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� notre avis, un grand nombre de plans d'activit�s �taient d'excellents �nonc�s de la strat�gie gouvernementale, concis et pertinents. De fa�on g�n�rale, ils �taient de bonne qualit� compte tenu du court d�lai dont disposaient les minist�res pour les formuler.
Le concept de la mise en oeuvre des plans d'activit�s est toujours en �volution. Nous avons d�couvert deux visions distinctes�: la premi�re met l'accent sur �le rajustement� et la seconde, sur la strat�gie sous-jacente aux principales activit�s minist�rielles. L'un des points forts du premier cycle tient au fait que les minist�res �taient libres de retenir l'approche r�pondant le mieux � leurs besoins.
Il �tait utile que les minist�res pr�sentent des demandes de marge de manoeuvre dans les plans d'activit�s lorsqu'ils liaient leurs demandes aux exigences d'une strat�gie centrale. Toutefois, nous avons constat� une disparit� dans les attentes. En effet, certains minist�res s'attendaient � de promptes d�cisions sur la question de la marge de manoeuvre. � l'avenir, il serait plus r�aliste de faire des demandes de marge de manoeuvre consign�es dans les plans d'activit�s un sujet de discussion avec les organismes centraux, au cours de l'ann�e suivante.
L'�laboration de plans d'activit�s a permis � de nombreux minist�res de renforcer la prise d'engagements visibles � l'�gard des r�sultats. Dans les meilleurs plans d'activit�s, les minist�res se sont engag�s � atteindre des objectifs financiers, � restructurer leurs activit�s et � am�liorer leurs services, et ils ont pr�cis� comment ils s'y prendraient pour mesurer leur rendement � cet �gard et quand ils le feraient.
� en juger par l'exp�rience du premier cycle, les meilleurs plans ont �t� pr�sent�s par les minist�res qui avaient vigoureusement particip� � la planification strat�gique au cours de l'automne et de l'hiver pr�c�dents. Par cons�quent, nous proposons que l'�laboration des plans commence plus t�t au cours de l'exercice.
Les pr�sentations que les ministres et les sous-ministres ont adress�es au Conseil du Tr�sor est une innovation r�ussie. � l'avenir, nous proposons de cinq � sept pr�sentations pour maintenir l'int�r�t des ministres d'une part et mod�rer la charge du travail de tous les int�ress�s d'autre part.
L'adoption, par le SCT, d'une approche d'�quipe � guichet unique pour examiner les plans d'activit�s a �t� efficace, et le mod�le vaut la peine d'�tre suivi dans les ann�es � venir.
Les ministres et les sous-ministres qui ont pr�sent� leurs plans en personne au Conseil du Tr�sor ont pu recevoir des commentaires gr�ce � ce processus. Toutefois, d'autres gestionnaires minist�riels tiennent absolument � recevoir davantage de commentaires. Ils ont parl� en termes �logieux du travail du personnel du Secr�tariat pendant la p�riode d'�laboration des plans d'activit�s, mais ils craignent que les commentaires re�us directement apr�s la pr�sentation des plans soient insuffisants.
Certains minist�res ont r�gl� la question de la confidentialit� en ayant deux versions du plan d'activit�s�: l'un pr�sent� au Conseil du Tr�sor, qui contenait des renseignements confidentiels destin�s au Cabinet, et l'autre, du domaine public. D'autres minist�res, plus traditionnels dans leur approche, ont fait du plan au complet un document confidentiel, ce qui en a limit� l'utilit� pour les gestionnaires.
Nos recommandations en pr�vision du deuxi�me cycle de la mise en oeuvre des plans d'activit�s sont les suivantes�:
1. Il conviendrait de maintenir l'accent sur la strat�gie et les engagements en mati�re de rendement. Les minist�res et le Secr�tariat devraient ne pas succomber � la tentation de surcharger les plans d'activit�s de d�tails administratifs, m�me sous la forme d'annexes.
2. Le contenu des plans d'activit�s devrait �tre diffus� � grande �chelle et utilis� dans les minist�res (sauf les donn�es de nature confidentielle, destin�es au Cabinet).
3. Il conviendrait que la lettre d'appel envoy�e chaque ann�e aux minist�res pour les inviter � �laborer leurs plans d'activit�s leur parvienne le plus t�t possible, qu'elle soit adapt�e aux questions ou aux th�mes pr�cis qui sont abord�s dans le cadre de pr�sentations au Conseil et pr�cise les priorit�s du gouvernement dans son ensemble, dont il doit �tre tenu compte dans les plans d'activit�s minist�riels au cours du prochain cycle de planification.
4. Les ministres devraient �tre invit�s � pr�senter le plan d'activit�s de leur minist�re au Conseil du Tr�sor sur une base s�lective.
5. Les plans d'activit�s devraient contenir des engagements en mati�re de rendement, dans chacun des trois domaines suivants�: objectifs budg�taires; rajustements structurels au sein du minist�re et rendement � l'�gard des principaux services. Il devrait exister des points de rep�re pour mesurer le rendement.
6. Les minist�res devraient mettre � jour r�guli�rement l'�nonc� de leur strat�gie et le diffuser immanquablement dans tous les documents, y compris les plans d'activit�s et les perspectives.
7. Les minist�res devraient utiliser les �secteurs d'activit� d�finis dans le plan d'activit�s pour organiser les op�rations, les ressources humaines et la planification financi�re, au sein d'un seul cadre de gestion coh�rent.
8. Le concept d'�quipe � �guichet unique�, pr�conis� au sein du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor pour l'examen des plans d'activit�s, devrait �tre poursuivi et renforc�, et il serait bon �galement d'initier les chefs d'�quipe � la gestion d'�quipes complexes.
9. Il conviendrait que les minist�res dont la situation change consid�rablement pr�parent un nouveau plan d'activit�s. Tous les minist�res devraient pr�senter un plan au SCT chaque ann�e, m�me si un nombre restreint d'entre eux sont invit�s � pr�senter leur plan en personne au Conseil du Tr�sor.
10. Il conviendrait que le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor fournisse le plus de commentaires opportuns possible aux minist�res sur le contenu de leurs plans d'activit�s et la qualit� de leur exercice de planification.
11. Au sein des minist�res, le plan d'activit�s et le plan op�rationnel, qui est plus d�taill�, devraient �tre deux documents distincts, le premier servant � la formulation du second
12. Au cours du deuxi�me cycle des plans d'activit�s, et � plus long terme, le concept de �marge de manoeuvre� devrait �voluer et se traduire par un �r�le habilitant� pour le SCT.
Le pr�sent rapport traite de la mise en oeuvre des plans d'activit�s au sein du gouvernement du Canada. Il a �t� demand� � l'�quipe d'examiner les plans d'activit�s dress�s pour 1995, en se pla�ant du point de vue du Conseil du Tr�sor d'une part et du point de vue des minist�res et organismes du gouvernement du Canada d'autre part, et de formuler des recommandations pour l'�laboration des futurs plans. Nous avons obtenu des renseignements en tenant 30�entrevues avec des membres du personnel du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, en discutant avec des hauts fonctionnaires de 10�minist�res et en examinant 53�plans d'activit�s qui avaient �t� pr�sent�s au Conseil du Tr�sor.
En 1994, plusieurs nouvelles initiatives ont eu une influence d�terminante sur la mise en oeuvre des plans d'activit�s. En f�vrier 1994, le gouvernement a apport� des changements au R�glement de la Chambre des communes, qui ont eu pour effet d'accro�tre la p�riode couverte par l'examen des parlementaires au-del� d'un exercice budg�taire, ce qui a cr�� la n�cessit� de disposer de donn�es minist�rielles sur les tendances et les priorit�s en mati�re de d�penses. Il en a r�sult� la mise en marche d'une r�forme du Budget des d�penses qui n'est pas encore termin�e.
Entre septembre 1994 et janvier 1995, s'est d�roul� l'Examen des programmes qui a �t� coordonn� par le Bureau du Conseil priv�.
Cet examen a exig� que les ministres pr�sentent un plan au Cabinet visant la restructuration de leurs activit�s compte tenu de budgets r�duits. Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a, pour sa part, analys� les propositions minist�rielles en se pla�ant du point de vue du gouvernement, et il a entrepris l'analyse de certaines questions �horizontales�, qui chevauchent les fronti�res minist�rielles.
En janvier 1995, le Cabinet a convenu du Syst�me de gestion des d�penses r�vis�. Parmi les changements apport�s, mentionnons la pr�sentation de plans d'activit�s au Conseil du Tr�sor et la pr�sentation de perspectives minist�rielles aux comit�s permanents de la Chambre des communes.
La mise en oeuvre des plans d'activit�s est un concept encore en �volution. Le processus d'apprentissage n'est pas termin�; il va se poursuivre encore quelque temps. C'est normal, et c'est une bonne chose. Nous sommes d'avis que le processus r�pondra mieux aux besoins du gouvernement du Canada s'il reste souple et cr�atif.
