaluation des fonctions publiques (CAF) a été lancé par le Réseau européen des administrations publiques (European Public Administration Network – EUPAN) à titre d’outil d’auto‑évaluation visant à améliorer la qualité de la gestion dans le secteur public des États membres de l’Union européenne (UE). Ce cadre a pour prémisse que d’excellents résultats obtenus en terme de rendement organisationnel, de service aux citoyens et clients, de ressources humaines et de société sont obtenus grâce à la stratégie et à la planification orientées par le leadership, aux ressources humaines, aux partenariats, aux ressources et aux processus. Il examine l’organisation simultanément sous différents angles en établissant une approche exhaustive et intégrée sur le plan de l’analyse du rendement organisationnel^[10].

Le CAF s’inspire de la Fondation européenne pour la qualité du management (European Foundation for Quality Management – EFQM) et du modèle de l’université allemande des sciences administratives à Spire. Il est constitué de neuf critères, divisés en deux grands segments – les instruments d’habilitation et les résultats – qui définissent la relation causale entre les capacités organisationnelles. Chacun des critères est subdivisé en sous‑critères; des exemples illustrent certaines pratiques de gestion particulières qui sont en place.

Le CAF n’est pas imposé aux organismes de l’UE^[11]; il s’agit d’un outil facultatif présenté aux organismes comme moyen d’accroître leur efficacité organisationnelle. Le CAF est donc un outil d’auto‑évaluation prévu pour un usage interne seulement. Habituellement, une équipe d’examen interne est formée. Elle confronte son interprétation du rendement organisationnel aux indicateurs. Le CAF n’est pas conçu pour être un modèle universel. La souplesse fait partie intégrante de l’approche pour pouvoir adapter le cadre aux besoins de l’organisation. Par exemple, il existe un certain nombre de modèles de CAF spécialisés pour différents secteurs (éducation, gouvernement local, services de police et garde‑frontières). Enfin, le CAF n’impose pas de pratiques organisationnelles particulières; il propose seulement des pratiques d’ordre général.

Le principal avantage du CAF réside dans la souplesse inhérente au concept. Celle-ci permet à chaque organisation de respecter la structure de base du cadre tout en appliquant seulement les exemples adéquats au processus d’auto-évaluation. De cette façon, l’organisation est assurée d’obtenir des résultats pertinents. Cependant, sa nature facultative et son processus fondé sur l’auto-évaluation limite la rigueur, l’indépendance et la comparabilité des résultats dans le temps et entre les organisations.

Programme de gestion du Président aux États-Unis

Le Programme de gestion du Président (President’s Management Agenda – PMA) lancé par l’administration Bush en 2001 met l’accent sur la croissance de l’efficacité organisationnelle dans cinq composantes clés de gestion dans l’ensemble de l’administration publique des États‑Unis. Le programme a été mis sur pied afin d’améliorer la gestion et le rendement de l’administration fédérale et de fournir des résultats prioritaires pour le peuple américain. Le programme ne constitue pas un cadre d’évaluation exhaustif; il définit plutôt cinq initiatives pangouvernementales particulières qui sont jugées importantes à la création du programme, soit i) la gestion stratégique du capital humain, ii) la compétitivité en matière d’approvisionnement, iii) l’amélioration du rendement financier, iv) l’expansion du cybergouvernement et v) l’intégration du budget et du rendement.

Dans les 26 grands départements et agences, toutes les initiatives sont notées à chaque trimestre selon un système de couleurs (rouge, jaune et vert). Le programme utilise une approche à « double pointage » où une cote rouge, jaune ou verte est attribuée à la situation actuelle et aux progrès réalisés. Les progrès sont, dans ce cas, définis comme étant l’exécution des plans d’amélioration fondés sur l’évaluation de la situation actuelle. Le PMA fait appel à une approche d’auto-évaluation fondée sur des normes établies pour chaque initiative. Le chef de l’exploitation de chaque agence est responsable de l’exécution de sa propre évaluation trimestrielle.

L’Office of Management and Budget (OMB – du bureau exécutif du Président) est responsable du PMA. Cependant, le Conseil de gestion du Président, composé des chefs de l’exploitation de l’ensemble des 26 agences du gouvernement fédéral, se réunit régulièrement pour évaluer les progrès réalisés par ces agences dans le contexte du PMA.

Même si le PMA est un processus normalisé pour chaque organisation, sa portée est limitée aux cinq principales priorités de gestion pangouvernementales. Comme pour le CAF, l’approche d’auto‑évaluation, qui est utile compte tenu du cycle trimestriel d’évaluation, peut limiter la rigueur et l’impartialité des résultats d’évaluation. Cette lacune est toutefois compensée par la surveillance exercée par le Conseil de gestion du Président, qui serait l’équivalent ici d’un comité de surveillance constitué d’administrateurs généraux.

Vous trouverez plus de détails sur chaque administration comparée à l’annexe D du présent rapport.

Applicabilité au CRG

Notre examen des cadres en place dans d’autres administrations révèle que les outils utilisés ont un objectif (amélioration du rendement) et une méthodologie (diagnostic périodique de la capacité organisationnelle) semblables au CRG. De plus, toutes les administrations semblent être confrontées à des difficultés similaires, notamment, établir le lien entre l’évaluation et l’amélioration du rendement, définir des mesures claires et trouver des façons d’accroître l’efficacité des approches.

L’analyse de ces pratiques étrangères offrent au CRG la possibilité d’améliorer certains éléments particuliers afin d’accroître son utilité et sa viabilité. Voici le résumé des principales considérations tirées de la comparaison internationale du CRG que nous approfondirons à la section 3.0 ci‑dessous :

• évaluer la possibilité de procéder à des entrevues et à des consultations pour obtenir de l’information appuyant les éléments de preuve;
• intégrer une certaine souplesse dans le processus d’évaluation du CRG en favorisant une évaluation adaptée à la réalité propre à une organisation ou à une catégorie d’organisations;
• augmenter l’interaction entre le SCT et les ministères et les organismes au niveau de la haute direction;
• former ou habiliter un comité d’administrateurs généraux existant pour qu’il puisse se prononcer sur l’élaboration des critères d’évaluation ainsi que sur les enjeux horizontaux précisés dans le contexte du CRG et appuyer la démarche;
• envisager d’évaluer les progrès d’une organisation en fonction de ses plans d’amélioration, en plus d’évaluer sa situation actuelle.

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