Faire place au changement dans la fonction publique fédérale - Groupe de travail sur la participation des minorités visibles dans la fonction publique fédérale

Table des matières

Lettre Couvert

Faire place au changement

Besoin de leadership

Le Plan d'action

Contexte

Appendices

Remerciements

Lettre Couvert

Mars 2000

L'honorable Lucienne Robillard, c.p., députée
Présidente du Conseil du Trésor

Madame la Présidente,

Au nom des membres du Groupe de travail sur la participation des minorités visibles dans la fonction publique fédérale, j'ai l'honneur de vous remettre notre plan d'action. Nous osons croire qu'il permettra au gouvernement d'apporter les changements nécessaires à l'établissement d'une fonction publique représentative qui inspire confiance à tous les Canadiens.

Nous nous attendons au lancement et à la mise en oeuvre rapide du plan d'action : les gestionnaires disposent des outils nécessaires, l'effectif est prêt à agir et les objectifs sont réalisables. Il est maintenant temps de passer à l'action.

Nous vous sommes reconnaissants de nous avoir permis de servir notre pays et nous espérons que les efforts que nous avons déployés vous aideront à faire progresser le dossier de la représentativité des minorités visibles.

Veuillez agréer, Madame la Présidente, l'expression de nos sentiments les meilleurs.

Le président,
Lewis Perinbam, O.C.

(Membres)
J.C. Best
Denise Chong
Marjorie M. David
Shawna Hoyte
Alain Jean-Bart
Audrey Kobayashi
Earl A. Miller
Henry K. Pau

Faire place au changement

À l'aube d'un nouveau siècle rempli de promesses, le Canada a un besoin urgent à combler : façonner une fonction publique fédérale qui soit représentative de la population canadienne. La fonction publique a déjà réussi à relever pareil défi et elle doit le faire à nouveau. En comptant plus de francophones et de femmes, la fonction publique s'en trouve enrichie et valorisée; de même, la présence de membres de minorités visibles lui apporte de nouvelles perspectives et une plus grande vitalité.

Les citoyens doivent considérer la fonction publique comme une institution qui leur est propre et non l'apanage d'un groupe en particulier. La fonction publique doit se baser sur le principe voulant que la capacité d'une personne à faire le travail soit plus importante que sa race ou sa couleur.

Ce sont ces idées et l'engagement pris par le gouvernement fédéral d'éliminer toute forme de discrimination et de promouvoir l'équité et l'égalité des chances dans la fonction publique fédérale qui ont incité l'ancien président du Conseil du Trésor, l'honorable Marcel Massé, à créer le Groupe de travail sur la participation des minorités visibles dans la fonction publique fédérale. En succédant à M. Massé, l'honorable Lucienne Robillard s'est empressée de réitérer son engagement à l'égard de l'initiative et de l'appuyer sans réserve.

Le Groupe de travail s'est affairé à concevoir un plan d'action visant à faire de la fonction publique une institution qui soit le reflet de tous les citoyens et les attire dans ses rangs pour qu'ils jouent un rôle dans ce que sera le Canada de demain. Le plan d'action vise à exploiter dans la fonction publique fédérale les talents de tous les citoyens du Canada, non seulement pour qu'elle puisse combler les besoins nationaux, mais aussi pour qu'elle puisse satisfaire aux exigences de la mondialisation et profiter de ses débouchés. Dans un monde aux cultures diverses, le Canada est particulièrement chanceux d'avoir une population qui est en soit, de bien des façons, un microcosme. Cette diversité est une force que possèdent peu de nations.

Le plan d'action est raisonnable, pratique et réalisable. Les gestionnaires et les fonctionnaires à tous les niveaux doivent faire preuve d'un leadership exemplaire et de doigté pour faire émerger une fonction publique qui garantira respect et équité à ses membres. Le plan invite la fonction publique dans son ensemble à faire preuve de leadership et à s'ouvrir au changement afin de s'assurer la confiance de tous les citoyens canadiens, d'être un reflet fidèle de la population canadienne et de devenir un employeur de choix pour la nouvelle génération de Canadiens. Le Groupe de travail est d'avis que l'an 2000 peut marquer un point tournant dans l'histoire de la fonction publique fédérale, au moment où elle s'apprête à relever ces défis.

Besoin de leadership

Pour faire place au changement, il faut accepter de prendre des risques et de les gérer. Invité à se pencher sur la participation des minorités visibles dans la fonction publique fédérale, le Groupe de travail a reconnu l'ampleur de la tâche qui lui était confiée. Malgré les nombreux efforts qu'a faits la fonction publique fédérale pour régler les problèmes liés à l'équité en emploi, les minorités visibles y sont toujours sous-représentées. Mais l'occasion se présente maintenant pour accélérer le rythme des progrès à ce chapitre. Le Groupe de travail, après avoir jeté un regard rétrospectif sur les événements passés, se tourne maintenant vers l'avenir. Les conclusions qui suivent sous-tendent le plan d'action et soulignent le besoin de leadership.

1. La fonction publique fédérale ne reflète pas la diversité du public qu'elle sert. Les minorités visibles demeurent sous-représentées, alors que les tendances démographiques révèlent que leur nombre est en hausse dans la population canadienne. Il importe de changer rapidement l'image de la fonction publique; il y va de l'intégrité des services et du respect que le gouvernement fédéral doit assurer.
2. À titre d'employeur, le gouvernement fédéral n'exploite pas le talent comme il le devrait pour soutenir la concurrence du nouvel environnement de la mondialisation et n'en encourage pas l'expression. Le gouvernement fédéral doit investir différemment dans les ressources humaines et faire concurrence au secteur privé en tant qu'employeur de choix, et ce dans toutes ses activités, que ce soit sur le plan de la dotation, de la prise de contact et du recrutement, de la formation et du perfectionnement ou du cheminement professionnel.
3. Le gouvernement fédéral n'a pas atteint les objectifs et les buts d'équité en emploi fixés par la loi à l'égard des minorités visibles. Mis à part quelques rares exceptions, les ministères n'ont pas réussi à se doter d'un effectif équitable sur le plan de la représentativité (le taux de représentation est inférieur à celui de la disponibilité sur le marché du travail). Dans le cas des fonctionnaires appartenant à une minorité visible, l'avancement à des postes de gestion et de direction est, à toutes fins utiles, arrêté.
4. La lenteur des progrès a donné lieu à la frustration, au mécontentement et au cynisme face à l'avenir. Si le gouvernement tardait à agir -- ou pire, s'il ne prenait pas de mesures concrètes -- il pourrait faire l'objet de plaintes de discrimination et se retrouver dans le fastidieux engrenage des enquêtes judiciaires et des directives qui s'ensuivent.
5. L'absence d'engagement et de leadership à l'échelle du gouvernement et, par conséquent, d'une responsabilisation aux plus hauts niveaux, a freiné les progrès. L'engagement des administrateurs généraux inciterait les gestionnaires et les autres responsables à embaucher et à gérer des personnes aptes à atteindre l'objectif visant à moderniser l'image du gouvernement dans son ensemble.
6. Il est tout aussi essentiel de changer la culture organisationnelle pour qu'elle soit propice à la diversité qu'il l'est d'obtenir de meilleures données numériques. Ces deux objectifs doivent aller de pair. La formation en matière de diversité doit être offerte à tous les employés et se traduire en milieu de travail par les comportements et les attitudes escomptés. En accroissant le nombre de membres de minorités visibles sur les lieux de travail, on peut créer une "masse critique" qui permet de changer la culture et d'entretenir le changement. L'expérience des francophones et des femmes en témoigne.
7. En menant ses campagnes de recrutement, le gouvernement a la possibilité de projeter une image tout autre de la fonction publique. La réduction des effectifs cède le pas au recrutement pour renouveler et rajeunir la fonction publique. En recrutant auprès d'un bassin de talents toujours plus diversifiés, le gouvernement fédéral ne peut se permettre de se faire damer le pion plus longtemps par le secteur privé.
8. Le temps est venu de se concentrer sur les résultats. Le gouvernement fédéral devrait se fixer un objectif-repère qui, s'il l'atteignait, améliorerait la représentation des minorités visibles. Ce faisant, il saisirait l'occasion de faire des progrès en peu de temps. En préconisant cette approche, le Groupe de travail ne cherche pas à établir des contingentements pour les minorités visibles, pas plus qu'il ne souhaite les reléguer au statut de groupe désigné. Le principe directeur doit être le suivant : la capacité d'une personne à faire le travail doit importer plus que sa race ou sa couleur..