Toutefois, le fait que la mise en oeuvre des plans d'activit�s en soit encore � l'�tape d'apprentissage a compliqu� notre examen, au sens o� nous avons relev� deux visions distinctes du plan d'activit�s.
La premi�re vision met l'accent sur le �rajustement�. Elle s'arr�te plus ou moins exclusivement aux importantes r�ductions et aux changements structurels que celles-ci exigent. Le moment �tait bien choisi pour focaliser la mise en oeuvre des plans d'activit�s sur cette vision, car la phase un de l'Examen de programmes venait de se terminer, et que de nombreux minist�res devaient apporter d'importants rajustements � leur taille, � leur mode de fonctionnement et, parfois, � leur mandat. Cette approche a �galement pr�sent� l'avantage d'insister sur le fait que les plans d'activit�s devraient �tre des documents concis et strat�giques, un message important transmis durant la phase initiale de la conception de ce nouvel instrument.
En parall�le avec cette vision de �rajustement� des plan d'activit�s, les minist�res devraient recevoir une attention qui corresponde � l'ampleur de la r�duction de leurs effectifs et de la restructuration de leurs activit�s, les discussions avec le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et le Conseil du Tr�sor devraient porter principalement sur les rajustements plut�t que sur les principales activit�s du minist�re, et toutes les activit�s des minist�res ne devraient pas �tre n�cessairement abord�es dans la strat�gie qui sous-tend le plan, si elles n'ont pas �t� touch�es par les grandes restrictions budg�taires. Ainsi, les plans d'activit�s pr�par�s dans cette optique ressemblaient plus � un rapport pr�sent� au Conseil du Tr�sor sur le rajustement plut�t qu'� un plan strat�gique que le minist�re aurait pu �tablir, � la demande ou non d'un organisme central.
Selon la deuxi�me vision, l'accent est mis sur la strat�gie qui sous-tend les principales activit�s du minist�re. La situation �tait d�crite de fa�on plus compl�te (m�me si les plans n'�taient pas n�cessairement plus longs ni plus d�taill�s) et � plus long terme. On y soulignait la n�cessit� intrins�que, pour le minist�re, de pr�parer un �nonc� concis de la strat�gie sous-tendant ses activit�s principales (que le minist�re ait �t� vis� ou non par d'importantes restrictions budg�taires), en raison du fait que l'�volution rapide des conditions �conomiques, technologiques, sociales et politiques faisait de la strat�gie, un document primordial pour tous les minist�res. Ce genre de plan d'activit�s est surtout destin� aux gestionnaires du minist�re et le fait qu'il ait �t� pr�sent� au Conseil du Tr�sor est d'une importance secondaire.
Conform�ment � la deuxi�me vision, tous les minist�res devraient �laborer et pr�senter des plans d'activit�s au sens o� ils sont tous confront�s aux m�mes changements, une gamme plus vaste de plans d'activit�s pourrait faire l'objet d'une pr�sentation par le ministre et le sous-ministre au Conseil, et le plan devrait surtout souligner la strat�gie qui sous-tend les activit�s principales et ne traiter des rajustements que dans la mesure o� ils ont des r�percussions sur cette strat�gie.
Nous ne voulons pas exag�rer les diff�rences existant entre les deux visions. En pratique, bon nombre de plans poss�dent les caract�ristiques de l'une et l'autre visions. N�anmoins, nous avons constat� que le choix des �pratiques exemplaires� dans la mise en oeuvre des plans d'activit�s d�pend �norm�ment de la vision dominante. Dans le doute, nous nous sommes appuy�s sur la deuxi�me vision, selon laquelle les plans constituent des documents qui visent essentiellement � r�pondre � un besoin de planification strat�gique des minist�res et, incidemment, � constituer une bonne base de discussion, avec le Conseil du Tr�sor, au sujet des activit�s principales et de la strat�gie du minist�re.
La raison qui nous a amen�s � nous appuyer davantage sur cette vision tient au fait que nous la consid�rons comme une intention � long terme qui a �t� exprim�e par le Conseil du Tr�sor dans les documents relatifs � la mise en oeuvre des plans d'activit�s En outre, nous nous attendons � ce que la mise en oeuvre des plans d'activit�s en vienne naturellement � s'appuyer sur cette approche � l'avenir. Le rajustement �tait dominant au premier cycle. Il est fort probable que les cycles ult�rieurs seront essentiellement ax�s sur la strat�gie sous-jacente aux principales activit�s des minist�res, les conditions ne cessant d'�voluer (r�inventer le r�le de l'�tat).
Les nombreux documents que nous avons consult�s et les nombreuses entrevues que nous avons tenues nous ont amen�s � adopter la d�finition suivante du plan d'activit�s�:
Le plan d'activit�s est un �nonc� concis de la strat�gie d'un minist�re ou d'un organisme du gouvernement du Canada. Il souligne la fa�on dont le minist�re s'y prendra pour atteindre ses objectifs � une �poque marqu�e par un changement rapide, compte tenu des restrictions financi�res pr�vues dans le budget. En temps normal, la strat�gie s'accompagne d'engagements � mener d'importantes activit�s et � atteindre des niveaux de service pr�cis.
Le pr�sident du Conseil du Tr�sor a annonc� la r�forme du Syst�me de gestion des finances, le 15�f�vrier 1995; le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a envoy� une lettre d'appel � quelque 90�minist�res et organismes, le 7�mars, les invitant � �laborer des plans d'activit�s � l'aide d'un guide du SCT intitul� Nouvelles orientations : plans d'activit�s et Perspectives minist�riels. Les minist�res ont �t� invit�s � pr�senter leurs plans d'activit�s au Conseil du Tr�sor d'ici le 15�avril.
Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a mis en place 31���quipes centrales� pour pr�senter un �guichet unique� � chaque minist�re souhaitant communiquer avec le Secr�tariat au sujet des plans d'activit�s. Les �quipes ont �t� dirig�es par les directeurs de division de la Direction des programmes et elles regroupaient des sp�cialistes d'autres directions.
Le personnel du Conseil du Tr�sor a fait circuler des documents pr�liminaires parmi les agents financiers principaux, a tenu des ateliers au Centre canadien de gestion et dans tout le pays, et a pr�sent� des expos�s au Comit� consultatif sup�rieur du Conseil du Tr�sor (CCSCT), au Conseil de la fonction publique, � l'Institut de gestion financi�re, au Bureau du Conseil priv� et au Comit� permanent de l'industrie.
La date de pr�sentation �tait le 15�avril. Mais cette date s'est av�r�e irr�aliste pour le cycle un, �tant donn� le temps requis par les minist�res pour bien comprendre le nouveau syst�me de planification et r�agir en cons�quence. Seulement trois plans d'activit�s ont �t� officiellement re�us en avril. La plupart ont �t� pr�sent�s en juin et en juillet. (Voir graphique�1). La pr�sentation des plans d'activit�s en personne aux ministres du Conseil du Tr�sor a commenc�, le 11�mai, avec la pr�sentation de Transports Canada, l'un des minist�res �pilotes� avec lequel le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor avait travaill� en �troite collaboration � l'�laboration ainsi qu'� la mise � l'essai du concept de plan d'activit�s.
Les plans de cinq des �minist�res les plus touch�s� (Transports, Industrie, Environnement, Ressources naturelles et Travaux publics) ont fait l'objet de discussions entre les ministres en cause et les ministres du Conseil du Tr�sor, dans le cadre de r�unions qui se sont tenues pendant l'�t�. Le 25�juillet, 40�autres plans d'activit�s ont �t� pr�sent�s au Conseil du Tr�sor � l'aide d'un seul aide-m�moire.
D'autres pr�sentations aux ministres du Conseil du Tr�sor devraient avoir lieu � l'automne de 1995; c'est le cas du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, de Finances, d'Agriculture et Agroalimentaire, de P�ches et Oc�ans, de Patrimoine canadien, de l'ACDI, de la D�fense nationale et d'Affaires �trang�res et Commerce international.
Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor (SCT) a examin� les plans d'activit�s du premier cycle, et les ministres du Conseil du Tr�sor les ont re�us et en ont discut�. Toutefois, le Conseil n'a pas approuv� les plans de fa�on officielle, bien que ce dernier et le minist�re des Finances aient �galement souhait� s'assurer que les minist�res et les organismes disposaient d'une strat�gie valable pour apporter les rajustements qui s'imposent et atteindre leurs objectifs financiers.
�Le r�le du SCT consistait � �examiner� et non � �approuver�. [Toutefois] on avait l'impression que�... du moins pour trouver un terrain d'entente en ce qui concerne l'orientation�...�
Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor avait pour objectif de susciter la r�flexion strat�gique cr�atrice chez les cadres sup�rieurs des minist�res et organismes, en fonction de gammes de services ou secteurs d'activit�, pour promouvoir une r�affectation judicieuse des ressources en accord avec la logique de la strat�gie plut�t que conform�ment � des r�ductions g�n�rales simplistes.
