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Aperçu – Examen des dépenses et comparabilité de la politique de rémunération dans le secteur public fédéral

Contexte – Le secteur public fédéral en chiffres

Pour l'exercice 2002‑2003, les dépenses du secteur public fédéral s'élevaient à 185 milliards de dollars. Sans tenir compte des entreprises fédérales et des sociétés d'État, ce secteur employait alors quelque 351 000 personnes, à un coût annuel de 25 milliards de dollars.

Ces employés représentaient environ 2,3 % de l'emploi au Canada, ou 12,2 % des personnes œuvrant dans le secteur public canadien. Le secteur public fédéral est non seulement le plus grand employeur du pays, mais aussi un employeur d'une diversité unique, tant par ses activités que par la gamme étendue des talents qu'il mobilise. Ses activités vont, par exemple,

• du déploiement de brise‑glace dans l'Extrême‑Arctique à l'inspection des aéronefs,
• de la protection de nos frontières au maintien de la paix à l'étranger,
• de la délivrance de chèques d'assurance‑emploi et de pensions à celle des passeports,
• de la recherche géologique sur le terrain à l'approbation des médicaments pour usage humain,
• de la perception des taxes et impôts à la préservation des lieux historiques.

Les fonctionnaires fédéraux sont à l'œuvre dans des centaines d'endroits de toutes les régions du Canada et dans plus de 100 bureaux répartis dans le monde entier.

Pour qu'il puisse s'acquitter des missions dont il est chargé dans l'intérêt des Canadiens, le personnel de la fonction publique fédérale témoigne d'une diversité à l'égal de ses activités. En effet, des infirmières et infirmiers travaillant dans les hôpitaux gouvernementaux aux chercheurs en biologie, des économistes aux membres de l'équipage des navires, des ambassadeurs aux agents de correction ou des policiers déployés dans les localités isolées aux pilotes d'avion, la diversité des connaissances et des compétences qu'on attend des fonctionnaires est aussi grande que celle du Canada lui‑même.

Origines et nature de l'Examen

Après avoir vécu des compressions d'effectifs et des gels des salaires au début et au milieu des années 1990, la fonction publique fédérale a vu sa taille et le total des dépenses consacrées au personnel augmenter assez rapidement à la fin des années 1990 et au début des années 2000. Des études externes récentes sur la comparabilité de la rémunération au gouvernement fédéral avec celle d'un travail semblable dans le secteur privé canadien et aux autres paliers de gouvernement ont conclu à l'existence d'une prime importante et croissante dans le secteur public fédéral.

Afin de bien comprendre la situation, le Conseil du Trésor a décidé au début de 2004 d'inclure l'examen de la politique de rémunération et sa comparabilité dans la série d'examens internes des dépenses alors entreprises. Le présent rapport est le fruit de cette première analyse descriptive exhaustive de la rémunération dans le secteur public fédéral. Il renferme un ensemble complet de recommandations sur les moyens de renforcer la gestion de la rémunération afin d'avoir une fonction publique de haut calibre capable de répondre aux attentes de la population.

Ce rapport cherche à offrir une vision objective et factuelle du sujet, quoique dans l'optique de l'employeur. Il vise à présenter aux ministres, à la haute direction et aux parties intéressées un exposé accessible, intégré et cohérent du dossier de la rémunération dans le secteur public fédéral dans toute sa complexité. Il pourrait être le point de départ d'un débat éclairé et réfléchi débouchant sur des choix propres à améliorer la gestion de la rémunération dans les années à venir.

Aucun ministre ni cadre supérieur n'a tenté d'influer sur les conclusions ou les recommandations de l'Examen. Ainsi :

Ce rapport ne reflète pas les vues du Conseil du Trésor ni celles du gouvernement sur la rémunération dans le secteur public fédéral.

L'analyse et les recommandations présentées dans le Rapport sont celles de son auteur principal, James Lahey, secrétaire délégué au Secrétariat du Conseil du Trésor jusqu'en décembre 2004, puis sous‑ministre délégué d'Affaires indiennes et du Nord Canada. Maintenant que le Rapport a été soumis au président et au secrétaire du Conseil du Trésor, c'est au Conseil qu'il incombe de décider de la façon de donner suite à ses recommandations.