Le Plan d'action

Le Groupe de travail a considéré la question de la participation des minorités visibles dans le cadre d'un contexte plus vaste de revitalisation de la fonction publique fédérale pour tous les Canadiens. En cherchant à fournir un instrument de changement stratégique au gouvernement fédéral et en examinant le phénomène de la sous-représentation des minorités visibles, le Groupe de travail a concentré ses efforts sur les mesures qui produiraient des résultats d'ici trois à cinq ans. Des résultats aussi rapides auraient pour effet d'accélérer le rythme des progrès et de favoriser le changement à plus long terme en vue d'accroître la qualité du milieu de travail pour tous les fonctionnaires fédéraux. Le Groupe de travail insiste sur le fait que de véritables progrès ne sauront se concrétiser que si les membres de minorités visibles occupent des postes à des niveaux dans lesquels ils étaient auparavant sous-représentés et exclus. Il faut éviter à tout prix que les membres de minorités visibles fassent l'objet de gestes purement symboliques ou soient confinés à certains secteurs de la fonction publique.

I. Fixer un objectif-repère

Le Groupe de travail partage le point de vue du gouvernement fédéral selon lequel la représentation et l'avancement professionnel des minorités visibles dans la fonction publique ont progressé beaucoup trop lentement, de sorte qu'il tire maintenant de l'arrière par rapport au secteur privé et aux organisations sous réglementation fédérale. Les écarts entre la représentation réelle et la disponibilité sur le marché du travail (DMT) non seulement perdurent, mais s'accentuent dans la plupart des ministères. L'avancement professionnel pose un problème de deux ordres : d'une part, la représentation dans le groupe de relève de la direction a bien peu progressé, voire pas du tout depuis quelques années; d'autre part, le taux de nomination dans la catégorie de la direction est nettement inférieur à celui de la disponibilité dans le groupe de relève.

La fonction publique fédérale a maintenant la possibilité d'améliorer la représentation des minorités visibles et de devenir un milieu de travail exemplaire. L'urgence de renouveler et de rajeunir la fonction publique va de pair avec un marché du travail à la fois diversifié et appelé à l'être encore plus. Le Groupe de travail est d'avis que l'heure est venue d'intensifier les efforts, dans le but notamment de chercher à atteindre avec détermination et pendant une période limitée un objectif-repère s'appliquant à la fois au recrutement et à l'avancement professionnel des membres de minorités visibles.

Un objectif-repère met l'accent sur les résultats, et les résultats donnent l'impulsion nécessaire au changement. Un objectif-repère devrait être atteint au chapitre du rendement global de la fonction publique. Parmi les ministères, certains auront plus à faire que d'autres. Toutefois, certains dirigeants, tout comme leur organisation, se mettront au défi de dépasser l'objectif-cible. Comme ils veulent être à l'avant-scène du changement, ils sont prêts à prendre des risques, à les gérer et à en retirer les avantages.

Le Groupe de travail considère que la réponse de Santé Canada à la suite de la décision rendue par le Tribunal canadien des droits de la personne prouve que les cibles donnent des résultats lorsqu'elles ont force de loi. Dans cette décision, le Tribunal a imposé comme mesure palliative un taux d'embauche deux fois plus élevé que celui de la DMT. Cette même mesure a été appliquée dans une décision semblable rendue par la Cour suprême dans l'affaire Action Travail des Femmes c. Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada et al. (1987). Le Groupe de travail croit que les ministères ne veulent pas se retrouver en pareille situation et être tenus de se conformer à des directives légiférées. Il fait observer que certains ministères, dirigés par leurs administrateurs généraux, ont pris les devants et fait des progrès. Revenu Canada et Affaires indiennes et du Nord Canada ont respectivement fait des progrès marqués au titre de la représentation des minorités visibles dans l'effectif et de celle des Autochtones aux niveaux de direction. Ces progrès ont facilité la réalisation d'autres changements, tout en permettant d'améliorer le service à la clientèle.

Le Groupe de travail est persuadé que les administrateurs généraux sont déterminés à adopter une approche axée sur les résultats. Comme on lui avait confié le mandat de fixer l'objectif-repère, le Groupe de travail a surtout cherché à en fixer un suffisamment bas pour qu'il soit réaliste et réalisable dans l'ensemble de l'administration fédérale, mais assez élevé pour inciter les ministères à concevoir des mesures créatives et novatrices. Il a cherché à établir un objectif-repère simple, facile à comprendre et assez souple pour être applique à tous les ministères et à toutes les activités depuis le point d'entrée jusqu'aux niveaux de direction supérieurs.

Fixer un objectif-repère allant de 1 à 5 pour la participation des membres de minorités visibles à l'échelle du gouvernement :

II. Aider les ministères et les gestionnaires à atteindre l'objectif-repère

Puisque la loi les oblige à mettre en oeuvre l'équité en emploi, les ministères considèrent que leur taux de représentation des minorités visibles devrait correspondre au taux de DMT, selon leurs catégories professionnelles et l'endroit où ils sont situés. Le Groupe de travail insiste sur le fait qu'en cherchant à "combler l'écart", on se limite à atteindre une donnée historique; la DMT représente le taux que l'effectif fédéral aurait dû enregistrer en 1996. Des ministères se méprennent en considérant la DMT comme une valeur maximale à atteindre, alors qu'elle sert de seuil pour mesurer le rendement. D'autres ministères ont dépassé le taux de DMT dans certaines catégories professionnelles, sans cesser par ailleurs de recruter. Pour que l'équité en emploi soit un jour réalité, il faut viser au-delà du taux de DMT, question de rattraper le retard accumulé et de tirer parti d'un bassin de recrutement plus vaste en recrutant à l'extérieur des marchés locaux.

L'objectif-repère (ratio de 1 sur 5) offre une marge de manoeuvre aux ministères : (1) il leur donne le temps, compte tenu d'un horizon de trois à cinq ans, d'atteindre le taux annuel de rendement et (2) il leur permet de mettre au point des stratégies et de fixer des cibles adaptées à leur situation particulière en vue d'atteindre cet objectif-repère. Les ministères peuvent décider des secteurs où ils peuvent réaliser des progrès le plus rapidement et recommander à leurs gestionnaires la manière de s'y prendre pour y arriver.

Les gestionnaires, fort occupés par leurs obligations quotidiennes, pourraient se montrer réticents à adopter encore une autre méthode pour réaliser l'équité en emploi. Certains pourraient même se demander s'il y a "suffisamment" de candidats membres de minorités visibles qui sont qualifiés. D'autres ne sauront peut-être pas comment puiser dans de plus vastes bassins de recrutement ou pourraient avoir besoin de formation en techniques d'entrevue et de sélection pour recruter dans un bassin diversifié. Le Groupe de travail soutient que, bien renseignés, les gestionnaires verront les avantages plutôt que les inconvénients. Il faudra que les spécialistes des ressources humaines collaborent avec eux et les conseillent sur la politique d'équité en emploi, notamment pour leur indiquer si leurs pratiques sont conformes à la politique. Les gestionnaires, de concert avec les praticiens des ressources humaines, devraient accomplir plus d'activités de prise de contact et de recrutement, et le faire différemment. Les bassins de recrutement doivent être suffisamment vastes, et les processus d'orientation, d'entrevue et de nomination doivent viser le même objectif, soit permettre la nomination d'un plus grand nombre de candidats qualifiés faisant partie des minorités visibles.

Aider les ministères et les gestionnaires à faire des progrès et à atteindre l'objectif-repère :

III. Changer la culture organisationnelle

Le Groupe de travail a débattu de ce qui devrait être fait en premier lieu : changer la culture ou changer les données numériques. Il a conclu qu'il fallait agir sur les deux plans simultanément. Le gouvernement fédéral doit parvenir à ces fins en se positionnant comme employeur et comme lieu de travail de choix. Le gouvernement pourra ainsi mettre fin plus tôt aux mesures correctives temporaires.

Faire savoir que le gouvernement fédéral s'efforce de devenir un employeur de choix et de créer un milieu de travail exemplaire :

IV. Fournir un cadre de mise en oeuvre et de responsabilisation

Le plan d'action peut être facilement intégré au cadre d'équité en emploi mis en place sous l'égide du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Dans ce contexte, le Secrétariat consulte les agents négociateurs, et les ministères dressent des plans d'équité en emploi, suivent leur rendement en matière de formation et de perfectionnement et lui soumettent tous les ans des données sur la représentation et des rapports sur les progrès réalisés qui sont inclus dans le rapport annuel au Parlement. De plus, la Commission canadienne des droits de la personne mène des vérifications pour s'assurer que les ministères respectent leurs obligations législatives en la matière.

