ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité de la politique de rémunération dans le secteur public fédéral - Aperçu

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Observations sur l'instantan� de 2002-2003

Diff�rences et points communs entre les domaines

Il faut traiter avec prudence les comparaisons entre les cinq domaines. En effet, s'il est toujours int�ressant d'explorer les diff�rences, la nature et la raison d'�tre uniques de chaque domaine font que les diff�rences sont peu susceptibles d'�tre pertinentes en termes strat�giques. Le noyau de la fonction publique est diffus, et tant ses missions que les caract�ristiques de ses employ�s sont tr�s vari�es. En outre, les employeurs distincts ont tendance � avoir des mandats relativement cibl�s, mais tr�s diff�rents, allant de l'inspection des aliments � la perception des taxes et imp�ts. Les Forces canadiennes doivent �tre pr�tes � user de force meurtri�re pour d�fendre le Canada, ses citoyens et ses int�r�ts, tandis que la GRC a bien entendu une vocation polici�re. Ces missions engendrent des besoins de main‑d'œuvre diff�rents qui impliquent naturellement des profils de traitements et salaires diff�rents. Il n'y a aucune raison de s'attendre � ce que les salaires moyens ou, par exemple, les distributions des salaires dans un domaine donn� aient un rapport particulier avec ceux que l'on retrouve dans un autre domaine.

Par contre, nous pouvons constater des signes manifestes de points communs structuraux dans tous les domaines �tudi�s. Premi�rement, les �l�ments de la r�mun�ration totale sont similaires dans tout le secteur public f�d�ral. Il est rare de trouver des anomalies telles que l'absence d'une prestation suppl�mentaire de d�c�s (� la GRC) ou l'existence d'un type d'indemnit� de vie ch�re bas� sur le lieu d'affectation (comme l'indemnit� de vie ch�re en r�gion des Forces canadiennes). Deuxi�mement, de nombreux r�gimes d'assurances et d'avantages sociaux sont unifi�s dans plusieurs domaines. Enfin, on a manifestement voulu lier �troitement les ratios entre les salaires des cadres sup�rieurs dans l'ensemble des domaines^[6].

Influence des march�s du travail externes

G�n�ralement parlant, les march�s du travail externes ont influ� sur la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral de trois fa�ons en 2003 :

• comme facteur influant sur la n�gociation collective,
• comme norme d'�tablissement des salaires, dans le contexte d'une r�mun�ration totale comparable, pour le premier niveau du groupe Direction, dans le noyau de la fonction publique,
• comme facteur influant sur l'�tablissement des salaires des juges titulaires nomm�s par le gouvernement f�d�ral.

En 2002‑2003, l'attrition a �t� faible dans le secteur public f�d�ral de fa�on g�n�rale, exception faite peut‑�tre des Forces canadiennes. Dans le noyau de la fonction publique, seulement environ 1 % des employ�s ont d�missionn�. Dans les Forces arm�es, quelque 7 % des militaires en service sont partis. On ne tient pas syst�matiquement de statistiques d�taill�es sur le nombre des candidats qualifi�s qui s'inscrivent � des concours externes, mais il semble que la demande externe pour les postes annonc�s dans le secteur public f�d�ral �tait �lev�e en 2002‑2003, sauf dans le cas des postes hautement sp�cialis�s pour lesquels le march� du travail externe est actif.

�volution de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral de 1990-1991 � 2002-2003

Apr�s avoir d�crit les �l�ments de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral en 2002‑2003 et les d�penses correspondantes, nous pr�sentons l'�volution de la r�mun�ration totale depuis 1990‑1991. Nous mettons plus particuli�rement l'accent sur les changements survenus depuis la fin des compressions r�sultant de l'Examen des programmes, en 1997‑1998. L'examen de ces changements des niveaux de d�penses et des facteurs sous‑jacents nous permet d'expliquer comment nous sommes arriv�s aux niveaux et � la configuration des d�penses consacr�es � la r�mun�ration en 2002‑2003.

Dans une optique tr�s globale, les ann�es 1990 ont vu les effectifs du secteur public f�d�ral^[7] diminuer d'environ 75 000 personnes (21 %) de 1990‑1991 � 1998‑1999. Par la suite, ils ont augment� d'au moins 40 000 personnes, pour revenir � 90 % de leur niveau de 1990‑1991. Le niveau global des d�penses salariales et de la r�mun�ration totale a fl�chi au d�but des ann�es 1990, � mesure que baissaient les effectifs.

Toutefois, apr�s 1997‑1998,

• les d�penses salariales ont augment� de 44 % en dollars courants
• et la compensation totale, de 49 %.

En dollars constants de 2002‑2003, l'augmentation des co�ts des traitements et salaires de 1997‑1998 � 2002‑2003 a �t� de 29 %; pour la r�mun�ration totale, elle a �t� de 34 %. En 2002‑2003, les d�penses salariales totales �quivalaient � 131 % de celles de 1990‑1991, tandis que la r�mun�ration totale repr�sentait 139 % du niveau des d�penses de 1990-1991.

Les principaux moteurs du changement de la r�mun�ration totale �taient les traitements et salaires et les cotisations de l'employeur aux r�gimes de pensions. Les augmentations des traitements et salaires ont g�n�r� les deux tiers de l'augmentation de la r�mun�ration totale entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Les cotisations plus �lev�es des employeurs aux r�gimes de pensions pour le service courant ont engendr� 15 %, soit pr�s de la moiti� du reste de l'augmentation des co�ts totaux de la r�mun�ration. Il y a aussi eu des hausses substantielles des indemnit�s et des primes ainsi que des co�ts pour l'employeur des r�gimes de soins de sant� et de soins dentaires, chacun de ces �l�ments contribuant pr�s de 5 % de l'augmentation globale^[8]. (L'appendice montre les co�ts pour l'employeur de chacun des principaux volets du noyau de la fonction publique, des employeurs distincts, des Forces canadiennes, de la GRC et de l'ensemble du secteur public f�d�ral en 1990‑1991, 1997‑1998 et 2002‑2003.)