Nature de la rémunération dans le secteur public

Toutes les organisations doivent bâtir et gérer l'effectif et la culture nécessaires pour atteindre leurs buts organisationnels. Les employeurs se servent de leur programme de rémunération, c'est‑à‑dire des traitements et salaires et des avantages sociaux, pour attirer et conserver des employés et guider leurs efforts. Lorsqu'ils conçoivent leurs programmes de rémunération, les employeurs s'efforcent de répondre aux besoins des employés tout en s'assurant de pouvoir atteindre leurs propres objectifs organisationnels. Cela dit, comme la raison d'être de l'organisation change avec le temps au gré de la conjoncture, le régime de rémunération doit lui aussi évoluer.

À bien des égards, le gouvernement fédéral est un employeur comme les autres puisqu'il tente d'harmoniser les éléments de son régime de rémunération pour qu'il soit attrayant, efficace et viable. Naturellement, un tel régime est toujours une solution de compromis conçue pour concilier les principaux facteurs déterminants de la politique de rémunération, à savoir la comparabilité externe, l'équité interne et l'abordabilité.

Toutefois, à l'instar de tous les autres employeurs du secteur public, le gouvernement fédéral a des responsabilités envers les Canadiens et les Canadiennes comme citoyens et comme contribuables. Dans ce contexte, il doit s'assurer comme employeur que son régime de rémunération est équitable pour le public, en lui offrant une valeur raisonnable à un coût tout aussi raisonnable, maintenant et pour l'avenir. En outre, il doit tenir compte de considérations stratégiques allant du souci économique d'éviter de stimuler l'inflation à son désir périodique d'établir une politique sociale exemplaire dans des domaines comme celui des congés parentaux.

Responsabilité de la rémunération dans le secteur public fédéral

Le Conseil du Trésor, un comité permanent du Cabinet, est investi de la responsabilité globale de déterminer les conditions d'emploi pour ceux et celles qui travaillent dans le secteur public fédéral, y compris leur rémunération. La nature exacte de son rôle varie selon l'organisation. Il est l'employeur légal pour la plupart des ministères et organismes. Ainsi, les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor négocient avec les syndicats du secteur public les conventions collectives des employés syndiqués de ces ministères et organismes^[1]. Le Conseil du Trésor fixe directement les taux de rémunération et les avantages sociaux des employés exclus ou non syndiqués de ces organisations, ainsi que des membres des Forces canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada.

Dans la plupart des autres domaines du secteur public fédéral, notamment les employeurs distincts et les sociétés d'État, le rôle du Conseil du Trésor se limite à l'approbation des budgets annuels ou des plans d'activités globaux. Les conditions de rémunération sont alors négociées ou déterminées individuellement par ces organisations. La rémunération des juges nommés par le gouvernement fédéral se fait en vertu de la Loi sur les juges, telle que modifiée de temps à autre par le Parlement, sur les recommandations d'une commission indépendante constituée tous les quatre ans. Les parlementaires fixent leur rémunération eux‑mêmes par voie de législation.

Portée de l'Examen

L'Examen est axé sur les politiques et dépenses de rémunération consacrées aux cinq domaines d'emploi fédéraux :

• le noyau de la fonction publique, c'est‑à‑dire les ministères et organismes pour lesquels le Conseil du Trésor est légalement l'employeur;
• les employeurs distincts, autrement dit les ministères et organismes qui ont légalement le pouvoir de gérer leur propre régime de ressources humaines, y compris la rémunération;
• les Forces canadiennes, comprenant non seulement les membres des Forces armées canadiennes, mais aussi ceux des réserves;
• les membres de la Gendarmerie royale du Canada et ses employés civils sous le régime de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada;
• un groupe hétérogène composé des juges nommés par le gouvernement fédéral, des parlementaires (députés et sénateurs), des employés de la Chambre des communes et du Sénat, du personnel des cabinets de ministres et des étudiants embauchés dans le cadre de programmes spéciaux.