Le Groupe de travail prévoit que les ministères intégreront leur plan d'action à leur plan annuel sur l'équité en emploi et formuleront en conséquence des stratégies et des objectifs en matière de ressources humaines. Il reconnaît que les ministères seront en mesure de recruter selon des degrés divers dans des régions où il existe de fortes concentrations de minorités visibles. Selon leurs profils professionnels, certains ministères pourront réaliser des progrès rapides à l'égard de certains groupes professionnels, ce qui pourrait compenser les progrès plus lents à l'égard d'autres groupes. Certains pourront avoir plus de succès à recruter à l'extérieur des candidats pour des postes de gestion, ce qui aura pour effet d'élargir les réseaux et de créer un effet d'entraînement pour les années à venir.

Le Groupe de travail a insisté sur la manière dont les progrès pourraient se réaliser. Chaque ministère doit s'efforcer de progresser d'une année à l'autre. Le gouvernement fédéral doit essayer non seulement d'atteindre l'objectif-repère, mais d'aller bien au-delà. Le plan d'action prévoit que le greffier du Conseil privé, le secrétaire du Conseil du Trésor et le président de la Commission de la fonction publique assumeront des rôles accrus afin de (a) cerner les secteurs où des progrès stratégiques peuvent se matérialiser, (b) favoriser la réalisation de tels progrès et d'en faire le suivi et (c), dans la mesure où aucun progrès n'est accompli, orienter les ministères en conséquence.

Renforcer le cadre de mise en oeuvre et de responsabilisation en place :

V. Obtenir une expertise-conseil externe et demander un examen indépendant

Le Groupe de travail est d'avis qu'il faut obtenir une expertise-conseil externe pour soutenir le changement. Comme les objectifs du plan d'action ne sont pas régis par la loi, ils ne sont pas nécessairement examinés dans le cadre du mandat de la Commission canadienne des droits de la personne en matière de vérification annuelle des ministères. Le Groupe de travail estime qu'un examen indépendant devrait être mené après trois ans, de manière à donner au public l'occasion de se prononcer sur les progrès réalisés par le gouvernement fédéral pour changer son image.

Obtenir une expertise-conseil externe et demander un examen indépendant :

VI. Obtenir des ressources financières additionnelles

Le Groupe de travail soutient que le plan d'action peut contribuer à l'établissement d'une fonction publique représentative dans la seule mesure où celle-ci intègre ses mesures d'équité en emploi à ses programmes et activités de ressources humaines. Il faudra pour ce faire modifier les priorités et les ressources dans le cadre des programmes et activités existants, et entre ceux-ci. Le Conseil du Trésor devrait constituer une réserve annuelle pour aider au financement de programmes et d'activités du plan d'action qui soit peuvent difficilement s'inscrire dans les affectations budgétaires courantes destinées aux ressources humaines, soit n'entrent pas dans le cadre des activités et programmes existants.

Prévoir une réserve pour aider à la mise en oeuvre du plan d'action :

Contexte

La réalité canadienne et la fonction publique fédérale

Peu de périodes de l'histoire canadienne ont connu des changements aussi marqués du profil démographique de la population que ceux survenus au cours des récentes décennies. Le Canada est passé d'une société de souche à forte prédominance européenne à un pays qui intègre une multitude de cultures et de traditions. Un citoyen canadien sur neuf fait partie d'une minorité visible. Selon les données du recensement de 1996, le nombre de membres de minorités visibles s'élève à plus de trois millions, dont deux millions sont des immigrants et un million sont nés au Canada.

Au Canada, la diversité fait partie de la réalité quotidienne. Les Canadiens en sont témoins lorsqu'ils se rendent dans les salles de classe de leurs enfants, qu'ils regardent des émissions aux chaînes de la télévision multiculturelle, qu'ils consultent une brochure de la ville de Toronto rédigée en 13 langues ou qu'ils demandent l'aide de Revenu Canada pour remplir leur déclaration de revenus, service qui est offert dans une vingtaine de langues.

La fonction publique fédérale est censée servir l'ensemble de la population canadienne. Or, son effectif ne reflète pas la diversité de la population canadienne, car les membres de minorités visibles y sont sous-représentés. En 1999 (à la fin de l'exercice), 1 fonctionnaire fédéral sur 17 faisait partie d'une minorité visible. Les membres de minorités visibles sont pratiquement absents des catégories de la gestion et de la direction : ils n'y sont représentés que dans une proportion de 1 sur 33. En 1999, des 298 employés nommés pour la première fois à des postes de direction, 10 faisaient partie des minorités visibles, dont 5 étaient des femmes.

Pour sa part, le secteur privé a tôt fait de reconnaître les capacités et le potentiel des minorités visibles. Les entreprises sous réglementation fédérale (notamment les banques, les sociétés aériennes, les sociétés de transport ferroviaire et les sociétés de télécommunications) ont haussé la représentation des minorités visibles dans leur effectif, qui est passée de 6,0 p. 100 à 9,9 p. 100 entre 1997 et 1998. En 1999, les minorités visibles représentaient 16,7 p. 100 de l'effectif de la Banque Scotia, dont 10 p. 100 occupaient des postes de gestion et 5 p. 100 occupaient des postes de direction.

Toutefois, les chiffres ne disent pas tout. La fonction publique fédérale, qui peut se révéler inhospitalière aux étrangers, peut l'être davantage lorsqu'il s'agit des minorités visibles. Un tribunal convoqué sous l'égide de la Commission canadienne des droits de la personne a été saisi en 1997 d'une affaire mettant en cause Santé Canada et a relevé des preuves de discrimination systémique à plusieurs niveaux du ministère. La fonction publique fédérale doit suivre l'exemple du Canada qui, selon les Nations Unies, constitue l'un des pays offrant la meilleure qualité de vie et devenir l'une des meilleures au monde.

Proportion de membres de minorités visibles :

La procédure suivie par le Groupe de travail

Les documents traitant du problème de la sous-représentation des minorités visibles et des conditions de travail défavorables dans lesquelles elles travaillent ne manquent pas. Une foule d'études ont été commandées, certaines remontant à 1984 (Rapport de la Commission sur l'égalité en matière d'emploi, de la juge Rosalie Silberman Abella), et elles font toutes ressortir une série étonnamment semblable de questions liées à la discrimination systémique en milieu de travail. Ces études ont traité en profondeur des obstacles réels et perçus et bon nombre d'entre elles proposent des recommandations. Au fil des ans, divers groupes consultatifs et groupes d'intervention ont été formés, le plus important étant l'Alliance de la capitale nationale sur les relations inter-raciales. Dernièrement, le Conseil national des minorités visibles a vu le jour à la suite d'une conférence nationale tenue à Ottawa en octobre 1999 pour donner aux minorités visibles de la fonction publique une voix plus forte.

Dans la fonction publique fédérale, la Commission canadienne des droits de la personne effectue des vérifications pour déterminer dans quelle mesure les ministères fédéraux s'acquittent de leurs obligations en matière d'équité en emploi qui sont prévues par la loi.

En novembre 1999, le gouvernement a diffusé les résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux, le premier sondage complet sur les conditions de travail et les attitudes en milieu de travail à avoir été effectué dans tous les ministères.

Ces diverses sources ont fourni au Groupe de travail un aperçu très utile sur la portée du problème de la sous-représentation, ce qui lui a permis par la suite de s'attacher à trouver des solutions pour y mettre un terme.

Malgré un délai très serré, les membres du Groupe de travail ont consulté de nombreux intervenants à l'intérieur et à l'extérieur de l'administration fédérale. Ils ont rencontré des groupes et des personnes à Halifax, à Montréal, à Toronto, à Vancouver et à Ottawa-Hull, ainsi que des représentants de ministères fédéraux et de syndicats de fonctionnaires. Ils ont par ailleurs communiqué avec le Groupe de travail sur une fonction publique inclusive, qui a été constitué par le président du Conseil du Trésor.

Le Groupe de travail était secondé par un petit service de secrétariat du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et a pu compter sur l'appui statistique et technique offert par le Secrétariat et la Commission de la fonction publique. De plus, le Secrétariat a mis à sa disposition des fonctionnaires de divers ministères, auprès desquels il a pu mettre à l'essai les diverses versions de son plan d'action. Le Groupe de travail a présenté ses conclusions à deux comités formés d'administrateurs généraux, au Comité consultatif du Secrétariat du Conseil du Trésor, présidé par V. Peter Harder, secrétaire du Conseil du Trésor à l'époque, et au Comité des hauts fonctionnaires, présidé par Mel Cappe, greffier du Conseil privé.

Les minorités visibles au Canada

Selon les données tirées du recensement de 1986, 1,6 million de personnes faisaient partie des minorités visibles au Canada, nombre qui a doublé d'après les renseignements obtenus lors du recensement de 1996, pour s'établir à 3,2 millions, ou 11,2 p. 100 de la population canadienne. Deux membres de minorités visibles sur trois étaient des immigrants. En général, 85 p. 100 des immigrants ont obtenu la citoyenneté canadienne, plus de 75 p. 100 d'entre eux dans les cinq années ayant suivi leur arrivée au pays.

