ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale des systèmes d’information sur la passation de marchés et mécanismes de surveillance connexes au sein des grands ministères et organismes

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Introduction

Aux termes de la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor, entrée en vigueur en avril 2006, le contrôleur général doit procéder à des vérifications horizontales dans les grands ministères et organismes (GMO). Les vérifications horizontales, qui consistent à examiner les risques qui s’étendent à plus d’un ministère, permettent de faire rapport sur la situation en ce qui touche la gouvernance, les contrôles et la gestion du risque dans l’administration fédérale. Le présent rapport fait état des résultats de la vérification horizontale des systèmes d’information sur la passation de marchés et des mécanismes de surveillance connexes.

Le principal instrument régissant la passation des marchés est la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor; il existe aussi un certain nombre de politiques et de cadres clés en vigueur dans l’administration publique, notamment le Cadre de responsabilisation de gestion, la Politique sur les responsabilités et l’organisation de la fonction de contrôleur, la Politique sur la surveillance active et la Politique sur la gestion des risques. 

La vérification avait pour objet de fournir une assurance raisonnable que la direction reçoit de l’information fiable et utile sur les marchés à l’appui de la prise de décisions éclairées, de la gestion du risque et d’une divulgation efficace, et aussi qu’il existe des structures de gouvernance pour déterminer les tendances et les risques ainsi que pour intervenir au besoin. La mission a porté sur les systèmes d’information sur les marchés et les mécanismes de surveillance connexes qui étaient en place entre janvier et septembre 2008 dans neuf grands ministères et organismes.

Pourquoi est-ce important?

La passation de marchés et l’approvisionnement constituent des moyens auxquels tous les GMO ont fréquemment recours afin de se procurer les biens et les services dont ils ont besoin pour atteindre leurs buts et objectifs ainsi que pour s’acquitter de leur mandat. Ces activités ont généralement été assorties d’un risque plus élevé, en raison de la complexité des modalités de conformité ainsi que des règles et de la réglementation établies par les organismes centraux. Depuis peu, les pratiques de passation de marchés et d’approvisionnement en vigueur dans l’administration publique font l’objet d’un examen plus approfondi de la part du public. Les citoyens et les organismes centraux attendent des organismes fédéraux qu’ils disposent de systèmes et de pratiques de gestion adéquats pour surveiller en permanence la conformité aux règles de passation de marchés ainsi que le rendement et les risques se rattachant aux marchés. Ces systèmes de gestion sont censés préserver l’intégrité de l’information sur les marchés ainsi que fournir à la haute direction de l’information fiable et utile aux fins de la prise de décisions éclairées concernant la gestion des activités de passation de marchés et d’approvisionnement dans les ministères ou organismes.

Si l’on veut satisfaire à ces attentes ainsi qu’aux exigences redditionnelles en matière de marchés, il est de plus en plus important de pouvoir obtenir des données fiables, utiles et actuelles à l’appui du processus décisionnel. Il est essentiel que les hauts gestionnaires des ministères et organismes fédéraux disposent de l’information nécessaire sur les marchés pour pouvoir remplir leur rôle de surveillance, prendre des décisions de planification à long terme et établir des stratégies d’atténuation du risque dans le contexte de la fonction de passation de marchés à tous les niveaux de l’organisation.

Évaluation globale

La mission de vérification a porté sur les pratiques de gouvernance et de gestion à l’égard des systèmes d’information sur les marchés et la surveillance connexe. Ainsi, l’équipe de vérification a cherché à répondre à la question suivante :

Bien que les GMO commencent à faire des progrès en vue de mettre en place des structures et des mesures leur permettant d’intervenir au regard des tendances et des risques entourant la passation de marchés, la vérification a permis d’établir qu’ils pourraient adopter, au chapitre de la gestion de l’information sur les marchés, une orientation plus stratégique et intégrée au lieu de se concentrer sur les opérations. Une approche plus stratégique, axée sur les risques et les tendances à l’échelle de l’entité, favoriserait les activités de surveillance et de gestion du risque, et permettrait aux ministères d’agir plus efficacement en fonction des changements et des priorités.

De façon générale, la vérification nous a permis de constater que, pour l’essentiel, l’information est correctement saisie et que des systèmes et processus fiables sont en place pour assurer l’exactitude des données. Par contre, les données sur les marchés ne sont pas utilisées autant qu’elles le pourraient aux fins de produire les rapports et l’information nécessaires à l’appui de la prise de décisions par la direction. Les données sur les marchés appuient les activités de surveillance, mais cette surveillance s’exerce au niveau des marchés, des projets ou des directions, ou découle des exigences des organismes centraux (divulgation proactive, etc.). Dans la plupart des GMO examinés, rien ne montre que l’on exerce une surveillance active à l’échelle de l’entité afin de déterminer les risques et les tendances généraux. À titre d’exemple, l’analyse des tendances pourrait permettre de disposer de renseignements utiles afin de déterminer des économies possibles ou de modifier le niveau de risque.