Nous devons faire brièvement état d'un sixième domaine, celui des entreprises fédérales et autres sociétés d'État (principalement des organismes culturels et des administrations portuaires). Ces organisations épongent largement leurs coûts en personnel à même leurs revenus commerciaux sans guère de participation de l'administration centrale du gouvernement; leur pertinence est donc limitée aux fins de cet Examen.

Pour chacun des cinq domaines traités dans ce rapport, dans la mesure où les données disponibles le permettaient, nous avons étudié la rémunération totale, qui comprend :

• les traitements et salaires,
• la rémunération au rendement,
• les indemnités de recrutement et de maintien en poste – dites indemnités provisoires,
• les autres indemnités et primes,
• la rémunération des heures supplémentaires,
• les paiements rétroactifs,
• les pensions,
• les cotisations de l'employeur aux régimes d'assurance‑vie et d'invalidité,
• les cotisations de l'employeur aux régimes de soins de santé et de soins dentaires,
• les contributions de l'employeur en vertu de programmes législatifs (principalement le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec, ainsi que l'assurance‑emploi),
• les indemnités de départ,
• le coût des congés et les montants en espèces pour les congés non utilisés.

De plus, nous avons étudié les dépenses courantes au titre du règlement des revendications d'équité salariale, des reclassifications, des mouvements de personnel entrant dans la fonction publique fédérale ou la quittant, ainsi que le coût actuel pour l'employeur des prestations d'assurance et des prestations pour soins de santé et soins dentaires versées aux pensionnés de la fonction publique.

Limites des données

Nous tenons à préciser quelques points relatifs aux données avant de résumer les conclusions de l'Examen. Premièrement, il n'existe aucune source unique reconnue de données sur la rémunération dans le secteur public fédéral, et c'est pourquoi nous avons dû colliger des données puisées à diverses sources, de celles de Statistique Canada aux données administratives du Conseil du Trésor et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et aux renseignements fournis par divers organismes. Deuxièmement, la plupart des données constituent inévitablement des estimations. Ainsi, puisque l'emploi fluctue d'un jour sinon d'une heure à l'autre, établir un total pour une période donnée suppose qu'on saisisse la situation à un moment donné (ou mieux, à la moyenne de plusieurs moments donnés) pour représenter la période. En outre, avec la complexité des sources et du traitement de la plupart des données, nous ne pouvons être sûrs de leur exactitude. Néanmoins, nous avons vérifié les renseignements présentés dans toute la mesure du possible; après les avoir utilisés pendant plusieurs mois, nous avons confiance que les valeurs relatives et les tendances décrites sont essentiellement valides.

Instantané de la rémunération fédérale en 2002-2003

En 2002‑2003, les cinq domaines couverts dans le Rapport employaient quelque 355 000 personnes. Environ la moitié (168 864) travaillaient dans le noyau de la fonction publique, avec le Conseil du Trésor pour employeur. Les employeurs distincts (surtout l'Agence des douanes et du revenu du Canada) en employaient 68 156, soit environ le cinquième. Les Forces canadiennes et les réserves employaient 84 369 personnes, soit à peu près le quart. Le reste de la population examinée dans le Rapport était composé des membres de la GRC et de ses employés civils (18 026) et du personnel des autres organisations (groupes hétéroclites totalisant 11 691 personnes).

Les traitements et salaires de cet effectif totalisaient environ 17,9 milliards de dollars en 2002‑2003, soit 3,4 % du total des traitements et salaires payés au Canada. Si l'on ajoute à cela les autres éléments de la rémunération totale, l'ensemble des dépenses consacrées à la rémunération dans le secteur public fédéral s'élevait à près de 25 milliards de dollars en 2002‑2003. Les coûts non salariaux totalisaient donc 38,5 % des coûts des traitements et salaires. Le tableau qui suit présente un sommaire de ces données par domaine.

La Figure 1 illustre les principaux éléments de la rémunération totale et leur importance relative pour le noyau de la fonction publique en 2002‑2003. La distribution est très semblable pour les autres domaines.