Les immigrants se dirigent vers les grandes villes. Plus de 40 p. 100 des membres de minorités visibles du Canada habitent Toronto. Cette ville ainsi que celles de Vancouver et de Montréal accueillent 72 p. 100 des membres de minorités visibles. Parmi les villes canadiennes, c'est principalement à Halifax que les conditions de vie des membres de minorités visibles sont les plus pénibles. Les minorités visibles comptent pour près de 7 p. 100 de la population de Halifax; il s'agit principalement de personnes de descendance africaine établies depuis de nombreuses générations dans cette province. Ces personnes continuent toutefois d'être la cible de discrimination raciale, en particulier au chapitre de l'emploi.

Minorités visibles dans les villes canadiennes

Source: Statistique Canada, Recensement de la population de 1996

La proportion des minorités visibles dans la population canadienne est en hausse. En effet, l'objectif annuel en matière d'immigration pour 2000 se situe entre 200 000 et 225 000, dont 130 000 ouvriers qualifiés ou gens d'affaires. Même si cet objectif n'est pas atteint (en 1998 et 1999, les données réelles d'immigration ont été de 10 p. 100 inférieures à l'objectif), près d'un demi-million d'immigrants intégreront la population active du Canada d'ici 2006.

Les minorités visibles dans la fonction publique

Cas de représentation et de répartition

Le gouvernement fédéral est composé de quelque 60 ministères et organismes et de 178 000 employés. Conformément aux lois fédérales sur l'équité en matière d'emploi, le nombre de membres de minorités visibles dans la fonction publique doit à tout le moins correspondre à la mesure de leur disponibilité sur le marché du travail (DMT); cette mesure est établie par les ministères selon les données fournies par le recensement. Pour chaque groupe désigné aux termes de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, à savoir les minorités visibles, les femmes, les Autochtones et les personnes handicapées, les ministères doivent accroître le taux de représentation des membres de ces groupes pour qu'il corresponde à la DMT. À quelques exceptions près, en ce qui concerne le taux de représentation des minorités visibles, il existe toujours des écarts par rapport à la DMT relative à ces ministères (l'appendice B dresse la liste des taux de représentation des minorités visibles et des taux de DMT par ministère).

Les minorités visibles sont sous-représentées dans la fonction publique. En 1999, dans l'ensemble de la fonction publique, la population de minorités visibles s'établissait à 5,9 p. 100, bien en deçà du taux de 8,7 p. 100 de la DMT, selon les données fournies par le recensement de 1996. La Commission de la fonction publique a prévu les taux d'embauche requis pour les différents groupes désignés conformément à la Loi sur l'équité en matière d'emploi pour arriver à la DMT d'ici une année donnée. Pour atteindre la DMT d'ici 2005, le taux d'embauche des membres de minorités visibles devrait augmenter, à compter de l'exercice 1999-2000, et passer de sa moyenne historique (entre 1990 et 1999) de 7,1 p. 100 à 20,1 p. 100 (soit de 1 employé sur 15 à 1 employé sur 5). Si le taux de recrutement historique des membres de minorités visibles se maintient, il faudra plus de deux décennies et demi avant d'atteindre la DMT établie par le recensement de 1996.

Si l'on en croit les statistiques, des progrès ont été réalisés ces 10 dernières années. En effet, à la fin des années 80, on comptait environ 6 000 membres de minorités visibles à la fonction publique fédérale, soit près de 3 p. 100 de l'effectif total. En 1990, ce nombre avait atteint 7 583, ou 3,5 p. 100 de l'effectif. Enfin, à la fin de l'exercice 1999, leur population s'établissait à 10 557 fonctionnaires, ou 5,9 p 100.

Outre le recrutement, deux facteurs permettent d'expliquer l'augmentation de cette population exprimée en pourcentage : premièrement, l'effectif total de la fonction publique a été réduit considérablement au cours des dix dernières années, passant de 218 000 à 178 000 employés et, deuxièmement, davantage de membres de minorités visibles de la fonction publique remplissent des formulaires d'auto-identification.

D'autres données témoignent d'une situation bien différente :

• En 1998-1999, des membres de minorités visibles ont reçu 19 des 646 promotions offertes à des employés de la catégorie de la direction et 4 des employés recrutés de l'extérieur sur 38 pour faire partie de cette catégorie étaient membres de minorités visibles.
• Des 42 ministères (comptant au moins 200 employés), seulement 4 ont dépassé l'objectif de 8,7 p. 100 en matière de représentation des membres de minorités visibles.
• Les membres de minorités visibles se retrouvent majoritairement dans quatre ministères : Revenu Canada, Développement des ressources humaines Canada, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et Santé Canada. Ces ministères comptent pour 56,5 p. 100 de l'ensemble des employés faisant partie des minorités visibles. À titre de comparaison, l'effectif de ces ministères représente 43,9 p. 100 de l'effectif total de la fonction publique.
• De ces ministères, Revenu Canada comptait parmi ses employés 35 p. 100 des membres de minorités visibles de la fonction publique en 1999. En novembre 1999, Revenu Canada est devenu une agence distincte (l'Agence des douanes et du revenu du Canada); si l'on retire ce ministère des statistiques courantes sur la fonction publique, on constate une baisse de la représentation totale des minorités visibles, qui passe de 5,9 p. 100 à 5,0 p. 100.

Les chiffres portant sur la population dans son ensemble camouflent un grave problème de répartition. La présence des minorités visibles se fait de moins en moins sentir aux échelons les plus élevés de la hiérarchie. C'est ce qu'ont fait ressortir des rapports fédéraux publiés antérieurement [Pour une visibilité sans frontière (1992) et Fausses images (1993)], dans lesquels on qualifie d'éphémère la présence des minorités visibles. Depuis 1991, la proportion des membres de minorités visibles faisant partie des groupes de relève de la catégorie de la direction a stagné entre 6,0 p. 100 et 6,5 p. 100. Les membres de minorités visibles ne comptent que pour 3,4 p. 100 des dix premiers groupes de relève pour cette catégorie. Les taux de promotion varient considérablement et surviennent principalement dans certains groupes professionnels tels que ceux des économistes, des sociologues et des statisticiens.

En 1999, 103 fonctionnaires de la catégorie de la direction sur 3 421 faisaient partie des minorités visibles, soit une proportion de 3 p. 100, qui se compare aux 6,5 p. 100 actuels que ces employés représentent dans les groupes de relève. Pour que le gouvernement fédéral atteigne son objectif de représentation équitable des groupes désignés aux niveaux de la direction, la proportion qu'ils représentent à ce niveau et celle qu'ils représentent dans les groupes de relève doivent essentiellement être la même. D'autres groupes désignés ont réussi à combler l'écart à ce chapitre (bien que la proportion réelle de cadres de direction qui sont handicapés ou autochtones soit lamentablement petite).

Par ailleurs, on constate que les minorités visibles sont groupées par catégorie professionnelle. Ainsi, il est ressorti d'une étude interministérielle menée auprès des quelque 22 000 employés de la collectivité scientifique et technique de la fonction publique fédérale [Minorités visibles dans les postes de la catégorie scientifique et technique (1998)], que 24 p. 100 de l'ensemble des membres de minorités visibles occupaient de tels postes, ce qui dépasse, et de loin, la proportion de 10 p. 100 pour l'ensemble des fonctionnaires. Selon les constatations de cette étude, les membres de minorités visibles sont concentrés dans certains groupes professionnels, notamment dans le domaine de la chimie, du génie et de l'arpentage, de la pharmaceutique et de la recherche scientifique. C'est à Santé Canada que se trouve la plus forte représentation des minorités visibles dans ces postes (10,1 p. 100), ce qui dépasse les 5,9 p. 100 de la représentation à l'échelle de la fonction publique fédérale, mais qui n'atteint pas les 12,2 p. 100 de la représentation des minorités visibles dans l'effectif scientifique au Canada.

Cette étude interministérielle a également révélé des pratiques inégales d'embauche par les ministères dans diverses catégories. Si les minorités visibles étaient bien représentées dans le secteur des sciences biologiques à Santé Canada (14,2 p. 100 des employés contre une population active externe de 11,5 p. 100), elles ne comptaient que pour 9 employés sur 331 à Pêches et Océans, et n'étaient nullement représentées à Environnement Canada.

Les rapports mentionnés précédemment (1992 et 1993) ont qualifié la catégorie scientifique et professionnelle de "piège de la visibilité", les employés qui la composent occupant des postes les empêchant d'accéder à des postes de gestion. Or, comme ils sont réputés faire partie du groupe de relève, on estime qu'ils ont atteint un plafonnement voilé.

