ARCHIVÉ - Politique du Conseil du Trésor sur les recettes tirées des biens immobiliers

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1. Date d'entr�e en vigueur

Le pr�sent document contient la politique, dans sa version r�vis�e, en date du 1^er�juillet 2001. Elle remplace la version dat�e du 15 novembre 1993.

2. Objectif de la politique

Tirer des recettes ou d'autres gains financiers de la vente de biens immobiliers ou de leur ali�nation, conform�ment aux usages en vigueur sur le march�.

Remarque�: Pour l'interpr�tation de la pr�sente politique au Qu�bec, les biens immobiliers d�signent les ��immeubles�� au sens du droit civil de la province de Qu�bec et, par assimilation, tout droit du locataire relativement � l'immeuble.

3. �nonc� de la politique

Selon la politique du gouvernement�:

• les minist�res ayant la garde de biens immobiliers doivent chercher � tirer des recettes des biens immobiliers qu'ils administrent;
• les recettes tir�es de la vente, de la cession ou de la cession � bail ou � permis de biens immobiliers f�d�raux doivent refl�ter la valeur marchande.

4. Application

La politique s'applique aux minist�res au sens o� l'entend l'article�2 de la Loi sur la gestion des finances publiques, � moins que certaines lois ou certains r�glements aient pr�s�ance.

5. Exigences de la politique

Les minist�res ayant la garde de biens immobiliers doivent chercher � produire des recettes par une utilisation plus vaste des biens immobiliers qu'ils administrent aux fins de leurs programmes. Ce faisant, ils ne doivent pas nuire aux exigences de leurs programmes et doivent faire en sorte que l'utilisation plus vaste de leurs biens immobiliers soit compatible avec les m�canismes de contr�le de l'utilisation des terres qui s'appliquent.

Toute ali�nation de biens immobiliers f�d�raux doit �tre effectu�e � la valeur marchande. Ce principe s'applique�:

• � la vente, � la cession � bail et � la cession � permis des biens immobiliers;
• � tout transfert de la gestion de biens immobiliers entre deux minist�res qui n'est pas un transfert de la garde de biens immobiliers, tel qu'on l'entend au Lexique;
• au transfert de tout int�r�t dans des biens immobiliers entre le gouvernement f�d�ral et ses soci�t�s d'�tat;
• au transfert de la gestion et de la ma�trise de tout int�r�t dans des biens immobiliers du gouvernement f�d�ral.

Les minist�res doivent tenir compte des conditions impos�es � l'acheteur d'un �difice � valeur patrimoniale d�sign� lors de la d�termination de la valeur marchande.

Les minist�res doivent �laborer et envisager une gamme d'options, allant de la protection int�grale � l'�limination de la protection, lors de la cession d'�difices � valeur patrimoniale reconnus. Ils doivent aussi d�terminer la valeur marchande en fonction de l'option choisie.

Remarque�:

La d�termination de la valeur marchande de divers int�r�ts dans des biens immobiliers est abord�e � l'appendice de la politique.

5.1 Vente ou transfert de biens immobiliers

Les recettes tir�es de la vente ou de la cession de biens immobiliers doivent �tre vers�es au Tr�sor. Le Conseil du Tr�sor a autoris� le partage de la totalit� du produit net d�coulant de la vente ou du transfert avec les minist�res ayant la garde des biens immobiliers, � la condition que�:

• les minist�res disposent d'un cadre d'investissement strat�gique (c'est-�-dire d'un Plan d'investissement � long terme) approuv� par le Conseil du Tr�sor;
• les recettes soient r�investies dans des biens immobiliers, en conformit� avec le Plan d'investissement � long terme;
• les minist�res respectent les exigences de rapport au R�pertoire des biens immobiliers f�d�raux (RBIF).

