Évaluation quinquennale du Cadre de responsabilisation de gestion

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3 ÉVALUATION DU CRG

D’après une série de 23 questions déterminées par un groupe d’administrateurs généraux, nous avons élaboré quatre grandes questions stratégiques. Elles appuient notre examen du CRG à titre d’outil d’évaluation du rendement de gestion, de la méthodologie connexe et des pratiques administratives ainsi que des avantages du CRG relativement aux coûts. Les quatre questions stratégiques sont les suivantes :

• Le CRG atteint-il ses objectifs?
• Les évaluations du CRG sont-elles robustes?
• Le CRG est-il rentable?
• La structure de gouvernance du CRG est-elle efficace?

Un bref aperçu du processus du CRG est présenté ci‑dessous. Dans les sections qui suivent, nous répondrons à chacune des quatre questions, en incluant une conclusion pour chaque question stratégique.

3.1 Modèle, processus et cycle du CRG

Le CRG est structuré autour de dix grands éléments ou composantes de gestion : régie et orientation stratégique; valeurs de la fonction publique; personnes; politiques et programmes; services axés sur les citoyens; gestion des risques; gérance; responsabilisation; résultats et rendement; et apprentissage, innovation et gestion du changement. Les dix éléments du CRG sont présentés à la figure 2 ci‑dessous.

Figure 2 : Les dix éléments du CRG

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Les organisations sont évaluées en fonction de 21 composantes de gestion (CG); chacune de ces composantes est associée à des éléments de preuve et possède des critères de notation afin de faciliter la notation globale par CG. L’échelle d’évaluation à quatre points accorde une note à chaque CG comme suit : fort, acceptable, possibilité d’amélioration ou attention requise. La Direction du CRG au sein du SCT a récemment élaboré un modèle logique pour permettre au CRG de préciser les résultats. Le modèle logique est présenté à l’annexe B du présent rapport. Il est important de signaler que le CRG n’est pas le seul déterminant d’une fonction publique bien gérée. Outre son rôle de surveillance élargi en tant que conseil de gestion et bureau du budget, le SCT surveille le renouvellement du système de gestion des dépenses (SGD) (en vertu duquel le SCT conseille, en fonction des examens stratégiques, le Cabinet et le ministère des Finances sur les réaffectations possibles afin d’assurer l’harmonie des dépenses avec les priorités de l’État) ainsi que la Politique sur la structure de gestion, des ressources et des résultats (qui fournit une vision commune pangouvernementale détaillée de la base permanente des dépenses des programmes). L’harmonisation entre le CRG et les priorités de l’État est présenté à l’annexe C.

Le processus d’évaluation du CRG est effectué annuellement par le SCT. Il est fondé sur des éléments probants soumis par les ministères et les organismes pour appuyer les indicateurs quantitatifs et qualitatifs définis dans le cadre. Les évaluations, faites par des représentants du SCT, incluent un processus d’assurance de la qualité pour faire en sorte que les résultats soient robustes, justifiables, complets et exacts.

À chaque ronde d’évaluation, les 21 CG sont évaluées pour chaque ministère et organisme. On compte cependant les exceptions suivantes :

• Les petits organismes (définis comme des organisations qui comptent entre 50 et 500 employés et qui sont dotées d’un budget annuel inférieur à 300 millions de dollars) ne sont assujettis à une pleine évaluation du CRG qu’à tous les trois ans, effectuée sur une base cyclique. Dans le cadre de la ronde VI, huit petits organismes ont été évalués.
• Les très petits organismes (définis comme des organisations qui comptent moins de 50 employés et qui sont dotées d’un budget annuel inférieur à 10 millions de dollars) sont assujettis à un questionnaire, qui appuie une entrevue avec des représentants principaux du SCT avec documents à l’appui, selon le cas. À la ronde VI, trois très petits organismes ont été évalués.

Les cinq principales étapes du processus d’évaluation du CRG sont les suivantes :

Étape 1 – Établissement des priorités : Le processus d’évaluation du CRG commence par la page expliquant le contexte de la ronde précédente. Cette dernière est fournie par le SCT à l’administrateur général. Elle présente les principales priorités pour l’année à venir. Pendant l’année, les ministères et les organismes élaborent des plans d’action et déploient des efforts pour remédier aux lacunes cernées et améliorer le rendement en matière de gestion au sein de l’organisation.

Étape 2 - Préparation et présentation de documents : Avant la ronde d’évaluation, le SCT organise des séances de formation et de sensibilisation afin de présenter les modifications apportées aux critères d’évaluation. Une fois la ronde d’évaluation commencée, les ministères et les organismes présentent des documents selon l’évaluation et les critères de notation à l’étude pour chaque CG ainsi que des éléments de preuve afin que l’évaluation puisse être menée par rapport aux mesures.