La nécessité d'un équilibre entre les sexes

Les femmes de la fonction publique font l'objet d'attitudes négatives et de stéréotypes et ont toujours été sous-évaluées. Les femmes faisant partie des minorités visibles sont donc "doublement défavorisées". Il convient donc d'accorder tout autant d'importance à la sensibilisation aux différences culturelles et au traitement différent réservé aux femmes si on veut accroître la représentation des femmes qui sont membres de minorités visibles et d'assainir le climat de travail. Parmi les femmes faisant partie de la fonction publique, 5,8 p. 100 sont également membres de minorités visibles. Le retard qu'elles ont à combler au chapitre des postes de direction est encore plus grand que celui des autres femmes. En effet, parmi les 3 421 cadres de direction de la fonction publique, seulement 23 des 919 femmes occupant ces postes font partie des minorités visibles; par ailleurs, elles ne représentent que 355 des 7 016 candidats (5 p. 100) des groupes de relève pour des postes de direction. En revanche, les hommes faisant partie des minorités visibles comptent pour 7 p. 100 de l'ensemble des hommes des groupes de relève (1 145 sur 16 259). Autrement dit, dans les groupes de relève, les hommes faisant partie des minorités visibles sont trois fois plus nombreux que les femmes en faisant partie, et pour ce qui est des personnes ne faisant pas partie des minorités visibles, les hommes sont en règle générale deux fois plus nombreux que les femmes dans les groupes de relève.

Présence des minorités visibles dans les groupes de relève*
de la direction et le groupe de la direction, selon le sexe
Exercices 1997-1998 et 1998-1999

*Personnes faisant partie des quelque 170 classifications en deçà des niveaux de la direction (c'est-à-dire poste de niveau EX moins 1 et EX moins 2 ou poste comportant un salaire équivalent à celui de la catégorie EX).

Source : Division de l'équité en emploi, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Les conditions et les attitudes en milieu de travail

Les résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux mené en novembre 1999 donne aux employeurs et aux employés un premier aperçu global de la manière dont les minorités visibles perçoivent les milieux de travail fédéraux. Le sondage est surtout révélateur lorsque d'importants écarts existent entre le degré d'insatisfaction ou de satisfaction exprimé par les membres de minorités visibles et celui signalé par les fonctionnaires dans leur ensemble. Ces écarts sont plus significatifs dans certains ministères que dans d'autres.

Source : Sondage de 1999 auprès des fonctionnaires fédéraux

Les problèmes liés à l'auto-identification

Les ministères attribuent souvent au processus d'auto-identification, qui permet de compter le nombre de membres de minorités visibles, les faibles résultats obtenus au chapitre de la représentation. Ils prétendent que certains employés faisant partie d'un groupe minoritaire visible préfèrent ne pas s'auto-identifier ou ne se donnent pas la peine de le faire. Ces faits ne constituent pas pour autant des raisons valables de bloquer ou de retarder la mise en oeuvre de l'équité en emploi. Le Groupe de travail a constaté que, comme dans le cas des entreprises du secteur privé, certains ministères réussissent mieux que d'autres à inciter leurs employés à s'auto-identifier. Par exemple, en 1998, l'Agence canadienne de développement international a déployé des efforts considérables pour faire valoir l'importance de son questionnaire d'auto-identification et les avantages que les employés qui le remplissaient pouvaient en tirer. C'est pourquoi 81 p. 100 des employés ont répondu au questionnaire, en hausse par rapport au taux de réponse de 23 p. 100 obtenu pour un sondage antérieur.

Le Groupe de travail a remarqué que, dans le Sondage de 1999 auprès des fonctionnaires fédéraux, 7,2 p. 100 des répondants avaient indiqué faire partie d'une minorité visible. Compte tenu des problèmes méthodologiques inhérents à un sondage anonyme, il ne faut pas interpréter ce pourcentage comme étant représentatif de la population des minorités visibles dans l'ensemble de la fonction publique, ni faire des extrapolations à cet égard. Ce pourcentage ne peut pas non plus remplacer les statistiques officielles d'auto-identification.

Les consultations menées par le Groupe de travail

Les efforts du Groupe de travail ont essentiellement porté sur deux groupes d'intervenants : ceux qui gèrent le changement et ceux qui sont les plus touchés par le changement. Le message qui est le plus souvent ressorti est que l'équité en emploi des minorités visibles avait fait l'objet de très nombreuses études, mais que ces études avaient produit très peu de résultats. Le Groupe de travail s'est demandé à de nombreuses reprises ce qui pouvait expliquer la lenteur des progrès à ce chapitre.

En règle générale, le Groupe de travail a perçu un sentiment de frustration à l'égard de la fonction publique en tant que lieu de travail et a obtenu confirmation que nombre de travailleurs considéraient le secteur privé comme l'employeur de choix. Il ne fait aucun doute que les taux d'embauche dans la fonction publique fédérale ont chuté ces dernières années, qui ont été marquées par la réduction des effectifs, et que les perspectives de promotion ont été moins que reluisantes, d'où le renforcement d'un milieu propice aux compressions.

Le Groupe de travail a entendu à maintes reprises que la culture organisationnelle était empreinte d'attitudes qu'il conviendrait de qualifier de "discrimination systémique", expression que de nombreuses personnes utilisent sans toutefois bien la comprendre. S'il est vrai que la discrimination raciale peut être intentionnelle, la discrimination systémique est la plupart du temps non intentionnelle, comme l'a fait remarquer la Cour suprême dans deux jugements.

Le Groupe de travail a également rencontré des praticiens des ressources humaines et des gestionnaires intermédiaires dans toutes les régions du Canada. On admet que c'est au niveau de la gestion intermédiaire que se prennent le plus souvent les décisions en matière d'embauche et de premières promotions et qu'est inculquée la culture de l'effectif.

Pour leur part, les employés faisant partie des minorités visibles ont précisé aux membres du Groupe de travail qu'il existait de nombreux cas de discrimination systémique, comme celle pratiquée par le "réseau des anciens". Les membres de minorités visibles de toutes les régions du pays sont consternés par le manque de reconnaissance des diplômes et certificats étrangers et par le très petit nombre de membres de minorités visibles au sein des jurys de sélection. Ils ont dit s'inquiéter du fait que la délégation des pouvoirs aux ministères en matière de mise en oeuvre de l'équité en emploi n'était pas assortie de dispositions pertinentes de reddition de comptes et, par conséquent, que la discrimination systémique pouvait demeurer ancrée. De plus, ils estiment que nombre de gestionnaires, soit ne sont pas au courant de la politique du gouvernement relative à l'équité en emploi et à la diversité en milieu de travail soit n'en tiennent tout simplement pas compte au moment d'engager des employés ou de leur donner des promotions.

Lors des consultations tenues à Montréal, les participants ont exprimé des préoccupations différentes et formulé des commentaires sévères sur la résistance que pratiquaient les agents de dotation qui décident d'exclure les minorités visibles. Celles-ci se sont plaintes qu'elles n'étaient pas assez informées des occasions et des ouvertures et qu'elles sentaient une certaine résistance à leur participation dans la fonction publique fédérale. Les employés estimaient que les gestionnaires jouissaient de la "plus grande latitude possible", ce qui leur permettait d'interpréter négativement des facteurs subjectifs tels que l'"accent" et, ainsi, exclure des membres de minorités visibles compétents qui parlent couramment le français. Ils ont prétendu que les compétences devraient être directement liées à un emploi précis et que l'"accent" ne devrait pas être un facteur dans l'évaluation des compétences linguistiques.

Partout au Canada, les membres de minorités visibles ont porté à l'attention des membres du Groupe de travail les exigences de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique en vertu desquelles on donne la préférence aux citoyens canadiens sur ceux qui ne le sont pas. Cette préférence peut constituer un obstacle majeur que doivent surmonter ceux qui n'ont pas encore obtenu la citoyenneté canadienne ou ceux dont la demande de citoyenneté est en cours. Un tiers des immigrants de minorités visibles sont arrivés au Canada entre 1991 et 1996.