De plus, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor avait en t�te que son personnel pourrait ainsi �se faire une id�e� des activit�s en rapide �volution des minist�res et des organismes. Les pr�sentations au Conseil du Tr�sor au cas par cas sont trop fragmentaires pour pouvoir brosser un tableau complet et � jour des activit�s minist�rielles. Certains des sous-ministres interview�s ont fait des commentaires indiquant qu'ils estimaient �galement important que le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor ait une bonne id�e des activit�s minist�rielles. Par exemple�:
�Les minist�res f�d�raux ne peuvent �tre g�r�s comme une seule entit�. Ils ne sont pas homog�nes. Le Conseil du Tr�sor g�re en conglom�rat et pas une entreprise homog�ne simple�...�
La mise en oeuvre des plans d'activit�s ne recoupe pas seulement les �silos� qui sont organis�s � la verticale au sein des minist�res, elle recoupe �galement les directions du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor. Afin de relever ce d�fi, le Secr�tariat a institu� un syst�me de �guichet unique� pour traiter avec les minist�res et les organismes au sujet de leurs plans d'activit�s, � l'aide d'une �quipe d'analystes pour chaque minist�re, r�unissant des membres de toutes les directions du SCT. L'objectif vis� �tait d'une part d'offrir un point de contact simple et bien organis� aux minist�res, et d'autre part de permettre aux membres de l'�quipe de se faire une meilleure id�e des activit�s qui sont men�es par le minist�re.
On voulait aussi � l'aide du nouvel instrument que sont les plans d'activit�s, simplifier les exigences du Syst�me de gestion des d�penses. Le SCT a d�clar� avoir remplac� trois instruments�: le plan op�rationnel pluriannuel [POP], les programmes de gestion concert�e [PGC] et le r�gime d'accroissement des pouvoirs et responsabilit�s minist�riels [APRM]. Toutefois, le �remplacement� a �t� indirect.
�Le r�gime APRM, le PGC et les POP�... [n'�taient pas] refondus pour donner des plans d'activit�s. C'�tait simplement une question�... d'avoir fait leur temps�...�
Dans la premi�re lettre d'appel qui a �t� envoy�e pour la pr�paration des plans d'activit�s, on pr�cisait que le plan d'activit�s n'est pas vu comme un moyen d'int�grer tous les autres rapports que le Secr�tariat exige. Le plan d'activit�s ne remplace pas les sections de la Partie�III sur l'�tablissement de rapports de rendement, ni les activit�s de planification financi�re qui pr�c�dent le Budget des d�penses principal, ni les plans op�rationnels d�taill�s dont les minist�res et les organismes ont besoin pour leurs activit�s de contr�le et de gestion internes.
Les minist�res s'�tant fait leur propre id�e de la mise en oeuvre des plans d'activit�s, ils ont produit des plans dont le contenu et la pr�sentation diff�raient. L'un des points forts du premier cycle de la mise en oeuvre des plans d'activit�s tient au fait que les minist�res �taient libres de dresser un plan correspondant � leurs besoins, plut�t que de respecter un mode de pr�sentation uniforme.
Au cours du premier cycle, certains minist�res ont saisi l'occasion de l'�laboration du plan d'activit�s et, en particulier, de la d�finition et de la description des �gammes de services ou secteurs d'activit� pour r�fl�chir, dans une optique strat�gique, � leur mission et pour couper � travers les �silos� ou �la gestion cloisonn�e� des activit�s courantes des directions. Les minist�res en sont maintenant � une �tape diff�rente de l'int�gration interne de la planification, des finances et des activit�s. Dans certains minist�res, l'�laboration du plan d'activit�s de 1995 a consist� en une d�marche enti�rement descendante, ne concernant qu'un petit groupe de planificateurs. Dans d'autres, �l'appui� des gestionnaires a pris une importance plus grande. Plusieurs cadres sup�rieurs ont mentionn� qu'un objectif � long terme en ce qui les concerne �tait l'int�gration des op�rations, de la planification et de la gestion des ressources, en fonction des secteurs d'activit�. Ils s'attendaient � ce que ce processus prenne du temps, probablement plusieurs cycles de planification annuelle des activit�s.
�...�l'exercice a permis le rapprochement des membres de notre �quipe de direction et a donn� un meilleur sens de l'orientation � suivre � l'organisation dans son ensemble, comme jamais auparavant dans le cadre d'un exercice�... ant�rieur�...�
�...�Selon moi, l'instauration des plans d'activit�s est une innovation tr�s utile dans le cadre de la refonte du Syst�me de gestion des d�penses, au sens o� ils aident les minist�res et les organismes centraux � se focaliser sur les principales gammes de services et activit�s, y compris leur financement, et � pr�ciser comment le processus de gestion du changement se fera.�
�Nous, �..., appuyons � fond le concept de plan d'activit�s, que nous avons utilis� aux fins d'information et de constitution d'�quipes, au sens o� c'est un document qui expose les t�ches que nous devons accomplir au cours des trois prochaines ann�es afin d'atteindre les objectifs de renouveau du minist�re.�
En outre, dans les meilleurs plans d'activit�s, nous avons constat� une tentative visant � d�passer �l'orientation sur les intrants� qui, dans le pass�, �tait courante dans la plupart des activit�s de planification de l'administration f�d�rale. Les plans d'activit�s qui s'appuient sur des secteurs d'activit� pr�sentant une coh�rence strat�gique constituent un pas important vers l'adoption d'un mode de gestion ax� sur les r�sultats. Plus pr�cis�ment, de nombreux minist�res consid�rent que la mise en oeuvre des plans d'activit�s leur donne l'occasion�:
Certains minist�res ont utilis� les plans d'activit�s pour communiquer avec des intervenants, entre autres son propre personnel, des organismes centraux, le Cabinet, le Parlement et le public.
Un autre objectif minist�riel consistait � obtenir de nouveaux pouvoirs [marge de manoeuvre ou souplesse] et � simplifier les intrants minist�riels destin�s au Syst�me de gestion des d�penses.
Dans la partie�1.3, nous avons parl� des diff�rentes �visions� de la mise en oeuvre des plans d'activit�s�: une met l'accent sur le rajustement � court terme et l'autre, sur une strat�gie � plus long terme pour les activit�s de base des minist�res. En fait, les plans �tablis ne relevaient pas uniquement de l'une ou l'autre vision. M�me les plans pr�sent�s par les �minist�res les plus touch�s�, qui, comme on aurait pu s'y attendre, auraient pu �tre uniquement ax�s sur le rajustement �tant donn� les circonstances, ont �galement �t� �labor�s sous l'angle d'une strat�gie de base. Dans la plupart des plans, le lien �tait bien �tabli avec la phase un de l'Examen des programmes. Les changements d'ordre structurel et touchant les ressources, ainsi que les changements escompt�s au niveau op�rationnel, �taient li�s � la mission, aux priorit�s et � l'orientation. Ce lien essentiel entre la strat�gie et la mission de base du minist�re devrait �tre maintenu. � propos du plan d'activit�s�2, un sous-ministre nous a dit�:
�Le verre n'est qu'aux deux tiers plein; nous devons nous pencher de nouveau sur les r�alisations positives.�
Selon nous, de nombreux plans d'activit�s constituaient d'excellents �nonc�s de la strat�gie minist�rielle� concis et pertinents. De fa�on g�n�rale, ils �taient de bonne qualit�, compte tenu du court d�lai dont disposaient les minist�res pour les �laborer. Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor avait demand� que les plans d'activit�s soient courts et simples, afin qu'ils restent ax�s sur la strat�gie plut�t que sur des d�tails relatifs aux op�rations, et qu'ils soient d'une lecture facile pour les ministres. �tant donn� que certains plans d'activit�s ont �t� pr�sent�s par le ministre et le sous-ministre en personne, ils ne pouvaient pas �tre trop compliqu�s.
Toutefois, des pressions sont exerc�es pour que les plans d'activit�s soient �largis. Un sous-ministre nous a dit dans une entrevue�:
�Je veux que tous les gestionnaires du Minist�re se reconnaissent dans le plan d'activit�s de la prochaine ronde.�
Des pressions en faveur de l'�largissement des plans d'activit�s sont �galement manifestes de la part du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor. Par exemple, le Secr�tariat a demand� aux minist�res d'incorporer une liste des �ventuels projets d'immobilisations dans le plan d'activit�s de 1996. Dans la plupart des cas, cette liste rev�t un caract�re op�rationnel plut�t que strat�gique.
En g�n�ral, nous sommes d'avis que d'autres instruments, et pas seulement les plans d'activit�s, peuvent r�pondre � la plupart des besoins de regroupement des donn�es et des instruments dans le Syst�me de gestion des d�penses, et au besoin de donn�es de nature op�rationnelle du Secr�tariat. Le plan d'activit�s devrait rester ax� sur la strat�gie et sur les principaux engagements qui s'y rattachent en mati�re de rendement. S'il est souhaitable d'incorporer dans le Syst�me de gestion des d�penses d'autres exigences en mati�re de planification et de rapports, on peut alors joindre des annexes au plan op�rationnel du minist�re [pr�sent� au Conseil du Tr�sor sur demande] ou au rapport minist�riel sur le rendement pr�sent� � l'automne. Cette d�marche serait pr�f�rable car elle �viterait de surcharger le plan d'activit�s lui-m�me. Trop de d�tails peuvent avoir pour effet d'�clipser l'orientation strat�gique du plan.
