ARCHIVÉ - L'identification des enjeux (archivé)

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Monsieur Frank Claydon
Secr�taire du Conseil du Tr�sor et
Contr�leur g�n�ral du Canada

� titre de pr�sident du Comit� consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale, je suis tr�s heureux de vous pr�senter ce premier rapport au nom des membres du Comit�.

Le Comit� a tenu six rencontres depuis sa cr�ation en octobre dernier. Durant cette p�riode, nous avons beaucoup appris au sujet des relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale. Nous avons trac� leur �volution depuis l'adoption, en 1967, de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP) jusqu'� aujourd'hui.

En cours de route, nous avons b�n�fici� de l'excellente collaboration des agents n�gociateurs du secteur public, des repr�sentants des minist�res et organismes, d'anciens et d'actuels dirigeants syndicaux et gouvernementaux, ainsi que d'autres intervenants �minents du secteur priv� et du milieu universitaire.

Nous sommes reconnaissants envers le personnel du Conseil du Tr�sor, qui nous a fourni un soutien logistique constant, et tenons � signaler les initiatives en cours visant � am�liorer les relations entre le gouvernement, ses employ�s et leurs agents n�gociateurs.

Ce premier rapport d�crit les �v�nements qui ont men� � l'�tat actuel des relations patronales-syndicales dans la fonction publique. Dans le rapport, nous nous int�ressons d'abord aux probl�mes �prouv�s par le gouvernement f�d�ral et ses syndicats, tant � la table de n�gociation qu'en milieu de travail.

Dans le second rapport, dont la publication est pr�vue pour le d�but de l'an prochain, nous tenterons d'�laborer une s�rie de recommandations visant � solutionner les probl�mes d�crits dans le premier rapport. Par ces recommandations, nous chercherons � moderniser les relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale et, ainsi, � en assurer la p�rennit� pour l'avenir.

Veuillez agr�er l'expression de mes sentiments distingu�s.

�

Le pr�sident,

John L. Fryer

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Pr�face

Les employ�s du gouvernement f�d�ral ont obtenu des droits de n�gociation collective en 1967. En pr�sentant la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), le premier ministre Lester B. Pearson a cit� la protection de l'int�r�t public comme �tant l'un des principaux objectifs de la l�gislation. Il a affirm� que le Canada avait ��un service public dont l'excellence n'est d�pass�e dans aucun pays au monde et n'est �gal�e que par quelques-uns��. La nouvelle loi visait � ��maintenir cette situation enviable�� en veillant � ce que la fonction publique puisse �voluer au diapason des besoins des Canadiens et des Canadiennes.

Un autre objectif cl� du texte de loi �tait l'int�gration des principes canadiens du droit et de la pratique en mati�re de relations industrielles. Ainsi, les employ�s du gouvernement f�d�ral obtenaient le droit de d�cider de leurs conditions d'emploi conjointement avec la direction, une d�marche ��fond�e sur l'�quit� et l'�galit� entre le gouvernement en tant qu'employeur et les organismes repr�sentant ses employ�s��. (D�bats de la Chambre des communes (Hansard), 25 avril 1966).

La LRTFP repr�sentait un virage marqu�, o� l'on d�laissait le mod�le traditionnel de la gestion des ressources humaines pour adopter le mod�le des relations de travail. Dans le mod�le de la gestion des ressources humaines, l'employeur d�termine unilat�ralement les conditions d'emploi, apr�s consultation. Dans le mod�le de relations de travail, les conditions d'emploi sont �tablies conjointement par l'employeur et les syndicats l�galement accr�dit�s pour repr�senter les employ�s.

La LRTFP n'accordait pas aux employ�s du gouvernement f�d�ral tous les droits dont jouissaient leurs homologues du secteur priv�. Cependant, la Loi conf�rait aux employ�s de l'�tat bon nombre de ces droits. Cette convergence partielle des r�gimes de travail du secteur public et du secteur priv� s'est produite partout au Canada et ailleurs dans le monde. Au milieu des ann�es 70, toutes les fonctions publiques provinciales avaient adopt� une forme quelconque de r�gime de n�gociation collective.

En introduisant la n�gociation collective dans la fonction publique f�d�rale, le gouvernement f�d�ral cherchait � am�liorer le climat de travail et, partant, � rehausser le moral des employ�s et le service offert au public. La n�gociation collective dans la fonction publique a contribu� � am�liorer les conditions d'emploi des fonctionnaires f�d�raux, notamment durant la premi�re d�cennie qui a suivi l'adoption de la LRTFP.

En 1975, les pr�occupations au sujet de la forte mont�e de l'inflation et des taux d'int�r�t ont incit� le gouvernement f�d�ral � imposer des contr�les sur les prix et les salaires dans l'ensemble de l'�conomie. Des craintes semblables furent � l'origine de l'adoption d'un programme de contr�le des salaires de deux ans dans le secteur public au d�but des ann�es 80.

Vers le milieu des ann�es 80, le cadre normal de n�gociation a �t� r�tabli et les parties ont n�goci� des ententes collectives sans intervention du l�gislateur. Les deux syndicats les plus importants ont adopt� des mod�les de n�gociation centralis�e et de nouveaux avantages sociaux furent n�goci�s pour l'ensemble des employ�s de la fonction publique. Mais dans les ann�es 90, pr�occup� par le d�ficit et la dette, le gouvernement, est � nouveau intervenu dans le r�gime de n�gociation collective. En plus de geler la r�mun�ration de ses employ�s pour une p�riode de six ans, il a bloqu� les augmentations d'�chelon et a l�gif�r� pour d�roger aux conventions collectives en vigueur. Pendant cette p�riode, le gouvernement a aussi commenc� � red�finir son r�le au sein de la soci�t� canadienne. D'importantes coupures ont �t� op�r�es dans les niveaux d'emploi de la fonction publique et de nombreux services ont �t� d�l�gu�s � d'autres paliers de gouvernement ou au secteur priv�.

Alors que les salaires demeuraient plafonn�s et que le nombre d'employ�s f�d�raux diminuait, la charge de travail augmentait et les revenus r�els fl�chissaient. Parall�lement, le conflit patronal-syndical s'aggravait. En 1991, l'Alliance de la fonction publique du Canada a lanc� son premier appel � la gr�ve g�n�rale dans l'ensemble du pays. Pour sa part, le gouvernement f�d�ral a adopt� des lois de retour au travail � plusieurs occasions et a suspendu l'arbitrage des diff�rends lors du r�tablissement de la n�gociation collective en 1997.

� la fin des ann�es 90, alors que le d�ficit f�d�ral est sous contr�le et que de nouveaux d�fis apparaissent tant sur la sc�ne nationale que sur la sc�ne internationale, le gouvernement a entrepris de nombreuses initiatives en vue d'am�liorer la qualit� de vie au travail et le service offert au public.

� l'automne de 1999, dans le cadre de l'effort gouvernemental sur le plan des ressources humaines, le Secr�taire du Conseil du Tr�sor a invit� monsieur John Fryer � pr�sider le Comit� consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale, un comit� de neuf membres regroupant des gestionnaires, des dirigeants syndicaux et des universitaires chevronn�s.

Le mandat confi� au Comit� est de faire le point sur l'�tat des relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale, y compris les lois f�d�rales sur la n�gociation collective et celles en vigueur sous d'autres juridictions au Canada. Le Comit� �valuera aussi la mesure dans laquelle le r�gime de relations patronales-syndicales cr�� par la LRTFP a bien servi les Canadiens et les Canadiennes.

Le travail du Comit� se d�roulera en deux �tapes. Durant la premi�re �tape, il examinera l'�tat des relations patronales-syndicales dans la fonction publique afin de pr�ciser les probl�mes actuels. Durant la deuxi�me �tape, il formulera des recommandations sur les changements � apporter pour assurer la p�rennit� du r�gime au cours du XXI^esi�cle.

Ces deux �tapes comportent des consultations aupr�s des principaux int�ress�s ainsi qu'un examen de la documentation et des donn�es statistiques pertinentes. Durant la deuxi�me �tape, le Comit� �valuera la l�gislation f�d�rale et provinciale sur la fonction publique au Canada et dans d'autres pays industrialis�s.

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Sommaire

Le Comit� consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale a �t� cr�� en octobre 1999 et plac� sous la pr�sidence de monsieur John L. Fryer. Le Comit� s'est vu confier un mandat d'une dur�e de 18 mois pour examiner les relations entre le gouvernement f�d�ral et les 16 syndicats repr�sentant ses employ�s. Ce premier examen d�taill� entrepris depuis l'adoption de la n�gociation collective, en 1967, donnera au Secr�taire du Conseil du Tr�sor et Contr�leur g�n�ral du Canada l'occasion d'obtenir des avis et des recommandations ind�pendants en vue d'assurer le maintien d'un bon r�gime de relations patronales-syndicales au cours du 21^e si�cle.

Ce premier de deux rapports d�crit les principaux probl�mes et difficult�s qui ont marqu� ces relations, en situant les param�tres du second rapport, o� le d�fi consistera � identifier des solutions r�elles et � pr�senter des recommandations viables.

Rappel des principaux �v�nements et �valuation de l'�tat des relations patronales-syndicales

Afin de retracer l'�volution des rapports entre le Conseil du Tr�sor du Canada, en tant qu'employeur, et les syndicats, le pr�sent rapport renferme un bref rappel historique des modifications l�gislatives touchant le processus de n�gociation collective et les relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale, ainsi qu'un examen de certaines des initiatives les plus importantes des parties. Dans le but d'�valuer l'�tat des relations entre les parties, le Comit� consultatif a men� de vastes consultations � partir de divers m�canismes�:

• Tous les agents n�gociateurs et un certain nombre de dirigeants de minist�res ont �t� invit�s � faire des pr�sentations devant le Comit�.
• Un questionnaire identique a �t� envoy� au sous-ministre de tous les minist�res, au chef de tous les organismes distincts et � tous les agents n�gociateurs accr�dit�s.
• Un certain nombre de personnes ayant particip� aux n�gociations dans le secteur public durant les premi�res ann�es de leur existence ont �t� interview�es, � partir d'une m�me grille de donn�es.
• Une s�ance de remue-m�ninges a �t� organis�e avec des responsables syndicaux et des gestionnaires gouvernementaux impliqu�s dans les relations patronales-syndicales.
• Un questionnaire a �t� administr� � des repr�sentants syndicaux et patronaux au niveau local.

La volont� de collaboration est palpable

Certaines des r�ponses recueillies lors des consultations men�es par le Comit� donnaient une image favorable de l'�tat des relations patronales-syndicales. De fa�on g�n�rale le travail du Conseil national mixte et la fa�on dont on a abord� des questions, telles que le r�am�nagement des effectifs et la s�curit� d'emploi, a aussi �t� positif. Les parties souhaiteraient que le Conseil national mixte joue un plus grand r�le et elles sont en faveur du r�tablissement du Bureau de recherche sur les traitements, une source de donn�es �conomiques ind�pendantes servant � la n�gociation collective et qui a �t� d�mantel� par le gouvernement en 1992.