Étape 3 – Évaluation : Le processus qui permet une évaluation préliminaire inclut une analyse détaillée, des examens et des approbations dans les secteurs des politiques et des programmes du SCT. Cela inclut des examens verticaux (un examen de tous les résultats liés aux CG dans un ministère ou un organisme) et des examens horizontaux (une comparaison des résultats liés aux CG dans l’ensemble des ministères et des organismes évalués) qui sont réalisés par des hauts fonctionnaires du SCT. Une fois ces examens terminés, les résultats provisoires sont présentés au cours d’une séance du Forum de la stratégie du SCT à laquelle le secrétaire délégué, les secrétaires adjoints des secteurs des programmes et les responsables des CG examinent les résultats provisoires de chaque ministère et en discutent. Suivant les résultats obtenus dans le cadre du Forum de la stratégie, les résultats des évaluations provisoires sont communiqués aux ministères et aux organismes pour rétroaction.

Étape 4 – Finalisation et présentation de rapports : Suivant la rétroaction des ministères et des organismes, les résultats des évaluations sont finalisés. En outre, une page de contexte et un rapport simplifié sont rédigés afin de soutenir les résultats de l’évaluation et de déterminer les priorités en matière de gestion pour l’année à venir. Une deuxième séance du Forum de la stratégie du SCT est tenue afin de fournir des directives sur les pages de contexte, les rapports simplifiés ou les notes d’évaluation ainsi que pour apporter la touche finale aux documents et obtenir un consensus sur les évaluations finales des ministères.

Étape 5 – Communication : Le secrétaire du Conseil du Trésor approuve les rapports finaux et il envoie une lettre à chacun des administrateurs généraux afin de les informer des résultats et des objectifs prioritaires pour l’année à venir. Afin de faciliter l’élaboration des plans d’action, des séances d’information bilatérales sont organisées entre l’administrateur général et le secrétaire pour certains ministères. Les secrétaires adjoints des programmes s’occupent des autres ministères. À cela s’ajoute le processus du Comité des hauts fonctionnaires (CHF) selon lequel le greffier du Conseil privé (ou son adjoint) présente des observations à chaque administrateur général en ce qui concerne leur rendement, incluant les résultats du CRG pour leur ministère. Au‑delà de la collectivité des administrateurs généraux, les résultats ministériels sont affichés sur le portail du CRG afin de faciliter la communication élargie avec tous les représentants ministériels qui participent au processus d’évaluation du CRG.

Étape 6 – Publication : Afin d’assurer la transparence du processus pour le grand public, les résultats de l’évaluation du CRG sont publiés sur le site Web du Conseil du Trésor.

Étape 7 – Analyse rétrospective : Une fois la ronde terminée, la Direction du CRG entame une analyse rétrospective avec le personnel du portefeuille du Conseil du Trésor (PCT), les responsables de gestion des secteurs et les coordonnateurs du CRG dans divers ministères et organismes. L’analyse rétrospective vise à évaluer le processus et la méthodologie dans le but de cerner les aspects à améliorer qui seront intégrés à la ronde ultérieure. Des recommandations sont présentées après consultations auprès du personnel du PCT et de la Direction du CRG. Elles peuvent inclure des améliorations à apporter au processus et/ou au calendrier, des correctifs à apporter aux secteurs de gestion, de nouveaux modèles de méthodologie ou encore une formation supplémentaire. Il est du ressort du Comité de supervision de la politique de gestion du PCT et au secrétaire du Conseil du Trésor d’approuver les recommandations avant leur mise en œuvre à la ronde suivante.

La figure 3 résume les principaux jalons du processus d’évaluation du CRG.

Figure 3 : Processus d’évaluation du CRG

Figure 3 - Version textuelle

La Direction du CRG, de par son rôle de leader, assure le soutien de l’évolution du CRG et prend en compte les préoccupations des intervenants. Pendant la ronde VI, la Direction du CRG a animé une conférence sur les principales pratiques de gestion à l’intention des ministères et des organismes. Cette tribune a permis de présenter l’orientation du SCT à l’égard de certaines CG pour lesquelles des résultats horizontaux dans l’ensemble des ministères et des organismes étaient moins élevés. Elle a mis en relief des ministères et des organismes de tailles diverses qui avaient mis en œuvre avec succès des pratiques exemplaires dans les CG individuelles. Les responsables des CG ont aussi pris l’initiative de stimuler le dialogue et les efforts visant à régler les problèmes horizontaux relevés grâce au CRG en tirant profit des collectivités fonctionnelles existantes, notamment, celles de la Technologie de l’information, de la Vérification interne et de la Gestion financière.