Dans la premi�re lettre d'appel envoy�e en vue de la pr�paration des plans d'activit�s [7�mars 1995], on pr�cisait que les plans d'activit�s �taient l'occasion de r�duire la charge de travail des minist�res et du Secr�tariat, pour ce qui est des exigences du Conseil du Tr�sor, et dans son guide, le SCT invitait les minist�res � �rep�rer les domaines o� une plus grande marge de manoeuvre s'imposait pour att�nuer les contraintes qui p�sent sur la gestion et les programmes, afin d'atteindre les objectifs fix�s. [mars 1995]
Sur les 53�plans d'activit�s que nous avons examin�s, 19�contenaient des demandes de marge de manoeuvre. Nous avons relev�, dans huit plans, des demandes visant l'apport de changements � la structure des cr�dits� il s'agissait surtout de demandes visant � regrouper plusieurs cr�dits en un seul cr�dit. Dans 12�plans, on demandait le pouvoir de d�penser de nouveau les recettes du minist�re. Dans � peu pr�s le m�me nombre de plans, on demandait des exemptions ou l'apport de rajustements aux dispositions relatives au �facteur de conversion� pour virer au budget salarial des fonds provenant d'autres cat�gories de d�penses budg�taires, et/ou une marge de manoeuvre pour virer des fonds de la cat�gorie �immobilisations� � la cat�gorie �fonctionnement�.
Dans la quasi-totalit� des plans (19), on demandait un pouvoir accru de report de fonds sur un nouvel exercice. Dans quelques plans, on demandait que soit rehauss� le seuil d'approbation des subventions et des contributions fix� pour les gestionnaires minist�riels, ou des pouvoirs connexes en mati�re de gestion des programmes. Dans la plupart des dix-neuf plans, on demandait �galement une marge de manoeuvre accrue au chapitre de la gestion des ressources humaines. Certaines demandes relevaient de la seule comp�tence du Conseil du Tr�sor alors que d'autres n�cessitaient l'accord du minist�re des Finances et/ou du Parlement. Certaines demandes exigeaient l'apport de modifications � la Loi sur la gestion des finances publiques.
Selon nous, il vaut la peine d'exprimer les demandes de marge de manoeuvre dans les plans d'activit�s au sens o� cela permet aux minist�res d'�tablir un lien entre la marge de manoeuvre souhait�e et les exigences de leur strat�gie. En outre, les demandes de marge de manoeuvre ont permis de mettre en relief la prise de d�cision dans les discussions tenues avec le Conseil du Tr�sor, ce qui n'aurait pas �t� le cas autrement car le plan strat�gique lui-m�me, bien qu'il soit re�u par le Conseil, n'est pas officiellement approuv� par lui.
Toutefois, il ne faudrait pas surestimer l'importance des demandes de marge de manoeuvre. Le lien entre la marge de manoeuvre et la strat�gie de base du minist�re �tait bien souvent assez l�che. Un sous-ministre auquel nous avons parl� a exprim� l'opinion de la plupart des minist�res en disant que la marge de manoeuvre�: �... n'�tait pas sans importance, mais n'�tait pas vitale non plus� que c'�tait essentiellement une question d'administration interne.�
�Les minist�res avaient h�te d'exploiter cette caract�ristique du plan d'activit�s. La liste des demandes de marge de manoeuvre accrue �tait souvent longue, mais les justifications connexes n'�taient pas bien li�es aux changements qu'il �tait propos� d'apporter aux programmes. Pour cette raison, et vu le vif int�r�t manifest� par les minist�res � l'�gard de la question, le SCT et les minist�res ont consacr� plus de temps � ces demandes qu'� des questions plus fondamentales concernant les changements � apporter aux programmes. Parler de �marge de manoeuvre� n'�tait peut-�tre pas la bonne fa�on d'aborder la question; il se pourrait que des programmes �habilitants� plus efficients et efficaces soient plus utiles.�
Le fait d'avoir inclus des demandes de marge de manoeuvre dans les plans d'activit�s a eu une cons�quence qui n'a peut-�tre pas �t� pleinement pr�vue, � savoir l'attention et le temps excessifs qui ont �t� consacr�s aux discussions tenues entre le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et les minist�res. Les demandes de marge de manoeuvre risquent d'�clipser des discussions plus importantes portant sur la strat�gie minist�rielle. Une autre cons�quence peu souhaitable de cette d�marche est le retard de la r�action du Conseil du Tr�sor aux plans d'activit�s des minist�res, retard d� aux discussions et aux n�gociations qui se sont prolong�es sur les questions relatives � la marge de manoeuvre.
Dans quelques cas, le Conseil du Tr�sor a approuv� les demandes de marge de manoeuvre. Dans d'autres cas, il les a renvoy�es au personnel du Secr�tariat afin d'organiser des n�gociations avec les autres parties en cause. De fa�on g�n�rale, les minist�res qui ont demand� une marge de manoeuvre accrue disent maintenant que la r�action n'a pas �t� aussi importante qu'ils l'avaient pr�vu. Nous avons constat� une disparit� au niveau des attentes. Apr�s coup, il semble que les attentes des minist�res, � savoir une prompte r�action � leurs demandes de marge de manoeuvre, n'�taient pas r�alistes. � l'avenir, il serait plus r�aliste de faire des demandes de marge de manoeuvre consign�es dans les plans d'activit�s un sujet de discussion avec les organismes centraux au cours de l'ann�e suivante.
Avant que le deuxi�me cycle du processus de la mise en oeuvre des plans d'activit�s ne s'amorce, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor devrait brosser aux minist�res un tableau complet des travaux qui se poursuivent pour r�gler la question des demandes de marge de manoeuvre.
Nous avons relev� trois types d'engagements en mati�re de rendement dans les plans d'activit�s�:
Lorsque la mise en oeuvre des plans d'activit�s en �tait � l'�tape de la conception, des discussions ont �t� tenues sur le r�le relativement aux engagements en mati�re de rendement et � l'�laboration de rapports. Pendant le premier cycle, il a �t� demand� aux minist�res d'�noncer leurs engagements en mati�re de rendement et de pr�ciser comment ils s'y prendraient pour mesurer les r�sultats obtenus. On ne leur a pas demand� de rendre compte v�ritablement du rendement. Toutefois, au cours du deuxi�me cycle, il serait normal que les ministres du Conseil du Tr�sor souhaitent discuter, avec leurs coll�gues des minist�res, des progr�s qui ont �t� accomplis par rapport aux engagements pris pendant le premier cycle.
Toute la question de l'�laboration de rapports de rendement dans le cadre de la gestion des d�penses �volue rapidement. Par exemple, pour la premi�re fois en 1995, le pr�sident du Conseil du Tr�sor pr�sentera au Parlement un rapport sur l'examen. En m�me temps, trois projets pilotes sont en cours pour d�terminer s'il serait possible et utile que les minist�res pr�sentent un �rapport annuel sur le rendement� � l'automne. L'Initiative sur les services de qualit� est un autre �l�ment qui vient renforcer la question des rapports sur le rendement dans les plans d'activit�s.
�Il faut que les minist�res am�liorent de beaucoup la fa�on dont ils formulent leurs objectifs et leurs activit�s en mati�re de rendement dans leurs plans d'activit�s. Il ne s'agit pas d'une initiative qui s'ajoute aux plans d'activit�s, mais d'une approche inh�rente � la fa�on dont les minist�res pr�voient offrir leurs services et en rendre compte. Dans le cadre de la pr�paration de leurs plans d'activit�s annuels, les minist�res seraient tenus de donner un aper�u, pour les trois � cinq ann�es � venir, des mesures qui seraient prises pour am�liorer le degr� de satisfaction du client ainsi que la qualit� des services offerts aux Canadiens. Ce faisant, les minist�res seront appel�s � �laborer et � mettre en oeuvre une strat�gie globale de consultation de leurs clients. Les minist�res devront ensuite rendre compte des am�liorations de la satisfaction des clients au moyen des plans d'activit�s annuels, � compter de 1996.�
Au cours du premier cycle, de nombreux plans d'activit�s ont �t� fortement ax�s sur le rajustement, de telle sorte que la question du �rendement� a probablement �t� abord�e sous la forme de grandes �tapes � franchir plut�t qu'ax�e sur les indicateurs de rendement habituellement li�s � la mesure du rendement. Toutefois, m�me l'engagement � atteindre les objectifs financiers fix�s n'�tait pas toujours li� � des t�ches pr�cises et � des �tapes � franchir, dans les plans.