Tableau 1 Traitements et salaires et rémunération totale par domaine, 2002‑2003
Domaine	Traitements et salaires (milliards de $)	Rémunération totale (milliards de $)
Noyau de la fonction publique	9,0	12,4
Employeurs distincts	3,5	4,6
Forces canadiennes	3,7	5,3
Gendarmerie royale du Canada	1,1	1,6
Autres (juges nommés par le gouvernement fédéral, parlementaires, employés du Parlement, personnel des cabinets de ministres, étudiants)	0,6	0,7
Total partiel	17,9	24,6
Prestations accordées aux pensionnés autres que les pensions de retraite		0,2
Total	17,9	24,8

Traitements et salaires

En 2002‑2003, le salaire moyen dans le noyau de la fonction publique était de 53 300 $, tandis que le coût moyen de la rémunération totale atteignait environ 73 400 $ par employé^[2]. Le salaire moyen variait largement selon le ministère et l'organisme et avait tendance à être sensiblement plus élevé dans les organismes et agences à vocation réglementaire spécialisés que dans les ministères et organismes d'exécution. Par ailleurs, les salaires étaient largement concentrés entre 35 000 $ et 75 000 $, plus des quatre cinquièmes de l'effectif se situant dans cette fourchette de salaire. Moins de 3 % des employés gagnaient moins de 35 000 $ par année; le pourcentage de ceux qui gagnaient plus de 100 000 $ était à peu près le même. Pour l'ensemble du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, le salaire moyen atteignait 52,800 $ en 2002-2003.

Figure 1
Principaux éléments de la rémunération totale dans le noyau de la fonction publique, 2002‑2003

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Le salaire moyen des membres réguliers des Forces canadiennes atteignait 52 700 $, ce qui est pratiquement identique au salaire moyen du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Il est difficile de calculer la rémunération totale moyenne pour les Forces armées en raison de l'incidence incertaine des réservistes sur le coût des avantages sociaux. Néanmoins, une estimation raisonnable serait d'environ 77 500 $ pour les membres réguliers des Forces canadiennes. Le salaire moyen des membres réguliers et des employés civilsde la GRC s'élevait à quelque 59 900 $ en 2002‑2003. La rémunération totale moyenne pour l'ensemble de la GRC atteignait environ 88 800 $.

La distribution des salaires dans les Forces canadiennes révèle que 12 % des membres gagnaient moins de 35 000 $ par année, tandis qu'un peu plus de 1 % gagnaient plus de 100 000 $ et la moitié touchaient entre 45 000 $ et 60 000 $.

Il est essentiel de souligner qu'il n'y a aucune raison de s'attendre à l'existence d'un rapport particulier entre les salaires moyens et les avantages sociaux dans les différents domaines. Chacun a ses propres besoins organisationnels et, par conséquent, ses propres exigences en personnel. Les comparaisons sont intéressantes si l'on veut comprendre la configuration de la rémunération dans le secteur public fédéral, mais les différences entre les domaines n'ont pas d'implications stratégiques évidentes.

Cotisations aux régimes de pensions

Les cotisations aux régimes de pensions pour le service courant au cours de l'exercice 2002‑2003 étaient, de loin, le coût de rémunération non salarial le plus élevé pour l'employeur. Pour le noyau de la fonction publique, ces cotisations ont atteint 1,29 milliard de dollars et, pour les employeurs distincts, 470 millions de dollars. Dans ces deux domaines, l'employeur payait 74 % des coûts du service courant et les employés, 26 %.

Pour les Forces canadiennes, les cotisations gouvernementales atteignaient 570 millions de dollars (78 % des coûts totaux du service courant) et, pour la GRC, 195 millions de dollars (76 % du total). La part légèrement plus élevée du coût des cotisations aux régimes de pensions pour le service courant dans ces deux domaines est essentiellement due au fait que les membres des Forces armées et de la GRC peuvent toucher une pension complète après moins d'années de service et à un âge moins avancé que les employés du noyau de la fonction publique. Le gouvernement fédéral a payé cette année‑là environ 84 % des coûts des régimes de pensions des parlementaires et des juges qu'il a nommés.

Régimes d'assurances, de soins de santé et de soins dentaires

Les cotisations aux régimes d'assurance‑vie et d'invalidité ont coûté aux contribuables quelque 200 millions de dollars pour le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts. Dans le cas des Forces canadiennes et de la GRC, elles totalisaient environ 55 millions de dollars. Près de la moitié (44,3 %) des nouvelles demandes de prestations d'invalidité présentées en 2002 au titre du principal régime d'assurance-invalidité résultaient de problèmes de dépression et d'angoisse.

