ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale de la conformité à la Politique sur les services communs

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Constatations détaillées et recommandations

Première constatation : Politique sur les services communs

Nous avons voulu savoir si le Secrétariat évalue la politique périodiquement pour veiller à ce qu'elle demeure pertinente par rapport aux besoins des OSC, du Secrétariat et des ministères clients. Nous nous sommes penchés également sur la question de savoir si le Secrétariat surveille les ministères pour déterminer s'ils se conforment aux exigences de la politique.

Les exigences de la politique doivent être utiles, pertinentes et rigoureuses afin d'assurer une orientation appropriée en vue de la prestation et de l'utilisation des services communs. La surveillance aide le Secrétariat à comprendre si les exigences de la politique sont respectées et à déterminer les domaines où des lignes directrices ou des directives supplémentaires pourraient se révéler nécessaires.

La Politique sur les services communs n'a pas encore été évaluée

Le Secrétariat a effectué des examens et rédigé l'ébauche de lignes directrices pour actualiser et clarifier certains éléments de la Politique sur les services communs, mais il ne s'est pas conformé à l'obligation prévue dans la politique d'effectuer une évaluation. Bien qu'aucun délai ne soit précisé dans la politique à cet égard, le Secrétariat a la responsabilité d'en effectuer l'évaluation. Cette évaluation pourrait notamment viser l'intégrité de la politique, la logique et le caractère pratique de ses exigences, son efficacité à l'égard de la réalisation de l'objectif énoncé, et la pertinence de la politique dans le contexte de l'orientation générale du gouvernement.

Le Secrétariat n'a pas évalué la politique principalement parce qu'il souhaite d'abord obtenir des directives supplémentaires aux termes de trois initiatives gouvernementales en cours : la stratégie de services[3], l'examen des services administratifs[4] et l'initiative sur la prestation des services entre ministères hiérarchiques[5]. Ces trois initiatives étaient encore en cours à la fin de l'étape de la réalisation de la présente vérification.

Étant donné qu'aucune évaluation n'a été effectuée, les exigences actuelles de la politique ne tiennent pas compte de l'actuel contexte gouvernemental. Plus particulièrement, la politique dresse une liste de services obligatoires qui n'a pas été mise à jour récemment. Ainsi, depuis le 1^er janvier 2006, aux termes de la Politique en matière d'apprentissage, de formation et de perfectionnement, l'École de la fonction publique du Canada assume le rôle de fournisseur de services pour les cours de formation requis non visés par les dispositions obligatoires de la Politique sur les services communs. Par ailleurs, la politique qualifie de service obligatoire le système informatique de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour la sélection des cabinets d'architectes et d'ingénieurs. Or, la politique ne reconnaît pas que ce système peut être utilisé aux seules fins des contrats de consultation et de construction jusqu'à concurrence d'un certain montant en dollars, à défaut de quoi cela pourrait être contraire aux accords commerciaux internationaux. Ces incohérences engendrent une confusion chez les OSC et les utilisateurs quant aux rôles et aux responsabilités qui se rattachent à certains services.

En outre, sans une évaluation de la politique, le Secrétariat ne peut faire en sorte que la stratégie qui sous–tend la politique actuelle soit respectée ou demeure pertinente. La politique actuelle énonce une stratégie selon laquelle le gouvernement rendra facultatifs le plus grand nombre possible de services communs, ne conservant les services obligatoires que lorsque leur raison d'être est primordiale. Cette stratégie oblige le Secrétariat et les OSC à effectuer périodiquement un examen des services obligatoires afin de déterminer si un service obligatoire devrait plutôt être facultatif. Rien n'indique que le Secrétariat ou les OSC ont entrepris un examen des services obligatoires depuis l'entrée en vigueur de la politique. Le Secrétariat n'a pas jugé un tel examen nécessaire, aucune difficulté ou aucun problème concrets ne lui ayant été soumis.

Le Secrétariat ne surveille pas les ministères pour déterminer s'ils se conforment aux exigences de la Politique sur les services communs

Aux termes de la Politique sur les services communs actuelle, le Secrétariat est tenu de surveiller les OSC et les exigences de la politique pour veiller à ce que la politique soit appliquée correctement et pour influer sur les changements qui seront apportés à l'avenir. Il n'y a aucune indication que le Secrétariat surveille les OSC pour déterminer la mesure dans laquelle elles se conforment aux exigences de la politique. La plupart des politiques qui ont été récemment mises à jour ont été soumises au processus de renouvellement de l'ensemble des politiques du Conseil du Trésor[6] et, par conséquent, elles suivent la nouvelle stratégie pour les politiques du Conseil du Trésor, laquelle s'inspire de principes, s'attarde moins à la conformité, et attribue aux administrateurs généraux des ministères et des organismes le gros de la responsabilité de surveiller la conformité.