�Les minist�res ont d�ploy� beaucoup d'efforts pour d�finir leurs nouveaux secteurs d'activit�, ce qui a permis de cibler l'attention sur les principales questions et les r�sultats. Manifestement, l'Examen des programmes a aid�... Par ailleurs, nous pensons que d'une certaine fa�on les plans d'activit�s ne pr�voyaient pas, comme on s'y attendait, de v�ritables initiatives de changement. Certains minist�res n'ont pas bien �nonc� leur approche quant aux moyens � mettre en oeuvre pour apporter les changements n�cessaires.�
De fa�on g�n�rale, le contenu des plans d'activit�s rappelait les Parties�III� des donn�es pouvant �ventuellement �tre recueillies pour mesurer les services fournis par le minist�re, et des listes d'examen [�tudes] que le minist�re a l'intention d'entreprendre � l'avenir. Souvent, le lien entre ceux-ci et la strat�gie minist�rielle �tait vague.
� peu pr�s un quart des plans d'activit�s contenait une liste des priorit�s du minist�re en mati�re d'examen [v�rification et �valuation]. Et dans moins d'un quart des cas, les examens pr�vus �taient-ils clairement li�s aux principaux th�mes de rajustement du minist�re. Seulement cinq plans d'activit�s pr�voyaient des �indicateurs� explicites de la qualit� des services dont il avait �t� question. Dans plusieurs autres plans, on indiquait que le minist�re y travaillait, mais qu'ils n'�taient pas encore disponibles.
Il est �vident qu'il y a mati�re � am�lioration dans tous ces domaines. Un gestionnaire que nous avons interview� a parl� du plan d'activit�s de son minist�re en des termes qui, selon nous, caract�risent bon nombre de plans d'activit�s�:
�une volont� de bien faire, mais peu de points de rep�re et des centres de responsabilit� qui manquent de clart�.�
Une question int�ressante est de savoir si le prochain cycle de plans d'activit�s devrait faire �tat des progr�s r�alis�s par rapport aux engagements qui ont �t� pris au cours du premier cycle. L'int�r�t manifest� par les ministres du Conseil du Tr�sor est favorable � cette possibilit�. Toutefois, un laps de temps suffisant doit s'�couler entre la prise de l'engagement en mati�re de rendement [dans le plan d'activit�s] et la mesure des r�sultats. Ce qu'on entend par �laps de temps suffisant� sera fonction de la nature de l'engagement. De fa�on g�n�rale, si un engagement est pris en mati�re de rendement dans le plan d'activit�s d'une ann�e, l'automne de l'ann�e suivante pourrait �tre le moment opportun, pour le Conseil du Tr�sor, de s'int�resser au rendement r�alis� [soit une p�riode de 16�mois].
En outre, le fait de rendre compte du rendement � l'automne pr�sente un autre avantage du point de vue du temps. En effet, le printemps est le meilleur moment pour mettre les plans d'activit�s au point, mais c'est g�n�ralement en septembre qu'on dispose des donn�es finales concernant les co�ts et les r�alisations de l'exercice ant�rieur. L'importance que peut repr�senter le fait d'�tablir un lien entre les deux nous porte � croire que l'automne est le meilleur moment pour rendre compte du rendement.
Sous r�serve des r�sultats que donnera l'exp�rience actuelle des divers instruments et approches pour rendre compte du rendement, nous nous attendons � ce qu'un plan d'activit�s au printemps et un rapport minist�riel sur le rendement � l'automne constitueraient deux documents compl�mentaires, et � ce que la plupart des engagements en mati�re de rendement et tous les rapports sur le rendement touchant le niveau de service fassent partie du rapport sur le rendement et non du plan d'activit�s.
De fa�on g�n�rale, en d�pit des limites, le premier cycle des plans d'activit�s a contribu� � la prise d'engagements visibles par les minist�res � l'�gard des r�sultats. En particulier, les meilleurs plans d'activit�s faisaient �tat d'un engagement � apporter des changements majeurs et refl�taient une certaine forme de pens�e cr�atrice au sujet des �secteurs d'activit� qui �tait ax�e sur les r�sultats. Lorsqu'ils ont examin� les plans d'activit�s, les ministres du Conseil du Tr�sor ont exprim� un vif int�r�t pour les indicateurs de rendement.
Les plans d'activit�s ont �t� l'occasion d'int�grer les efforts qui ont �t� d�ploy�s par le gouvernement en adoptant une perspective transversale, du moins sur trois plans.
Des progr�s ont �t� accomplis dans ces trois domaines, mais, de fa�on g�n�rale, il y a encore beaucoup � faire. Par exemple, certains minist�res ont des �secteurs d'activit� strat�giques de nom seulement, pas encore int�gr�s aux structures organisationnelles appropri�es et � l'architecture du syst�me des ressources humaines ou financi�res, ou encore aux syst�mes d'information de gestion. � Les plans d'activit�s suivaient une d�marche essentiellement �verticale�, les questions horizontales n'�tant abord�es que dans quelques cas, mais n'�tant pas pr�dominantes.�
Le r�le du Conseil du Tr�sor et du SCT � l'�gard de ces trois engagements �volue. Par exemple, en 1994, le contr�leur g�n�ral a reconnu, avec le v�rificateur g�n�ral que�: �au fil des ans, les d�put�s ont dit avoir de la difficult� � obtenir de l'information pertinente et compr�hensible sur les activit�s sectorielles du gouvernement�...�
Une analyse des activit�s sectorielles pourrait faciliter la question de savoir quels minist�res inviter � pr�senter leur plans au Conseil du Tr�sor, dans une ann�e donn�e. Le Conseil pourrait assister � la pr�sentation d'expos�s de minist�res et d'organismes regroup�s par secteur, de sorte qu'une perspective transversale puisse enrichir chaque discussion. Par exemple, un th�me li� � la justice pourrait faire l'objet de pr�sentations, �tal�es sur deux mois, par le minist�re de la Justice, la Commission des lib�rations conditionnelles, le minist�re du Solliciteur g�n�ral, la Gendarmerie royale du Canada et des organismes connexes.
Une autre question qui revient dans toutes les discussions tenues au Conseil � propos des plans d'activit�s pourrait �tre la comp�tence et l'harmonisation f�d�rales-provinciales. Enfin, un autre sujet g�n�ral est le fait qu'� l'�gard des questions �horizontales�, le SCT devrait d�terminer la mesure dans laquelle il existe des m�canismes de prestation des services int�ressants en dehors de la structure actuelle des minist�res et des organismes.
�� plus long terme, les travaux du SCT relatifs aux questions horizontales qui sont li�es � la mise en oeuvre des plans d'activit�s pr�sentent des liens avec la r�flexion amorc�e sur les modes possibles d'ex�cution des programmes. Comme ils se pr�sentent actuellement, les minist�res ne sont pas les seuls m�canismes possibles. Il conviendrait de se pencher sur d'autres modes de prestation [y compris des tierces parties] dans le cadre de la mise en oeuvre des plans d'activit�s du gouvernement.�
Toutes ces analyses transversales exigeraient beaucoup de pr�paration de la part du personnel du SCT et d'autres organismes centraux, mais pourraient aussi �tre tr�s payantes aussi bien pour les minist�res que pour les ministres du Conseil du Tr�sor.
Il ne faisait pas partie de l'�tude d'�valuer l'exp�rience acquise relativement aux perspectives minist�rielles. Toutefois, �tant donn� que les perspectives font partie du nouveau Syst�me de gestion des d�penses, et qu'elles compl�tent les plans d'activit�s en couvrant � peu pr�s les m�mes sujets que ces derniers, mais pour des publics diff�rents, il conviendrait de les examiner lorsque le Bureau du Conseil priv� aura termin� l'examen qu'il m�ne actuellement pour �tablir l'exp�rience acquise dans le cadre du premier cycle des perspectives.
Les modifications apport�es au R�glement de la Chambre des communes en f�vrier 1994 ont habilit� les 22�comit�s permanents � examiner les plans de d�penses pluriannuels des minist�res et des organismes. Il s'en est suivi la n�cessit� de conna�tre les intentions � plus long terme des minist�res. Et c'est pour r�pondre � ce besoin que les perspectives ont �t� institu�es. Les premi�res perspectives ont �t� pr�par�es en 1995. Les minist�res et les organismes ont �t� invit�s � pr�senter la version pr�liminaire de leurs perspectives au Bureau du Conseil priv�, L�gislation et planification parlementaire/ Conseiller, � des fins d'examen et de commentaires avant de les pr�senter au Comit� permanent.