Les régimes de soins de santé et de soins dentaires couvrent certains coûts non remboursables par les régimes provinciaux d'assurance‑santé, avec des franchises annuelles dans les deux cas, le remboursement étant généralement limité à 80 % des coûts pour le Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) et à 90 % pour le Régime de soins dentaires de la fonction publique (RSDFP). Le gouvernement assume la totalité des coûts des deux régimes pour les employés en service et leurs personnes à charge, sauf le coût optionnel d'une chambre d'hôpital semi‑privée ou privée. Pour les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, ces coûts s'élevaient à quelque 280 millions de dollars en 2002‑2003.

Les pensionnés de la fonction publique et leurs personnes à charge souscrivent au Régime de soins de santé de la fonction publique et au Régime de services dentaires pour les pensionnés (RSDP), qui est distinct. Le gouvernement consacre environ 185 millions de dollars à la protection de ses pensionnés aux titres des soins de santé et des soins dentaires; les pensionnés paient environ 115 millions de dollars pour ces services.

La valeur moyenne des demandes de prestations au titre du Régime de soins de santé de la fonction publique était d'environ 840 $ par participant en 2002. Près des deux tiers (62,9 %) des demandes visaient le remboursement du coût de médicaments prescrits. Dans le cas du Régime de soins dentaires de la fonction publique, la valeur moyenne des demandes par participant était d'environ 470 $, essentiellement pour des soins préventifs de routine.

Les Forces canadiennes et la GRC offrent à leurs membres une protection médicale et dentaire complète (y compris les soins normalement assurés par les régimes provinciaux d'assurance-santé). En 2002‑2003, le coût des services de santé des Forces canadiennes s'élevait à environ 363 millions de dollars^[3]. Le coût des services analogues pour les membres de la GRC et ses employés civils totalisait quelque 39 millions de dollars. Le gouvernement a aussi assumé des coûts d'environ 50 millions de dollars pour les personnes à charge des militaires et des membres de la GRC, protégées par le RSSFP et le RSDFP.

En outre, le Conseil du Trésor a payé 50 % des cotisations aux régimes provinciaux d'assurance‑santé de son personnel en fonction ainsi que les cotisations sociales de l'employeur pour soins de santé aux quatre provinces qui en perçoivent. En 2002‑2003, ces coûts totalisaient à peu près 360 millions de dollars pour l'ensemble des cinq domaines d'emploi étudiés dans ce rapport

Congés et indemnités de départ

Les employés du noyau de la fonction publique ont pris au total 7,74 millions de jours de congé de divers types en 2002‑2003, incluant les jours fériés désignés, soit 41,2 jours en moyenne par personne. Ce temps payé non travaillé équivalait à environ 18,4 % du total des jours ouvrables potentiels de l'exercice (250 par employé) soit quelque 1,6 milliard de dollars, en tant que partie des traitements et salaires versés :

• les congés annuels totalisaient en moyenne 17,3 jours par employé (42 % des congés, toutes catégories confondues),
• les congés de maladie atteignaient 8,3 jours en moyenne par employé (20 %),
• les congés pour obligations familiales, 1,6 jour par employé (4 %).

Les indemnités de départ^[4] versées en 2002‑2003 dans le noyau de la fonction publique se sont élevées à quelque 88 millions de dollars, pour environ 4 420 bénéficiaires, soit une moyenne d'environ 20 000 $ dans chaque cas. Dans le cas des employeurs distincts, les indemnités de départ auraient atteint 33 millions de dollars. Pour les Forces canadiennes, elles totalisaient 94 millions de dollars, y compris les prestations de cessation d'emploi. Enfin, pour la GRC, elles ont représenté 20 millions de dollars.