5.2 Octroi de bail, de permis et de servitude

Un bail doit�:

• �tre d'une dur�e pr�cise, habituellement la plus courte possible compte tenu des objectifs du programme. Les minist�res devraient envisager comme dur�e maximale d'un bail la p�riode jug�e normale, d'apr�s les principes comptables g�n�ralement reconnus, pour amortir ces fonds investis, ou la dur�e normalement autoris�e par les banques � charte au Canada pour amortir ces emprunts et ces hypoth�ques contract�s par un locataire pour am�liorer les biens immobiliers;
• pr�voir l'examen ou le rajustement � intervalles r�guliers du loyer vers�, et ce, au moins tous les cinq ans, sauf lorsque le minist�re juge un tel rajustement non fond�, compte tenu des clauses du bail;
• renfermer une clause portant sur l'entretien des biens immobiliers et la responsabilit� � leur �gard ainsi que sur la d�volution � l'�tat des am�liorations effectu�es par le locataire pendant la dur�e du bail. S'il y a lieu, le bail peut renfermer aussi une disposition obligeant le locataire selon le choix exprim� par la Couronne � remettre les biens immobiliers, � l'expiration du bail, dans l'�tat o� ils �taient � l'origine.

Remarque�:

Le bail doit �galement renfermer d'autres clauses qui tiennent compte de plusieurs politiques gouvernementales li�es aux biens immobiliers telles que la gestion des risques, l'accessibilit�, l'environnement, la s�curit� et la sant� au travail.

Permis

• Bien qu'il ne s'y limite pas, l'octroi de permis est la m�thode privil�gi�e pour autoriser l'utilisation � court terme d'installations telles que des salles de conf�rences ou des gymnases et pour r�pondre � d'autres demandes concernant l'utilisation de biens immobiliers f�d�raux dans l'int�r�t communautaire;
• bien que le gouvernement soit libre d'�tablir la dur�e d'un permis, il doit quand m�me fixer une dur�e maximale en se fondant sur la p�riode la plus courte pendant laquelle le permis sera utilis� aux fins auxquelles il est destin� et sur la contrepartie qui a �t� c�d�e pour son obtention.

Une servitude doit �tre octroy�e�:

• en tenant compte de son effet sur la valeur et l'utilisation, tant actuelles que futures, de tous les biens immobiliers r�siduels ou de tous les biens immobiliers f�d�raux adjacents utilis�s pour la prestation de programmes;
• � une fin particuli�re, pr�cis�e ainsi que les restrictions connexes dans les documents autorisant l'octroi;
• soit pour une dur�e d�finie, soit pour la p�riode r�elle d'utilisation des biens immobiliers, selon la plus courte de ces deux p�riodes;
• � la condition que l'usager s'engage � remettre les biens immobiliers dans l'�tat o� ils �taient � l'origine.

6. Surveillance

Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada (le Secr�tariat) �tablira le degr� d'efficacit� de cette politique, son application dans les minist�res, et d�cidera si elle doit �tre r�vis�e. Le Secr�tariat communiquera � cette fin avec les personnes-ressources des minist�res, consultera le Comit� consultatif du Conseil du Tr�sor sur les biens immobiliers et examinera les v�rifications et examens r�alis�s par les minist�res ou par le v�rificateur g�n�ral du Canada. Le Guide de surveillance du Conseil du Tr�sor sur la gestion des biens immobilierscontient des renseignements pouvant aider les minist�res � contr�ler et � �valuer la fa�on dont ils mettent en oeuvre la politique.

7. R�f�rences

Les exigences de la pr�sente politique doivent �tre lues de concert avec la Politique sur le recouvrement des co�ts et la tarification du Conseil du Tr�sor.

7.1 Autorisation

Cette politique est �mise aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, paragraphes�7(1), 9(1.1) et 9(2), et de la Loi sur les immeubles f�d�raux et les biens r�els f�d�raux, paragraphe 16(4).