L'objectif des perspectives �tait �d'aider les comit�s parlementaires � s'acquitter de leurs nouvelles responsabilit�s en mati�re d'examen des futures tendances et priorit�s de d�penses, afin de fournir des renseignements de meilleure qualit� et plus opportuns au public en ce qui touche les r�sultats des programmes offerts par les minist�res et les organismes.�
Toutefois, les travaux des comit�s permanents portant sur les perspectives risquent d'�tre limit�s par le fait que lesdits comit�s doivent rendre compte � la Chambre de leur examen du Budget des d�penses d'ici le 31�mai [soit un mois apr�s la date limite de pr�sentation des perspectives]. D'autres questions valent la peine d'�tre abord�es, dont celles-ci�:
� l'automne de 1995, les minist�res et les organismes se sont vu accorder la possibilit� d'utiliser le document de perspectives � titre d'introduction dans la Partie�III du Budget des d�penses. Cela donnerait aux comit�s permanents environ 60�jours suppl�mentaires pour examiner les perspectives et formuler des commentaires.
Trois questions se posent sur le plan de la fr�quence�:
La question la plus facile � aborder est celle de la fr�quence du renouvellement des plans. Selon nous, les plans devraient �tre renouvel�s chaque fois que la situation du minist�re change suffisamment pour le justifier, et non pas syst�matiquement selon un cycle annuel. Par exemple, un nouveau ministre peut pr�senter une priorit� diff�rente, ou encore un changement d'ordre op�rationnel peut amener � repenser la strat�gie.
� tout le moins, nous recommandons que les plans soient normalement renouvel�s chaque ann�e. Nous nous attendons � ce que le rythme de changement se poursuive et s'acc�l�re au cours des ann�es � venir et, par cons�quent, il sera important que tous les minist�res se penchent une fois par an sur leur strat�gie globale. Au dire d'un gestionnaire interview�:
�...nous n'avions pas fini de formuler le plan qu'il �tait d�j� d�pass�- mais �a valait quand m�me la peine de le faire!�
Nous recommandons que le renouvellement prenne la forme d'un plan d'activit�s compl�tement nouveau, et non d'une �mise � jour� fragmentaire, s'ajoutant au plan initial.
La fr�quence appropri�e de pr�sentation des plans au Conseil du Tr�sor d�pend de la valeur des expos�s pr�sent�s r�guli�rement par les ministres � leurs coll�gues du Conseil du Tr�sor et de la charge de travail. Cette ann�e, les ministres du Conseil du Tr�sor ont demand� que la liste initiale de cinq pr�sentations individuelles au Conseil soit doubl�e. Toutefois, il a �t� difficile d'organiser la pr�sentation d'un tel nombre d'expos�s. � l'avenir, il pourrait �tre raisonnable de s'en tenir � cinq � sept expos�s minist�riels chaque ann�e.
Quand la lettre d'appel pour les plans d'activit�s devrait-elle �tre envoy�e?
Selon l'exp�rience acquise dans le cadre du premier cycle, les meilleurs plans ont �t� pr�sent�s par les minist�res qui ont particip� vigoureusement � la planification strat�gique pendant l'automne et l'hiver ant�rieurs, plut�t que ceux des minist�res qui ont attendu de recevoir la lettre d'appel en f�vrier, pour se mettre � la pr�paration de leur plan. En outre, certains minist�res, en particulier ceux dont les activit�s r�gionales sont importantes ou dont le si�ge social n'est pas situ� � Ottawa, ont trouv� que le d�lai imparti �tait trop court, �tant donn� les consultations qu'ils devaient mener aupr�s de divers paliers de gestion. Par cons�quent, nous proposons que l'�laboration des plans commence plus t�t dans l'exercice.
Nous proposons que la lettre d'appel soit envoy�e aux minist�res le plus t�t possible � l'automne, et qu'on y pr�cise la n�cessit� de pr�senter un plan d'activit�s, le 15�avril suivant, ainsi que le fait que les �quipes � guichet unique du SCT sont dispos�es � travailler avec les minist�res.
Plusieurs minist�res dont les gestionnaires ont �t� interview�s ont l'intention d'intensifier la mise en oeuvre des plans d'activit�s en visant � obtenir l'appui d'un plus grand nombre de paliers de gestion que ce ne fut le cas au cours du premier cycle. Une telle d�marche prend du temps, ce qui justifie l'envoi plus t�t de la lettre d'appel.
Date de pr�sentation
Cette ann�e, seulement quatre minist�res ont respect� la date limite de pr�sentation des plans d'activit�s; � peu pr�s la moiti� ont pr�sent� leurs plans un mois plus tard et l'autre moiti�, deux mois plus tard. Au deuxi�me cycle, les minist�res auxquels il sera demand� de pr�senter leurs plans en personne au Conseil du Tr�sor devraient produire leurs plans au moins un mois avant la date de pr�sentation. Tous les autres minist�res pr�sentant leurs plans d'activit�s au SCT � des fins d'examen et de commentaires devraient trouver acceptable la date limite du 15�avril, � en juger par l'exp�rience acquise.
Des lettres d'appel ont �t� envoy�es � environ 90�minist�res et organismes f�d�raux. De ce nombre, 53 ont pr�sent� un plan d'activit�s, notamment tous les grands minist�res.
Il se pourrait que le Conseil ne souhaite pas inviter autant de minist�res � pr�senter leurs plans chaque ann�e comme il l'a fait la premi�re ann�e, afin de maintenir l'int�r�t manifest� par les ministres et de mod�rer la charge de travail de toutes les parties en cause. Toutefois, c'est au Conseil du Tr�sor de le d�cider chaque ann�e.
Le Conseil doit d�terminer t�t, dans l'ann�e, les minist�res qu'il d�sire inviter � discuter avec lui, au cours d'une ann�e donn�e, de pr�f�rence avant d'envoyer la lettre d'appel pour la pr�sentation des plans d'activit�s. Certains gestionnaires minist�riels nous ont signal� qu'ils �taient pr�occup�s par le fait de ne pas savoir, pendant des mois, si leur minist�re serait invit� ou non � pr�senter son plan d'activit�s au Conseil du Tr�sor.
Une option consisterait � demander � tous les grands minist�res et organismes, ainsi qu'� tous les autres ayant �t� invit�s � pr�senter leurs plans en personne au Conseil du Tr�sor, et de laisser aux autres le choix d'en pr�senter un ou non. Tout compte fait, il n'est pas exag�r� de demander qu'un plan soit pr�sent� chaque ann�e, compte tenu du rythme acc�l�r� des changements auxquels nous assistons.
Une autre option serait que la plupart des minist�res pr�sentent leurs plans d'activit�s au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor plut�t qu'au Conseil du Tr�sor. Seuls les minist�res ayant �t� invit�s � pr�senter leur plan au Conseil pour une ann�e donn�e pr�senteraient un plan confidentiel au Cabinet. Le SCT examinerait les plans, ferait des commentaires, puis recommanderait les minist�res qu'il conviendrait d'inviter � pr�senter leurs plans en personne.
L'approche d'�quipe s'appuyant sur le principe du guichet unique a �t� utilis�e par le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor pour assurer le traitement des plans d'activit�s du premier cycle; le mod�le est bon et il conviendrait de le suivre � l'avenir.
�...�les �quipes d'examen des plans d'activit�, mises sur pied au SCT, ont bien fonctionn�, et elles constituaient un guichet unique avec lequel les minist�res pouvaient communiquer. Les consultations tenues aupr�s des minist�res, dans la plupart des cas, �taient raisonnablement fr�quentes et positives. Bien que le processus ait �t� dirig� par la Direction des programmes, on a reconnu le besoin de comp�tence et de r�partition du travail pour rendre les �quipes efficaces�...�
Toutefois, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor �tant lui-m�me un des �organismes les plus touch�s� par les derni�res restrictions budg�taires, on a constat� un fort taux de roulement au niveau des chefs d'�quipe du SCT. Pour maintenir la m�moire de l'organisation et s'appuyer sur les le�ons tir�es du premier cycle, une planification s'imposera. Par cons�quent, m�me si les chefs d'�quipe s'en sont bien tir�s au premier cycle, nous pensons qu'il serait utile d'offrir une formation dans des domaines pr�cis [au moins un atelier � l'intention des chefs d'�quipe sur les pratiques exemplaires en ce qui touche la gestion d'�quipes interdirections].
Les gestionnaires minist�riels connaissent moins bien que le personnel du Secr�tariat le r�le du guichet unique. Au deuxi�me cycle de la mise en oeuvre des plans d'activit�s, le concept d'�quipe � guichet unique devrait �tre rendu plus visible au niveau des cadres sup�rieurs des minist�res, et, � ce titre, on pourrait en faire mention dans la lettre d'appel.
Pratique recommand�e�: Les �quipes, constitu�es par le SCT, selon le principe du guichet unique et r�unissant des membres de toutes les directions devraient continuer d'�tre le maillon assurant la communication entre le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et les minist�res au sujet des plans�d'activit�s.
C'est la premi�re fois que les ministres et les sous-ministres sont invit�s � pr�senter en personne leurs plans strat�giques aux ministres du Conseil du Tr�sor. Dans le cas des premi�res pr�sentations, toutes les parties y allaient � t�tons. � noter un certain scepticisme de la part de certains ministres et sous-ministres au sujet de l'utilit� probable des discussions. Toutefois, la plupart des pr�sentations se sont bien d�roul�es.