La plupart des GMO se concentrent sur les opérations; ainsi, on s’assure que des processus d’approbation et de gestion de marchés particuliers sont en place et fonctionnent efficacement. Cette orientation est observable de la part des employés opérationnels jusqu’aux membres de la haute direction. Par exemple, le mandat et les activités de nombre de comités d’examen des marchés consistent à approuver des marchés importants ou à surveiller des risques précis à l’égard de marchés donnés.

Il serait possible de faire la transition vers un modèle stratégique de surveillance et de gestion du risque qui servirait à hausser l’efficacité de la gestion et à mettre en œuvre les principes de la surveillance active à l’égard des activités de passation de marchés.

Des pratiques novatrices et exemplaires ont pu être observées, comme la documentation des processus de passation de marchés en vue notamment de déterminer les principales activités de contrôle à l’appui des pratiques rattachées à la fiabilité des données. Plusieurs GMO ont mis sur pied un comité de gestion des marchés ou un comité d’examen pour se pencher sur les enjeux ardus, contribuer à une utilisation efficace des instruments de passation de marchés et exercer une supervision d’ensemble des activités de passation de marchés dans une optique d’atténuation du risque. Les autres ministères examinés sont en voie de constituer de tels comités de surveillance et d’examen des marchés.

Énoncé d’assurance

D’après mon jugement professionnel à titre de directeur exécutif de la Vérification des systèmes, vérification judiciaire et vérification horizontale, je suis d’avis que nous avons exécuté des procédures de vérification suffisantes et adéquates et recueilli les preuves nécessaires à l’appui des conclusions présentées dans le présent rapport. Nous avons fondé notre opinion sur une comparaison des situations qui existaient au moment de la vérification avec des critères de vérification établis au préalable et dont il a été convenu avec la direction. Notre opinion ne s’applique qu’aux neuf GMO examinés. Les éléments de preuve ont été recueillis conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada ainsi qu’aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne.  

Principales constatations

Fiabilité de l’information : Pour l’essentiel, l’information est correctement saisie et des systèmes et processus fiables sont en place pour assurer l’exactitude des données. Les processus de passation de marchés sont documentés dans la majorité des GMO; dans les autres ministères et organismes, on a documenté des procédures informelles ayant trait à certaines composantes du processus. Également, des contrôles automatisés sont en place pour atténuer les risques associés à l’intégrité des données. Des améliorations sont possibles en ce qui a trait à la documentation des risques reliés à l’intégrité des données ainsi que des contrôles clés. De plus, il faudrait définir clairement les rôles et les responsabilités concernant la saisie, le traitement, la surveillance et la validation des données relatives aux marchés.

Renseignements pertinents requis : Tous les GMO ont déterminé quels renseignements étaient requis pour satisfaire aux exigences particulières applicables aux activités de passation de marchés. La très grande majorité des GMO n’ont pas déterminé quels renseignements étaient nécessaires à l’appui de la gestion du risque et de la prise de décisions à l’échelle de l’entité. De ce fait, on ne dispose pas d’entrée de jeu de l’information requise pour faire le suivi des tendances et des risques émergents entourant la passation de marchés ni pour intervenir en fonction de ces tendances et de ces risques. Il serait possible d’apporter des améliorations afin d’établir clairement les besoins au chapitre de l’information et de tirer pleinement parti des systèmes d’information existants afin de disposer en temps utile de l’information pertinente sur les marchés, à l’appui des pratiques de surveillance au quotidien, des activités de supervision et des processus de planification à long terme.

Surveillance : La majorité des GMO ont mis en place des mécanismes de surveillance. Toutefois, ces activités s’exercent généralement au niveau des opérations, des projets ou des directions dans le but d’évaluer la conformité aux politiques et aux règlements applicables. Les GMO n’ont pas mis en place d’approche formelle fondée sur le risque pour la surveillance des marchés. Il serait possible de mettre de l’avant un modèle stratégique de surveillance et de gestion du risque qui permettrait de hausser l’efficacité de la gestion et d’appliquer les principes de la surveillance active à l’égard des activités de passation de marchés.