Figure 2
Emploi dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, des Forces canadiennes, ainsi que des membres et des employ�s civils de la GRC, 1990‑1991 � 2002‑2003

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�volution de l'emploi

Nous nous sommes surtout concentr�s sur le noyau de la fonction publique et sur les employeurs distincts^[9]. Dans ces deux domaines combin�s, le nombre total d'emplois a baiss� d'un sommet de 245 000 au d�but des ann�es 1990 � quelque 195 000 en 1998‑1999, puis il a remont� autour de 235 000 en 2002‑2003. N�anmoins, les niveaux d'emplois au cours de cette p�riode ne sont pas rigoureusement comparables. Nous en concluons que les augmentations des d�penses consacr�es aux march�s de services � partir de 1998‑1999 et aux transferts de fonctions au secteur priv� ou � d'autres paliers de gouvernement, dans le contexte desquels le gouvernement f�d�ral continue � toutes fins utiles de payer l'activit� c�d�e, �quivalent � au moins 10 000 ann�es-personnes de travail. En 2002‑2003, l'effectif r�el de base du gouvernement f�d�ral �tait au moins aussi gros qu'au d�but des ann�es 1990.

L'�volution de l'emploi � en uniforme � dans le secteur public f�d�ral a suivi une trajectoire diff�rente. Les Forces canadiennes ont vu leurs effectifs baisser pendant presque toute la p�riode � l'�tude, passant de pr�s de 89 000 en 1990‑1991 � un creux de 59 000 en 1999-2000 et 2000‑2001, puis augmentant l�g�rement pour s'�tablir � 62 000 en 2002‑2003^[10]. Dans la GRC, le total des membres et des employ�s civils est rest� assez stable. Il est pass� d'un plafond de 18 000 au d�but des ann�es 1990 � un peu moins de 17 000 en 1998‑1999 et 1999-2000, avant de remonter � environ 18 000 en 2002‑2003.

�volution de la masse salariale

Pour la combinaison des domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, le total des traitements et salaires

• a chut� de 9,1 milliards de dollars en 1990‑1991 � un creux
• de 8,2 milliards de dollars en 1997‑1998, puis il a augment� de 50 %
• pour atteindre quelque 12,4 milliards de dollars en 2002‑2003.

En dollars constants de 2003, cela repr�sente une baisse de 22 % entre le d�but des ann�es 1990 et 1997‑1998, suivie d'une hausse graduelle de 35 % jusqu'en 2002‑2003.

Dans les Forces canadiennes, le total de la solde des militaires est tomb� d'un sommet de

• 3,4 milliards de dollars en 1993‑1994
• � un creux de 2,9 milliards de dollars en 1996‑1997 et 1997‑1998, apr�s quoi il a remont�
• pour remonter � quelque 3,7 milliards de dollars en 2002‑2003.

En dollars constants de 2003, cela repr�sente une baisse de 23 % entre 1990‑1991 et 1997‑1998, suivie d'une augmentation de 14 % jusqu'en 2002‑2003.

Figure 3
Facteurs de changement de la masse salariale dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998 � 2002-2003

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Pour les membres et les employ�s civils de la GRC, le total des salaires est pass� de

• 803 millions de dollars en 1990‑1991 �
• 1,08 milliard de dollars en 2002‑2003.

En d�pit d'une certaine fluctuation sur la p�riode, il n'y a pas eu de v�ritable mouvement � la baisse suivi d'une hausse du total des salaires dans ce domaine, contrairement aux autres. En dollars constants de 2003, toutefois, la masse salariale de la GRC a recul� de 13 % entre 1993‑1994 et 1997‑1998, pour ensuite augmenter de 12 % jusqu'en 2002‑2003.

Principaux facteurs � l'origine de l'augmentation de la masse salariale apr�s 1997‑1998

Nous nous sommes essentiellement concentr�s sur la d�termination des principaux facteurs de l'augmentation de 50 % du total des salaires dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Nous estimons que l'accroissement du nombre d'employ�s a �t� � l'origine de plus de 40 % de cette augmentation, tandis que celle des salaires moyens explique les 60 % restants.

Nous avons tent� de reconstruire le financement de ces augmentations d'effectifs. M�me si les donn�es historiques sont quelque peu ambigu�s et qu'il est difficile de s'en servir, il semble bien que de 70 % � 90 % de la croissance de l'emploi a r�sult� d'approbations sp�cifiques du Conseil du Tr�sor de hausses des budgets de traitements et salaires dans le contexte de d�cisions de mise en œuvre de programmes nouveaux ou r�vis�s ou de la reconnaissance d'accroissements des charges de travail. Les 10 % � 30 % restants ont �t� financ�s gr�ce � des transferts (effectu�s par les gestionnaires des diff�rents minist�res et organismes) des budgets des d�penses non salariales � ceux des d�penses salariales^[11].

En 2002‑2003, le salaire moyen dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts avait atteint 52 800 $, une augmentation cumulative de 27,3 % en dollars courants, ou de 14,1 % en dollars constants de 2003, depuis 1998-1999. Par contre, entre 1990‑1991 et 1998‑1999, le salaire moyen, en dollars constants de 2003, a fluctu� dans une tr�s petite fourchette, soit entre 46 300 $ en 1997‑1998 et 48 100 $ en 1994‑1995. (Cette tendance pr�valait d'ailleurs depuis 1982‑1983). Ainsi, apr�s une p�riode de 15 ans durant laquelle le salaire moyen dans la fonction publique f�d�rale est rest� pratiquement inchang� en termes de revenu r�el, avec des p�riodes de n�gociation collective et de contr�le ou de gel des salaires, de 1997‑1998 � 2002-2003, les salaires r�els moyens ont augment� d'environ un septi�me^[12].

D�m�ler l'�cheveau des facteurs � l'origine de l'�volution du salaire moyen dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts est complexe. La Figure 4 r�sume ces facteurs. Le taux d'inflation cumulative entre 1997‑1998 et 2002‑2003 �tait de 11,6 %. Les hausses obtenues dans le cadre des conventions collectives ont �pong� l'inflation et ont aussi contribu� 7,9 points de pourcentage (nettement plus de la moiti�) � l'augmentation r�elle des salaires ces ann�es‑l� (14,1 %). De ce nombre, les augmentations �conomiques g�n�rales totalisaient 3,7 points de pourcentage, tandis que les changements de structure des salaires (ajout ou suppression d'�chelons ou combinaison de taux pour diff�rents groupes ou r�gions) en repr�sentaient 4,1 points de pourcentage.