Les ministres du Conseil du Tr�sor ont jug� utile de pouvoir discuter des activit�s et de la strat�gie globale des minist�res, par opposition � une approche fragmentaire, au cas par cas. Certains ministres et sous-ministres sont d'avis que l'amorce d'un dialogue avec les ministres du Conseil du Tr�sor am�liore leur cr�dibilit� aupr�s des organismes centraux, et ils ont jug� utile de traiter avec un groupe de coll�gues sympathiques, tout en �tant d�sint�ress�s comme source de r�troaction au sujet de la strat�gie envisag�e.
Toutefois, c'�tait un nouveau processus et certains aspects des pr�sentations doivent �tre am�lior�s au deuxi�me cycle. Nous recommandons que les pr�sentations ne soient pas trait�es comme des affaires courantes par le Conseil. En effet, les efforts qui sont exig�s de la part des minist�res sont grands, et l'importance accord�e aux pr�sentations doit �tre � la hauteur de ceux-ci. Le ministre devrait avoir l'impression d'avoir suscit� une attention s�rieuse de ses pairs dans le cadre d'une discussion bien pr�par�e, si le dialogue avec le Conseil est appel� � �s'enraciner� � long terme. Par ailleurs, il conviendrait de bien �tudier la question du lieu appropri� o� doit se tenir le dialogue et de veiller � limiter le nombre de cadres pr�sents.
Les ministres et les sous-ministres des minist�res les plus touch�s qui ont pr�sent� leurs plans en personne aux ministres du Conseil du Tr�sor ont re�u une r�troaction par ce processus. Toutefois, d'autres minist�res se sont souvent dits d��us du niveau de r�troaction re�ue au sujet de leurs plans. Le genre de commentaires souhaitables que les gestionnaires minist�riels aimeraient recevoir, d'apr�s ce qu'ils nous ont dit, portent entre autres sur le contenu des strat�gies, les r�percussions sur leur plan des grandes questions abord�es � l'�chelle de l'administration f�d�rale, la qualit� de leur plan proprement dit [la possibilit� de faire des comparaisons a �t� limit�e, au premier cycle, par le fait que des plans �taient des documents confidentiels du Cabinet]. Presque tous les directeurs g�n�raux avec lesquels nous avons eu des discussions au sujet des plans d'activit�s sont avides de recevoir davantage de commentaires et de meilleurs commentaires sur leurs plans et les perspectives connexes. Ils ont fait l'�loge du travail qui a �t� accompli par le personnel du Secr�tariat pendant l'�tape de l'�laboration des plans d'activit�s, mais regrettent que les commentaires re�us apr�s la pr�sentation des plans soient aussi �pars.
� l'avenir, on peut raisonnablement s'attendre � ce que le plan d'activit�s contienne au moins deux types de renseignements confidentiels�:
Des demandes de marge de manoeuvre ou �habilitantes�. Dans la plupart des cas, il peut n'y avoir aucune raison de ne pas rendre ces demandes publiques; mais il est des cas o� la confidentialit� serait de mise.
Engagements en mati�re de rendement. Dans certains cas, ceux-ci pourraient �tre de nature confidentielle et destin�s au Cabinet, au sens o� ils peuvent consister en des objectifs et des dates limites que le gouvernement a l'intention d'atteindre, mais qui ne doivent pas �tre divulgu�s � l'avance, car une annonce pr�matur�e pourrait avoir des effets n�fastes [sur la cession ou l'acquisition de biens par exemple]. Certains plans devraient �tre trait�s comme des documents enti�rement confidentiels. C'est par exemple le cas du plan du Service canadien du renseignement de s�curit�. N�anmoins, de nombreux autres plans pourraient ne contenir que peu de donn�es confidentielles, et parfois aucune.
Vu sous l'angle de la premi�re �vision� de la mise en oeuvre des plans d'activit�s que nous avons d�crite au d�but du document, la confidentialit� ne constitue pas un grand probl�me. Si le plan d'activit�s est essentiellement un rapport dans lequel le minist�re rend compte au Conseil du Tr�sor de la mise en oeuvre de mesures de rajustement, alors il peut ais�ment constituer un document confidentiel du Cabinet. Par contre, si l'utilisation du plan d'activit�s est essentielle au sein du minist�re, alors la confidentialit� devient un obstacle important au sens o� elle limite la circulation et l'utilisation du plan.
Dans ce dernier cas, la meilleure approche pourrait �tre celle adopt�e par le minist�re qui a inclus des donn�es confidentielles dans le plan d'activit�s existant [public] qu'il a soumis au Conseil du Tr�sor, mais s'est arrang� pour que le plan de base soit distribu� et utilis� sur une grande �chelle. Un acc�s limit� peut avoir pour effet peu souhaitable de nuire � l'image de transparence et d'ouverture qui caract�rise le processus, � une �poque o� d'autres contraintes, comme la r�duction des effectifs, font de la transparence un facteur particuli�rement important. Deux sous-ministres avec qui nous avons discut� ont utilis� l'expression �un processus, une histoire� pour d�crire l'approche qu'ils consid�raient comme id�ale.
La refonte du Syst�me de gestion des d�penses est en cours. Elle a �t� amorc�e en 1994 et n'est pas encore termin�e. En outre, le SCT travaille actuellement � la r�forme du Budget des d�penses, qui a des r�percussions sur la pr�sentation de rapports du rendement au Parlement, les perspectives et la Partie�III du Budget des d�penses. L'Initiative sur les services de qualit� se d�roule actuellement. Le premier rapport sur l'examen du pr�sident du Conseil du Tr�sor existe dans une forme pr�liminaire et trois projets pilotes sont en cours pour un rapport minist�riel sur le rendement. Le futur r�le des plans d'activit�s d�pend, dans une certaine mesure, de l'�volution de ces divers autres instruments.
Comme nous l'avons pr�cis� au d�but du document, les deux �visions� de la mise en oeuvre des plans d'activit�s supposent des priorit�s diff�rentes et, par suite, des pratiques exemplaires quelque peu diff�rentes elles aussi. D'apr�s nous, l'ordre de priorit� qui pourrait convenir au deuxi�me cycle�est le suivant�:
Nos hypoth�ses concernant le deuxi�me cycle incluent celles-ci�:
Dans un contexte aussi peu d�fini, nous avons trouv� utile d'agencer nos travaux d'�tude selon trois grandes �tapes au cours de l'exercice. [Sch�ma�2]
Le fait d'avoir d�fini trois grandes �tapes au cours de l'ann�e plut�t que de proc�der plus ou moins simultan�ment comme c'�tait le cas autrefois pr�sente l'avantage d'�taler la charge de travail des minist�res, des comit�s permanents et du Conseil du Tr�sor de fa�on plus �gale- et c'est une consid�ration non n�gligeable lorsqu'on conna�t les restrictions de plus en plus grandes qui p�sent sur le personnel et les budgets.
Nos recommandations en ce qui touche la mise en oeuvre du deuxi�me cycle de la mise en oeuvre des plans d'activit�s peuvent se r�sumer de la fa�on suivante�:
1. Il conviendrait de maintenir l'accent sur la strat�gie et les engagements en mati�re de rendement. Les minist�res et le Secr�tariat devraient faire en sorte de ne pas succomber � la tentation de surcharger les plans d'activit�s de d�tails administratifs, m�me sous la forme d'annexes. Les d�tails administratifs devraient continuer de figurer dans les plans d'activit�s des minist�res, et leur pr�sentation se faire � la demande du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, sur une base individuelle le cas �ch�ant, ou encore s'inscrire dans les pr�sentations p�riodiques courantes du Conseil.
2. Le contenu des plans d'activit�s devrait �tre largement divulgu� et utilis� au sein du minist�re [� l'exclusion des donn�es qui constituent v�ritablement des renseignements confidentiels du Cabinet].
3. La lettre d'appel qui est envoy�e chaque ann�e pour la pr�paration des plans d'activit�s devrait parvenir aux minist�res le plus t�t possible, �tre adapt�e aux questions ou aux th�mes abord�s dans le cas des minist�res invit�s � pr�senter en personne leurs plans au Conseil. En outre, le SCT devrait pr�ciser les grandes priorit�s de l'administration f�d�rale dont il conviendrait de tenir compte dans les plans d'activit�s minist�riels du prochain cycle de planification.
4. Il conviendrait d'inviter les minist�res � pr�senter leurs plans d'activit�s au Conseil, sur une base s�lective. Les invitations devraient �tre faites le plus t�t possible, de pr�f�rence dans la lettre d'appel qui est envoy�e pour les plans d'activit�s.
5. Les minist�res ou organismes devraient, dans leurs plans d'activit�s, prendre des engagements en mati�re de rendement [mesures contr�lables] dans chacun des trois domaines suivants�: objectifs budg�taires, rajustements structurels au sein du minist�re et qualit� du rendement � l'�gard des services cl�s. Chaque engagement devrait �tre li� � des dates auxquelles le rendement pourrait �tre mesur�.