7.2 Publications du Conseil du Tr�sor

Guide de surveillance du Conseil du Tr�sor sur la gestion des biens immobiliers

Lexique du Conseil du Tr�sor sur les biens immobiliers

8. Demandes de renseignements

Veuillez adresser toute question concernant la pr�sente politique �:

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Appendice - Questions touchant l'�tablissement de la valeur marchande des transactions immobili�res

Le calcul de la valeur marchande d'une transaction immobili�re est une d�cision qui incombe aux minist�res touch�s. Toutefois, les minist�res exposent fr�quemment au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada des probl�mes communs qui s'y rapportent, soit sous forme de questions, soit dans des pr�sentations. Nous faisons ressortir ici plusieurs de ces questions et illustrons les approches adopt�es par le pass� � leur endroit.

Remarque�:

Les faits permettant d'�tablir la valeur marchande doivent �tre clairement consign�s au dossier de projet pour v�rification ult�rieure.

1. �valuation ou estimation

La politique du Conseil du Tr�sor sur les transferts transparents et �quitables de biens immobiliers, exige que les minist�res aient recours � des �valuations ou estimations r�centes pour faciliter l'�tablissement de la valeur marchande. Essentiellement, on doit �tablir des �valuations en cas de vente, d'�change ou de cession de plus de 250�000�$ ou pour les ventes � la Soci�t� immobili�re du Canada CLC Limit�e, et pr�parer des estimations dans tous les cas de cession d'administration, bail et permis et pour les ventes, �changes ou cessions de 250�000�$ ou moins.

Les minist�res se sont demand�s si le gestionnaire immobilier avait besoin d'aller au-del� de l'�valuation et de l'estimation pour �tablir la valeur marchande. En r�gle g�n�rale, on pourrait r�pondre par l'affirmative. Il existe de nombreux indicateurs de la valeur marchande et le gestionnaire doit calculer celle-ci � l'aide de tous les indicateurs dont il dispose.

Ainsi, s'il y a vente � la suite d'une mise � l'ench�re ou d'une offre publique ou qu'un bien immobilier est offert sur le march� libre pour une p�riode raisonnable et qu'il a suscit� suffisamment d'int�r�t, sa valeur marchande sera souvent calcul�e plus pr�cis�ment � partir des offres re�ues. Les �valuations ou estimations sont utiles dans ce processus, mais la valeur marchande est souvent �tablie de fa�on plus pr�cise par les r�ponses aux efforts de commercialisation.

S'il s'agit d'une vente ou d'une cession qui pourrait �tre conclue avant les efforts de commercialisation, par exemple les ventes prioritaires aux provinces ou aux municipalit�s en vertu de la politique du Conseil du Tr�sor sur les recettes tir�es des biens immobiliers, il est d'autant plus important que le gestionnaire dispose d'une �valuation ou d'une estimation pour �tablir la valeur marchande. Les gestionnaires doivent tenir compte non seulement de l'�valuation minist�rielle, mais aussi de toute �valuation ou autre preuve fournie par la province ou la municipalit�. De la m�me fa�on, si la valeur marchande est n�goci�e, les gestionnaires doivent tenir compte de l'�valuation minist�rielle et de tous �l�ments fournis par l'acheteur dans le m�canisme de n�gociation.

Les cas d'ali�nation partielle d'int�r�ts, par exemple l'octroi ou la lib�ration d'une servitude, convention restrictive ou emprise, d�pendent fortement, de par leur nature, des �valuations, non seulement de l'int�r�t proprement dit, mais de la valeur, avant et apr�s, des autres int�r�ts immobiliers touch�s.

Si les �l�ments r�unis par le gestionnaire lui permettent d'arriver � une valeur marchande assez diff�rente de celle �tablie par �valuation, celui-ci devrait analyser l'�valuation avec l'�valuateur et �claircir les raisons des diff�rences entre les deux.