Figure 4
Facteurs de changement du traitement moyen dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998 � 2002-2003

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L'�volution de la composition de la main‑d'œuvre dans la fonction publique f�d�rale est � l'origine de plus du tiers (5,3 points de pourcentage) de l'augmentation r�elle. Fondamentalement, les effectifs des groupes mieux r�mun�r�s ayant des fonctions d'analyse ou des fonctions professionnelles ont augment�, tandis que ceux des groupes traditionnels des services administratifs et de l'exploitation ont diminu�. Par exemple, l'effectif du groupe Commis aux �critures et r�glements a recul� de 16 600 (28 %) entre 1991 et 2003, et l'effectif du groupe Secr�tariat, st�nographie et dactylographie, de 82 %. � l'inverse, les plus fortes augmentations d'effectifs ont �t� observ�es dans les groupes Gestion des syst�mes d'ordinateurs (174 %), Droit (132 %) et �conomique, sociologie et statistique (115 %). L'importante augmentation de l'effectif du groupe Services administratifs (64 %) est au moins en partie attribuable au passage des anciens commis et secr�taires � des fonctions administratives plus g�n�rales.

De plus, les changements de salaires r�sultant du r�glement des revendications de parit� salariale durant cette p�riode ont fait augmenter globalement d'environ 2 % le salaire moyen dans les deux domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, en termes r�els. Ces r�glements visant plus d'une douzaine de groupes professionnels � pr�dominance f�minine intervenus entre 1980 et 2003 ont donn� lieu � d'importants paiements aux employ�s int�ress�s. Les paiements forfaitaires ont totalis� quelque 3,4 milliards de dollars, dont environ 900 millions de dollars en int�r�ts. Les co�ts cumulatifs depuis les r�glements jusqu'en mars 2003 d�passeraient 1,8 milliard de dollars selon les estimations.

L'emploi des cadres de direction dans le noyau de la fonction publique refl�te la tendance globale, quoique de fa�on plus prononc�e. L'effectif de ce groupe a chut� de 32 % entre 1990‑1991 et 1997‑1998, puis augment� de 37 % jusqu'en 2003 pour atteindre 4 400 cadres sup�rieurs, soit 93 % de l'effectif de 1990‑1991. Le salaire moyen de ces cadres de direction a augment� de 13 % en dollars constants entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Compte tenu du r�gime am�lior� de r�mun�ration au rendement introduit � la fin des ann�es 1990, les cadres de direction du noyau de la fonction publique ont vu la combinaison de leur salaire moyen et de leur r�mun�ration au rendement moyenne augmenter d'environ 18 % en termes r�els sur cette p�riode de cinq ans.

Tout comme le co�t de la croissance de l'emploi, le co�t de l'augmentation des salaires moyens dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a �t� financ� en partie par des transferts du Conseil du Tr�sor (entre 60 % et 75 %) et en partie par des transferts des minist�res et organismes des budgets de d�penses non salariales approuv�s aux budgets de d�penses salariales (entre 25 % et 40 %). La valeur totale de ces transferts des minist�res et organismes s'�levait � 1,2 milliard de dollars de plus en 2002‑2003 qu'en 1997‑1998, soit pr�s de 30 % de l'augmentation totale de la masse salariale sur cette p�riode de cinq ans.

Croissance du salaire moyen dans les Forces canadiennes

La tendance de l'�volution des salaires moyens r�els dans les Forces canadiennes �tait plus variable que celle des domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts (par souci de simplicit�, nous les appellerons la � fonction publique traditionnelle �). Apr�s avoir clairement �t� � la hausse au d�but des ann�es 1990 (passant de 44 500 $ en 1990‑1991 � 49 900 $ en 1994‑1995 en dollars constants de 2003), le salaire moyen a l�g�rement baiss� en 1996‑1997, jusqu'� 47 000 $, puis il a recommenc� � augmenter rapidement pour atteindre 54 200 $ en 2000‑2001; enfin, il a fl�chi par la suite, retombant � 52 700 $ en 2002‑2003, ce qui est presque identique � la moyenne de 52 800 $ observ�e dans la fonction publique classique cette ann�e‑l�. Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, l'augmentation moyenne du salaire dans les Forces canadiennes, en dollars constants, a �t� d'environ 10,9 %, soit 3,1 points de pourcentage de moins que dans la fonction publique traditionnelle.

L'incidence des changements structuraux sur les salaires moyens a �t� beaucoup moins marqu�e dans les Forces canadiennes que dans la fonction publique traditionnelle. L'analyse du pourcentage des militaires des diff�rents grades des Forces arm�es r�v�le une tendance � la hausse des salaires moyens d'environ 2,7 % entre 1990‑1991 et 2002‑2003 par suite de ces changements. Pour la p�riode de 1997‑1998 � 2002‑2003, ce facteur accusait une baisse de 1,5 %, comparativement � une augmentation de 5,3 % des salaires moyens dans la fonction publique traditionnelle au cours de la m�me p�riode, par suite de l'�volution de la composition de l'effectif.

Croissance du salaire moyen dans la GRC

Pour les membres et les employ�s civils de la GRC, le salaire moyen �tait plus �lev� que dans la fonction publique classique ou les Forces canadiennes, mais sa progression a �t� plus modeste. En dollars constants de 2003, il a en effet augment� assez peu, passant de 57 600 $ en 1990‑1991 � 62 000 $ en 1994‑1995, puis il a baiss� � 56 700 $ en 1997‑1998; il a recommenc� � augmenter jusqu'� 60 900 $ en 2001‑2002, pour enfin baisser l�g�rement jusqu'� 59 900 $ en 2002‑2003. En termes r�els, l'augmentation de 1997‑1998 � 2002‑2003 n'a �t� que d'environ 5,6 %, soit moins de la moiti� de celle de la fonction publique traditionnelle. � la GRC, l'�volution du salaire moyen r�sultant du r�alignement de la distribution des membres par grades aurait �t� n�gative.