Les syndicats et les gestionnaires s'entendent sur le fait que les relations se sont d�t�rior�es

Les conclusions qui ressortent de toutes ces consultations sont remarquablement coh�rentes. Les repr�sentants des syndicats et de l'employeur reconnaissent que le niveau de confiance entre les parties est faible et qu'il s'est d�t�rior� ces derni�res ann�es. Ils pointent du doigt le pouvoir que d�tient l'�tat dans son double r�le d'employeur et de l�gislateur comme �tant � l'origine du sentiment d'impuissance et de frustration qui s'est install�. Ce pouvoir a �t� utilis� � une fr�quence accrue durant la derni�re d�cennie, sous la forme de gels des salaires, de suspension du droit � la n�gociation collective et � l'arbitrage, et de lois de retour au travail. Les parties ont affirm� que le recours fr�quent � la l�gislation avait compromis leur capacit� de r�soudre conjointement les probl�mes qui se posent. Comme l'a not� un sous-ministre, l'��intervention unilat�rale du gouvernement a min� la confiance � l'�gard du r�gime��.

Le fait que la d�t�rioration des relations patronales-syndicales soit un ph�nom�ne r�cent ressort des r�ponses au questionnaire donn�es par les personnes ayant particip� au r�gime avant 1980. Ces r�pondants ont g�n�ralement exprim� une opinion plus favorable au sujet de la n�gociation collective dans la fonction publique que les personnes dont l'exp�rience se situe principalement dans les ann�es 90. Voici certains �v�nements qui ont contribu� � la d�t�rioration des rapports entre les parties�:

• e programme triennal de contr�le des salaires et des prix de 1975
• La deuxi�me ronde de contr�les, appliqu�s uniquement aux salaires des employ�s f�d�raux en 1982
• Le gel des salaires dans la fonction publique en 1991
• Le gel des salaires pour une p�riode de deux ans d�cr�t� en 1994, ainsi que les coupures effectu�es dans les budgets de fonctionnement des minist�res
• Les r�ductions budg�taires de 1995, qui ont entra�n� la disparition de 45�000 emplois dans la fonction publique sur une p�riode de trois ans
• L'annonce, en 1996, de la suspension de l'arbitrage en mati�re salariale
• La l�gislation de 1997 limitant les hausses de r�mun�ration lors du r�tablissement de la n�gociation collective
• Le report jusqu'en 2000 de l'application des jugements sur l'�quit� salariale.

La l�gislation est trop restrictive

D'autres plaintes fr�quemment entendues au sujet des relations patronales-syndicales portent sur les restrictions impos�es par des lois telles que la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP). La LRTFP restreint la port�e de la n�gociation et la nature des questions pouvant �tre soumises � l'arbitrage; en cons�quence, elle limite le nombre de questions pouvant �tre amen�es � la table de n�gociation pour y �tre d�battues et r�gl�es. Souvent, ces restrictions deviennent elles-m�mes une source de friction, les parties �changeant des arguments sur ce qui est et n'est pas n�gociable. Les deux c�t�s ont indiqu� que l'on devrait recourir davantage � la m�diation, � des comit�s informels de r�solution de probl�mes et � d'autres formes de r�glement des diff�rends.

Les compressions ont accru le stress en milieu de travail

La s�ance de remue-m�ninges organis�e par le Comit� consultatif a fait ressortir un certain nombre de probl�mes importants, dont les charges de travail excessives et les budgets inad�quats consacr�s � la formation des employ�s. Ces observations recoupent les sentiments exprim�s par les employ�s de la fonction publique dans le Sondage de 1999 aupr�s des fonctionnaires f�d�raux (SFF). L'initiative de l'Examen des programmes, lanc�e par le gouvernement au d�but des ann�es 90, a entra�n� une r�duction de pr�s de 25�p.�100 de l'emploi dans la fonction publique, principalement parmi le personnel de bureau et le personnel affect� aux op�rations. Une proportion sensiblement plus �lev�e des employ�s de la fonction publique est aujourd'hui affect�e � des t�ches scientifiques, professionnelles et administratives, ainsi qu'au service ext�rieur. Les employ�s travaillent de plus longues heures et doivent assumer une charge de travail plus grande que jamais. Environ la moiti� des employ�s jugent que leur charge de travail est excessive et qu'elle se traduit parfois par une baisse de la qualit� du travail ex�cut�. Le temps suppl�mentaire et les longues heures de travail posent un probl�me particulier aux employ�s qui ont des personnes � charge et qui s'efforcent de concilier leurs responsabilit�s professionnelles et familiales. Dans une proportion de 35�p.�100, les employ�s estiment qu'ils ne peuvent demander d'�tre r�mun�r�s en temps suppl�mentaire pour les heures de travail additionnelles qu'ils fournissent.

Les compressions de personnel et le grand nombre de d�parts � la retraite anticip�e ont provoqu� un d�s�quilibre dans la structure d'�ge de la fonction publique. Les 37�000 employ�s maintenant �g�s de 50 ans et plus forme un contingent plus de cinq fois sup�rieur � celui des employ�s ayant moins de 30�ans. Devant le vieillissement de la fonction publique, il est imp�ratif que le gouvernement s'efforce de devenir un employeur convoit� s'il veut �tre en mesure de rivaliser avec les autres employeurs pour attirer de nouvelles recrues au cours des ann�es � venir.

Parmi les autres probl�mes mis au jour lors des consultations, il y a la proc�dure de dotation, le pi�tre moral et l'absence d'obligation de rendre compte. Cette juxtaposition de probl�mes explique les r�sultats du sondage qui indiquent que le tiers seulement des employ�s de la fonction publique sont dispos�s � demeurer � l'emploi du gouvernement f�d�ral et que les trois quarts ont song� � quitter le secteur gouvernemental.

Probl�mes concernant l'employeur et les syndicats

Les repr�sentants des deux c�t�s ont formul� un certain nombre de plaintes r�ciproques. Mais du m�me coup, les parties ont indiqu� que les travailleurs et les gestionnaires au niveau de la base s'entendaient souvent sur la fa�on de r�gler les questions en litige, contrairement � la position officielle prise par l'employeur sur ces questions. Les syndicats ont affirm� que le Conseil du Tr�sor maintenait un contr�le excessif sur les relations de travail et ils ont d�plor� la tradition de confrontation dans les relations patronales-syndicales. Les syndicats se sont plaints du manque de formation en relations patronales-syndicales offerte aux gestionnaires de la fonction publique. Certains repr�sentants de la partie patronale ont aussi �voqu� des probl�mes mettant en cause le Conseil du Tr�sor. Certains gestionnaires d'organismes autonomes ont indiqu� qu'ils devaient n�gocier � la fois avec les syndicats et le Conseil du Tr�sor parce que ce dernier ne leur accordait qu'un mandat de n�gociation �troit et ne tenait pas compte de leurs besoins propres. L'�quit� salariale est aussi un probl�me particulier pour ces organismes, qui ne sont pas vis�s par les ententes conclues jusqu'� maintenant.

Les gestionnaires gouvernementaux se sont plaints de la structure de l'Alliance de la fonction publique du Canada et ils ont indiqu� qu'il arrivait parfois que les syndicats communiquaient mal l'information aux employ�s au cours du processus de n�gociation.

Des am�liorations s'imposent

La complexit� de la l�gislation sur les relations de travail dans la fonction publique f�d�rale, le pi�tre moral des fonctionnaires et les r�percussions n�gatives du recours � des lois coercitives plut�t qu'� la n�gociation se conjuguent pour souligner la n�cessit� de repenser et d'am�liorer les rapports patronaux-syndicaux dans la fonction publique du Canada. Notre deuxi�me rapport renfermera des recommandations en ce sens.

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Chapitre I : Le contexte

1.1 Les relations patronales-syndicales dans un milieu de travail en �volution

Le gouvernement f�d�ral est le plus gros employeur au Canada. Plus de 186�000 fonctionnaires f�d�raux fournissent aux Canadiens et aux Canadiennes une myriade de services, au pays comme � l'�tranger. Pour la plus grande partie du vingti�me si�cle, notre fonction publique a �t� reconnue comme l'une des meilleures au monde. Mais l'effectif du secteur public canadien est aujourd'hui vieillissant et en d�clin. L'�volution d�mographique, la d�termination du gouvernement f�d�ral � �radiquer le d�ficit et la red�finition du r�le de l'�tat en marge de l'initiative de l'��Examen des programmes�� (examin�e en d�tail plus loin dans ce chapitre) ont entra�n� la disparition de nombreux emplois dans la fonction publique et la restructuration d'autres postes durant les ann�es 90. En cons�quence, les personnes qui ont conserv� leur emploi ont d� fournir un effort suppl�mentaire et travailler de plus longues heures.

En d�pit de la red�finition du r�le de l'�tat, le Canada devra encore compter sur une fonction publique efficace et efficiente s'il veut demeurer concurrentiel � l'�chelon international. Le Comit� Strong a insist� sur l'importance de ce principe dans son rapport de 1998�:

En raison du vieillissement de la fonction publique, le gouvernement devra recruter de jeunes Canadiens et Canadiennes. Attirer des personnes qualifi�es et comp�tentes dans la fonction publique pourrait s'av�rer une t�che difficile si les fonctionnaires �prouvent de la frustration et si la tension est �lev�e entre le gouvernement f�d�ral et ses syndicats.

Afin d'attirer de jeunes dipl�m�s dou�s et de conserver les employ�s d�j� en poste face � la concurrence que lui livre le secteur priv�, le gouvernement f�d�ral devra devenir un lieu de travail plus attrayant. Entre autres choses, le gouvernement devra assainir ses relations avec les syndicats.

Ce rapport et celui qui suivra au printemps prochain visent � r�pondre aux questions suivantes�: Que peut-on faire pour am�liorer ces relations? La loi qui r�git les relations patronales-syndicales dans la fonction publique r�pond-elle toujours aux besoins changeants des milieux de travail du gouvernement f�d�ral et de la main-d'œuvre plus diversifi�e de notre �poque? Dans ce premier rapport, nous mettons l'accent sur le contexte historique en cherchant � d�finir les probl�mes auxquels font face le gouvernement f�d�ral et ses syndicats � la table de n�gociation et en milieu de travail.

1.2 L'�volution du contexte de la fonction publique

Si le travail effectu� par les employ�s de la fonction publique f�d�rale a connu de nombreuses transformations, le changement le plus important a �t� la r�duction de l'effectif de la fonction publique. Depuis que l'actuel gouvernement a pris le pouvoir en 1993, 54�000 postes sont disparus dans la fonction publique ( bien au-del� de 20�p.�100 du niveau de 1993 (voir le tableau 1.1).

Tableau 1.1 Emploi total et emploi � temps plein de dur�e ind�termin�e (TPI) dans la Fonction publique f�d�rale, 1989-1999
Ann�e	Emploi total	TPI1	TPI en % du total
1989	238 415	188 865	79,2
1990	239 708	189 653	79,1
1991	240 903	192 905	80,1
1992	242 958	192 352	79,2
1993	240 462	195 014	81,1
1994	231 400	192 152	83,0
1995	225 619	187 851	83,3
1996	207 977	172 968	83,2
1997	194 396	158 107	81,3
1998	187 187	150 086	80,2
1999	186 314	146 774	78,8

Source : Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada, Statistiques de l'emploi dans la fonction publique.