2. Location � bail de biens immobiliers f�d�raux

En vertu de la politique du Conseil du Tr�sor sur les transferts transparents et �quitables de biens immobiliers, tout projet d'ali�nation d'un bien immobilier f�d�ral par location � bail doit s'appuyer sur une �valuation de la valeur marchande locative du bien immobilier. Habituellement, la valeur marchande locative se calculerait � l'aide de l'une ou l'autre des m�thodes suivantes�:

• analyse des loyers commerciaux pour trouver un bien immobilier comparable (c'est, par d�finition, une � �valuation �);
• loyers les plus �lev�s offerts � la suite d'une annonce;
• loyer pr�vu dans la proposition la mieux cot�e, par rapport aux crit�res de s�lection pr��tablis;
• loyer fixe plus le pourcentage normal des recettes de vente brutes pour l'industrie, selon les donn�es �tablies par sondage;
• �valuation de la valeur commerciale du bail;
• toute autre pratique habituelle du march� pour des baux comparables (voir les exemples qui suivent).

Le loyer du march� peut d�pendre des conditions figurant au bail, des restrictions relatives � l'utilisation du bien immobilier et des effets de l'occupation sur le reste du bien immobilier. Ainsi, les gestionnaires doivent souvent �laborer un mod�le et �tayer les hypoth�ses retenues et les conclusions tir�es. Nous traitons ici de quelques situations sp�cifiques de bail.

D�tail ou commercial�: L'incidence globale d'un locataire sur le reste du bien immobilier peut faire en sorte que le loyer commercial puisse varier entre, par exemple, les locataires-cl�s, les locataires ordinaires et les locataires qu'on souhaite trouver pour offrir un service de vente au d�tail ou mixte qui serait � l'avantage g�n�ral de l'ensemble. Ainsi, il est possible de parvenir � des loyers commerciaux assez distincts pour des locataires diff�rents qui occupent des locaux au m�me endroit, selon l'apport de chaque locataire � l'ensemble.

Situations monopolistiques�: Le recouvrement des co�ts ou la formule prescrite par la loi sont souvent � la base des loyers fix�s dans les situations de monopole gouvernemental. En fait, ces loyers calcul�s deviennent le � loyer du march� � en raison m�me de leur application et de leur acceptation par les locataires. Toutefois, les minist�res doivent p�riodiquement analyser les effets de l'application de ces formules par rapport aux donn�es du march�, afin d'�viter que ne se creuse un �cart important.

Am�liorations acquises�: Les am�liorations apport�es par les locataires peuvent exercer un effet favorable, neutre ou d�favorable sur la valeur marchande ou le loyer du march�:

• Les am�liorations qui servent l'utilisation du bien immobilier augmenteront la valeur de vente ou locative de celui-ci.
• Les am�liorations qui sont enlev�es � la fin du bail avec obligation de remettre les lieux en leur �tat initial n'auront aucun effet sur la valeur de vente ou de location.
• Les am�liorations qui s'�cartent de l'utilisation optimale du bien immobilier en diminueront la valeur de vente ou locative.

En droit, les am�liorations locatives appartiennent g�n�ralement au locateur, sauf s'il en convient autrement avec le locataire. Par cons�quent, lorsqu'il loue � bail des biens f�d�raux, le minist�re gardien doit veiller � ce que toute am�lioration apport�e par le locataire ait au plus un effet neutre sur la valeur marchande future des biens, pour la vente ou la location. De plus, les minist�res doivent veiller � ce que toute am�lioration qui lui �choira � la fin du bail ne constitue pas un passif que le minist�re ne souhaite pas assumer ou pour lequel il n'a pas re�u de fonds.

La politique du Conseil du Tr�sor sur les recettes tir�es des biens immobiliers, dont la premi�re �dition a paru en 1991, exige l'insertion de certaines clauses de d�volution dans les baux portant sur des biens fonds f�d�raux, afin de pr�ciser les droits et obligations de l'�tat et du locataire, en ce qui a trait aux am�liorations apport�es par ce dernier. Toutefois, il existe quand m�me un certain nombre de baux ant�rieurs dans lesquels les intentions de l'�tat et du locataire en mati�re de d�volution ne sont pas claires. Chacun de ces baux doit �tre examin� s�par�ment, de pr�f�rence avec l'aide d'un conseiller juridique.