Croissance du salaire moyen dans les autres groupes

Dans le cas des juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral, les changements de salaires approuv�s dans la Loi sur les juges pour la p�riode de 1997‑1998 � 2002‑2003 se sont traduits par une augmentation de 21 % en dollars constants de 2003. Dans le cas des d�put�s et s�nateurs, l'augmentation des salaires entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a �t� d'environ 19,6 %, toujours en dollars constants de 2003^[13].

Cotisations aux r�gimes de pensions

Les pensions sont de loin le plus important avantage social non salarial pour les employ�s, et les cotisations de l'employeur aux diff�rents r�gimes de pensions sont aussi son plus gros poste de d�penses non salariales. Entre 1990‑1991 et 2002‑2003, le pourcentage des cotisations de l'employeur pour le service courant dans le secteur public f�d�ral a nettement augment�. Le ratio employeur/employ�s des cotisations au principal r�gime de pensions de retraite de la fonction publique �tait de 51/49 en 1990‑1991, et les employ�s en payaient encore plus de 40 % jusqu'en 1995‑1996. Toutefois, en 1999‑2000, ce ratio est pass� � 72/28, puis � 74/26 en 2002‑2003. Le total des cotisations pay�es par les employ�s en 1991‑1992 s'�levait � 540 millions de dollars, mais il a baiss� � 453 millions de dollars en 1997‑1998 en raison d'un effectif moins important, puis a remont� jusqu'� 644 millions de dollars en 2002‑2003. La part de l'employeur s'est accrue au cours de toutes les ann�es sauf une durant cette p�riode, passant de 561 millions de dollars en 1990‑1991 � 1,8 milliard de dollars en 2002‑2003^[14].

Ce changement est essentiellement imputable � deux causes. Premi�rement, les cotisations combin�es des employ�s au R�gime de pension de retraite de la fonction publique ainsi qu'au R�gime de pensions du Canada et au R�gime de rentes du Qu�bec ont �t� plafonn�es � 7,5 % de leur salaire jusqu'en 2000. � mesure que les cotisations au RPC et au RRQ ont augment�, les cotisations des employ�s au R�gime de pension de retraite de la fonction publique ont baiss�, passant de 5,7 % � 4 %^[15]. Deuxi�mement, les hypoth�ses actuarielles sont devenues plus d�favorables au cours des deux derni�res ann�es de la p�riode, les attentes de taux d'int�r�t r�els �lev�s et de faibles hausses de salaire r�elles s'�tant renvers�es. Les r�gimes de retraite � prestations d�termin�es comme le R�gime de pension de retraite de la fonction publique obligent l'employeur � assumer les co�ts pr�vus du r�gime moins les cotisations des employ�s.

Une tendance similaire � l'augmentation de la part de l'employeur des co�ts des r�gimes de pension pour le service courant s'observe dans les autres grands r�gimes de pension de retraite du secteur public f�d�ral. Dans le cas du R�gime de pension de retraite des Forces canadiennes, le ratio du partage des co�ts entre l'employeur et les employ�s est pass� de 68/32 en 1991‑1992 � 78/22 en 2002‑2003.

Dans le cas des membres et des employ�s civils de la GRC, le ratio est pass� de 64/36 en 1991‑1992 � 76/24 en 2002‑2003.

Pour les rentes des juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral, il est pass� de 75/25 en 1990‑1991 � 84/16 en 2002‑2003.

Dans le cas des indemnit�s de retraite des d�put�s, le ratio du partage des co�ts entre le gouvernement et les d�put�s a fluctu� au gr� des changements apport�s aux conditions du r�gime; d'�gal qu'il �tait (50/50) en 1990‑1991, il est pass� � 84/16 en 2002‑2003.

La raison pour laquelle l'employeur assume une plus grande partie des co�ts des pensions du service courant pour ces derniers groupes est que la plupart d'entre eux cotisent le m�me pourcentage de leur salaire que les membres de la fonction publique traditionnelle, mais ont besoin de moins d'ann�es de service avant d'�tre admissibles � une pension; en outre, dans certains cas, l'�ge de la retraite est plus bas.

Autres avantages sociaux

Les co�ts de r�mun�ration correspondant � d'autres �l�ments que les traitements et salaires et les cotisations de l'employeur aux r�gimes de pensions ont augment� dans le secteur public f�d�ral : ils sont pass�s d'environ 3,1 milliards de dollars en 1990‑1991 � pr�s de 4,4 milliards de dollars en 2002‑2003. La plus grande partie de l'augmentation a eu lieu apr�s 1997‑1998, quand le total de ces co�ts se situait autour de 2,8 milliards de dollars^[16]. L'augmentation totale � cet �gard entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a donc �t� d'environ 57 % en dollars courants ou de 35 % en dollars constants de 2003.

Dans plusieurs cas, l'augmentation des co�ts �tait attribuable � des politiques nouvelles (ou sensiblement modifi�es), tel que d�crit ci-dessous.

Indemnit�s de recrutement et de maintien en poste (provisoires)

De nouvelles indemnit�s de recrutement et de maintien en poste ont �t� introduites pour certains groupes syndiqu�s en forte demande sur le march� du travail externe. Le premier groupe qui en a b�n�fici�, d�s 1997, a �t� celui de la Gestion des syst�mes d'ordinateurs. Les d�penses � ce titre ont atteint 77,4 millions de dollars pour le noyau de la fonction publique au cours de l'exercice 2002‑2003. La m�me ann�e, les indemnit�s analogues vers�es par les employeurs distincts totalisaient au moins 20 millions de dollars.

R�mun�ration au rendement

Suite � la recommandation du Comit� consultatif (ind�pendant) sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction, un nouveau syst�me de r�mun�ration au rendement pour les cadres de direction et les sous‑ministres a �t� graduellement introduit de 1998 � 2000. Le total des paiements forfaitaires au rendement dans le noyau de la fonction publique est pass� d'environ 11 millions de dollars en 1997‑1998 � quelque 40 millions de dollars en 2002‑2003. Dans les autres domaines, les paiements vers�s � cette fin ont atteint au moins 20 millions de dollars au cours du m�me exercice.