Parmi les autres initiatives de la Direction du CRG, mentionnons l’élaboration de documents d’orientation et d’une méthodologie du CRG, la gestion et l’amélioration du portail du CRG, l’élaboration du modèle logique du CRG ainsi que le cadre d’une approche d’évaluation fondée sur le risque.

3.2 Le CRG atteint‑il ses objectifs?

Comme le CRG n’a été élaboré que récemment, nous n’avons pu fonder l’approche de son évaluation sur le modèle logique du CRG présenté à l’annexe B. Dans le cadre de l’évaluation du CRG, nous avons remarqué qu’il a évolué, depuis une « conversation » initiale entre des administrateurs généraux et le SCT vers une évaluation plus définie, rigoureuse et documentée. Au cours de nos interactions avec le SCT, nous avons pu confirmer que cette évolution représentait une approche consciente visant à combler les attentes de plus en plus élevées exigeant une démonstration claire de la responsabilisation au sein du secteur public^[12]. Comme précisé à la section 1.1, nous avons choisi de centrer l’évaluation sur les objectifs actuels du CRG plutôt que sur les objectifs initiaux afin d’optimiser son utilité.

Nous considérons que le CRG atteint ses objectifs. Le CRG donne aux ministères un point de vue organisationnel des pratiques de gestion, et il offre au SCT une perspective des tendances et des problèmes de gestion pangouvernementaux. De plus, nous estimons que les dix principaux éléments du CRG constituent un outil efficace pour définir la gestion et établir des objectifs de saine gestion dans un ministère ou un organisme. Cet avis est partagé, de façon générale, par les intervenants clés. Notre examen des autres modèles appuie aussi cet énoncé.

Dans le cadre des entrevues et des consultations, nous avons constamment entendu et observé que le CRG et son processus d’évaluation avaient menés à un intérêt accru pour les pratiques de gestion et qu’il était devenu un catalyseur de pratiques exemplaires. Comme l’indique le modèle logique du CRG présenté à l’annexe B, un des résultats finaux du CRG est l’amélioration continue de la qualité de gestion dans la fonction publique fédérale. Gardant cet objectif à l’esprit, il est encore possible d’améliorer le CRG pour en assurer la viabilité, l’utilité et l’obtention des résultats attendus à long terme.

Le CRG a entraîné un certain nombre de répercussions imprévues tant sur le plan des avantages que sur celui des conséquences. Parmi les avantages inattendus, mentionnons :

• le partage des pratiques exemplaires et l’appui aux collectivités d’intérêt;
• la reconnaissance internationale des pratiques de gestion de pointe adoptées au Canada;
• la transparence accrue de l’administration fédérale;
• l’utilisation des résultats du CRG par des administrateurs généraux nouvellement nommés afin de dresser un portrait initial de la situation du ministère ou de l’organisme.

En revanche, les conséquences imprévues ont été les suivantes :

• l’alourdissement du fardeau administratif des ministères et des organismes lié à la présentation de rapports et la création d’unités de « réaction au CRG »;
• l’attribution inefficace des ressources dans un effort visant à améliorer les notes du CRG;
• la possibilité de récompenser l’adhésion au processus plutôt que des résultats obtenus.

Plusieurs des administrateurs généraux interviewés ont déclaré utiliser les CG afin d’établir les priorités de gestion et les objectifs de concert avec la haute direction du ministère. Par exemple, le CRG a influencé les ententes de rendement conclues avec la haute direction en vertu desquelles des administrateurs généraux incluent les résultats du CRG à titre de mesure du rendement individuel. Ces ententes sous-tendaient la création d’outils comme le Protocole d’entente du CRG ou encore d’autres ententes sur le rendement conclues entre le sous‑ministre et le sous‑ministre adjoint.

Le SCT a réussi à tirer profit des résultats du CRG pour préciser les attentes de la direction envers les administrateurs généraux, à inciter les ministères et les organismes à se concentrer sur la gestion et à déceler les tendances dans l’ensemble de l’organisation. Par exemple, le SCT a pu orienter les ministères et les organismes dans le cadre de l’établissement de leurs priorités à court terme en fonction de leurs résultats aux évaluations individuelles. Nous avons cru comprendre que le SCT a utilisé les résultats du CRG pour contribuer aux activités de surveillance et appuyer la prise de risques calculés. En utilisant les résultats du CRG pour orienter la surveillance vers les secteurs les plus à risque, le SCT peut recommander et appuyer une autonomie ministérielle croissante afin de permettre à un ministère d’innover et de prendre des risques. Parmi les exemples de résultats du CRG qui contribuent aux activités de surveillance, mentionnons les délégations de pouvoirs, les décisions de mise en œuvre budgétaire, les examens stratégiques et les présentations au Conseil du Trésor.