Autre rémunération en argent

Rémunération au rendement

La plupart des employeurs du secteur public fédéral offrent une forme de rémunération au rendement, particulièrement aux cadres supérieurs. Dans le noyau de la fonction publique, les paiements forfaitaires versés aux cadres de direction (EX) et aux sous‑ministres (SM) au titre du Programme de gestion du rendement totalisaient environ 32 millions de dollars en 2002‑2003. Même si plus de 90 % des EX et des SM ont touché une rémunération au rendement cette année‑là, seulement le tiers environ a touché ce qu'on pourrait considérer comme une prime au rendement^[5]. Le paiement forfaitaire moyen était d'à peu près 7 400 $. Par ailleurs, les augmentations de salaire des cadres de direction qui n'étaient pas encore au maximum de leur échelle de salaire se sont élevées à quelque 9 millions de dollars en 2002‑2003.

Heures supplémentaires

En 2002‑2003, les heures supplémentaires payées dans le noyau de la fonction publique totalisaient environ 208 millions de dollars (à peu près 2,3 % des traitements et salaires). Les groupes de la catégorie de l'exploitation ont eu tendance à faire plus d'heures supplémentaires que les autres. Par exemple, le groupe Service correctionnel (CX) a effectué trois fois et demie plus d'heures supplémentaires que la moyenne. Dans les Forces canadiennes, le salaire de base est majoré de 6 % pour tenir compte des heures supplémentaires dans le cas des militaires du rang (et de 4 % dans le cas des officiers du service général). Les heures supplémentaires payées à la GRC totalisaient à peu près 99 millions de dollars, soit environ 9 % du salaire régulier.

Indemnités de recrutement et de maintien en poste

En 2002‑2003, environ 15 500 membres du noyau de la fonction publique ont touché diverses indemnités de recrutement et de maintien en poste (provisoires) s'élevant en tout à quelque 77,4 millions de dollars. Les principaux employeurs distincts ont aussi payé à peu près 20 millions de dollars en indemnités de ce genre.

Autres indemnités et primes

Chaque domaine offre diverses autres indemnités et primes aux personnes qui ont des conditions de travail dangereuses, qui servent à l'extérieur du Canada ou dans des localités éloignées ou encore qui doivent offrir un service bilingue. Dans le noyau de la fonction publique, le total de ces indemnités et primes s'élevait à environ 382 millions de dollars (l'équivalent d'à peu près 4,2 % de la paye régulière) en 2002‑2003. Dans les Forces canadiennes, ces indemnités totalisaient 180,5 millions de dollars cette année‑là (4,8 % du salaire régulier). Il vaut la peine de souligner l'indemnité de vie chère en région (64,8 millions de dollars) conçue pour contribuer à maintenir un coût de la vie prévisible pour les militaires et leurs familles où qu'ils soient affectés au Canada. Dans le cas de la GRC, les indemnités (essentiellement pour les vêtements civils et pour entretien de l'équipement, les primes de poste et l'allocation de gendarme supérieur) totalisaient 76,7 millions, soit 6,5 % du salaire régulier.

Parité salariale

Les coûts salariaux estimatifs courants au titre du règlement des revendications de parité salarialedans le noyau de la fonction publique atteignaient environ 225 millions de dollars (quelque 2,5 % de la rémunération totale) en 2002‑2003. Pour les groupes professionnels visés, ces sommes représentaient en moyenne 15 % de la rémunération.

Autres coûts liés à la rémunération

Le Conseil du Trésor cotise à divers programmes législatifs obligatoires ou, si l'on préfère, paie des taxes sur la paye, à l'instar de tout autre employeur. Dans l'ensemble des cinq domaines examinés, les dépenses à ce titre totalisaient plus de 913 millions de dollars, essentiellement pour les cotisations de l'employeur au Régime de pensions du Canada/Régime de rentes du Québec ainsi qu'à l'assurance-emploi.

Reclassifications

En 2002‑2003, environ 6 700 membres du noyau de la fonction publique, soit quelque 5 % des 130 000 employés à temps plein nommés pour une période indéterminée, ont été reclassifiés dans un poste de niveau plus élevé. Les plus forts pourcentages de reclassification s'observaient dans les groupes suivants :

• Secrétariat, sténographie et dactylographie (ST), avec 26 % de reclassifications,
• Administration du personnel (PE), avec 11 %,
• Administration des programmes (PM), avec 10 %.