Le Groupe de travail a également demandé l'avis des jeunes faisant partie des minorités visibles. Les membres du Groupe de travail ont consulté un groupe formé de participants venant de toutes les régions du Canada ainsi que des secteurs public et privé. Les participants, choisis en fonction de la confiance qu'ils avaient en leur avenir, ont dit croire que la fonction publique fédérale percevait les jeunes comme un élément négatif plutôt que positif. Ils estimaient que la fonction publique fédérale réduisait encore ses effectifs et, par conséquent, offrait peu de possibilités de carrière stimulantes ou d'occasions réelles. Ils ont fait connaître leur frustration à l'égard de leur manque de connaissances sur la manière d'entrer dans la fonction publique et, après leur entrée, sur la manière de progresser dans leur carrière. Ils sont d'avis que la fonction publique fédérale doit améliorer son image et sa visibilité. Ils ont ajouté que le gouvernement fédéral devrait recruter des jeunes comme eux parce qu'ils sont très performants, c'est-à-dire pour des raisons autres que le fait qu'ils sont membres de minorités visibles.

Le secteur privé a mis sur pied des programmes et des méthodes qui ont donné des résultats. Il y aurait lieu de les examiner en vue de les adapter au secteur public. Des entreprises visées par le Programme de contrats fédéraux et par le Programme légiféré d'équité en matière d'emploi font part de leurs pratiques en matière d'équité en emploi à Développement des ressources humaines Canada. La Division des normes du travail et de l'équité en milieu de travail de ce ministère surveille près de 300 entreprises sous réglementation fédérale (c'est-à-dire comptant plus de 100 employés) qui sont assujetties à la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Il lui incombe également de suivre les progrès de 800 autres entreprises et établissements qui participent activement au Programme de contrats fédéraux. Les membres du Groupe de travail sont d'avis que la fonction publique fédérale pourrait prendre part à des échanges plus nombreux avec le secteur privé et mener des activités conjointes de prise de contact et de recrutement.

Apprendre de l'expérience fédérale pour provoquer le changement

Les membres du Groupe de travail se sont penchés sur l'expérience acquise récemment par le gouvernement fédéral en matière de mise en oeuvre de l'équité en emploi et sur la réponse donnée par Santé Canada aux directives reçues dans le cadre de la décision rendue par le Tribunal canadien des droits de la personne en mars 1997.

Aux termes de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, l'employeur, le Conseil du Trésor, délègue le pouvoir de mettre en oeuvre l'équité en emploi aux ministères et organismes particuliers. Chaque ministère doit comparer le nombre de personnes faisant partie des quatre groupes désignés qu'il a engagées à la DMT du groupe particulier. S'il y a sous-représentation, il est tenu de revoir ses systèmes, politiques et pratiques d'emploi afin de cerner les éventuels obstacles. Après avoir consulté les agents négociateurs et les représentants des employés, il dresse un plan lui permettant de réaliser des progrès raisonnables en vue de corriger la sous-représentation.

Les lacunes entraînant des résultats insatisfaisants

Les membres du Groupe de travail ont décelé quelques lacunes au chapitre de la mise en oeuvre de l'équité en emploi qui pourraient expliquer pourquoi des résultats insatisfaisants sont souvent signalés :

• On constate un manque d'engagement envers l'équité en emploi à l'échelle du gouvernement.
• Les ministères ne partagent pas souvent entre eux les enseignements qu'ils ont tirés ou les pratiques exemplaires qu'ils ont adoptées.
• Bon nombre de gestionnaires n'estiment pas que l'équité en emploi est un volet important de leur travail. Ils sont plutôt d'avis qu'elle s'ajoute à leurs tâches et ceux qui sont trop occupés la mettent de côté beaucoup trop facilement. Les praticiens des ressources humaines n'évaluent pas les pratiques des gestionnaires afin de déterminer si elles sont conformes à la politique du gouvernement.
• Les praticiens des ressources humaines occupent souvent des postes de niveau subalterne et disposent de peu de moyens pour influer sur le rendement des gestionnaires au chapitre de l'équité en emploi. De plus, les membres de minorités visibles sont sous-représentés dans la collectivité des ressources humaines.
• Les coordonnateurs de l'équité en emploi dans les ministères ont peu de pouvoirs. Le taux de roulement chez ces employés est élevé et les mesures d'aménagement les concernant sont de courte durée. Au cours du mandat du Groupe de travail, les Comités consultatifs sur l'équité en emploi pour les minorités visibles, relevant du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, ont été démantelés.

La mesure de la disponibilité sur le marché du travail

Pour l'ensemble de la population active au Canada, la DMT en 1996 des minorités visibles se chiffrait à 10,3 p. 100. Comme ce pourcentage englobe les citoyens canadiens et ceux qui ne le sont pas, la fonction publique fédérale rajuste ce taux à la baisse (8,7 p. 100) afin d'exclure les personnes qui ne possèdent pas la citoyenneté canadienne.

Que la représentation des minorités visibles dans la fonction publique fédérale soit comparée à la proportion de 8,7 p. 100 ou à celle de 10,3 p. 100, préconisée par la Commission canadienne des droits de la personne et les syndicats de la fonction publique, les tendances démographiques feront augmenter la DMT lorsque le temps viendra de la recalculer en fonction des données obtenues lors du prochain recensement. Par conséquent, les objectifs en matière de représentation doivent être supérieurs à la DMT, sans quoi le gouvernement aura un énorme écart à rattraper lorsque la nouvelle DMT sera calculée. En d'autres termes, la mesure de la DMT est l'assise sur laquelle ériger la diversité.

Le Groupe de travail fait remarquer que la mesure de la DMT est, à plusieurs égards, prudente :

• Elle est fondée sur les données de recensements (le dernier en date étant celui de 1996). Pour le prochain recensement, elle augmentera afin qu'il soit tenu compte de l'immigration, des immigrants reçus ayant obtenu leur citoyenneté ainsi que des diplômés d'écoles secondaires et d'universités qui intègrent la population active.
• Elle exclut des postes que le gouvernement estime ne pas être pertinents à la fonction publique. Des 526 catégories d'emploi dans la population active canadienne, la fonction publique fédérale en retient seulement 380 pour ses calculs de la DMT.
• Elle ne comprend que les personnes qui ont acquis de l'expérience de travail au cours des 17 mois qui ont précédé le recensement.
• Elle présume que la plupart des ministères mèneront leurs activités de recrutement à l'échelle locale plutôt que dans des régions géographiques plus vastes.

La carte qui suit montre les écarts selon les provinces et les territoires en matière de représentation des minorités visibles à la fonction publique par rapport à la DMT et à leur répartition dans la population.

Population et représentation des minorités visibles dans la fonction publique par province et territoire

Légende:
En se servant de la C.-B. comme exemple
17,9% : Part de la population provinciale que représentent les minorités visibles
11,4% : Part de la représentation dans la fonction publique
13,2% : Disponibilité sur le marché du travail provincial

Source : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et Commission de la fonction publique, 1999

La décision du Tribunal dans l'affaire mettant en cause Santé Canada

Dans la décision qu'il a prononcée en mars 1997, le Tribunal a imposé des mesures rigoureuses et très détaillées. La décision était exécutoire, et la haute direction l'a acceptée sans appel. Le Groupe de travail a signalé que la réponse de Santé Canada avait produit d'impressionnants résultats après seulement deux des cinq années prévues pour la mise en oeuvre des six "mesures correctives temporaires" se rapportant au recrutement et aux promotions et de la douzaine de mesures à l'appui. Au cours des deux premières années, Santé Canada a non seulement atteint les objectifs fixés, il en a dépassé un certain nombre (exception faite d'un écart mineur).

La structure de responsabilisation que Santé Canada a été tenu d'instaurer comprend un surveillant au niveau de sous-ministre délégué chargé de veiller à la mise en oeuvre des mesures. Tous les gestionnaires doivent justifier leur choix de ne pas retenir un membre d'une minorité visible lorsque des candidats compétents étaient en lice et en sont tenus responsables dans le cadre de l'examen de leur rendement. La mise en oeuvre des mesures doit faire l'objet de rapports périodiques à la Commission des droits de la personne. La surveillance impartiale est assurée par le président du Comité d'équité en emploi de l'Alliance de la capitale nationale sur les relations inter-raciales, qui rencontre trimestriellement des fonctionnaires de Santé Canada (y compris le surveillant et le directeur général des ressources humaines) afin de passer en revue les progrès réalisés par le ministère. Au sein même du ministère, un comité d'examen interne se réunit une fois tous les trois mois, et ses coprésidents présentent leurs rapports directement au sous-ministre.

Privilégier un changement de culture organisationnelle ou de meilleures données numériques?

On ne semble pas s'entendre sur la mesure à adopter en premier. Convient-il de réaliser des progrès au chapitre de la représentation et de créer une masse critique ou faut-il d'abord réussir à faire changer la culture et les attitudes d'une organisation? Les gens doivent être préparés en vue du changement et être convaincus que le résultat final profitera à tous. Certains diront que les organisations devraient tout d'abord s'attaquer à changer leur culture. En revanche, peut-on convaincre les gens de changer leurs attitudes s'ils ne sont pas témoins de changements considérables et si la compétence des gens qui viennent d'être engagés ou promus n'a pas été prouvée?