Cong� de maternit� et cong� parental

Par suite des modifications apport�es � la Loi sur l'assurance‑emploi en 2001, la dur�e du versement des prestations suppl�mentaires aux employ�s en cong� de maternit� ou en cong� parental a �t� doubl�e, passant � un maximum d'un an. Pour le noyau de la fonction publique, la valeur de ces prestations est pass�e de 22 millions de dollars en 2000‑2001 � 62 millions de dollars en 2002‑2003. Dans le cas des Forces canadiennes et de la GRC, le total des d�penses � ce titre a atteint quelque 25 millions de dollars pour le m�me exercice.

Indemnit� de vie ch�re en r�gion dans les Forces canadiennes

En 2000‑2001, les Forces canadiennes ont introduit une indemnit� de vie ch�re en r�gion pour att�nuer les fluctuations du niveau de vie de ses membres, quel que soit leur lieu d'affectation au Canada. En 2002‑2003, cette indemnit� a co�t� 65 millions de dollars, comparativement � environ 4 millions de dollars pour l'Indemnit� d'aide au logement qu'elle a remplac�e. Les indemnit�s des op�rations militaires ont augment� avec le rythme et le danger des missions des Forces canadiennes � l'�tranger; elles sont pass�es d'environ 36 millions de dollars en 1997‑1998 � 60 millions de dollars en 2002‑2003.

R�gime de soins dentaires des pensionn�s

En 2001, le R�gime de services dentaires pour les pensionn�s (� participation facultative) a �t� introduit pour assurer la protection des pensionn�s de la fonction publique et de leurs personnes � charge. En 2002‑2003, la part des cotisations � ce r�gime assum�e par l'employeur s'�levait � environ 23 millions de dollars.

Cong�s acquis

Il y a eu augmentation des cong�s acquis par les employ�s au cours de la p�riode � l'�tude. En moyenne, le nombre total de jours de cong� par personne (cong�s annuels, cong�s de maladie, cong�s pour obligations familiales, autres cong�s et jours f�ri�s d�sign�s) est pass� de 40 jours en 1991‑1992 � 41,2 jours en 2002‑2003. Nous estimons que le pourcentage du temps pay� non travaill� est pass� de 15,7 % en 1990‑1991 � 18,3 % en 2002‑2003. La valeur combin�e de cette diff�rence est d'environ 225 millions de dollars courants.

Cotisations au RPC/RRQ

Les changements des taux de cotisation au R�gime de pensions du Canada et au R�gime de rentes du Qu�bec � la fin des ann�es 1990 ont entra�n� une hausse substantielle des paiements de l'employeur � ce titre. Les cotisations pour la fonction publique traditionnelle, les Forces canadiennes et la GRC sont pass�es d'environ 250 millions de dollars par ann�e au d�but des ann�es 1990 � quelque 590 millions de dollars en 2002‑2003.

Autres facteurs de co�t

� d'autres �gards, les politiques n'ont � peu pr�s pas chang�, mais les co�ts ont augment� sensiblement. Ainsi, dans le cas des r�gimes de soins de sant� et de soins dentaires, les principaux facteurs qui ont fait augmenter les co�ts pour l'employeur sont la progression de la part des co�ts assum�e par l'employeur et la hausse des prix des fournisseurs. La part des co�ts de ces r�gimes assum�e par l'employeur a augment� sensiblement juste avant le d�but des ann�es 1990 et peu apr�s. Dans le cas du R�gime de soins de sant� de la fonction publique (RSSFP), elle est pass�e de 50 % � 75 % en 1989, puis � 90 % en 1991, et enfin � 100 % en 1992^[17]. Pour les pensionn�s, la part de l'employeur est pass�e de 50 % � 75 % en 1991, puis � 80 % en 1992. Enfin, dans le cas du R�gime de soins dentaires de la fonction publique (RSDFP), la part de 50 % des co�ts de l'employeur � l'instauration du R�gime, en 1987, a �t� port�e � 100 % peu de temps apr�s, dans le cadre d'un r�glement � l'amiable avec les syndicats.

Les co�ts pour l'employeur du R�gime de soins de sant� de la fonction publique auraient �t� d'environ 84 millions de dollars en 1990‑1991; ils auraient augment� constamment par la suite pour passer � environ 175 millions de dollars en 1997‑1998, puis � 422 millions de dollars en 2002‑2003. Le montant des demandes de remboursement pay�es par b�n�ficiaire a lui aussi augment�, passant de 300 $ en 1990 � 560 $ en 1997 et � 841 $ en 2002. Entre 1997 et 2002, le co�t du remboursement des m�dicaments d'ordonnance est pass� de 129 � 267 millions de dollars, ce qui repr�sente la plus grande partie de l'augmentation des d�penses au titre du R�gime^[18].

Dans le cas du R�gime de soins dentaires de la fonction publique, les co�ts de l'employeur ont plus que doubl� : ils sont pass�s de 77 millions de dollars en 1990 � 156 millions de dollars en 2002. La valeur des demandes de remboursement pay�es par b�n�ficiaire a augment�, passant de 250 $ en 1990 � 472 $ en 2002. La plus grande partie de l'augmentation est attribuable � la hausse du co�t des soins pr�ventifs de routine.

La valeur des prestations d'invalidit� r�clam�es aux deux principaux r�gimes d'assurance du secteur public f�d�ral a plus que doubl� entre 1990 et 2002. Ainsi, les prestations vers�es par le plus important de ces r�gimes, celui des employ�s syndiqu�s, sont pass�es de 85 millions de dollars en 1990 � 172 millions de dollars en 2002, tandis que celles du r�gime des employ�s non syndiqu�s sont pass�es de 12 millions de dollars en 1990 � 29 millions de dollars en 2002. Le nombre de demandes de prestations d'invalidit� a nettement augment� en pourcentage des participants, passant de 2,88 % en 1990 � 4,28 % en 2002 pour le principal r�gime (dans le cas du r�gime des employ�s non syndiqu�s, il est pass� de 1,68 % � 2,84 % entre les m�mes exercices). En bonne partie, l'augmentation est attribuable � la croissance du nombre de cas de d�pression et d'angoisse.