1 "TPI" signifie, pour l'essentiel, l'enploi permanent

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La ��r�duction des effectifs��, le ��rajustement des effectifs��, la ��r�ing�nierie�� et la ��restructuration�� sont autant d'expressions devenues monnaie courante dans les minist�res gouvernementaux comme dans les entreprises du secteur priv�. Entre 1993-1994 et 1997-1998, les d�penses au titre des programmes ont fl�chi de 120�milliards de dollars � 106,7 milliards de dollars, une baisse de 11�p.�100 qui, en tenant compte de l'inflation, atteindrait pr�s de 20�p.�1002. Simultan�ment, l'enveloppe salariale des employ�s du gouvernement f�d�ral a diminu� d'environ 13�p.�100, soit de 19�milliards de dollars en 1993-1994 � 16,6�milliards de dollars en 1997-1998.

Mais les changements vont bien au-del� de la r�duction des effectifs de la fonction publique f�d�rale. Dans le cadre de l'initiative de l'Examen des programmes, le gouvernement f�d�ral a red�fini et r�duit son r�le au niveau de la prestation des programmes. De nombreuses responsabilit�s ont �t� c�d�es au secteur priv� et au secteur communautaire ou � d'autres paliers de gouvernement.

L'Examen des programmes s'est traduit par une r�duction de pr�s de 25�p.�100 de l'emploi dans la fonction publique, qui a frapp� surtout le personnel de bureau et le personnel des op�rations. En cons�quence, depuis le d�but des ann�es 90, la proportion des employ�s de la fonction publique f�d�rale affect�e au travail de bureau, aux op�rations et aux t�ches techniques a diminu� sensiblement, tandis que la proportion des employ�s affect�s � des t�ches scientifiques, professionnelles et administratives ainsi qu'au service ext�rieur a augment�.

Autre changement, les personnes qui ont conserv� leur emploi ont d� redoubler d'effort et travailler de plus longues heures. Le Sondage aupr�s des fonctionnaires f�d�raux a r�v�l� qu'environ la moiti� des employ�s du gouvernement f�d�ral jugeaient leur charge de travail excessive. La m�me proportion affirmait que la qualit� de leur travail se ressentait du fait que l'on doit maintenant faire plus avec moins. Comme dans le secteur priv�, le temps suppl�mentaire et les longues heures de travail repr�sentent un probl�me particulier pour les employ�s qui ont des personnes � charge et qui cherchent � concilier leurs responsabilit�s professionnelles et familiales. En outre, dans une proportion de 35�p.�100, les r�pondants �taient d'avis qu'ils ne pouvaient demander d'�tre r�mun�r�s pour les heures suppl�mentaires travaill�es.

On peut raisonnablement affirmer que les �l�ments que nous venons de d�crire s'inscrivent dans une �volution beaucoup plus fondamentale de la nature m�me de l'emploi dans une �conomie post-industrielle. On peut faire valoir que cette �volution est attribuable � la mondialisation croissante, � la concurrence �trang�re de plus en plus vive et � la pr�occupation � l'�gard des d�ficits et de la r�duction de l'endettement3. L'une de ses caract�ristiques semble �tre l'abandon graduel du mod�le d'emploi standard ax� sur des postes permanents � temps plein au profit d'un mod�le de ��contingence��, qui se distingue par une s�curit� d'emploi consid�rablement amoindrie et une proportion beaucoup plus grande de travail � temps partiel, temporaire et contractuel4.

Le recul de la s�curit� d'emploi et l'augmentation du temps suppl�mentaire, s'ajoutant � la progression r�cente de la privatisation et du recours � la sous-traitance des services autrefois assur�s par les minist�res, laissent penser que le mod�le de ��contingence�� a commenc� � p�n�trer la fonction publique. Une autre indication de ce ph�nom�ne est la proportion �lev�e (41,3�p.�100) des employ�s f�d�raux de moins de 35�ans occupant un poste de dur�e d�termin�e ou temporaire, comparativement � 18,2�p.�100 pour l'ensemble de la fonction publique (voir tableau 1.2).

Tableau 1.2 Situation d'emploi dans la Fonction publique par groupes d'�ge, 1998 et 1999
Mars 1998					Mars 1999
Situation d'emploi	Emplois ind�t. et saisonn.1	Emplois d�t. et occas.	Total	% des em- plois ind�t. et sai-sonn.	Emplois ind�t. et saisonn.	Em- plois d�t. et occas.	Total	% des em- plois ind�t. et sai- sonn.
Groupes d'�ge
16-19	3	179	182	1,6	14	239	2532	5,5
20-23	734	2 779	3 513	20,9	827	3 183	4 0102	20,6
25-29	5 921	5 997	11 918	49,7	5 900	5 897	11 7972	50,0
30-34	15 950	5 602	21 552	74,0	14 524	5 653	20 1772	72,0
35-39	27 060	5 464	32 524	83,2	25 115	5 962	31 077	80,8
40-44	34 629	4 746	39 375	87,9	33 262	5 114	38 376	86,7
45-49	36 205	3 272	39 477	91,7	35 677	3 694	39 371	90,6
50-54	22 105	2 009	24 114	91,7	23 902	2 431	26 333	90,8
55-59	9 735	1 008	10 743	90,6	9 942	1 175	11 117	89,4
60-64	2 732	354	3 086	88,5	2 663	412	3 075	86,6
65-69	487	99	586	83,1	500	102	602	83,1
70+	84	33	117	71,8	89	37	126	70,6
Total FP	155 645	31 542	187 187	83,1	152 415	33 899	186 314	81,8
% ayant moins de 35 ans	14,5%	46,2%	19,9%	�	14,0%	44,2%	19,4%	�

Source�: Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada, Statistiques de l'emploi dans la fonction publique.

1 � Indet. � signifie emploi de dur�e ind�termin�e.

2 En mars 1999, 14 972 employ�s de la fonction publique sur un total de 36 237 ayant moins de 35 ans occupant un poste de dur�e d�termin�e ou un poste occasionnel, selon le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada.

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1.3 La fonction publique � la crois�e des chemins

Depuis les ann�es 90, un certain nombre de questions ont provoqu� des frictions entre le gouvernement et ses syndicats.

L'�rosion de la s�curit� d'emploi et l'accroissement de la charge de travail ne sont pas les seuls probl�mes patronaux-syndicaux qui se posent dans la fonction publique f�d�rale. Durant les ann�es 90, les salaires vers�s ont �t� gel�s et la n�gociation collective a �t�, de fait, suspendue pendant six ans. Comme dans le cas du programme de contr�les ��6 et 5�� impos� sur les ententes salariales dans les ann�es 80, les augmentations d'�chelon ont �t� touch�es au m�me titre que la r�mun�ration de base.

Lorsque la n�gociation collective a �t� r�tablie, le gouvernement a adopt� une loi pour pr�venir le ��rattrapage��, qui aurait compens� pour les ann�es durant lesquelles les salaires ont �t� gel�s; la loi limitait les hausses salariales � environ 2�p.�100. M�me lorsque les facteurs de comparaison externes indiquaient clairement que des hausses de traitement �taient justifi�es, l'employeur a vers� des montants forfaitaires ou augment� le nombre d'�chelons plut�t que de relever la grille salariale. Pour pr�venir qu'un arbitre n'accorde aux employ�s de la fonction publique des hausses salariales ��de rattrapage��, l'�tat a suspendu l'arbitrage des salaires et des avantages sociaux de 1996 � 2001.

Avec pour seule alternative le recours � la gr�ve, de nombreuses unit�s de n�gociation dont la majorit� des membres occupent des postes d�sign�s essentiels � la s�curit� du public et, partant, frapp�s d'une interdiction de d�brayage, n'ont eu d'autre choix que d'accepter l'offre de l'employeur.

Une autre question qui a accr� les tensions entre la partie patronale et la partie syndicale et min� le moral des employ�s est le retard survenu dans le r�glement de la question de l'�quit� salariale. La r�clamation la plus importante pr�sent�e au Conseil du Tr�sor a �t� r�gl�e en 1999 pour un montant atteignant pr�s de 3,5�milliards de dollars, apr�s le jugement favorable � la position syndicale rendu par la Cour d'appel f�d�rale. Les d�lais ont pes� lourdement sur le moral des employ�s. Par ailleurs, ce dossier conserve toute sa ��pertinence�� pour les organismes autonomes parce qu'aucune d�cision ou entente n'est intervenue dans leur cas.

L'effectif du gouvernement f�d�ral vieillit � un rythme beaucoup plus rapide que la population active canadienne dans son ensemble5. En 1997, environ 70�p.�100 de la main-d'œuvre f�d�rale �tait �g�e de 35 � 54 ans, comparativement � environ 50�p.�100 il y a seulement une d�cennie. Le vieillissement de la main-d'œuvre6 d�coule en partie de la r�duction des effectifs et du gel impos� � l'embauche.

Une autre fa�on d'examiner la distribution selon l'�ge des employ�s de la fonction publique f�d�rale est de comparer le nombre d'employ�s �g�s de 45 ans et plus au nombre d'employ�s de moins de 35 ans. En mars 1999, il y avait au-del� de 72�000 employ�s dans la fonction publique f�d�rale �g�s de 45 ou plus — plus de trois fois le nombre d'employ�s de moins de 35�ans. La diff�rence �tait encore plus marqu�e aux extr�mit�s de l'intervalle d'�ge�: les 37�096 employ�s �g�s de 50 et plus occupant des postes de dur�e ind�termin�e et des postes saisonniers repr�sentaient un contingent plus de cinq fois sup�rieur � celui des employ�s de moins de 30�ans occupant des postes de dur�e ind�termin�e et des postes saisonniers7.

Une telle distribution selon l'�ge laisse penser que la fonction publique f�d�rale pourrait conna�tre une crise de recrutement � br�ve �ch�ance. De fait, divers organismes gouvernementaux ont pris conscience de la n�cessit� de renouveler la fonction publique depuis plusieurs ann�es.

D�s 1997, le Rapport du V�rificateur g�n�ral signalait que les programmes con�us pour attirer de jeunes dipl�m�s talentueux dans la fonction publique ne donnaient pas de bons r�sultats. L'ann�e suivante, le rapport exprimait des pr�occupations au sujet du d�part�de professionnels exp�riment�s et de la perte de m�moire institutionnelle. Il d�crivait les p�nuries de personnel comp�tent et exp�riment� observ�es dans quatre des sept minist�res �tudi�s et dans huit groupes professionnels diff�rents8. Dans le rapport qu'il vient de publier pour 2000, le V�rificateur g�n�ral exprime sa pr�occupation s�rieuse devant le vieillissement de la fonction publique et la sous-repr�sentation des travailleurs de moins de 35�ans. Dans le discours du Tr�ne de 1999, le gouvernement a annonc� qu'il mettrait l'accent sur le recrutement, la r�tention et l'apprentissage continu d'un effectif f�d�ral comp�tent. Dans au moins un groupe professionnel, celui des sp�cialistes en informatique, le gouvernement a lanc� un effort de recrutement intensif � Montr�al, Ottawa, Toronto, Calgary et Vancouver9.