Recommandation

Le Secrétariat devrait évaluer et mettre à jour la politique en conformité avec l'initiative de renouvellement de l'ensemble des politiques.

Deuxième constatation : Le cadre de contrôle de la gestion au sein des organisations de services communs

Nous avons tenté de voir si les OSC prennent en considération les priorités du gouvernement fédéral lorsqu'elles établissent leurs objectifs en matière de service. En outre, nous avons tenté de voir si elles disposent de processus de planification appropriés au moyen desquels elles peuvent déterminer les services offerts, notamment si elles fixent des objectifs pour tous les domaines clés et effectuent des analyses du contexte interne et externe. Nous avons examiné la manière dont les OSC mettent l'accent sur la prestation de leurs services à d'autres ministères fédéraux. Enfin, nous avons tenté de voir si les OSC disposent de données pertinentes et transparentes sur le rendement à partir desquelles elles peuvent prendre des décisions sur l'avenir de leurs services.

Les services communs sont généralement utilisés à l'appui d'objectifs gouvernementaux plus généraux comme le regroupement du savoir–faire ou de la technologie au gouvernement, l'uniformité et l'intégrité de la démarche, ou l'efficience à l'échelle gouvernementale. Ces objectifs devraient être pris en considération à l'étape de l'élaboration des objectifs propres à un service en particulier. En outre, les OSC doivent entreprendre une planification complète des activités pour s'assurer que les services qu'elles offrent répondent aux besoins de leurs clients. La prestation de services à des sociétés d'État et à des organismes non fédéraux ne devrait pas faire obstacle à leur responsabilité première, laquelle consiste à fournir des services aux ministères fédéraux. En dernier lieu, une information en temps opportun sur le rendement général des services des OSC permet aux gestionnaires d'améliorer et de démontrer constamment le respect de leurs obligations redditionnelles.

Les OSC fournissent des services compte tenu des priorités du gouvernement

Aux termes de la Politique sur les services communs, les OSC sont responsables d'appuyer la réalisation des objectifs sociaux, économiques et environnementaux à l'échelle de l'administration fédérale lors de l'acquisition ou de la prestation de produits et de services. Toutes les OSC visées par la présente vérification tiennent compte des priorités gouvernementales dans leurs plans d'activités, notamment la manière dont leurs propres objectifs de service appuient les priorités et les objectifs de l'administration fédérale.

Les OSC disposent de divers niveaux de processus de planification au moyen desquels elles peuvent établir leur orientation future

La moitié des services communs examinés dans le cadre de la vérification sont assortis de processus de planification qui répondent aux attentes de la Politique sur les services communs. Certaines OSC n'effectuent pas régulièrement d'analyse du contexte pour déterminer les services à offrir. Certaines autres n'ont pas fixé d'objectif pour tous les principaux secteurs d'activités, et certaines n'ont aucun plan de service. Cette absence de planification au sein des OSC est attribuable notamment à leur incapacité à cet égard et à la faible priorité accordée à la planification pour des services moins importants. En l'absence de processus de planification rigoureux, certaines OSC pourraient offrir des services qui ne tiennent pas compte des besoins de leurs clients.

Les OSC offrent des services qui relèvent de leur mandat approuvé

Les OSC offrent des services principalement aux ministères fédéraux. Lorsqu'elles offrent des services à des sociétés d'État ou à des organismes non fédéraux, elles doivent obtenir une approbation ministérielle, veiller à ce que ces services ne fassent pas obstacle à leur rôle premier de prestation de services aux ministères fédéraux, et fixer les tarifs réclamés pour le recouvrement du coût intégral, sans plus, des services fournis. Tous les services que nous avons examinés satisfont à ces exigences.

La plupart des OSC se fondent sur des données sur le rendement pour améliorer la politique et la prise de décisions

Aux termes de la politique, les OSC doivent surveiller le volume d'activités, les niveaux de rendement, l'utilisation des ressources ainsi que les résultats financiers et les conséquences de la prestation de services communs individuels, et faire rapport annuellement sur ces éléments. La plupart des OSC visées par la vérification y arrivent au moyen d'évaluations et d'examens réguliers du rendement. En outre, la plupart des OSC font rapport au public sur ces données sur le rendement.

Recommandation

Les OSC devraient établir des plans détaillés et des objectifs sur le rendement pour leurs services en fonction de leurs contextes interne et externe actuels.

Troisième constatation : Pratiques d'établissement des coûts

Nous avons tenté de voir si les OSC fixent les tarifs et gèrent les coûts de leurs services communs conformément aux dispositions de la Politique sur les services communs. Nous avons donc voulu savoir si elles suivent les principes du Guide d'établissement des coûts. En outre, nous avons examiné les pratiques que les OSC ont mises en place pour gérer le rapport coût–efficacité de leurs services et en faire rapport.