Le Groupe de travail a conclu que l'évolution de la représentation et le changement de culture peuvent, voire doivent, être menés de front. Il s'est tourné vers le Sondage de 1999 auprès des fonctionnaires fédéraux pour voir comment les membres de minorités visibles de ministères choisis avaient évalué les conditions en milieu de travail et a comparé les résultats obtenus aux chiffres absolus sur la population de ces ministères et aux progrès qu'ils avaient réalisés en vue de combler leurs écarts respectifs par rapport à la DMT. Le graphique qui suit compare, à titre d'exemple, les réponses fournies par des employés de Statistique Canada à celles des répondants de l'ensemble de la fonction publique. Les employés faisant partie des minorités visibles de ce ministère ont donné une cote supérieure à la moyenne à leur milieu de travail. Le Groupe de travail a constaté que la population de minorités visibles à Statistique Canada était relativement élevée (388) et représentait 7,6 p. 100 de son effectif. De plus, le ministère est sur le point d'atteindre la DMT qui lui a été fixée, soit 8,5 p. 100. Quoi qu'il en soit, le Groupe de travail signale que le ministère demeure tout aussi déterminé à améliorer sa culture organisationnelle et à accroître la représentation des minorités visibles.

Source : Sondage de 1999 auprès des fonctionnaires fédéraux

Les efforts en vue de rendre la fonction publique représentative

Le moment est venu pour le gouvernement fédéral d'investir dans son capital humain et de changer la fonction publique fédérale afin qu'elle reflète davantage le public qu'elle sert. Au cours de la période de réduction draconienne des effectifs qui a commencé en 1995 (afin d'atteindre les objectifs fixés dans le cadre de l'Examen des programmes), la taille de la fonction publique a été amputée de beaucoup, et l'embauche de l'extérieur a été réduite. Ces mesures ont nui aux progrès en vue d'une représentation équitable de tous les groupes. Pendant la réduction des effectifs, peu d'employés ont été engagés, la moyenne d'âge des fonctionnaires fédéraux a augmenté et bon nombre d'entre eux se sont préparés à prendre leur retraite. Comme l'exercice de réduction des effectifs tire à sa fin, le gouvernement fédéral doit maintenant renouveler et rajeunir son effectif.

Les membres de minorités visibles continuent de présenter en grand nombre leur candidature à la fonction publique fédérale. En 1998-1999, ils ont compté pour 30,2 p. 100 de l'ensemble des candidats au recrutement postsecondaire et pour 20,6 p. 100 de ceux au recrutement général. Les membres de minorités visibles ont obtenu respectivement 13,9 p. 100 et 4,1 p. 100 de toutes les nominations découlant de ces programmes de recrutement. La différence entre le nombre de demandes et le taux de nomination laisse entendre que le principe du mérite n'est pas appliqué de façon significative.

Recruter les jeunes et la prochaine génération de chefs

La fonction publique doit également s'attacher à engager la prochaine génération de Canadiens qui songent à des possibilités d'emploi dans l'administration fédérale. Le gouvernement fédéral doit trouver des moyens de se rendre plus attrayant à titre d'employeur éventuel. Il doit montrer qu'il veut et qu'il peut assouvir les ambitions de ceux qui fréquentent actuellement les écoles secondaires ou qui s'inscrivent dans les collèges et les universités. Le monde de ces jeunes évolue rapidement. Ils sont habitués à un rythme accéléré de changement et sont à l'aise dans un monde où les frontières n'ont plus la même importance. Il devient alors encore plus impératif pour eux, en leur qualité de citoyens canadiens, d'apprendre à connaître leur propre pays, de sentir qu'ils appartiennent à leur pays et que leur pays leur appartient.

Profil démographique des jeunes au Canada

Source: Statistique Canada, Recensement de la population de 1996

On estime à 10 p. 100 le nombre de diplômés d'universités au Canada en 1996 qui faisaient partie des minorités visibles; ce pourcentage ne cesse d'augmenter. En sa qualité d'employeur, le gouvernement fédéral doit faire plus que fournir et combler des postes. Il doit contribuer à la promotion du concept de citoyenneté et de participation. À ce titre, il doit offrir des possibilités d'emploi dans différentes régions du pays et partager avec les régions la richesse du bassin de talents diversifiés des grandes villes. De plus, il devrait donner aux jeunes Canadiens la chance d'acquérir une compétence professionnelle en français et en anglais, au besoin. Il devrait investir dans la prochaine génération en lui proposant des occasions de travail attrayantes tout en reconnaissant l'évolution des concepts de la carrière et du travail.

La population des minorités visibles est relativement jeune. Comparativement à l'ensemble de la population canadienne, elle est plus concentrée dans les groupes d'âge inférieurs. De la population canadienne en âge de travailler, près de 20 p. 100 se trouvent dans le groupe des 15 à 24 ans. Ce pourcentage est plus élevé chez les minorités visibles : plus de 23 p. 100 de la population en âge de travailler ont entre 15 et 24 ans.

Si les temps sont marqués par l'opportunisme, ils sont également empreints de défis. Il faut redorer le blason de la fonction publique à titre d'employeur. La réduction des effectifs a désabusé nombre de fonctionnaires et découragé nombre de personnes qui auraient pu vouloir occuper un emploi dans la fonction publique. Les gens ont plus d'une corde à leur arc lorsqu'il s'agit de trouver un emploi enrichissant, et ce qui peut sembler périlleux pour une génération plus âgée peut être perçu comme stimulant par une génération plus jeune. Le gouvernement fédéral doit exploiter les talents et les énergies du bassin dynamique que forment les jeunes de toutes les régions du pays.

Conclusion

Le Groupe de travail est d'avis que son plan d'action est pragmatique et réalisable, que ses objectifs sont mesurables et que des comptes peuvent être rendus sur ses résultats. Il estime que son plan d'action positionnera le Canada pour 2001, que les Nations Unies ont proclamé Année internationale de mobilisation contre le racisme et la discrimination raciale. Il est persuadé que la discrimination, sous toutes ses formes, doit être éliminée au Canada.

Le changement va de pair avec l'incertitude, lorsque les valeurs et les attitudes établies sont menacées et que de nouvelles voient le jour. Le Groupe de travail estime que la fonction publique fédérale peut apporter les changements qui s'imposent et que les fonctionnaires fédéraux sont ouverts aux principes de justice et d'équité. De plus, il est persuadé que les membres de minorités visibles profiteront de l'occasion pour faire montre de leurs talents particuliers et apporter leur très précieuse contribution. Le plan d'action est pour la fonction publique fédérale le présage d'une ère au cours de laquelle tous les Canadiens seront parties prenantes à des changements excitants.

APPENDICE A - Mandat et membres du Groupe de travail

Mandat

Le 23 avril 1999, l'honorable Marcel Massé, c.p., O.C., président du Conseil du Trésor, a sommé le Groupe de travail :

• de faire le point sur la situation des minorités visibles dans la fonction publique fédérale en menant des consultations et en examinant en profondeur des données, des rapports, des études et des recommandations qui avaient déjà été publiés sur la question de l'emploi des membres de minorités visibles dans la fonction publique;
• d'élaborer un plan d'action pour accroître la participation des membres de minorités visibles dans la fonction publique fédérale qu'il présentera au président du Conseil du Trésor;
• d'établir des repères et des mécanismes de suivi qui veilleront à la mise en oeuvre du plan d'action;
• d'imprimer l'élan voulu pour sensibiliser davantage les hauts fonctionnaires et les gestionnaires à leurs responsabilités et aux comptes qu'ils doivent rendre pour améliorer la situation des membres de minorités visibles dans la fonction publique et pour susciter d'eux un engagement plus grand à cet égard.

Composition

Lewis Perinbam, O.C., (président) Vancouver.
Conseiller principal, The Commonwealth of Learning, et ancien vice-président, Agence canadienne de développement international.

J. C. Best, Ottawa.
Ancien sous-ministre adjoint, Immigration, et ancien haut commissaire du Canada à Trinidad-et-Tobago.

Denise Chong, Ottawa.
Auteure de The Concubine's Children et de The Girl in the Picture, et ancienne conseillère économique principale du Premier ministre Pierre Trudeau.

Marjorie M. David, Ottawa.
Directrice générale, Maron-Ibis Enterprises, et ancien cadre supérieur de la fonction publique fédérale.

Shawna Hoyte, Halifax.
Avocate, médiatrice et éducatrice communautaire. Participe énergiquement aux initiatives de développement communautaire pour des Néo-Écossais d'origine africaine concernant les questions d'équité.