Le recrutement n'a pas �t� la seule pr�occupation du gouvernement. Dans le but de r�soudre le probl�me du moral des effectifs, le gouvernement a lanc� toute une s�rie d'initiatives centr�es sur les ressources humaines (RH) ces cinq derni�res ann�es. Parmi celles-ci, il y a La Rel�ve — le renouvellement de la fonction publique f�d�rale —, le Groupe de travail sur une fonction publique inclusive, le Groupe de travail sur la participation des minorit�s visibles dans la fonction publique f�d�rale et le Sondage de 1999 aupr�s des fonctionnaires f�d�raux. Parmi les autres initiatives pertinentes du gouvernement f�d�ral dans le domaine des ressources humaines, mentionnons la cr�ation du R�seau du leadership et les sous-comit�s du Comit� des hauts fonctionnaires (CHF) sur l'apprentissage et le perfectionnement et sur le bien-�tre en milieu de travail.

Ces initiatives ax�es sur les ressources humaines, de m�me que l'accent mis r�cemment par le gouvernement sur le recrutement et le renouvellement des effectifs, soulignent l'int�r�t qu'il manifeste � maintenir une fonction publique forte et dynamique. Mais des ann�es de r�duction de personnel pr�c�d�es par des ann�es d'intervention dans le r�gime de n�gociation collective et de lois de retour au travail, dont certaines ont impos� les conditions des conventions collectives aux employ�s, ont certes laiss� des s�quelles. Une des cons�quences a �t� la frustration montante, l'effritement du moral et les tensions et conflits apparus entre la partie patronale et la partie syndicale que nous d�crivons plus en d�tail dans les deux prochains chapitres.

1.4 Contenu du rapport

Dans le prochain chapitre, nous examinons le cadre des relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale. Cet examen renferme un aper�u d�taill� de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), la loi qui r�git la n�gociation collective dans la fonction publique depuis 1967.

Le chapitre III pr�sente un rappel historique de la n�gociation collective dans la fonction publique et de l'exp�rience de la n�gociation collective jusqu'� la fin des ann�es 80.

Le chapitre IV nous am�ne jusqu'� aujourd'hui. Il porte principalement sur l'exp�rience de la n�gociation collective durant les ann�es 90. Le chapitre se termine par un bref aper�u de certains des probl�mes r�v�l�s par le Sondage aupr�s des fonctionnaires f�d�raux et d'autres �tudes r�centes.

Au chapitre V, nous examinons les principaux r�sultats qui ressortent de nos questionnaires et des entrevues personnelles men�es aupr�s d'intervenants cl�s du c�t� syndical et du c�t� patronal. Le chapitre renferme aussi les r�sultats des pr�sentations faites par les agents n�gociateurs et les gestionnaires gouvernementaux, ainsi que certains des r�sultats pr�liminaires d'une enqu�te men�e aupr�s des gestionnaires et des responsables syndicaux au niveau local.

Au chapitre VI, nous d�crivons les probl�mes communs mis en relief par notre examen de la documentation et des donn�es disponibles et des questionnaires, des sondages et des entrevues. Dans ce chapitre, nous commen�ons aussi � tisser certains liens avec notre second rapport qui proposera des solutions aux probl�mes �tudi�s dans le premier rapport.

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Chapitre II : Cadre des relations patronales-syndicales

2.1 Le cadre g�n�ral

Le cadre des relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale10 est �tabli dans cinq grandes lois du Parlement.

La Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) conf�re � la Commission de la fonction publique (CFP) le pouvoir relatif aux questions de dotation, telles que l'embauche, les promotions et les cong�diements, et � la protection du syst�me du m�rite. La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) confie au Conseil du Tr�sor la responsabilit� de d�terminer la plupart des autres conditions d'emploi. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP) accorde le droit � la n�gociation collective. Il donne � la Commission des relations de travail dans la fonction publique le pouvoir de superviser le r�gime de n�gociation collective et d'entendre certains griefs. La Loi sur la pension dans la fonction publique (LPFP) r�git tous les aspects des pensions de retraite. La Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP) s'applique aux relations entre le gouvernement et ses travailleurs, syndiqu�s ou non.

2.2 Accr�ditation des unit�s de n�gociation - LRTFP

La LRTFP accorde � la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) le pouvoir de d�finir les unit�s de n�gociation et d'accr�diter les agents n�gociateurs comme repr�sentants exclusifs des employ�s appartenant � ces unit�s. Dix-sept syndicats11 sont actuellement les repr�sentants accr�dit�s des employ�s en vertu de la LRTFP. Leur taille varie entre 122�000 employ�s, repr�sent�s par l'Alliance de la fonction publique du Canada, et les 11�employ�s restants au sein de l'unit� de n�gociation du contr�le du trafic a�rien (AI) depuis le transfert des services de contr�le du trafic a�rien � Nav Canada, qui sont repr�sent�s par l'Association canadienne du contr�le du trafic a�rien.

Bien que la CRTFP ait le pouvoir de d�finir les unit�s de n�gociation, les dispositions pertinentes de la LRTFP et de la Loi sur la r�forme de la fonction publique (LRFP) de 1992 ont abouti � la cr�ation d'unit�s de n�gociation align�es sur le syst�me de classification de l'employeur. La LRFP obligeait le Conseil du Tr�sor � d�finir, avant le 1^er avril 1999, les groupes d'employ�s dans la fonction publique selon leurs t�ches. Le Conseil du Tr�sor a avis� les agents n�gociateurs de son intention de r�duire le nombre d'unit�s de n�gociation qu'ils repr�sentaient et a cherch� � obtenir leur accord sur les groupes d'employ�s qui formeraient la base des nouvelles unit�s de n�gociation. Une entente est intervenue et, en mars 1999, Le Conseil du Tr�sor a officiellement r�duit le nombre d'unit�s de n�gociation de 72 � 25.

La Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP), qui accorde � la Commission de la fonction publique le pouvoir en mati�re de dotation. La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), qui accorde au Conseil du Tr�sor la responsabilit� de d�terminer la plupart des conditions d'emploi. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), qui r�glemente la n�gociation collective. La Loi sur la pension dans la fonction publique (LPFP), qui r�git tous les aspects des pensions de retraite. La Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP), qui interdit la discrimination.

�

2.3 Arbitrage, conciliation-gr�ve et processus de d�signation

La LRTFP accorde � l'agent n�gociateur le droit de choisir le m�canisme de r�glement des diff�rends que constitue l'arbitrage ou celui de la conciliation-gr�ve pour r�soudre une impasse dans les n�gociations collectives. En 1996, le gouvernement a suspendu le droit des agents n�gociateurs de choisir l'arbitrage pour une p�riode de trois ans. En 1999, ce droit a �t� suspendu pour une p�riode suppl�mentaire de deux ans, c'est-�-dire jusqu'en juin 2001.

Tous les employ�s des unit�s de n�gociation qui ont choisi la voie de la conciliation-gr�ve ne sont pas autoris�s � faire la gr�ve lorsque leur unit� de n�gociation est en position de d�clencher l�galement une gr�ve. Les employ�s d�sign�s en vertu de la LRTFP comme ��exer�ant, m�me partiellement, des fonctions qui sont, � un moment particulier, ou seront, apr�s un d�lai d�termin�, n�cessaires pour la s�curit� du public��12 doivent demeurer en poste. Les jugements rendus par les tribunaux en 1982 � l'endroit de l'unit� de n�gociation AI ont fortement influ� sur le nombre d'employ�s pouvant �tre d�sign�s (voir le chapitre III). Bien que des modifications aient �t� apport�es au processus de d�signation dans la LRFP de 1992, les crit�res de d�signation et le r�le de la Commission dans ce processus n'ont pas chang�13.

2.4 Port�e de la n�gociation et de l'arbitrage

La LRTFP limite la port�e des questions n�gociables entre les parties. Dans l'�ventualit� d'un diff�rend, elle limite encore davantage les questions pouvant �tre soumises � l'arbitrage.

En vertu du paragraphe 57(2) de la LRTFP, il ne peut y avoir de n�gociation sur des questions qui n�cessiteraient l'adoption d'une loi au Parlement, sauf une loi de cr�dits. Plus pr�cis�ment, il n'y a pas de n�gociation sur les crit�res de nomination, de promotion, de cong�diement, de classification de postes et de changement technologique ou organisationnel. En outre, les employ�s du gouvernement f�d�ral ne peuvent n�gocier les questions relatives aux pensions de retraite14.

Aucune des questions mentionn�es dans le paragraphe pr�c�dent ne peut faire l'objet d'une d�cision arbitrale. En outre, la dotation, qui rel�ve de la comp�tence de la Commission de la fonction publique, et les �valuations du rendement sont express�ment exclues de la comp�tence des arbitres. Le paragraphe 69(3) de la LRTFP interdit aussi aux arbitres de traiter de questions touchant � l'organisation de la fonction publique, � l'attribution des t�ches aux employ�s et � la classification des postes.

La Loi renferme par ailleurs une disposition relative aux droits des gestionnaires�: ��La pr�sente loi n'a pas pour effet de porter atteinte au droit ou � l'autorit� de l'employeur quant � l'organisation de la fonction publique, � l'attribution des fonctions aux postes et � la classification de ces derniers��15. Bien que l'employeur ait le droit de c�der volontairement une partie de ses pouvoirs � cet �gard, il ne l'a fait que rarement.

De plus, la Loi interdit qu'une convention collective ou une d�cision arbitrale modifie, supprime ou ajoute une condition d'emploi n�cessitant la modification d'une loi. Une interdiction semblable vise tout changement � une condition d'emploi qui a �t� ou pourrait �tre �tablie conform�ment � la Loi sur l'indemnisation des agents de l'�tat16 , la LEFP ou la LPFP.

2.5 M�canismes de recours en vertu de la LRTFP

La LRTFP pr�voit des modalit�s de recours pour ce que l'on appellerait, dans le secteur priv�, l'��arbitrage des droits��. Il y a toutefois des diff�rences importantes entre les modalit�s pr�vues dans la LRTFP et les autres m�canismes d'arbitrage des droits.

La LRTFP �tablit une proc�dure de grief statutaire assortie d'un droit limit� de d�cision par une tierce partie pour tous les employ�s, syndiqu�s ou non, concernant tout aspect de leur relation d'emploi. Contrairement � la pratique �tablie dans le secteur priv�, les employ�s ont le droit de pr�senter un grief sans l'appui de leur syndicat, � moins que le grief ne porte sur l'interpr�tation ou l'application d'une convention collective ou d'une d�cision arbitrale.

Seulement deux restrictions s'appliquent aux griefs. La premi�re est que l'objet de la plainte doit toucher l'employ� concern�. Selon l'interpr�tation donn�e � cette restriction, les syndicats n'ont pas le droit de pr�senter de griefs sur des questions de politique. La seconde restriction est que le grief doit porter sur une question � l'�gard de laquelle aucune proc�dure administrative de recours n'est pr�vue dans ou en vertu d'une loi du Parlement. R�cemment, cette disposition a �t� interpr�t�e de mani�re � rejeter les griefs fond�s sur les clauses de ��non-discrimination�� des conventions collectives, pour le motif que la Loi canadienne sur les droits de la personne offre une proc�dure administrative de recours17.