Pour s'assurer de l'exactitude des coûts, les ministères devraient suivre les principes du Guide d'établissement des coûts. En principe, il ne devrait y avoir aucun interfinancement entre les services facultatifs et aucun interfinancement pour les services obligatoires. Les OSC devraient établir leurs tarifs de manière que, sur une période de 12 mois, les revenus correspondent aux dépenses, ou que l'OSC est autosuffisante et ne tire aucun profit de la prestation de services communs. En dernier lieu, des pratiques de coût-efficacité devraient être mises en place pour veiller à ce qu'il y ait optimisation des ressources.

Les OSC gèrent les coûts de leurs services communs conformément aux exigences de la Politique sur les services communs

Les OSC observent les principes du Guide d'établissement des coûts aux fins d'élaborer leurs modèles de coûts et de fixer les tarifs. En outre, la majorité des OSC établissent le coût de leurs services et leurs tarifs en fonction du service individuel, et il n'y a aucun interfinancement entre les services facultatifs et les services obligatoires.

Les OSC établissent les tarifs pour assurer leur autosuffisance dans le cadre de la prestation de leurs services. Dans un cas, celui du Service des poursuites pénales du Canada, le modèle d'établissement des coûts du ministère de la Justice Canada sert à fixer les tarifs. Ce modèle, qui a été approuvé par le Conseil du Trésor, garantit l'uniformité des honoraires réclamés en contrepartie des services juridiques au sein du gouvernement.

Les politiques doivent être révisées pour veiller à ce que les exigences relatives à l'établissement des tarifs se rapportant aux divers modèles de prestation de services tiennent compte de l'actuel contexte gouvernemental

Les OSC et les ministères hiérarchiques[7] offrent tous deux des services facultatifs à d'autres ministères. Toutefois, les ministères hiérarchiques et les OSC sont assujettis à des exigences de politique différentes.

Les ministères hiérarchiques qui offrent des services à d'autres ministères hiérarchiques sont assujettis à la Politique sur les imputations interministérielles et les virements entre crédits. Ils ne peuvent réclamer davantage que le coût différentiel ou supplémentaire découlant de la prestation du service.

Les services facultatifs fournis par les OSC sont financés principalement par l'entremise d'un fonds renouvelable ou d'une autorisation de crédits nets. Aux termes de la Politique sur les services communs, les services facultatifs financés au moyen d'un fonds renouvelable doivent permettre un recouvrement du coût intégral, sans plus, et l'atteinte d'un équilibre entre les revenus et les dépenses sur une période raisonnable. La Politique sur les autorisations spéciales de dépenser les recettes énonce d'autres exigences suivant lesquelles les autorisations de fonds renouvelable doivent atteindre un niveau d'autosuffisance sur une période donnée. Les OSC ont déterminé que cela signifiait le coût intégral, et aucune directive contraire à cette interprétation n'a été publiée. En raison de l'absence de directive dans le cadre de ces politiques, les OSC peuvent ignorer qu'elles disposent d'une certaine marge de manœuvre pour fixer les tarifs réclamés.

La Loi sur la gestion des finances publiques a récemment été modifiée pour offrir aux ministères hiérarchiques plus de souplesse afin de fournir des services continus à d'autres ministères hiérarchiques. Les politiques actuelles peuvent ne pas répondre à la réalité d'aujourd'hui concernant les divers modèles de prestation de services. Le Secrétariat a admis l'existence de ce problème, et il procède actuellement à l'examen et à la mise à jour des politiques et des directives liées à la prestation de services entre ministères.

Les OSC n'ont élaboré aucune pratique de mesure du rapport coût-efficacité de leurs services et de production de rapports à cet égard

Les OSC devraient constamment gérer leurs coûts afin de veiller à la prestation efficiente de leurs services. La plupart des ministères n'ont pas encore effectué d'examen du rapport coût–efficacité ou de comparaisons avec les niveaux de référence de l'industrie afin de s'assurer que les services donnent lieu à une optimisation des ressources. Cela est attribuable en grande partie à l'absence de systèmes et de pratiques de mesure du rapport coût–efficacité, et à l'absence d'une comparaison nette pour des services similaires disponibles. La plupart des ministères clients indiquent que, en général, les services communs permettent l'optimisation des ressources.

Sans une surveillance régulière de l'efficience des coûts, les OSC ne peuvent s'assurer qu'elles utilisent les bonnes ressources dans les domaines appropriés ou qu'elles disposent d'un processus efficient qui démontre aux clients qu'elles peuvent contrôler les coûts tout en atteignant les niveaux de service convenus.