Alain Jean-Bart, C.Q., Montréal.
Docteur en psychologie, expert-conseil en relations interculturelles et président du Comité consultatif des relations interculturelles et interraciales de la communauté urbaine de Montréal.

Audrey Kobayashi, Kingston.
Docteur en philosophie, chercheure et experte-conseil en matière d'équité en emploi et de racisme, et professeure de géographie à l'Université Queen's.

Earl A. Miller, Toronto.
Directeur de la Diversité, Banque Scotia, ancien expert-conseil en ressources humaines et ancien chef de l'équité en emploi et des relations raciales pour le gouvernement de l'Ontario.

Henry K. Pau, Ottawa.
Expert-conseil en équité en emploi, membre du conseil d'administration de l'Alliance de la capitale nationale sur les relations inter-raciales et président du Comité d'équité en emploi de cet organisme, et ancien cadre supérieur de la fonction publique fédérale.

APPENDICE B - Distribution des fonctionnaires fédéraux* par ministères choisis**
(Au 31 mars 1999)

Nota : certaines données ont été supprimées de façon à préserver le caractère confidentiel des renseignements sur les employés.

*Employés nommés pour une période indéterminée, pour une période déterminée de trois mois ou plus et employés saisonniers.
** Ministères comptant plus de 100 employés.

Source : rapport annuel présenté au parlement, Équité en matière d'emploi dans la fonction publique 1998- 1999

APPENDICE C - Incidence prévue de l'objectif-repère proposé sur le recrutement

Le graphique suivant illustre l'incidence qu'aura sur le recrutement la mise en oeuvre de l'objectif-repère proposé par le groupe de travail; il établit également une comparaison avec l'incidence des pratiques de recrutement actuelles sur la représentation des minorités visibles dans la fonction publique. Ces prévisions n'englobent pas Revenu Canada.

Représentation des minorités visibles
Taux de recrutement historique (1990-1991 à 1998-1999) et scénario exposé dans le plan d'action : proportion de 1 sur 5

Note: à l'exclusion de Revenu Canada

Source: CFP, dossiers sur le personnel nommé pour une période indéterminée, les cessations d'emplois et les nominations, de 1990-1991 à 1998-1999.

Aux fins de ces prévisions, on pose l'hypothèse que la mise en oeuvre de l'objectif-repère dans l'ensemble de la fonction publique se fera à compter de l'exercice 1999-2000 (autrement dit, en l'an 2000). Les prévisions sont basées sur une proportion de recrutement de 1 sur 5 pour une période de cinq ans, au lieu de s'en tenir à l'horizon de trois ans du plan d'action, dans le but d'analyser à quel moment une telle démarche de recrutement permettrait d'atteindre l'objectif du gouvernement fédéral de combler l'écart par rapport à la disponibilité des personnes appartenant à des minorités visibles sur le marché du travail (niveaux de 1996).

Selon ce scénario, c'est en 2005 que la représentation des minorités visibles correspondrait au taux de disponibilité sur le marché du travail. Par contre, le taux historique de recrutement des membres de minorités visibles ne permet pas vraiment de combler l'écart par rapport à la DMT (en fait, il n'y parviendrait pas avant au moins deux décennies et demi).

Les éléments utilisés aux fins des prévisions peuvent ne pas correspondre aux pratiques qui seront adoptées :

• il est proposé dans le plan d'action de progresser graduellement dans la mise en oeuvre de l'objectif-repère d'ici la troisième année au lieu de procéder immédiatement à une hausse;
• on suppose aux fins des prévisions que la taille de la fonction publique ne s'accroîtra pas, le recrutement servant à combler les postes devenus vacants à la suite de départs d'employés. Dans la réalité, le processus de réduction des effectifs de la fonction publique s'achève, et on peut penser que le taux d'embauche va aller croissant, ce qui pourrait donner lieu à une augmentation accélérée de la représentation des minorités visibles.

APPENDICE D - Incidence prévue de l'objectif-repère proposé sur les groupes de relève de la direction et sur le groupe de la direction

Le graphique suivant illustre l'incidence de la mise en oeuvre de l'objectif-repère proposé sous l'angle de l'accession de membres de minorités visibles aux groupes de relève de la direction et au groupe de la direction. Conformément aux prévisions, il y aura une hausse graduelle des niveaux de dotation actuels jusqu'à ce que l'on parvienne à un niveau de 1 sur 5 la cinquième année (2005). Ces prévisions n'englobent pas Revenu Canada.

En 1999, les membres de minorités visibles comptaient pour 6,5 p. 100 de l'effectif des groupes de relève et pour 3,0 p. 100 de celui de la catégorie de la direction.

Plan d'action : objectif-repère de 1 sur 5
Nominations aux groupes de relève de la direction et au groupe de la direction, et incidence prévue sur la représentation des minorités visibles

Note: à l'exclusion de Revenu Canada

Source: CFP, dossiers sur le personnel nommé pour une période indéterminée, les cessations d'emplois et les nominations, de 1990-1991 à 1998-1999.

En 1999, le pourcentage de membres de minorités visibles nommés à des postes des groupes de relève et du groupe de la direction était de 7,3 p. 100 et de 3,7 p. 100, respectivement. L'atteinte de l'objectif-repère sur une période de cinq ans pour l'ensemble de ces groupes aura pour effet de réduire, année après année, l'écart sur le plan de leur taux de représentation; cet écart sera éliminé au bout de cinq ans. La cinquième année, le pourcentage pour les groupes de relève et pour le groupe de la direction avoisinera les 8 p. 100. De la sorte, la mise en oeuvre de l'objectif-repère permettrait d'atteindre l'objectif fédéral d'équité en emploi relativement à l'accession de membres de minorités visibles aux postes de direction (représentation sensiblement égale au sein des groupes de relève et du groupe de la direction).

Ces prévisions sont plutôt conservatrices si l'on considère les résultats pouvant être atteints dans la pratique :

• elles sont fondées sur l'hypothèse que le nombre de postes à l'intérieur des groupes de relève et du groupe de la direction n'augmentera pas, et que la représentation des minorités visibles n'évoluera que par la dotation des postes devenus vacants par attrition. Dans la réalité, l'année (1999) marque le début d'une tendance à la hausse du recrutement et de l'expansion dans ces deux catégories d'emploi.
• Cette expansion offrira des occasions d'atteindre l'objectif-repère plus rapidement que ce qui est prévu.

Selon les prévisions de mise en oeuvre de l'objectif-repère sur le groupe de la direction, le nombre de nominations annuelles devrait passer de 17 en 1999 à environ 50 la cinquième année. Des prévisions additionnelles ont été établies de façon à analyser dans quelle mesure ces nominations draineront le bassin de membres de minorités visibles si sa composition demeure inchangée. Selon un tel scénario, au bout de la cinquième année, le bassin diminuerait de quatre dixièmes d'un point de pourcentage. Autrement dit, l'augmentation de la proportion de membres de minorités visibles nommés à des postes de direction peut se faire même si le recrutement de membres de minorités visibles au bassin de la relève demeure inchangé.

Selon les prévisions relatives aux groupes de relève de la direction, les nominations annuelles devraient passer de 50 environ en 1999 à 200 la cinquième année. En 1999, les nominations de membres de minorités visibles aux groupes de relève se sont chiffrées à 173, ce qui correspond à la valeur supérieure de la fourchette prévue. On peut en conclure que l'objectif de recrutement des membres de minorités visibles aux groupes de relève de la direction énoncé dans le plan d'action est réaliste et réalisable.

APPENDICE E - Outils de la Commission de la fonction publique pour améliorer le taux de représentation en matière d'équité en emploi

Source : Commission de la fonction publique, février 2000

Remerciements

Le Groupe de travail tient à remercier toutes les personnes qui, d'un océan à l'autre, ont fourni des renseignements, partagé leurs points de vue, avancé des suggestions et des idées, présenté des mémoires et si généreusement donné de leur temps. Faisaient partie de ces personnes : des employés membres de minorités visibles, des cadres supérieurs, des gestionnaires intermédiaires, des employés des ressources humaines et des représentants de syndicats et d'organisations externes. Leurs observations et leurs contributions se sont avérées précieuses pour le Groupe de travail.

Le Groupe de travail veut également souligner le travail inestimable du personnel du secrétariat du Groupe de travail, en l'occurrence Wendy Barrow, Caroline Ishii, Line Saucier, Ainalem Tebeje et Joan Young. Sans leur appui indéfectible, les besoins du Groupe de travail n'auraient pu être comblés. Le Groupe de travail a aussi pu compter sur le professionnalisme de Wally Boxhill, du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, de même que de Doug Booker et de Stan Lee, de la Commission de la fonction publique. Il tient également à exprimer sa reconnaissance à Clyde Sanger.