Bien que le droit de grief soit tr�s �tendu, un grief ne peut �tre soumis � un tiers ind�pendant pour d�cision que s'il vise l'interpr�tation ou l'application d'une convention collective ou d'une sentence arbitrale, une mesure disciplinaire ��entra�nant la suspension ou une peine financi�re��, ou un cong�diement ou une r�trogradation pour un motif autre que disciplinaire. Les employ�s des employeurs distincts ont des droits plus limit�s relativement au renvoi pour d�cision d'un grief visant un cong�diement ou une r�trogradation pour un motif autre que disciplinaire.

2.6 Le r�le de la Commission de la fonction publique

La LEFP accorde � la Commission de la fonction publique (CFP) les pouvoirs en ce qui a trait � la dotation, � la protection du principe du m�rite et aux restrictions visant l'activit� politique des fonctionnaires. En pratique, la Commission a d�l�gu� son pouvoir de dotation aux minist�res.

Cependant, la Commission supervise les m�canismes de recours li�s � la dotation. La Direction g�n�rale des appels et des enqu�tes entend les appels portant sur des nominations et fait enqu�te sur toute question, notamment de dotation, relevant de la comp�tence de la CFP. Les enqu�tes sur des questions de dotation portent souvent sur des all�gations de harc�lement, qui peuvent aussi donner lieu � un grief en vertu ou hors du cadre d'une convention collective. La Commission est responsable du d�roulement des enqu�tes concernant la participation pr�sum�e d'employ�s � des activit�s politiques.

2.7 La Loi canadienne sur les droits de la personne

La LCDP, qui interdit � l'employeur toute discrimination fond�e sur un motif de distinction illicite, s'applique � tous les employ�s relevant de la comp�tence f�d�rale18. Cette loi a eu des r�percussions importantes sur un certain nombre d'aspects des relations de travail19.

La premi�re, examin�e plus en d�tail au chapitre III, a trait aux plaintes en mati�re d'�quit� salariale. L'article 11 de la LCDP interdit les �carts de r�mun�ration fond�s sur le sexe pour un travail de valeur �gale. Les agents n�gociateurs et les employeurs tentent de d�terminer si la r�mun�ration vers�e aux employ�s constitue une pratique discriminatoire aux termes de la Loi et de l'Ordonnance sur la parit� salariale �mise par la Commission. Les pr�occupations au sujet du manque de neutralit� entre les hommes et les femmes dans les multiples r�gimes de classification de l'employeur ont motiv� ce dernier � �laborer la Norme g�n�rale de classification qui, � l 'origine, devrait entrer en vigueur le 1^er avril 2000.

La seconde r�percussion de la LCDP sur les relations de travail dans l'appareil f�d�ral a trait aux pratiques d'emploi d�nonc�es par des personnes ou leur agent n�gociateur comme �tant discriminatoires. L'une des plaintes ax�e sur le libell� d'une convention collective d�non�ait le fait que les directives sur le service ext�rieur n'�tendaient pas la port�e des avantages sociaux aux partenaires de m�me sexe. Dans un autre cas, on s'est attaqu� aux pratiques de dotation de l'employeur en faisant valoir que les modalit�s d'avancement dans un minist�re comportaient une discrimination raciale syst�mique.

2.8 Le Conseil national mixte

Un autre �l�ment important du cadre des relations de travail dans la fonction publique f�d�rale est le Conseil national mixte (CNM). L'�volution de cet organisme est d�crite au chapitre II. Constitu� d'un nombre �gal de repr�sentants de l'��administration�� et du ��personnel��, le CNM m�ne des consultations sur une gamme �tendue de questions qui concernent la fonction publique. Outre les Directives sur le service ext�rieur, le CNM a conclu des ententes sur des questions telles que la prime au bilinguisme, et a �mis notamment la Directive sur le r�am�nagement des effectifs, la Directive sur les voyages, la Directive sur la r�installation et la Directive sur les postes isol�s. Le CNM traite aussi des r�gimes de sant� et d'avantages sociaux. Les ententes intervenues au sein du CNM peuvent �tre int�gr�es aux conventions collectives en y faisant sp�cifiquement r�f�rence.

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Chapitre III : Rappel historique

3.1 L'exp�rience ant�rieure�: association-consultation

L'adoption de la LRTFP a mis fin � une longue p�riode durant laquelle les employ�s de l'�tat, par l'interm�diaire d'associations d'employ�s, ont tent� de persuader l'employeur de la n�cessit� d'am�liorer leurs conditions d'emploi par la consultation. Ressemblant beaucoup plus aux associations professionnelles modernes20 qu'� des syndicats, ces associations d'employ�s regroupaient les gestionnaires jusqu'aux plus hauts niveaux; elles n'�taient pas affili�es � des f�d�rations syndicales et �vitaient de recourir � la gr�ve ou � toute autre forme d'action militante. En choisissant l'approche de l'association-consultation, les employ�s du gouvernement faisaient l'hypoth�se que s'ils pr�sentaient leurs pr�occupations de mani�re raisonnable et coll�giale, le gouvernement serait dispos� � les entendre.

Ces consultations ont repr�sent� la limite permissible de l'action des employ�s gouvernementaux jusque bien apr�s la Deuxi�me Guerre mondiale, sauf en Saskatchewan o�, en 1944, le gouvernement provincial a accord� � ses employ�s les m�mes droits de n�gociation collective que ceux dont jouissaient les employ�s du secteur priv�. Ailleurs au Canada, les gouvernements ont invoqu� la doctrine de la souverainet� et jou� sur la crainte de gr�ves paralysantes des services essentiels pour justifier leur opposition � la syndicalisation dans le secteur public.

Le gouvernement f�d�ral a choisi plut�t d'�tablir un syst�me de consultation officiel avec ses syndicats. En 1944, il cr�a le Conseil national mixte (CNM) pour entendre les pr�occupations des fonctionnaires f�d�raux. Inspir� du mod�le du ��Whitley Council�� de Grande-Bretagne21, mais sans en avoir tous les pouvoirs22, le CNM r�unissait des repr�sentants d'une douzaine d'associations d'employ�s et des responsables gouvernementaux.

Le CNM se r�unissait p�riodiquement pour �tudier des questions li�es � l'emploi telles que le recrutement, la formation, les heures de travail, l'avancement, les mesures disciplinaires, la sant�, le bien-�tre et l'anciennet�. Le principe directeur �tait que lorsque les deux parties arriveraient � s'entendre sur une question, des recommandations seraient pr�sent�es au Cabinet. Du fait que les responsables gouvernementaux jusqu'au niveau le plus �lev�, y compris celui de sous-ministre, �taient repr�sent�s au CNM, on s'attendait � ce que le gouvernement accepte ses recommandations. Malheureusement, cela n'a pas toujours �t� le cas. M�me si le gouvernement en venait habituellement � accepter les recommandations du CNM, c'�tait souvent au terme de d�lais et de modifications.

L'un des probl�mes qui a surgi est que certaines questions, notamment celle de la r�mun�ration, �taient consid�r�es hors de la comp�tence du Conseil. En 1952, la tentative faite par les associations de recourir au m�canisme du Conseil pour �tablir la r�mun�ration a �t� rejet�e23. Comme l'a not� Barnes, cela contrastait nettement avec le Whitley Council, qui avait toujours eu le pouvoir de mener des consultations sur la r�mun�ration. Un autre probl�me �tait l'absence de m�canisme ex�cutoire de r�glement des diff�rends. Si la partie patronale refusait toute entente sur une question, la partie syndicale n'avait aucun recours. Encore une fois, cela contrastait de fa�on marqu�e avec le mod�le du Whitley Council, qui pouvait porter les diff�rends en arbitrage, bien qu'il semble que les parties n'aient que rarement choisi ce recours et aient g�n�ralement �t� r�ticentes � l'envisager24.

� la fin des ann�es 50 et au d�but des ann�es 60, toute une s�rie de facteurs allant de l'absence de hausses salariales � la transformation des minist�res en grandes bureaucraties impersonnelles ont incit� la plupart des employ�s gouvernementaux � d�laisser le mod�le de l'association-consultation pour adopter une forme plus traditionnelle de syndicalisme. Devant la frustration de leurs membres et reconnaissant que la consultation ne donnait tout simplement pas de r�sultats, les associations d'employ�s ont commenc� � agir comme des syndicats. Certaines ont notamment ray� de leur constitution les dispositions interdisant le recours � la gr�ve, ont exclu le personnel de direction et ont joint les rangs de f�d�rations ouvri�res comme le Congr�s du travail du Canada — des initiatives qui auraient �t� inconcevables quelques ann�es plus t�t.

En 1962, le premier ministre John Diefenbaker a rejet� la hausse salariale recommand�e par le CNM en affirmant qu'elle aurait �t� inflationniste25. Cette d�cision a convaincu les dirigeants des trois associations de la fonction publique f�d�rale de la futilit� de mener d'autres consultations et les a incit�s � publier un communiqu� conjoint r�clamant la cr�ation d'un r�gime de n�gociation et d'arbitrage. Apr�s la chute du gouvernement conservateur minoritaire et le d�clenchement d'une �lection, Claude Edwards, qui �tait alors � la t�te de la F�d�ration du service civil du Canada, a �crit aux dirigeants des quatre partis politiques engag�s dans l'�lection pour leur demander d'exprimer la position officielle de leur parti sur la question de la n�gociation collective dans la fonction publique. Les quatre chefs de partis ont appuy� le principe g�n�ral de la n�gociation collective, mais seul le chef du NDP, Tommy Douglas, s'est dit favorable � l'id�e d'accorder le droit de gr�ve aux employ�s du gouvernement f�d�ral26.

3.2 Adoption de la LRTFP

Le gouvernement lib�ral nouvellement �lu promit d'accorder � ses employ�s le droit � la n�gociation collective et � l'arbitrage obligatoire comme m�canisme de r�glement des diff�rends. Pour donner suite rapidement � son engagement, le premier ministre Lester B. Pearson a cr�� le Comit� pr�paratoire des n�gociations collectives dans la fonction publique, plac� sous la pr�sidence de monsieur A.�D.�P. Heeney, ancien pr�sident de la Commission du service civil. Le Comit� Heeney a publi� son rapport en 1965, recommandant l'adoption d'un r�gime de n�gociation collective et d'arbitrage.

Peu apr�s la publication du rapport, une gr�ve ill�gale des travailleurs postaux dans l'ensemble du pays, envers laquelle le public s'est g�n�ralement montr� sympathique, a entra�n� l'examen des recommandations du Comit�. L'�volution de la situation au Qu�bec � l'�poque a aussi jou�. Dans un revirement inattendu par rapport � la position qu'il avait maintes fois �nonc�e, � savoir que ��la Couronne ne n�gocie pas avec ses sujets��, le premier ministre du Qu�bec, Jean Lesage, a accord� aux employ�s de la province et aux autres travailleurs du secteur public le droit de gr�ve dans le contexte d'une lib�ralisation en profondeur du Code du travail du Qu�bec en 196527.