Il est possible d’utiliser le processus du CRG pour mettre en valeur, favoriser et reconnaître l’innovation dans l’ensemble de l’administration fédérale. En 2009, un rapport sur le programme d’efficience opérationnelle au Royaume‑Unis recommandait que le secrétariat du Cabinet intègre à son évaluation la capacité ministérielle et son rendement antérieur pour promouvoir l’innovation et la collaboration^[13].

Le CRG a permis de cerner les problèmes pangouvernementaux et d’élaborer des plans d’action connexes. En tant qu’administrateurs, les gestionnaires des CG au SCT doivent régler les problèmes systémiques précisés grâce aux CRG. Les tendances organisationnelles et les problèmes systémiques ciblés dans le cadre des évaluations des CG sont discutés lors des réunions du Comité consultatif sur la gestion de la fonction publique (CCGFP). Ce comité (autrefois appelé Comité consultatif des portefeuilles du Conseil du Trésor) sert de point de mire pour intégrer le programme pangouvernemental de gestion du SCT et veiller à sa mise en œuvre cohérente et complète. Le SCT fournit aussi aux administrateurs généraux des précis dans lesquels les problèmes horizontaux de gestion sont soulignés. En facilitant le partage des pratiques exemplaires dans l’ensemble des ministères et des organismes, ainsi que dans les collectivités d’intérêt existantes, le SCT soutient les efforts visant à prioriser et à régler ces problèmes.

Comme nous l’avons indiqué précédemment, le CRG a évolué, passant d’une « conversation » entre des administrateurs généraux et le SCT à une évaluation plus définie, rigoureuse et documentée. Le SCT a ainsi pu utiliser le CRG pour appuyer son rôle de surveillance de la conformité relativement à son cadre de politiques.

Nous estimons que le CRG a évolué et qu’il a maintenant atteint le point où il devrait mettre l’accent sur le niveau d’interaction entre les administrateurs généraux et les hauts fonctionnaires du SCT. Dans le cadre des entretiens, il a été à maintes fois répété que le « processus » avait pris le dessus sur la « conversation ». Cette situation résulte, du moins en partie, de la portée élargie et de la fréquence accrue des évaluations du CRG qui limitent le temps et la capacité qu’ont les cadres supérieurs du SCT de s’engager dans des échanges bilatéraux et significatifs avec l’ensemble des ministères. Le SCT est donc perçu, dans les grands ministères comme dans les petits organismes, comme un évaluateur plutôt que comme un habilitateur. Afin de pleinement atteindre les objectifs du CRG et d’être à la hauteur des cibles de rendement en matière de gestion, il y a lieu de mobiliser plus formellement les hauts fonctionnaires des ministères.

Pour les examens de la capacité au Royaume‑Unis, la mobilisation au plus haut niveau est considérée comme un aspect crucial. Comme précisé dans Take-off or Tail-off? An Evaluation of the Capability Reviews Programme, la consultation et les interactions entre le secrétaire permanent et les conseils ministériels sont honnêtes, intenses, émotives et directes; elles sont essentielles à un véritable changement au sein du ministère.

Plusieurs administrateurs généraux ont indiqué qu’ils aimeraient discuter de rendement et de l’établissement des priorités avec des cadres supérieurs du SCT (secrétaire ou secrétaires adjoints). La totalité des 19 administrateurs généraux qui ont soulevé la question des discussions sur l’établissement des priorités avec les hauts fonctionnaires du SCT ont précisé qu’ils seraient favorables à ces discussions. Que le rendement soit fort ou faible, les administrateurs généraux ont l’intime conviction que ces discussions sont importantes pour permettre aux ministères de faire face à leurs situations actuelles, de communiquer leurs priorités pour l’année et de s’entendre sur les cibles et les priorités en matière de rendement.

La stratégie de communication externe des résultats actuellement observée au Royaume‑Unis bénéficie de beaucoup plus de publicité et de visibilité que les communiqués faisant état des résultats du CRG. Même si cette approche a été conçue pour assurer l’incidence des résultats, nous ne croyons pas qu’il soit pertinent d’adopter cette stratégie pour le CRG.

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