Nous illustrons dans les sc�narios qui suivent diverses approches possibles pour r�gler les questions de d�volution�:

Un bail primitif contenait une disposition selon laquelle les am�liorations demeurent propri�t� du locataire et peuvent �tre enlev�es par celui-ci � la fin du bail. Pr�s de la fin de la p�riode du bail, l'�tat fait une publicit� pour relouer les terrains (en partant du principe que les am�liorations auront �t� enlev�es) et choisit l'offre de l'ancien locataire. En pareil cas, on pourrait, au nouveau bail, pr�voir encore une fois l'enl�vement des am�liorations et pr�ciser que l'�tat n'a aucune responsabilit� � cet �gard. La valeur marchande locative reposerait sur la valeur locative du terrain uniquement, sans �gard � la valeur locative des am�liorations.

Certaines am�liorations apport�es par le locataire sont devenues propri�t� de l'�tat � la fin du bail, bien que le minist�re n'ait aucune exigence de programme relative aux am�liorations, non plus que la capacit� financi�re d'assumer les responsabilit�s normales du locateur � cet �gard. En pareil cas, le minist�re gardien doit �tudier soigneusement la question pour chercher � savoir si les am�liorations entra�nent une augmentation ou une diminution de la valeur marchande locative ou de vente du bien immobilier. Dans le nouveau bail, il pourrait exiger que le locataire assume la responsabilit� compl�te des am�liorations et de leur enl�vement � l'expiration du bail, � la discr�tion de l'�tat. La valeur marchande locative serait donc fond�e sur la valeur locative du bien et des am�liorations. (Dans tous les cas, les conditions du bail affecteraient aussi la d�termination de la valeur du co�t de la location.)

En bref, il est essentiel que le bail soit clair pour pr�venir les probl�mes de d�volution possibles � la fin du bail. Les questions de propri�t�, de construction, d'entretien et d'enl�vement des am�liorations apport�es par le locataire doivent �tre totalement r�gl�es, lorsqu'on n�gocie des baux portant sur des biens f�d�raux. La fa�on dont ces questions seront r�gl�es d�terminera l'effet de toute am�lioration sur la valeur marchande du bien immobilier dans une location ou une vente subs�quente.

3. Octroi d'options d'achat de biens immobiliers f�d�raux

Les minist�res doivent �tablir la valeur marchande du bien immobilier avant l'octroi de toute option exclusive d'achat de ce bien. La contrepartie pay� au gouvernement pour l'octroi d'une option exclusive d'achat doit �tre au moins �quivalente aux co�ts occasionn�s au gouvernement pour conclure l'entente et conserver le bien immobilier pendant la p�riode vis�e � l'option.

4. Octroi de permis

Les minist�res doivent �galement �tablir la valeur marchande avant d'octroyer des permis. La dur�e pr�vue d'utilisation du bien immobilier r�gira dans une large mesure le choix de la m�thode retenue pour calculer la valeur marchande. Toutefois, jamais les frais impos�s � l'utilisateur ne doivent �tre inf�rieurs au co�t total assum� par le minist�re gardien en ce qui concerne le permis.

5. Ali�nation de biens immobiliers f�d�raux contamin�s

La politique du Conseil du Tr�sor sur l'environnement relatif aux biens immobiers, attribue au minist�re gardien la responsabilit� de tous les travaux n�cessaires de remise en �tat des terrains contamin�s. Le minist�re peut demander � l'acheteur d'assumer les travaux de d�contamination. Toutefois, si l'acheteur manque � ses obligations de remise en �tat dans un d�lai raisonnable, le minist�re doit �tre pr�t � le faire lui-m�me.

Si la remise en �tat d'un bien contamin� est jug�e n�cessaire, on doit calculer la valeur marchande en partant de l'hypoth�se que les travaux de remise en �tat ont �t� termin�s. Si l'acheteur a convenu d'assumer les travaux de remise en �tat, la contrepartie totale vers�e par l'acheteur correspondra au montant d'argent vers�, plus le co�t estimatif de la remise en �tat. Ce total devrait �tre �gal � la valeur marchande du bien immobilier.