Prenant la parole en avril 1966, lors du d�p�t � la Chambre des communes du projet de Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, qui visait � accorder aux employ�s f�d�raux le droit � la n�gociation collective, le premier ministre Pearson a affirm� ce qui suit�:

Monsieur Pearson a ajout� qu'en �laborant cette nouvelle mesure l�gislative, le gouvernement visait quatre grands objectifs�: ��… prot�ger l'int�r�t public; r�pondre de fa�on compr�hensive et responsable aux buts et aspirations de ses employ�s organis�s; permettre au service public de continuer � fonctionner avec efficacit� en servant la population du Canada; et respecter les principes fondamentaux des lois et de la pratique des relations industrielles au Canada.��29

La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique a �t� adopt�e par le Parlement en 1967. Pour paraphraser Robert Armstrong (1968, p.�455), ce projet de loi repr�sentait le point culminant de quelque dix ann�es d'effort, d'adaptation et de changement dans les relations employeur-employ�s dans la fonction publique f�d�rale30.

Inspir�e du Wagner Act31 des �tats-Unis, � l'instar d'autres lois canadiennes visant le secteur priv�, la LRTFP s'en �cartait n�anmoins sur plusieurs points importants. Outre le fait que le projet de loi renfermait une disposition offrant le choix du m�canisme de r�glement d'un diff�rend, qui visait � tenir compte de l'int�r�t public, les syndiqu�s occupant des postes d�sign�s comme �tant n�cessaires � la s�curit� du public n'�taient pas autoris�s � faire la gr�ve. En contrepartie de cette restriction au droit de gr�ve du syndicat, l'employeur f�d�ral ne pouvait recourir au lock-out de ses employ�s.

Le gouvernement f�d�ral �tant divis� sur l'opportunit� d'accorder le droit de gr�ve aux employ�s, une disposition offrant le ��choix de la proc�dure�� a �t� �labor�e en guise de compromis politique, selon la notion que les travailleurs de l'�tat avaient tendance � �tre moins militants que ne l'�taient habituellement les cols bleus syndiqu�s et qu'ils choisiraient plus probablement la voie de l'arbitrage que celle de la conciliation et de la gr�ve. La d�claration de monsieur�Pearson lors du d�p�t de la LRTFP laisse penser que le gouvernement s'attendait � ce que l'arbitrage soit la norme dans le r�glement des diff�rends ouvriers dans la fonction publique f�d�rale32. Et, durant la premi�re d�cennie suivant l'adoption du projet de loi, c'est effectivement ce qui s'est produit.

3.3 L'exp�rience initiale sous l'empire de la LRTFP

Entre 1967 et 1976, la n�gociation dans la fonction publique a fonctionn� raisonnablement bien. De fa�on g�n�rale, les r�glements ont �t� librement n�goci�s avec tr�s peu d'intervention l�gislative. Les syndicats de la fonction publique ont pu n�gocier non seulement de bonnes ententes salariales, mais aussi des am�liorations au niveau des avantages sociaux et des conditions de travail. En outre, comme le gouvernement l'avait pr�vu, la plupart des syndicats se sont content�s de recourir � l'arbitrage lorsque les n�gociations ont abouti � une impasse. En 1970, 88�p.�100 des unit�s de n�gociation de la fonction publique, repr�sentant 81�p.�100 des employ�s du gouvernement f�d�ral, opt�rent pour l'arbitrage33.

Mais, en 1975, la situation �conomique avait chang�. Cette ann�e-l�, le gouvernement f�d�ral a impos�, dans l'ensemble de l'�conomie, un programme triennal de contr�les des prix et des salaires. Partout au Canada, les syndicats ont r�agi en devenant plus militants. Un nombre croissant d'unit�s de n�gociation de la fonction publique ont choisi la voie de la conciliation et de la gr�ve, plut�t que celle de l'arbitrage. En 1975 seulement, 14 unit�s de n�gociation repr�sentant quelque 80�000 travailleurs ont d�laiss� l'arbitrage pour choisir la gr�ve. En 1984, seulement 25�p.�100 des employ�s f�d�raux appartenaient � des unit�s de n�gociation ayant opt� pour l'arbitrage34.

M�me lorsque les contr�les ont pris fin, le gouvernement a continu� d'appliquer des politiques plus restrictives envers ses syndicats. En 1978, il n'a pas attendu pour laisser les travailleurs postaux n�gocier leur premier contrat depuis la fin des contr�les; il a adopt� une loi prolongeant les dispositions de l'entente en vigueur jusqu'apr�s l'�lection f�d�rale imminente35. La m�me ann�e, le gouvernement f�d�ral a pris des mesures pour restreindre sensiblement les droits de ses employ�s en apportant une s�rie de modifications � la LRTFP. Ces modifications englobaient des restrictions au droit de gr�ve, l'adoption d'un droit de lock-out, l'extension du principe de l'exclusion des postes de direction et l'imposition d'un lien entre les d�cisions arbitrales et les r�glements salariaux du secteur priv�. Ces modifications ont �ventuellement �t� retir�es, mais elles donnaient une indication de l'�tat d'esprit du gouvernement � l'�poque.

3.4 Les ann�es 80 - Restriction des droits � la n�gociation

La crise des prix p�troliers survenue en 1979 et la reprise de l'inflation au d�but des ann�es 80 ont incit� le gouvernement � adopter � nouveau des contr�les en 1982. Cette fois, les contr�les s'appliquaient uniquement aux salaires et seulement dans le secteur public. Le programme est entr� en vigueur en juillet 1982 et visait toutes les conventions collectives f�d�rales pour une p�riode de deux ans, en pr�voyant des hausses annuelles de traitement de 6 et 5�p.�10036. La r�mun�ration au m�rite, les augmentations d'�chelon et les primes de rendement �taient interdites, tandis que les contrats d�j� sign�s qui pr�voyaient des hausses sup�rieures aux limites permises �taient annul�s37.

Suite au programme de contr�les, toute n�gociation collective r�elle s'est trouv�e suspendue pour deux ans, m�me sur les questions non mon�taires. Le gouvernement a reconnu que ses employ�s n'�taient pas plus responsables que quiconque du contexte inflationniste; mais il �tait d'avis qu'il devait faire preuve de leadership en mati�re de restrictions en donnant l'exemple aux autres employeurs, notamment ceux du secteur public qui ne relevaient pas de sa comp�tence.

Au moment m�me o� un plus grand nombre d'unit�s de n�gociation optaient pour la voie de la conciliation et de la gr�ve, le gouvernement s'effor�ait d'accro�tre le nombre de travailleurs consid�r�s ��essentiels�� et, ainsi, leur interdire le droit de gr�ve. Avant 1982, le Conseil du Tr�sor �tablissait une liste des employ�s d�sign�s et toute divergence entre le Conseil du Tr�sor et le syndicat au sujet de cette liste �tait tranch�e par la CRTFP. On prenait pour acquis que la CRTFP avait le pouvoir de d�terminer le niveau de service requis pour prot�ger la s�curit� du public.

Mais un jugement rendu par la Cour supr�me du Canada en 1982 a chang� la situation. Le tribunal a statu� que le gouvernement avait le droit unilat�ral de d�terminer le niveau de service devant �tre offert. Le tribunal a aussi indiqu� que les employ�s d�sign�s devaient assumer toutes leurs t�ches habituelles durant une gr�ve et non uniquement les t�ches essentielles. Suite au jugement de la Cour supr�me, les niveaux de d�signation furent sensiblement relev�s38.

Au cours de la seconde moiti� des ann�es 80, le r�gime de n�gociation collective a de nouveau fonctionn� raisonnablement bien. Des ententes cadres englobant l'AFPC et l'IPFPC ont pu �tre n�goci�es. Durant cette p�riode, le gouvernement et ses syndicats se sont aussi entendus sur une politique de r�am�nagement des effectifs qui visait � obtenir la collaboration des syndicats dans l'application de la politique de r�duction du personnel du gouvernement.

Entre 1985 et 1990, suite � une promesse faite en campagne �lectorale de r�duire la taille de la fonction publique, le gouvernement a r�duit l'effectif � temps plein de plus de 15�000 postes (environ 6�p.�100). La plupart des coupures ont pu se faire par attrition et de nombreux employ�s � temps plein ont �t� remplac�s par des employ�s occupant des postes � temps partiel, de dur�e d�termin�e ou � statut occasionnel. Gr�ce aux ententes sur le r�am�nagement des effectifs, les employ�s permanents ont b�n�fici� d'une plus grande s�curit� qu'auparavant.

En d�pit de la r�duction du nombre d'employ�s permanents et des hausses d'imp�t, le d�ficit et la dette publique ont continu� de cro�tre. Dans le cadre de la strat�gie qu'il a adopt�e pour contrer cette tendance, le gouvernement a pris des mesures encore plus �nergiques dans les ann�es 90. Ces mesures et la r�action syndicale qu'elles ont suscit�e sont d�crites plus en d�tail dans le prochain chapitre.

Principaux �v�nements ayant marqu� l'�volution de la n�gociation collective dans la fonction publique f�d�rale de 1944 � 2000