� la GRC, la nature des principales indemnit�s n'a gu�re chang�, mais leur co�t a augment� en raison des augmentations de taux. Ainsi, le co�t de la prime de poste/de quart par cat�gorie est pass� de 3,7 millions de dollars en 1990‑1991 � 14,5 millions de dollars en 2002‑2003. Le co�t de l'allocation de gendarme sup�rieur est pass� de 3,3 millions de dollars � 13,4 millions de dollars entre les deux exercices. Enfin, le co�t de l'indemnit� de v�tements civils et de l'allocation pour entretien d'�quipement est pass� de 4,8 millions de dollars � 16,1 millions de dollars entre les m�mes exercices.

� certains postes, les d�penses de l'employeur ont diminu� en termes relatifs. Un bon exemple est celui des heures suppl�mentaires. Dans le domaine combin� du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, leur co�t a baiss� : il est pass� de 3,2 % de la masse salariale en 1991‑1992 � 2,8 % en 2002‑2003. Les sommes vers�es (environ 350 millions de dollars) �taient pratiquement les m�mes en dollars constants de 2003 pour les deux exercices. � l'exception pr�visible des ann�es de l'Examen des programmes au milieu des ann�es 1990, le co�t des indemnit�s de d�part et de cessation d'emploi a diminu� l�g�rement, tant en valeurs absolues qu'en dollars constants.

Observations sur les changements depuis 1990‑1991

N�gociation collective et contr�les des salaires

Comme le montre la Figure 5, au cours de la p�riode de 36 ans �coul�e entre 1967 (l'ann�e de l'introduction de la n�gociation collective dans la fonction publique f�d�rale) et 2003, la n�gociation collective a �t� suspendue en tout ou en partie pour au moins onze ans, en trois p�riodes distinctes. De plus, en 1999, le gouvernement est intervenu pour imposer un r�glement � deux groupes d'employ�s.

L'instabilit� relative du r�gime de n�gociation collective fait douter de son efficacit�. Il semble �tre seulement capable de produire des augmentations de salaire et d'avantages sociaux exc�dant typiquement le taux d'inflation ou le taux de croissance de l'�conomie, quoi qu'il arrive d'autre sur le march� du travail externe, ou quelle que soit la conjoncture �conomique g�n�rale.

Entre 1997‑1998 et la fin de la derni�re p�riode de contr�les salariaux, les salaires ont augment� en termes r�els comme ils ne l'avaient jamais fait depuis au moins le d�but des ann�es 1980. Si cela n'a pas engendr� de pressions en faveur de l'imposition de nouveaux contr�les, c'est peut‑�tre pour deux raisons. Premi�rement, les hausses comparables du revenu familial apr�s imp�t observ�es dans l'ensemble de l'�conomie canadienne durant ces ann�es signifient qu'une certaine augmentation du revenu r�el n'�tait pas hors de l'ordinaire. Deuxi�mement, la s�rie d'exc�dents budg�taires enregistr�e par le gouvernement f�d�ral depuis 1998 a fait en sorte que les pressions qui s'exer�aient pour que l'on passe au peigne fin les co�ts de fonctionnement de l'administration f�d�rale n'ont pas �t� tr�s fortes. Si la conjoncture �conomique ou l'�tat des finances f�d�rales tournaient mal, il reste � voir comment le r�gime de n�gociation collective de la fonction publique f�d�rale r�agirait. Avec des employ�s et des syndicats habitu�s � obtenir r�guli�rement des augmentations des salaires r�els, il pourrait �tre difficile de faire accepter volontairement des restrictions.

Figure 5
P�riodes de n�gociations collectives et de contr�les salariaux, 1967 � 2003

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Gestion de la r�mun�ration totale et de la r�mun�ration

Cela dit, un autre probl�me cl� qui se dessine est celui de la fragmentation des d�cisions en mati�re de r�mun�ration. Dans le secteur public f�d�ral, la n�gociation collective se limite habituellement aux salaires, aux indemnit�s et aux cong�s. La loi interdit de n�gocier la classification et les pensions, bien qu'elles fassent souvent l'objet de discussions informelles avec les syndicats. D'autres avantages comme les r�gimes d'assurances, de soins de sant� et de soins dentaires sont n�goci�s s�par�ment, puis int�gr�s aux conventions collectives. Un tel syst�me nuit � la transparence et laisse peu de marge de manœuvre pour n�gocier des compromis impliquant divers �l�ments de la r�mun�ration. Comme le co�t des pensions et des autres avantages sociaux est essentiellement assum� par l'employeur, il est probablement d�savantageux pour lui, du point de vue du contr�le des co�ts, de composer avec les �l�ments de la r�mun�ration � des niveaux et � des moments diff�rents. Cette pratique peut aussi rendre plus difficile l'atteinte d'un �quilibre entre les �l�ments de la r�mun�ration qui convienne le mieux aux employ�s.

L'�laboration et l'adoption d'une vision holistique de la r�mun�ration tant pour l'ensemble des domaines du secteur public f�d�ral que pour les divers �l�ments de la r�mun�ration se sont r�v�l�es extr�mement difficiles, � cause de la fragmentation de la responsabilit� du c�t� de l'employeur. Comme c'est souvent le cas dans les grandes organisations, des groupes distincts ont g�r� diff�rents aspects de la r�mun�ration comme la n�gociation collective, la d�termination des salaires des groupes non syndiqu�s, la r�mun�ration des cadres de direction, la classification, les pensions et les r�gimes d'assurances, de soins de sant� et de soins dentaires, g�n�ralement avec une coordination floue dans le meilleur des cas. Il est difficile de parvenir tant � la coh�rence qu'au contr�le � d�faut d'une plus grande int�gration de la gestion de la r�mun�ration.

Dans les ann�es 1980, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a tent� de concevoir des moyens analytiques de faire le suivi des co�ts de la r�mun�ration totale et de se servir des renseignements ainsi obtenus pour influer sur la n�gociation collective, mais les syndicats ont facilement fait avorter cette d�marche. En effet, plusieurs des �l�ments de la r�mun�ration, les pensions par exemple, �taient intouchables, et donc exclus de la table de n�gociation. En outre, les calculs �taient g�n�ralement des estimations abstraites de la valeur pour l'employ� plut�t que des co�ts pour l'employeur. La notion de r�mun�ration totale comme cadre de d�termination des salaires et autres avantages sociaux n'a persist� que pour les groupes comme les Forces canadiennes, la GRC ou les cadres de direction, dont le Conseil du Tr�sor �tablit directement la r�mun�ration, quoiqu'en tenant compte des avis de groupes consultatifs dans la plupart des cas.