6. Les minist�res devraient [dans la mesure du possible] avoir un seul �nonc� de strat�gie qu'il conviendrait de communiquer de fa�on constante dans tous les documents, y compris les plans d'activit�s et les perspectives. Dans la mesure o� diff�rents documents servent � communiquer la m�me strat�gie, il pourrait y avoir lieu de proc�der � un recoupement.
7. Les minist�res devraient se servir des �secteurs d'activit� qui sont d�finis dans le plan d'activit�s pour organiser leurs op�rations, les ressources humaines et la planification financi�re au sein d'un seul cadre de gestion coh�rent.
8. Le concept de travail d'�quipe �� guichet unique� au sein du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, pour assurer le traitement des plans d'activit�s, devrait �tre poursuivi et renforc�, et il serait bon de former des personnes qui sont aptes � diriger des �quipes complexes.
9. Chaque minist�re ou organisme devrait pr�parer un nouveau plan d'activit�s chaque ann�e. � une �poque o� le changement est rapide, il convient de s'arr�ter, chaque ann�e, � la strat�gie globale du minist�re. Tous les plans d'activit�s devraient �tre fournis au SCT aux fins d'examen et de commentaires, mais seulement un nombre restreint de minist�res devraient pr�senter en personne leurs plans au Conseil du Tr�sor.
10. Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor devrait donner aux minist�res une r�troaction aussi opportune que possible sur le contenu de leurs plans d'activit�s et la qualit� de leur exercice de planification.
11. Au sein des minist�res, le plan d'activit�s et le plan op�rationnel devraient �tre deux documents distincts, le premier servant � l'�tablissement du second.
12. Pendant le deuxi�me cycle de la mise en oeuvre des plans d'activit�s, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor devrait �noncer de nouveau ses priorit�s en ce qui touche la marge de manoeuvre. Les demandes de marge de manoeuvre qui sont consign�es dans les plans d'activit�s devraient �tre clairement justifi�es au regard du succ�s de la strat�gie propos�e. Une marge de manoeuvre accrue devrait am�liorer et non affaiblir la responsabilisation du minist�re, ou �tre assortie de mesures visant � am�liorer la responsabilisation, et elle ne devrait pas trop compliquer la gestion de la fonction publique dans son ensemble. Il est � noter ce qui suit�:
Au deuxi�me cycle de la mise en oeuvre des plans d'activit�s, et � plus long terme, le concept de �marge de manoeuvre� pourrait �voluer de mani�re � �largir le �r�le habilitant� du SCT.
�Pour sa part, le SCT devrait songer � comment s'y prendre pour faciliter les choses- partenariat, regroupement en grappes, nouveaux mod�les organisationnels, utilisation d'autres instruments, collaboration f�d�rale-provinciale, options TI et autres.�
D�cembre 1995
Introduction
Le processus de planification des activit�s est un processus qui �volue. La pr�sente revue a �t� command�e par le Groupe de l'�valuation, de la v�rification et de l'examen du SCT, conform�ment � une demande du sous-secr�taire de la Direction des programmes dans le seul but de faire en sorte que le prochain cycle de plans d'activit�s profite des le�ons tir�es du premier cycle.
La revue avait comme objectifs d'�valuer le fonctionnement du processus de planification des activit�s, en tenant compte des vues des parties int�ress�es, et d'�tablir si des changements �taient n�cessaires.
Le rapport admet que le concept �volue encore et que ce qui convient � certains ne convient pas n�cessairement � tous. Le fait que les plans d'activit�s �taient g�n�ralement fond�s sur l'une des deux�visions distinctes, soit un ajustement ou les activit�s de base du minist�re, refl�te les r�sultats de l'Examen des programmes � la suite duquel certains minist�res subiront une restructuration profonde tandis que d'autres r�orienteront leurs efforts sur leurs activit�s de base.
De fa�on g�n�rale, la direction approuve les principales conclusions, en particulier�:
La r�ponse au rapport est contenue dans la strat�gie concernant les prochaines �tapes du deuxi�me cycle des plans d'activit�s qui a �t� examin�e par le Conseil du Tr�sor. Cette strat�gie, qui repose sur les le�ons tir�es au cours du premier cycle, est r�sum�e ci-apr�s.
Tous les minist�res et organismes devront pr�senter un plan au Conseil du Tr�sor. Ce plan mettra l'accent sur les strat�gies et les engagements en mati�re de rendement cl�s du minist�re (incluant le service de qualit�). Le document doit continuer d'�tre de "�niveau g�n�ral�", c'est-�-dire d'un niveau pertinent pour la haute direction et le minist�re.
L'approche de l'�quipe des plans d'activit�s du SCT sera maintenue et elle sera surtout ax�e sur la discussion avec les minist�res pendant que ceux-ci �laborent leurs plans d'activit�s. En outre, le Secr�tariat, en collaboration avec le Centre canadien de gestion, organisera des s�minaires qui communiqueront les le�ons apprises et notre approche � l'�gard du deuxi�me cycle, et qui permettront �galement aux minist�res de partager leurs meilleures pratiques et de faire part de fa�on continue de leurs r�actions.
L'approche retenue pour l'examen des pr�sentations comportera deux�volets�:
On pr�voit que l'orientation sera davantage ax�e sur les strat�gies relatives aux activit�s de base et qu'elle s'�loignera des ajustements.
Les marges de manoeuvre horizontales ne devraient pas �tre un �l�ment cl� au cours du prochain cycle. Le Secr�tariat peut d�terminer qu'une certaine souplesse est n�cessaire pour qu'un minist�re atteigne les objectifs de rendement fix�s dans le plan d'activit�s et faire une recommandation en ce sens au Conseil du Tr�sor.
On craint que les plans d'activit�s deviennent des documents confidentiels du Cabinet comme dans le cas des pr�sentations au Conseil du Tr�sor, mais l'exigence de transparence�/�franchise entre les minist�res et le Conseil du Tr�sor constitue une consid�ration pr�pond�rante qui exige le maintien de la pratique actuelle. Il est � remarquer que les minist�res peuvent retrancher l'information confidentielle et, au besoin, restructurer le document pr�sent� au Conseil du Tr�sor.
Citoyennet� et Immigration
B. DiBartelo, directeur g�n�ral, gestion financi�re
Centre canadien de gestion
J. Smith
Environnement Canada
M. Cappe, sous-ministre
L. Talbot-Allan, SMA, Services minist�riels
S. Wex, directeur g�n�ral, Direction g�n�rale de la gestion minist�rielle et de la revue
P�ches et Oc�ans
M. Hynna, SMA, Services int�gr�s
D. Dixon, directeur g�n�ral, finances et administration
G. Viscount, conseiller principal, planification minist�rielle
Sant� Canada
A. Juneau, SMA, Direction des politiques et de la consultation
C. Boivin-Cole, directrice ex�cutive, Division de la planification strat�gique
Affaires indiennes et du Nord
W. Austin, directeur g�n�ral, Direction des finances
P. Traversy, politique de la recherche et services consultatifs, Direction des finances
Ressources naturelles Canada
J. McCloskey, sous-ministre
D. Bickerton, directeur g�n�ral, Direction de la gestion financi�re
P. McClure, directeur adjoint, proc�dures de gestion et rapports en mati�re de responsabilit�s
G. Seguin, directeur, analyse et planification financi�res
P. Tissot, Analyste, coordination des services � la direction
Bureau du Conseil priv�
P. Barlow, l�gislation et planification parlementaire/Conseiller
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
J. Catterson, directeur g�n�ral, Secteur des produits minist�riels
Revenu Canada
P. Gravelle, sous-ministre
W. Crandell, SMA, Direction g�n�rale des finances et de l'administration
Transports Canada
N. Mulder, sous-ministre
P. Gauvin, SMA, finances et administration
R. Legault, chef, analyse des d�penses
Anciens combattants
J. Nicholson, sous-ministre
L. Blackwell, SMA, Services minist�riels
R. Bray, directeur g�n�ral, Division des finances
K. Hillier, directeur g�n�ral, planification minist�rielle
J. Mulligan, conseiller en planification
Secr�tariat du Conseil du Tr�sor
Comit� ex�cutif
R. Giroux, R. Paton, J.-C. Bouchard, G.�Finn pour M. Ouellon, R.�Little, N.�Moyer
Direction des programmes, secr�taires adjoints
P. Thibault, E. Sarkar, S. Gershberg, D.�Miller
Chefs d'�quipe charg�s des PA au SCT
M. Joyce, C. Caron, C. Swan, F.�Cameron,
J. Harlick
Membres d'�quipe charg�s des PA au SCT
P. Carter, C. Davis, J. Ewanovich, P.�Green, W. Hingston, F. Lamarche, J.�Martin, D.�Rogers, A. Starcher, T.�Uno
Autres membres du personnel du SCT
C. Freebury, R. Hilton, T.�Hopwood, W.�Maidens, J. Quinn, A.�Robert