Recommandations

1. Le Secrétariat devrait passer ses politiques en revue pour s'assurer qu'elles correspondent aux modèles de prestation de services, et il devrait continuer à examiner les contrôles d'établissement des tarifs et les exigences relatives au modèle de financement qui sont en place et déterminer s'ils sont appropriés et efficaces, tant pour les OSC que pour les ministères hiérarchiques qui fournissent des services à d'autres ministères fédéraux.
2. Les OSC devraient mettre en place des pratiques de mesure du rapport coût–efficacité et de production de rapports à cet égard à l'intention des principaux intervenants.

Quatrième constatation : Gestion des services

Nous avons examiné les systèmes et les pratiques que les OSC ont mis en place pour gérer la qualité de leurs services. En outre, nous avons voulu savoir si les OSC ont élaboré des normes de service et si elles surveillent le rendement en fonction de telles normes.

Les systèmes et les pratiques de gestion de la qualité donnent aux OSC l'assurance que les services qu'elles fournissent répondent aux besoins de leurs clients. Les normes de service offrent des mesures du rendement et de la responsabilisation à l'intention des ministères clients et de la direction des OSC.

Les OSC ont en place des pratiques qui assurent la gestion efficace de la qualité des services, mais certaines améliorations peuvent être apportées

Les OSC ont mis en place des pratiques et des systèmes de gestion de manière à offrir des services de qualité qui répondent aux besoins des ministères clients. Elles disposent notamment de politiques et de procédures ministérielles, de lignes directrices et de sondages menés auprès des ministères clients. Ces pratiques sont conformes aux attentes de la Politique sur les services communs, laquelle impose aux OSC l'obligation de créer un environnement axé sur le service à la clientèle. La plupart des ministères clients ont indiqué que les services qu'on leur offre répondent généralement à leurs besoins.

Certaines OSC n'ont pas encore mis au point des mécanismes officiels d'appel et de recours pour régler les différends qui découlent de proTocoles d'entente ou d'ententes de service. Cette lacune est généralement attribuable à une absence d'ententes formelles entre l'OSC et les ministères clients. La plupart des ministères clients ont indiqué qu'ils possèdent une connaissance limitée des mécanismes d'appel et de recours mis à leur disposition. Des mécanismes d'appel et de recours clairement énoncés garantissent aux clients un processus équitable et impartial lorsque des différends surviennent à l'égard des questions de prestation de services ou de paiement.

La plupart des OSC n'ont pas conclu d'ententes de service uniformes avec les ministères clients

Les OSC visées par la vérification ont certaines normes de service, mais n'ont pas rédigé de manière exhaustive les attentes entre les fournisseurs de service et le client. En outre, les OSC ont fixé des objectifs au chapitre du délai de réponse, des produits et des services à livrer, et des résultats de sondages menés auprès des clients. Le rendement par rapport à ces objectifs est examiné régulièrement et utilisé pour améliorer les services fournis. La plupart des ministères clients ont indiqué mal connaître les normes de service, mais ils ont dit être convaincus que les OSC tiennent compte de leurs commentaires pour améliorer les services offerts. En l'absence de normes de service et d'objectifs de rendement visibles, les OSC ne peuvent demander des comptes aux gestionnaires, ce qui limite leur capacité d'influer sur les changements et les améliorations à apporter aux services. Bien que les normes de service et les objectifs de rendement puissent ne pas être requis pour toutes les ententes de service, il y a lieu de procéder à une évaluation pour déterminer si de telles normes et de tels objectifs sont nécessaires.

Au début des années 2000, le Secrétariat a conçu Un cadre stratégique pour l'amélioration de la prestation des services au gouvernement du Canada. Cette initiative portait exclusivement sur la prestation de services externes au public. Aucun cadre stratégique équivalent n'existe pour les services internes. Exception faite de la Politique sur les services communs et du Guide d'établissement des coûts du Secrétariat, il n'existe aucune politique, directive, ligne directrice ou norme liée aux services internes. Le Secrétariat a élaboré des lignes directrices touchant les ententes de service, mais il n'y a pas mis la dernière main. Sans ligne directrice ni orientation, les ministères pourraient continuer à faire face à des défis dans la mise en œuvre efficace des contrôles de la qualité des services.

Recommandations

1. Les OSC devraient mettre au point, lorsqu'elles le jugent nécessaire, dans le cadre de la négociation avec les ministères clients, des ententes de service qui prévoient des normes de service ainsi que des objectifs de rendement.
2. Les OSC devraient élaborer des mécanismes d'appel et de recours et en faire la communication aux ministères clients.
3. Le Secrétariat devrait achever les lignes directrices à l'intention des OSC sur les ententes de service.

Plans d'action de la direction

Les constatations et les recommandations faites dans le cadre de la présente vérification ont été présentées aux six ministères visés par la vérification. Le Bureau du contrôleur général a demandé à chaque ministère ayant participé à la vérification de préparer des plans d'action détaillés de la direction et de discuter de ces plans avec leur Comité de vérification ministériel respectif.