Comparabilit� de la r�mun�ration f�d�rale avec celle de l'ensemble du march� du travail canadien

Contexte historique

Au si�cle dernier, les gouvernements f�d�raux reconnaissaient l'importance du maintien de la comparabilit� de la r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale avec celle du march� du travail externe. Le principe g�n�ral �tait qu'en l'absence de limite, il n'y avait pas de discipline inh�rente � la d�termination des taux de r�mun�ration dans la fonction publique. Par contre, on peut avoir confiance que le secteur priv� paie le strict n�cessaire pour retenir les talents dont il a besoin, parce qu'autrement la capacit� de l'entreprise d'�tre comp�titive et de survivre sur le march� serait menac�e. En maintenant la comparabilit� de sa r�mun�ration avec celle du march� du travail externe, le secteur public peut � la fois attirer et conserver les employ�s qu'il lui faut tout en assurant les contribuables que ce qu'il d�pense � cette fin est raisonnable.

Toutefois, dans la pratique, d'autres facteurs ont tendu � supplanter la comparabilit� comme �l�ment d�terminant des salaires et des avantages sociaux. L'importance de ces facteurs a vari� avec le temps, selon les circonstances. Parmi ces facteurs, il y a notamment les pressions visant � pr�server les relativit�s internes, des consid�rations pragmatiques comme la n�cessit� de trouver une entente acceptable, l'obligation impos�e au gouvernement par la Loi canadienne sur les droits de la personne de verser un salaire �gal pour un travail d'�gale valeur et le d�sir de donner l'exemple en tant qu'employeur �clair� , de m�me que les imp�ratifs nationaux comme le contr�le de l'inflation ou la r�duction des d�penses gouvernementales.

Cela dit, comment la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral se comparait‑elle en 2002‑2003 avec celle du march� du travail canadien?

Comparabilit� des salaires

Les donn�es disponibles incitent � penser que les salaires vers�s dans le secteur public f�d�ral �taient en moyenne l�g�rement sup�rieurs � ceux du secteur priv� canadien. Au d�but des ann�es 2000, toutefois, le pourcentage d'augmentation des salaires moyens dans l'administration f�d�rale �tait plus �lev� que les indicateurs g�n�raux des hausses salariales dans le secteur priv�, comme les augmentations de salaire d'une ann�e sur l'autre pour les conventions collectives en vigueur dans ce secteur, les gains hebdomadaires ou les gains horaires moyens. Si cette tendance se maintient, l'�cart en faveur des salaires moyens dans l'administration f�d�rale ira en s'accroissant. La Figure 6 illustre le taux relatif d'accroissement des salaires dans le secteur public f�d�ral et dans l'ensemble du secteur priv� canadien entre 1990‑1991 et 2002‑2003.

Des �tudes r�alis�es ces derni�res ann�es indiquent qu'il existe d�j� une importante plus‑value salariale dans le secteur public f�d�ral, comparativement au secteur priv� canadien. Ces �tudes sont g�n�ralement fond�es sur des sources de donn�es g�n�rales comme le Recensement ou l'Enqu�te sur la population active. N�anmoins, nous avons constat� que, comme leurs comparaisons �taient con�ues de fa�on � suivre de plus en plus rigoureusement les caract�ristiques des emplois et des occupations dans la fonction publique f�d�rale, ces pr�sum�s avantages salariaux perdaient de leur importance. La seule enqu�te qui compare des emplois pr�cis, celle de l'Institut de la statistique du Qu�bec, a conclu que les salaires dans la fonction publique f�d�rale n'�taient sup�rieurs que d'environ 1 % � ceux du secteur priv� qu�b�cois, dans un rapport publi� en 2003. N�anmoins, toutes ces �tudes g�n�rales ont constat� comme nous une tendance � des augmentations relativement plus rapides des salaires moyens dans la fonction publique f�d�rale que dans l'ensemble de l'�conomie au d�but des ann�es 2000.

Figure 6
Comparaison du taux de changement des principaux indicateurs du revenu moyen dans le secteur public f�d�ral et dans le secteur priv� au Canada, 1990‑1991 � 2002‑2003 (1990‑1991 = 100)

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Nous avons aussi pris connaissance de plusieurs �tudes comparant les salaires dans la fonction publique f�d�rale et dans le secteur priv� pour des groupes professionnels particuliers. Toutes ces �tudes sont arriv�es � la conclusion que les salaires dans la fonction publique tiraient de l'arri�re par rapport au secteur priv� pour des groupes comparables. Nous estimons toutefois que ces �tudes sont sujettes � caution parce qu'elles ont tendance � survenir dans le contexte des pr�paratifs de la n�gociation collective et ne semblent pas �quilibr�es quant aux points qu'elles mettent en relief. En g�n�ral, il n'existe pas d'approches �tablies ou de normes r�gissant ces �tudes.

La distribution des salaires selon le niveau des gains annuels est beaucoup plus concentr�e dans le secteur public f�d�ral que dans l'ensemble du secteur priv� canadien. D'apr�s les donn�es du Recensement de 2001, plus de la moiti� des travailleurs du secteur priv� gagnaient moins de 40 000 $ par ann�e, contre seulement le tiers environ des employ�s f�d�raux. Au haut de l'�chelle de r�mun�ration, environ 13 % des personnes employ�es dans le secteur priv� gagnaient plus de 80 000 $, comparativement � 8 % dans le secteur public f�d�ral. Dans la fourchette de salaires de 40 000 $ � 80 000 $ par ann�e, on retrouvait 59 % du personnel du secteur public f�d�ral, mais seulement 35 % du personnel du secteur priv�.

Conform�ment � cette distribution, depuis plusieurs d�cennies, la tendance pr�dominante dans la fonction publique f�d�rale a consist� � verser des salaires �gaux ou sup�rieurs � ceux du secteur priv� pour des emplois comparables aux niveaux inf�rieurs, sauf pour les corps de m�tier, tout en payant moins les cadres de direction et certains sp�cialistes.