1944	Les travailleurs du secteur priv� obtiennent des droits de n�gociation collective aux termes de l'Arr�t� en conseil PC1003. Le gouvernement de la Saskatchewan accorde � tous les travailleurs, y compris ses propres employ�s, des droits complets de n�gociation collective et de gr�ve. Cr�ation du Conseil national mixte (CNM) � Ottawa.
1958	Premier rapport Heeney, qui propose la consultation en mati�re de r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale.
1962	Le premier r�gime de consultation salariale dans la fonction publique f�d�rale entre en vigueur. Le premier ministre John Diefenbaker annonce un gel des salaires dans la fonction publique, rejetant la hausse de traitement recommand�e par le CNM. Les dirigeants des trois associations du service civil f�d�ral d�clarent futile toute consultation suppl�mentaire et r�clament un r�gime de n�gociation collective avec arbitrage obligatoire.
1963	Le gouvernement lib�ral minoritaire de Lester B. Pearson est �lu. Monsieur Pearson promet la n�gociation et l'arbitrage obligatoire dans la fonction publique et cr�e le ��Comit� pr�paratoire��, que pr�side monsieur Heeney.
1965	Les syndicats des Postes d�clenchent une gr�ve ill�gale dans l'ensemble du pays. Le Qu�bec accorde aux travailleurs du secteur public, y compris ses propres employ�s, des droits complets en mati�re de n�gociation et de gr�ve. Second Rapport Heeney, qui recommande un r�gime de n�gociation collective dans la fonction publique, assorti de l'arbitrage obligatoire comme m�canisme de r�glement des diff�rends.
1967	Adoption de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. La loi accorde aux employ�s du gouvernement f�d�ral des droits de n�gociation collective, elle �tablit un nouveau r�gime de r�glement des diff�rends et accorde aux syndicats le droit de choisir entre l'arbitrage obligatoire et la gr�ve.
1975	Le premier ministre Pierre Trudeau annonce l'imposition d'un programme triennal de contr�les des prix et des salaires qui s'applique � l'ensemble de l'�conomie.
1982	Le gouvernement f�d�ral annonce une deuxi�me ronde de contr�les, qui s'appliquent cette fois uniquement aux salaires et seulement aux employ�s de la fonction publique f�d�rale. Au cours des ann�es qui suivent, chaque province adopte sa propre version du programme de contr�le des salaires dans la fonction publique. Le jugement de la Cour supr�me sur les niveaux de d�signation visant les contr�leurs de la circulation a�rienne accorde au gouvernement le droit unilat�ral de d�terminer les niveaux de service devant �tre offerts durant un arr�t de travail.
1984	Le gouvernement conservateur majoritaire est �lu en proposant un programme de r�duction de la taille et du r�le du gouvernement.
1984-1986	D�but des ��modalit�s de n�gociation cadres�� centralis�es entre le gouvernement et ses deux plus importants syndicats, l'AFPC et l'IPFPC.
1985	Le gouvernement et les syndicats n�gocient la premi�re entente sur le r�am�nagement des effectifs.
1988	N�gociation de la seconde entente sur le r�am�nagement des effectifs.
1990	L'initiative ��Fonction publique 2000�� est lanc�e en vue de promouvoir l'habilitation des employ�s f�d�raux et la mobilit� du personnel entre les minist�res.
1991	Le budget f�d�ral g�le de fait la r�mun�ration dans la fonction publique. Premi�re gr�ve de l'AFPC dans l'ensemble du pays (en septembre), interrompue par une loi. Le gouvernement et l'AFPC n�gocient une nouvelle politique de r�am�nagement des effectifs qui am�liore sensiblement la s�curit� d'emploi du personnel permanent.
1992	Le gouvernement f�d�ral abolit le Bureau de recherche sur les traitements, le Conseil �conomique du Canada et 37 autres organismes et conseils de l'�tat. Les contrats de travail en vigueur dans la fonction publique sont prolong�s pour deux autres ann�es sans hausse salariale. La Loi sur la r�forme de la fonction publique entre en vigueur. Une des principales dispositions de cette loi permet la mutation des employ�s � d'autres postes de m�me niveau sans concours.
1993	Un gouvernement lib�ral majoritaire est �lu.
1994	Le premier budget lib�ral g�le les salaires pour deux autres ann�es et r�duit les d�penses militaires et les budgets de fonctionnement des minist�res civils. L'Examen des programmes, qui vise � r�duire et � red�finir le r�le du gouvernement, est lanc�.
1995	Le gouvernement suspend les ententes de r�am�nagement des effectifs dans les minist�res les plus touch�s par les r�ductions de personnel, en leur substituant diverses primes de d�part � la retraite. Dans le budget de f�vrier, le gouvernement annonce la suppression de 45�000 emplois dans la fonction publique au cours des trois prochaines ann�es.
1996	Le gouvernement �largit sa d�finition d'��offre d'emploi raisonnable�� pour y inclure un emploi dans une entreprise du secteur priv� � un salaire �quivalant � 85�p.�100 ou plus de la r�mun�ration originale de l'employ�. Le gouvernement annonce que la n�gociation collective reprendra en 1997, mais que l'arbitrage salarial demeurera suspendu jusqu'en 1999.
1997	Le gouvernement adopte une loi restreignant les hausses de r�mun�ration dans la fonction publique. La n�gociation collective dans la fonction publique reprend.
1998	Le Tribunal canadien des droits de la personne ordonne au gouvernement de verser r�troactivement pr�s de 4 milliards de dollars en salaire � 200�000 employ�s actuels et pass�s des groupes professionnels � pr�dominance f�minine. Le gouvernement porte devant la Cour d'appel f�d�rale le jugement sur l'�quit� salariale.
1999	Apr�s que la Cour d'appel f�d�rale ait confirm� le jugement du Tribunal canadien des droits de la personne, le gouvernement n�gocie un r�glement sur la question de l'�quit� salariale avec l'AFPC. Gr�ve du groupe des op�rations et du groupe des services correctionnels de l'AFPC, interrompue par une loi. Le gouvernement adopte une loi confisquant la totalit� des surplus des caisses de retraite de ses employ�s. L'arbitrage salarial est suspendu pour deux autres ann�es.
2000	La Norme g�n�rale de classification (NGC) doit entrer en vigueur.

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Chapitre IV : L'exp�rience r�cente

4.1 Le d�but des ann�es 90

Dans son budget de f�vrier 1991, le gouvernement affirmait qu'il n'y aurait aucune augmentation de salaires pour une ann�e � moins que les agents n�gociateurs ne consentent � une r�duction des niveaux d'emploi. Le gouvernement affirmait aussi que les hausses salariales de plus de 3�p.�100 ne seraient pas consid�r�es pour les trois prochaines ann�es. Les syndicats et leurs membres ont r�agi n�gativement aux restrictions propos�es.

Apr�s le d�p�t du budget, une commission de conciliation a recommand� que les employ�s du groupe des services administratifs de l'AFPC re�oivent une hausse de traitement de 6�p.�100 la premi�re ann�e et un montant l�g�rement inf�rieur la seconde ann�e. Le Conseil du Tr�sor a rejet� cette recommandation et l'AFPC a d�clench� une gr�ve � l'�chelle nationale. Dans l'intervalle, la CRTFP a statu� que le gouvernement avait n�goci� de mauvaise foi en insistant pour que l'AFPC accepte, comme condition pr�alable aux n�gociations, la politique de restrictions annonc�e dans le budget.

Le gouvernement a ensuite adopt� une loi prolongeant pour deux ans tous les contrats de travail qui n'avaient pas donn� lieu � une entente, y compris ceux visant les employ�s des services administratifs. La loi pr�voyait des hausses salariales de 0�p.�100 et de 3�p.�100 ainsi que l'imposition de lourdes amendes si la gr�ve se poursuivait.

� la fin de 1991, le gouvernement et l'AFPC ont n�goci� une nouvelle Directive sur le r�am�nagement des effectifs (DRE) traitant de la s�curit� d'emploi des employ�s occupant des postes de dur�e ind�termin�e. Cette entente a �t� adopt�e par le Conseil national mixte et appliqu�e subs�quemment � tous les syndicats de la fonction publique.

Dans cette directive, en �change du droit de recourir � la sous-traitance, l'employeur acceptait de faire une ��offre d'emploi raisonnable�� � tout employ� exc�dentaire qui pourrait recevoir une formation afin d'ex�cuter de nouvelles t�ches et qui �tait pr�t � accepter une r�installation. Le salaire de l'employ� �tait prot�g� si l'offre portait sur un poste moins bien r�mun�r�. De m�me, les employ�s d�plac�s par la sous-traitance devaient recevoir un pr�avis de 12 mois et l'employeur s'engageait � leur offrir un autre poste de dur�e ind�termin�e.

Ces dispositions repr�sentaient une am�lioration par rapport aux ententes ant�rieures sur le r�am�nagement des effectifs, qui pr�voyaient un pr�avis de mise � pied de six mois pour les employ�s exc�dentaires, une protection salariale d'un an et jusqu'� une ann�e de recyclage39.

Cependant, la position adopt�e par le gouvernement sur les questions �conomiques a t�t fait de rel�guer au second plan les �v�nements entourant le r�am�nagement des effectifs. En f�vrier 1992, le gouvernement a d�mantel� le Bureau de recherche sur les traitements, de m�me que 38 autres commissions et organismes gouvernementaux. En novembre 1992, les inqui�tudes suscit�es par la baisse des recettes fiscales ont amen� le gouvernement � prolonger les contrats de travail en vigueur pour une autre p�riode de deux ans sans hausse de salaire.

En outre, le gouvernement a limit� encore davantage l'acc�s � la n�gociation collective dans la Loi sur la r�forme de la fonction publique (LRFP) de 1992. Les motifs d'exclusion de la n�gociation collective ont �t� �tendus en permettant au Conseil du Tr�sor d'exclure tous les employ�s ayant ��des attributions les amenant � participer, dans une proportion notable, � l'�laboration de politiques ou de programmes du gouvernement f�d�ral �. Le recours accru aux employ�s occasionnels ou nomm�s pour une p�riode d�termin�e40 et la nouvelle politique d'exclusion faisaient surgir la menace d'une r�duction du nombre d'employ�s syndiqu�s.

Un autre changement important permettait la ��mutation�� des employ�s � des postes de m�me niveau sans concours. Cette proc�dure simplifiait la dotation mais r�duisait le nombre de concours et, ainsi, limitait � la fois les chances d'avancement et les droits d'appel. Les syndicats se sont plaints du fait que la proc�dure de mutation mettait en p�ril le principe du m�rite.

Bon nombre de ces changements sont survenus dans le contexte de l'initiative FP�2000. En elle-m�me, cette initiative a �t� une source de la m�fiance entre l'employeur et les syndicats. Les syndicats l'ont condamn�, y voyant une mesure41 ��r�solument centr�e sur la gestion�� qui ne les impliquait pas. �ventuellement, les syndicats ont �t� invit�s � faire valoir leur point de vue aux groupes de travail concern�s et ils ont eu une certaine influence sur quelques recommandations particuli�res42.

En 1993, la d�sillusion des syndicats � l'�gard du gouvernement �tait compl�te. Les pr�sidents de l'AFPC et de l'IPFPC ont d�nonc� le gouvernement conservateur comme �tant le pire employeur qu'ils n'aient jamais eu. L'AFPC a adopt� comme ligne de conduite de lutter contre la r��lection du gouvernement43. Ce dernier a �ventuellement subi la d�faite et a �t� remplac� par un gouvernement lib�ral, qui avait fait campagne en promettant de r�tablir la libre n�gociation collective dans la fonction publique.

4.2 La fin des ann�es 90

En 1994, dans son premier budget, le nouveau gouvernement a prolong� le gel des salaires dans la fonction publique pour deux autres ann�es et il a bloqu� les hausses d'�chelon au m�rite. Le budget comportait des r�ductions de pr�s de 500 millions de dollars dans les budgets de fonctionnement des minist�res civils; des compressions encore plus rigoureuses �taient annonc�es pour les deux prochains exercices, ainsi que de fortes r�ductions dans les d�penses militaires44. Ce qui est plus important pour la fonction publique, le budget amor�ait un processus d'��examen des programmes�� destin� � r�duire la taille du gouvernement et � limiter ou � red�finir son r�le dans de nombreux secteurs d'activit� o� il demeurerait pr�sent.

Bien que l'Examen des programmes n'ait jamais �t� con�u uniquement comme une mesure de r�duction des co�ts, son impact le plus imm�diat a �t� de priver de leur emploi des milliers de travailleurs de la fonction publique f�d�rale. Des pourparlers post-budg�taires eurent lieu entre le Conseil du Tr�sor et les syndicats de la fonction publique afin d'identifier des mesures sp�cifiques de r�duction des co�ts qui auraient pu servir � hausser les salaires ou � permettre les augmentations d'�chelon. Les syndicats se sont retir�s de cet ��examen de l'efficience�� parce qu'ils �taient d'avis que l'employeur n'avait aucunement l'intention d'appliquer les �conomies r�alis�es � la r�mun�ration des fonctionnaires45.

En f�vrier 1995, le Conseil du Tr�sor a cherch� � obtenir l'aval des syndicats en vue de modifier la disposition relative � l'��offre d'emploi raisonnable�� contenue dans la Directive sur le r�am�nagement des effectifs (DRE). Apr�s l'�chec de ces n�gociations, le Conseil du Tr�sor a suspendu unilat�ralement la DRE dans les minist�res les plus durement touch�s par la r�duction des effectifs et lui a substitu� des primes de d�part pour inciter les employ�s � prendre une retraite anticip�e ou � quitter volontairement la fonction publique. Peu apr�s, le ministre des Finances a pr�sent� son budget de 1995, o� il annon�ait une r�duction de 45�000 emplois dans la fonction publique au cours des trois ann�es suivantes46.