Reddition de comptes : En général, la reddition de comptes se fait sur une base ponctuelle et porte sur des opérations données. Exception faite des exigences de rapport aux organismes centraux, il n’y a à peu près pas de modalités redditionnelles systématiques assurant la transmission de renseignements à l’appui de la prise de décisions et de la gestion du risque. Il serait possible de mettre en place des processus redditionnels établis dans une optique stratégique afin d’aider les GMO à évaluer le rendement, à accroître leur capacité à donner suite aux tendances et aux lacunes au chapitre des pratiques de gestion, et à assurer de meilleures communications à l’appui du changement.

Objet et portée de la vérification

L’objet de la vérification consistait à fournir une assurance raisonnable à l’égard des points suivants :

• La direction reçoit des renseignements fiables et utiles sur la passation de marchés, ce qui contribue aux processus de prise de décisions, de gestion du risque et de divulgation.
• Des structures de gouvernance existent pour examiner les tendances et les risques entourant la passation de marchés et pour y donner suite s’il y a lieu.

La mission a porté sur les systèmes d’information et les processus de surveillance relatifs à la passation de marchés qui étaient en place entre janvier et septembre 2008 dans neuf GMO. La vérification n’a pas porté sur les accords de subvention et de contribution ni sur les arrangements interministériels.

Approche de vérification

Au cours de la vérification, on a notamment procédé à différents essais jugés nécessaires aux fins de fournir une assurance raisonnable concernant l’atteinte des objectifs de la vérification. Les services d’experts‑conseils ont été retenus pour aider l’équipe de vérification du Bureau du contrôleur général à mener cette mission de vérification horizontale. Les experts‑conseils ont fourni une aide lors des étapes de planification et d’exécution de la vérification ainsi que dans le cadre de la reddition de comptes connexe.

La mission de vérification a été menée en deux phases.

Phase 1 : Cette phase a comporté un examen préliminaire par sondage, la détermination des risques et des principaux critères de vérification, puis l’élaboration du programme de vérification. Des données sur les marchés ont été recueillies auprès de tous les GMO dans le but de procéder à une évaluation du risque et de choisir les organisations qui feraient l’objet de la mission de vérification.

Un questionnaire a été transmis et tous les GMO ont répondu. Le questionnaire portait principalement sur les risques entourant la passation de marchés, les contrôles, les modalités redditionnelles, la surveillance et la gouvernance. Des documents ont été rassemblés afin de valider les réponses. À partir des données sur les marchés, des documents fournis et de l’analyse des réponses fournies, nous avons procédé à la sélection de ministères et d’organismes en se fondant sur le degré de risque le plus élevé. Plus précisément, le choix a reposé sur des critères comme la complexité de l’organisation, des approvisionnements et des marchés, la mesure dans laquelle existaient des processus formels et la proportion de marchés de services. Ainsi, neuf GMO ont été retenus pour la vérification proprement dite. La liste de ces GMO est présentée à l’annexe A.

Dans le cadre du programme de vérification, des critères de vérification ont été établis afin de mesurer les pratiques par rapport à des pratiques de gestion bien établies et reconnues. Des outils de vérification et des procédures d’essai ont été élaborés et utilisés pour chaque critère de vérification; ces travaux ont comporté la collecte de données probantes et une analyse dans l’optique des critères exposés à l’annexe B.

Phase 2 : Cette phase correspond à l’exécution de la vérification et à l’élaboration du rapport. Des procédures de vérification ont été utilisées, notamment des entrevues avec des intervenants clés, l’examen de la documentation et une analyse. La documentation et les notes d’entrevue ont été analysées et comparées à des contrôles clés relativement à chaque critère, de manière à évaluer les résultats et les constatations. On a ensuite déterminé si les neuf GMO satisfaisaient pleinement aux critères de vérification, y satisfaisaient sous réserve de certaines exception ou n’y satisfaisaient pas. C’est à partir de cette information que l’on a fait rapport sur les résultats dans une optique horizontale et que l’on a déterminé les tendances et les patrons de comportement.

Plan d’action de la direction :  Les conclusions et recommandations découlant de la présente vérification ont été présentées aux ministères visés. Ces derniers ont examiné les recommandations, y ont répondu et ont mis au point un plan d’action de la direction, selon les besoins. Ils informeront leur comité de vérification au sujet des constations de la vérification ainsi que de leurs réponses. Le comité ministériel de vérification pourra être appelé, à la demande de l’administrateur général, de recommander les plans d’action de la direction. Le comité recevra périodiquement un rapport indiquant les mesures prises à la suite de la mise en œuvre du plan d’action, le cas échéant.

Les administrateurs généraux des grands ministères ou organismes n’ayant pas fait l’objet de cette vérification tiendront aussi compte des résultats de la mission et élaboreront un plan d’action de la direction pour les aspects qui, selon eux, le méritent. Ils vielleront à renseigner leur comité de vérification sur ces aspects.