Les r�glements des revendications de parit� salariale conclus dans la fonction publique f�d�rale semblent avoir accentu� cette tendance. La part de la parit� salariale dans le co�t des traitements et salaires pour les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts se situerait, selon les estimations, entre 2 % et 3 % du total. Les investissements de la fonction publique f�d�rale dans la parit� salariale semblent au moins aussi importants, voire davantage, que ceux des autres sph�res de comp�tence. En Ontario, par exemple, pour les organisations comptant au moins 500 employ�s, les r�glements � ce titre �quivaudraient � 0,6 % de la masse salariale dans le secteur priv� et � 2,2 % de la masse salariale dans le secteur public.

Comparabilit� des pensions

Le R�gime de pension de retraite de la fonction publique f�d�rale peut �tre raisonnablement consid�r� comme appartenant � la tranche sup�rieure de 10 % de tous les r�gimes de pensions enregistr�s au Canada, en termes de valeur pour le personnel et de co�t pour l'employeur. Bien que les cotisations des employ�s soient g�n�ralement plus �lev�es que dans les grands r�gimes du secteur priv�, les prestations du r�gime f�d�ral sont aussi plus g�n�reuses que celles de presque tous les r�gimes du secteur priv�, � quelques exceptions pr�s. Le r�gime f�d�ral est particuli�rement favorable par ses avantages compl�mentaires comme la retraite anticip�e, normalement avec au moins 30 ann�es de service � 55 ans, et l'indexation compl�te pour compenser l'inflation. Les autres r�gimes de pensions f�d�raux, notamment ceux des Forces canadiennes, de la Gendarmerie royale du Canada, des d�put�s et s�nateurs et des juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral, offrent � leurs participants une meilleure valeur encore puisque ceux-ci peuvent avoir le droit de toucher une pension avec moins d'ann�es de service (principalement dans le cas des juges et des d�put�s) ou avant l'�ge de 55 ans dans certains cas, pour les militaires et les membres de la GRC.

Les employ�s paient des cotisations relativement �lev�es � leurs r�gimes de pensions, soit 4 % de la partie de leur salaire inf�rieure au montant prot�g� par le R�gime de pensions du Canada et le R�gime de rentes du Qu�bec (39 900 $ en 2003) et 7,5 % au‑del� de ce niveau de revenu annuel. Toutefois, ces cotisations sont inf�rieures � celles que la plupart des r�gimes provinciaux de pension de retraite imposent � leurs fonctionnaires pour des avantages analogues. Globalement, au d�but des ann�es 2000, les employ�s f�d�raux ne payaient pas plus de 28 % des co�ts du service courant de leurs pensions de retraite, ce qui est nettement inf�rieur aux 40 % � 50 % qu'exigent la plupart des autres r�gimes de pensions du secteur public au Canada^[19].

Comparabilit� des autres avantages sociaux

Bien que certains aspects des autres avantages sociaux soient moins favorables pour les fonctionnaires f�d�raux que pour les employ�s des grandes entreprises priv�es, dans l'ensemble ils se comparent tr�s bien � ce qu'offre le secteur priv� canadien.

R�gime de soins de sant� de la fonction publique

En g�n�ral, le R�gime de soins de sant� de la fonction publique (RSSFP) offre aux employ�s en poste et � leurs personnes � charge des avantages comparables � ceux des r�gimes moyens du secteur priv�. Les aspects sous lesquels il est un peu moins comp�titif sont l'absence d'une carte de paiement des m�dicaments, les niveaux de remboursement et de franchise, la protection relative aux chambres d'h�pital, ainsi que les limites quant aux services de nombreux sp�cialistes param�dicaux, aux soins de la vue, aux services d'infirmi�res et d'infirmiers priv�s et � la protection � l'�tranger.

Rares sont les employeurs qui offrent aux retrait�s la m�me protection qu'aux employ�s en service. La protection du RSSFP pour les retrait�s de la fonction publique est donc extr�mement comp�titive, particuli�rement en ce qui a trait � la port�e de la protection et au partage des co�ts des soins hospitaliers.

R�gime de soins dentaires de la fonction publique

Le R�gime de soins dentaires de la fonction publique (RSDFP) est moins comp�titif en ce qui concerne la p�riode d'attente, la franchise et le maximum combin� pour les services de base et les services majeurs. Il est toutefois plus comp�titif en ce qui a trait � la limite maximale viag�re pour les services d'orthodontie.

Il est rare �galement qu'un employeur contribue au r�gime de soins dentaires des retrait�s. Le R�gime de services dentaires pour les pensionn�s du secteur public f�d�ral est donc avantageux � cet �gard.

Invalidit� de longue dur�e

Les r�gimes d'assurance-invalidit� de longue dur�e du secteur public f�d�ral sont tr�s comp�titifs en comparaison de ceux qu'offrent les autres employeurs, particuli�rement en ce qui concerne le niveau des prestations, la protection contre l'inflation et la protection maximale.

Indemnit� de d�part

L'indemnit� de d�part de la fonction publique f�d�rale est relativement g�n�reuse, puisque seulement les deux tiers environ des conventions collectives du secteur priv� pr�voient un tel avantage, et qu'il est rare sur le march� canadien du travail en g�n�ral.

Cong�s pay�s

De fa�on g�n�rale, le secteur public f�d�ral �tait plus g�n�reux que la plupart des employeurs du secteur priv� dans ses politiques de cong�s pay�s. Il l'est notamment pour la dur�e (jusqu'� une ann�e enti�re) du suppl�ment vers� afin de compl�ter les prestations d'assurance‑emploi (jusqu'� concurrence de 93 % du taux de r�mun�ration) pour la combinaison du cong� de maternit� et du cong� parental.

De fa�on g�n�rale, le secteur public f�d�ral �tait plus g�n�reux que la plupart des employeurs du secteur priv� dans ses politiques de cong�s pay�s. Il l'est notamment pour la dur�e (jusqu'� une ann�e enti�re) du suppl�ment vers� afin de compl�ter les prestations d'assurance‑emploi (jusqu'� concurrence de 93 % du taux de r�mun�ration) pour la combinaison du cong� de maternit� et du cong� parental.