ARCHIVÉ - Repenser le rôle de l'État - Un gouvernement pour les Canadiens

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La mise en oeuvre des changements

Pour avoir appliqué un processus de changement complexe, mais bien coordonné, le gouvernement est parvenu à conserver intacte sa capacité en matière de prestation de services. Les changements ont certes porté sur l'ensemble des dépenses consacrées aux programmes fédéraux, mais ils ont aussi eu une profonde influence sur la fonction publique canadienne et ont transformé ses programmes et ses services.

La leçon des chiffres

D'hier...

En 1993-1994, la population croyait que les finances nationales avaient échappé à tout contrôle. La récession faisait toujours rage; le manque de confiance constaté chez les chefs d'entreprise et les travailleurs freinait aussi bien la consommation que l'investissement et, par conséquent, la création d'emplois.

Les marchés internationaux étaient de plus en plus préoccupés par l'endettement du Canada. Année après année, près de 40 milliards de dollars venaient s'ajouter à la dette nationale, qui avait atteint 71 p. 100 du PIB (508 milliards de dollars).

En 1993-1994, le Canada se classait au second rang des sept plus grands pays industrialisés (le G-7) quant à l'ampleur de son déficit et de son endettement par rapport à la taille de son économie. Résultat : un dollar faible sur les marchés de change et des taux d'intérêt réels qui n'avaient jamais été aussi élevés.

Malheureusement, les efforts déployés en vue de contenir les dépenses manquaient de constance – et bien souvent de logique. On hésitait à établir des priorités et à les traduire en mesures concrètes, d'où un dérapage continuel des finances publiques.

On prêchait bien l'austérité, mais le gouvernement fédéral continuait de faire rouler l'économie à des niveaux avoisinant ceux de l'après-guerre. Les choix difficiles étaient remis à plus tard.

À aujourd'hui...

Comme le montre le tableau I, si notre endettement exige que nous continuions à faire preuve de vigilance, force nous est de constater que nous avons redressé la situation de façon spectaculaire.

Notre gouvernement a adopté une approche diamétralement opposée à celle du début de la décennie. Il a compris qu'il était temps de recoller le discours à la réalité, qu'il fallait réparer les dégâts causés par des années de gabegie, en commençant par regagner la confiance des Canadiens et des marchés financiers.

Le gouvernement a donc commencé par réformer le Système de gestion des dépenses. Il a éliminé les réserves d'intervention centrales, financé les nouvelles initiatives en puisant dans les ressources existantes et créé un cadre stable pour la planification à long terme des ministères. Il a instauré les plans d'activité, en vue d'aider le Conseil du Trésor à disposer d'un système de planification stratégique à l'échelle du gouvernement fédéral, et a souligné la nécessité de réexaminer régulièrement les programmes ainsi que d'offrir les services dans la limite des ressources existantes.

Le gouvernement a exposé les grandes lignes de sa stratégie de dépenses dans le budget de 1994 et le Budget des dépenses principal de 1994-1995. Il s'est fixé des objectifs fermes pour les deux années suivantes et a lancé l'Examen des programmes, qui a contraint les ministres et les hauts fonctionnaires à examiner à la loupe tous leurs programmes et toutes leurs activités.

L'examen des programmes continue de fairepartie intégrante du cycle de planification annuelle du gouvernement.

Loin d'être un exercice arbitraire de réduction uniforme des dépenses, l'Examen des programmes s'articulait autour de six critères de base, exprimés sous la forme de questions :

• Le programme étudié sert-il encore l'intérêt public?
• Est-il légitime et indispensable que ce soit le gouvernement qui l'exécute?
• Le rôle du gouvernement central est-il justifié ou le programme doit-il être repensé en fonction des provinces?
• Le gouvernement devrait-il remplir son rôle de concert avec le secteur privé ou le secteur bénévole?
• Comment pourrait-on restructurer le programme en question pour le rendre plus efficace?
• Est-il abordable au regard de la capacité financière du gouvernement?

Grâce à l'Examen des programmes, le gouvernement fédéral a pu déterminer quelles activités il pouvait continuer d'exécuter ou de financer avec un budget considérablement réduit. De plus, il a permis de cerner les activités qu'il devait cesser d'exercer ou qu'il devrait réduire, transférer ou encore exécuter ou financer autrement. Le tableau II présente les dépenses fédérales par grand secteur d'activité et leur importance relative dans l'ensemble des dépenses de programmes. Il illustre ainsi la réorientation des priorités du gouvernement à la suite de l'Examen des programmes.

Grâce aux mesures annoncées dans les budgets de1994, de 1995 et de 1996, en 1998-1999, cela fera six années de suite que les dépenses deprogrammes auront diminué.

Grâce aux mesures annoncées dans les budgets de 1994, de 1995 et de 1996, en 1998-1999, cela fera six années de suite que les dépenses de programmes auront diminué. Les dépenses de programmes directes (autrement dit, les dépenses au titre des programmes fédéraux, moins les principaux transferts aux particuliers et aux autres ordres de gouvernement) auront été ramenéesà 47,4 milliards de dollars, soit 8,1 milliards de dollars de moins qu'en 1993-1994 où les dépenses atteignaient 55,5 milliards de dollars. Si l'on tient compte des transferts aux provinces et des autres dépenses, on aura, sur la même période, ramené l'ensemble des dépenses au titre des programmes fédéraux de 15,8 p. 100 à 11,9 p. 100 du PIB, ce qui correspond au plus faible niveau observé en 50 ans. Le tableau III donne plus de détails sur les dépenses fédérales.

Tableau III
Dépenses de programmes par secteur important

	1993-1994         Réelles	1997-1998 Prévues	1998-1999 Prévues
	en millions de dollars
Dépenses de programmes directes
Défense	11 545	9 916	9 377
Paiements aux sociétés d'État	5 292	3 971	3 706
Autres dépenses de programmes	38 693	36 341	34 305
Total des dépenses de programmes directes	55 530	50 228	47 388
Principaux transferts aux particuliers
Prestations aux personnes aînées	19 903	22 308	22 940
Prestations d'assurance-emploi	17 626	13 460	14 060
Principaux transferts aux autres ordres de gouvernement
Transfert canadien en matière de santé     et de programmes sociaux1	16 846	12 500	11 807
Péréquation	9 045	8 292	8 436
Compensation pour programmes permanents2		(2 131)	(2 235)
Autres	1 063	1 142	1 104
Total des programmes des principaux transferts	64 483	55 571	56 112
Total des dépenses de programmes	120 013	105 799	103 500
Frais de la dette publique	37 982	46 000	46 500
Total des dépenses budgétaires	157 996	151 799	150 000

1. Le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS) a été substitué, en 1996-1997, au Régime d'assistance publique du Canada (RAPC) et au Financement des programmes établis (FPE). Il comprend deux volets, l'un de dépenses en liquidités, reflétées dans ce tableau, et l'autre de crédits fiscaux exposés dans le budget de 1997. En 1993-1994, la valeur totale du RAPC et du FPE combinés s'élevait à 29,0 milliards de dollars, tandis que la valeur prévue du TCSPS est de 25,1 milliards de dollars pour 1998-1999.

2. Au lieu de paiements directs comptants pour des programmes permanents offerts par le Québec, le gouvernement fédéral réduit le taux d'imposition du revenu des particuliers pour la province, et celle-ci peut augmenter son taux d'un montant équivalent. Cette réduction d'impôt est récupérée grâce au transfert du gouvernement fédéral à la province.

La fonction publique fédérale

Si le gouvernement est parvenu à réaliser ses objectifs financiers, c'est qu'il a repensé ses priorités, ses programmes, ses structures et ses modus operandi à l'occasion de l'Examen des programmes, dont le succès est largement attribuable à la compétence, au dévouement et aux efforts des fonctionnaires fédéraux. Rares sont ceux d'entre eux qui n'ont pas été touchés par les changements ayant découlé de l'Examen des programmes. Ces changements ont pris la forme d'importantes opérations de restructuration et de compression des effectifs, d'innovations techniques et de mise en œuvre d'autres modes de prestation des services.

Le succès de l'examen des programmes estlargementattribuable à la compétence, au dévouement et aux efforts des fonctionnaires fédéraux.

Quand il a lancé l'Examen des programmes, le gouvernement était tout à fait conscient que de nombreux fonctionnaires seraient touchés. À l'instar d'autres grands employeurs du secteur privé ou du secteur public, il a donc adopté des mesures pour leur venir en aide. Ainsi, la Prime de départ anticipé (PDA) et le Programme d'encouragement à la retraite anticipée (PERA) ont permis et permettent encore au personnel occupant des postes déclarés excédentaires de quitter la fonction publique dans de meilleures conditions. La PDA a permis aux fonctionnaires excédentaires de certains ministères de recevoir un montant calculé en fonction de leur rémunération et de leur nombre d'années de service. Le PERA donne droit à une pension de retraite anticipée assortie de conditions moins rigides quant à l'âge et à la durée de service. D'ici 1998-1999, la réduction annuelle de la masse salariale du gouvernement équivaudra au coût total de la PDA et du PERA, et ces économies seront permanentes. Le gouvernement a pris ces mesures, et d'autres, pour gérer ses effectifs de manière responsable. En outre, il a transféré à d'autres employeurs certaines activités jusque-là remplies par la fonction publique, ce qui lui a permis de réduire au minimum l'impact des décisions découlant de l'Examen des programmes pour les fonctionnaires touchés.

Les effectifs de la fonction publique sont passés de 225 619 employés au début d'avril 1995 à 195 000 environ à la fin de décembre 1996. Le gouvernement est en voie de réaliser ses objectifs de réduction des dépenses; dans les ministères, les gestionnaires mettent en œuvre leurs plans d'Examen des programmes et ils continuent de gérer avec soin les programmes internes d'incitation au départ et de retraite anticipée.

La transformation des programmes fédéraux

Comme nous l'avons vu, l'Examen des programmes a été conduit en fonction de six critères qui ont été appliqués de façon rigoureuse à l'ensemble des services et des activités de l'administration fédérale. Il a donné lieu, dans toutes les activités gouvernementales, à des changements d'envergure qui se répercuteront sur la structure de l'économie et de la société canadienne; cela étant, nous serons davantage en mesure de relever les défis que posent la concurrence mondiale, les mutations rapides, le progrès technologique et le développement économique, dans le siècle prochain. Voici d'ailleurs quelques-uns des changements qui ont découlé de l'Examen des programmes.

• Le gouvernement fédéral cesse d'être propriétaire, d'exploiter et de subventionner une grande partie du réseau de transport canadien, pour se consacrer plutôt à l'élaboration des politiques et des règlements visant à assurer l'efficience et la sécurité du réseau. Par exemple, après avoir appliqué les critères de l'Examen des programmes pour déterminer si le public avait besoin de certains services (et si l'État devait les fournir), le gouvernement a décidé de privatiser le CN, de céder ses aéroports à des administrations locales, de commercialiser la Voie maritime du Saint-Laurent et de transférer ses services de navigation aérienne à une nouvelle société sans but lucratif. Dans plusieurs de ces dossiers, il collabore avec le secteur privé.
• Le gouvernement a sensiblement réduit ses subventions aux entreprises et il va les remplacer par des prêts et des contributions remboursables.
• Au Manitoba, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien est en train de transférer aux Premières Nations toutes les responsabilités les concernant.

La politique fédérale continue de s'articuler autour de la prestation de services de qualité, essentiels à la population, services qui sont donc la raison d'être des dépenses de programmes du gouvernement. L'importance que le gouvernement accorde au changement, à l'efficacité et à la restructuration ne doit pas masquer l'attachement qu'il continue de porter à l'excellence dans la prestation de ses services.

D'ailleurs, on peut en juger d'après les innovations que le gouvernement a apportées à la façon dont il fait rapport de ses réalisations. On peut penser aux nouveaux rapports sur le rendement dans le cadre du Projet d'amélioration des rapports au Parlement (sur lesquels nous reviendrons plus en détail dans la suite de ce document). Les exemples suivants ne représentent qu'une infime fraction des améliorations régulièrement apportées aux programmes fédéraux.

• La politique fédérale continue de s'articuler autour dela prestation de services de qualité, essentiels à la société canadienne.

  Agriculture et Agroalimentaire Canada: les chercheurs mettent au point de nouvelles variétés de haricots acclimatées, qui parviennent plus vite à maturité, ainsi que des variétés résistantes de kiwis; les progrès réalisés dans les techniques de conditionnement et de traitement ouvrent aux éleveurs de porcs du Canada de nouveaux débouchés sur le marché du détail au Japon; le taux d'application des normes d'inspection alimentaire du Ministère, qui était déjà très élevé, l'est davantage encore; le contrôle exercé depuis longtemps sur les exportations et les importations de bovins a permis de protéger nos débouchés d'exportation contre les craintes que l'encéphalite spongiforme des bovins (maladie de la vache folle) a inspirées à l'échelle internationale.
• Environnement Canada: dans le cadre de son programme des services de glaces, le Ministère vient de mettre en œuvre une technologie qui repose sur l'utilisation de Radarsat en tant que principal outil de surveillance des glaces, ce qui lui permettra de maintenir ses services au niveau actuel tout en réduisant grandement ses coûts; grâce à la qualité de la collaboration aux échelons national et international, il a été possible de réduire très sensiblement la production de substances appauvrissant la couche d'ozone; désormais, dans le sud du Canada, le faucon pèlerin n'est plus en déclin; la qualité des prévisions météorologiques s'est considérablement améliorée, de sorte que les prévisions à trois jours sont maintenant aussi fiables que les prévisions à 36 heures, il y a 15 ans.
• Parcs Canada: ce service ouvre de nouveaux parcs nationaux et contribue ainsi à réaliser l'objectif de créer un réseau national de parcs; un nouveau rapport sur la situation environnementale de la Vallée Bow, dans le Parc national de Banff, permettra de rééquilibrer les activités dans le parc; des gouvernements étrangers bénéficient du savoir-faire de Parcs Canada en matière de gestion des parcs et des lieux historiques.
• Anciens combattants Canada: d'ici septembre 1997, le Ministère aura réduit de moitié le délai de traitement de la première demande de pension d'invalidité.
• Revenu Canada: le «numéro d'enregistrement unique» simplifie considérablement les déclarations des entreprises; en 1995, le nouveau système de production électronique des déclarations de revenu a permis au Ministère de traiter, dans les dix jours suivant leur réception, 4,5 millions de déclarations de revenu des particuliers, sur un total de 21 millions.
• Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada: le Secrétariat a éliminé la moitié de tous les problèmes causés par la paperasserie, que les entreprises éprouvaient dans leurs transactions avec les principaux ministères fédéraux.
• Agence de promotion économique du Canada atlantique: les améliorations apportées à la gestion des ententes fédérales-provinciales ont permis de réduire de 35 à 50 p. 100 les dépenses administratives.
• Gendarmerie royale du Canada: les importantes réductions effectuées dans les dépenses administratives ont permis de libérer des ressources qui ont été affectées aux activités policières. Par exemple, un district de la GRC au Nouveau-Brunswick a pu affecter sept agents de plus à la surveillance locale, sans frais supplémentaires pour les contribuables.
• Affaires indiennes et du Nord Canada: la vérification des dépenses des Premières Nations a été grandement améliorée; le Ministère a reçu 66 p. 100 des rapports de vérification dans les 120 jours de la fin de l'exercice en 1995-1996, comparativement à 23 p. 100 en 1991-1992; 83 p. 100 de ces rapports ont satisfait à tous les critères de la vérification en 1995-1996, comparativement à 57 p. 100 en 1984-1985. Le budget de l'enseignement postsecondaire a plus que triplé depuis 1985-1986, ce qui a donné lieu à une augmentation massive du nombre d'étudiants autochtones qui a dépassé les 26 000 en 1995-1996.