La plupart des coupures dans la fonction publique ont �t� op�r�es dans le cadre de deux grands programmes d'incitation au d�part�: la Prime de d�part anticip� et la Prime d'encouragement � la retraite anticip�e (PERA). La premi�re, qui ciblait les employ�s plus jeunes, offrait entre 39 et 90 semaines de traitement outre une indemnit� de formation. La seconde mesure s'adressait aux employ�s de plus de 50 ans comptant au moins dix ann�es de service. La PERA suspendait la p�nalit� frappant habituellement la pension lors d'un d�part anticip� � la retraite et pr�voyait le versement d'une indemnit� maximale de 15 semaines de salaire.

En cons�quence de ces programmes et d'autres mesures d'incitation, il y eut un minimum de mises � pied. Le gouvernement f�d�ral s'est m�rit� des �loges pour la fa�on humanitaire dont il a administr� ses mesures de r�duction des effectifs47. Mais, en pourcentage, la compression des effectifs a repr�sent� la plus importante r�duction de personnel au sein de l'appareil gouvernemental depuis la fin de la Deuxi�me Guerre mondiale et il est clair que le moral des employ�s qui ont ��surv�cu�� � cette op�ration en a souffert. En outre, les travailleurs encore en poste ont d� redoubler d'ardeur pour assumer � la fois leur charge de travail et celle de leurs anciens coll�gues.

Alors que les plus jeunes et les plus �g�s profitaient des mesures d'incitation au d�part, certains observateurs ont commenc� � �mettre des mises en garde, en soulignant que la fonction publique serait constitu�e principalement de ��baby boomers�� �g�s de 40 � 50 ans, c'est-�-dire d'employ�s qui auraient peut-�tre souhait� quitter mais qui ne pouvaient se le permettre. Ils attiraient par ailleurs l'attention sur le tr�s grand nombre de postes qui allaient devoir �tre combl�s lors du d�part � la retraite de ces employ�s48.

Dans le budget de 1996, le gouvernement a annonc� une autre s�rie de coupures. Cette ann�e-l�, l'employeur a aussi propos� certains changements � la Directive sur le r�am�nagement des effectifs, dont une d�finition plus �tendue de l'��offre d'emploi raisonnable�� afin d'y inclure une offre d'emploi dans une entreprise du secteur priv� � un salaire de 85�p.�100 ou plus de la r�mun�ration originale de l'employ�. Dans ce cas, le salaire de l'employ� serait ��bonifi頻 pour une certaine p�riode. Un pr�avis de mise � pied de quatre mois serait donn� aux employ�s qui refuseraient une telle offre.

L'employeur a tent� d'obtenir l'aval des syndicats � ces modifications. Il les a avis�s que s'ils n'y consentaient pas, les changements seraient appliqu�s unilat�ralement. L'AFPC et l'AESS n'ont pas accept� les changements. Lorsque l'employeur a impos� unilat�ralement sa nouvelle formule aux deux syndicats, leurs membres ont touch� une bonification salariale pour une p�riode plus br�ve que celle propos�e � l'origine par le Conseil du Tr�sor, tandis que les membres des syndicats qui avaient accept� les modifications re�urent une bonification salariale pour une p�riode plus longue.

Plus tard en 1996, le gouvernement a annonc� que les hausses d'�chelon et la n�gociation reprendraient, mais pour faire en sorte que les restrictions se poursuivent, l'arbitrage des diff�rends serait suspendu pour trois ann�es suppl�mentaires.

Lorsque la n�gociation collective a repris en 1997, le gouvernement a adopt� une loi modifiant la Loi sur la r�mun�ration du secteur public, pour s'assurer que les hausses de r�mun�ration seraient plafonn�es � environ 2�p.�100. Cela a emp�ch� les employ�s de rattraper l'�cart attribuable aux augmentations de salaire qu'ils n'avaient pas touch�es durant les six ann�es pr�c�dentes. La plupart des ententes n�goci�es au cours de la premi�re ronde de n�gociations suivant le gel des salaires comportaient des hausses annuelles de traitement variant entre 2 et 2,5�p.�100. Lorsque les p�nuries de personnel n�cessitaient des hausses plus importantes, le Conseil du Tr�sor a g�n�ralement pr�f�r� recourir � des augmentations suppl�mentaires ou � des paiements forfaitaires, plut�t que de relever la r�mun�ration de base. Presque tous les groupes qui ont touch� des hausses salariales plus �lev�es (groupe de la direction, militaires et GRC) n'�taient pas syndiqu�s, un fait qui a �t� mal re�u par les syndicats49.

M�me si l'actuelle ronde de n�gociations dans la fonction publique n'est pas termin�e, elle semble suivre � peu pr�s le m�me cheminement que la pr�c�dente. L'acc�s � l'arbitrage des diff�rends �tant gel�, les hausses salariales ont encore une fois oscill� autour de 2�p.�100, avec des paiements forfaitaires additionnels d'environ 1,5�p.�100 dans bien des cas.

4.3 Conflit au sujet de l'�quit� salariale

Depuis longtemps une source de friction entre l'employeur et ses agents n�gociateurs, la question de l'�quit� salariale s'est retrouv�e au centre des relations patronales-syndicales durant les ann�es 90.

D�s 1979, l'IPFPC avait d�pos� des plaintes contre l'employeur sur la question de l'�quit� salariale aupr�s de la Commission canadienne des droits de la personne. En 1984, l'AFPC a d�pos� une plainte au nom d'environ 50�000 membres du groupe des commis aux �critures et r�glements. �ventuellement, l'IPFPC et l'AFPC ont d�pos� des plaintes au nom de tous les groupes d'employ�s � pr�dominance f�minine.

Le Conseil du Tr�sor et les syndicats ont convenu en 1985 de cr�er le Comit� mixte patronal-syndical pour �tudier l'�tendue de l'�cart salarial existant entre les emplois des groupes � pr�dominance f�minine et ceux des groupes � pr�dominance masculine consi-d�r�s comme �tant de valeur �gale. Dans le cadre de cette initiative conjointe, les parties convenaient de corriger les �carts de traitement observ�s.

En 1990, apr�s l'�valuation de l'�chantillon de postes convenu, l'initiative s'est retrouv�e dans une impasse. L'employeur a unilat�ralement apport� des rajustements au titre de l'�quit� qui, selon les plaignants, ne suffisaient pas � refermer l'�cart. La Commission canadienne des droits de la personne a reconnu que les paiements �taient insuffisants et de longues audiences ont alors d�but� devant le Tribunal canadien des droits de la personne.

Bien que, dans le budget de 1992, le gouvernement conservateur ait �voqu� la possibilit� d'adopter une loi r�troactive � novembre 1990 pour limiter sa responsabilit� � l'�gard des plaintes d�pos�es50, il n'est jamais all� de l'avant avec un projet de loi. En mars 1995, le Conseil du Tr�sor et l'IPFPC ont r�gl� les plaintes concernant quelque 1�700 membres appartenant � trois unit�s de n�gociation. Les montants vers�s au titre de ces rajustements totalisaient pr�s de 72�millions de dollars.

En 1998, le Tribunal a ordonn� au gouvernement de verser des rajustements de salaire r�troactifs, avec int�r�ts, � pr�s de 200�000 employ�s actuels et pass�s des groupes � pr�dominance f�minine repr�sent�s par l'AFPC51. Le gouvernement a d�cid� de porter en appel ce jugement repr�sentant une somme de pr�s de 4�milliards de dollars.

La d�cision d'aller en appel a provoqu� l'indignation chez les employ�s concern�s. Entre autres mesures de protestation, ils ont organis� une grande manifestation sur la Colline parlementaire et ont d�cr�t� un ��jour de deuil�� national, au cours duquel les membres de l'AFPC �taient invit�s � se pr�senter au travail v�tus de noir.

Apr�s que la Cour d'appel f�d�rale eut rejet� la requ�te en appel du jugement du Tribunal canadien des droits de la personne, le gouvernement d�cida de ne pas porter la cause en appel � la Cour supr�me. Plut�t, il n�gocia un r�glement avec l'AFPC. Mais ce r�glement ne s'applique pas � tous les employ�s du gouvernement f�d�ral. Comme il est indiqu� au chapitre V, l'�quit� salariale demeure un sujet de pr�occupation, notamment parmi le nombre sans cesse croissant d'organismes distincts.

4.4 Conflit au sujet des pensions de retraite

Les pensions de retraite sont devenues une autre source de conflit entre l'employeur et ses syndicats durant les ann�es 90. En 1954, le Comit� consultatif sur les pensions a �t� cr�� aux termes de la Loi sur la pension dans la fonction publique; il r�unit des repr�sentants de l'employeur et des syndicats. Dans un rapport publi� en 1996, le Comit� a fait des recommandations en vue d'une r�forme des caisses de retraite, y compris des propositions traitant du placement des fonds des caisses de retraite sur les march�s de capitaux et de la cr�ation d'une commission patronale-syndicale conjointe.

En 1998, on a cr�� le Comit� consultatif sur la r�forme des pensions dans la fonction publique en pr�voyant en venir � une entente dans ce dossier avant la fin de l'ann�e52. Mais le Comit� s'est retrouv� dans une impasse sur la question de la propri�t� des surplus actuariels des caisses de retraite. En 1999, le gouvernement a adopt� une loi pour s'approprier le surplus actuariel et, contrairement � la recommandation du Comit� consultatif, il n'a pas cr�� de conseil patronal-syndical conjoint. Le texte de loi pr�voyait cependant la cr�ation de l'Office d'investissement des r�gimes de pensions du secteur public.

4.5 Le climat actuel

La frustration accumul�e apr�s des ann�es de suspension de la n�gociation, de gel de la r�mun�ration et de l'arbitrage, de charges de travail plus lourdes et de la perception, r�pandue parmi les employ�s, de l'absence de toute chance d'avancement a attis� le militantisme des syndicats dans la fonction publique f�d�rale. Ce militantisme a pris diverses formes, notamment des manifestations publiques et des gr�ves. Le sentiment de frustration semble aussi avoir amen� beaucoup d'employ�s � songer � quitter la fonction publique. Une enqu�te men�e en 1999 par Duxbury, Dyke et Lam aupr�s des travailleurs du savoir a r�v�l� que le tiers seulement des r�pondants avaient un niveau d'engagement �lev� � l'�gard de la fonction publique. Dans le secteur priv�, le niveau d'engagement atteint souvent le double de celui observ� dans l'enqu�te. Le rapport indique par ailleurs qu'environ les trois quarts des fonctionnaires avaient song� � quitter leur emploi53.

Dans l'enqu�te de Duxbury et al., les aspects les plus p�nibles du travail dans la fonction publique r�sultent des probl�mes pos�s par la bureaucratie, y compris les probl�mes de personnel, la culture et le climat de travail, l'intervention politique et la perception d'un manque de respect de la part des gestionnaires et du public en g�n�ral54.

Des constatations semblables ressortent d'autres �tudes r�centes. � titre d'exemple, le Sondage de 1999 aupr�s des fonctionnaires f�d�raux a r�v�l� un niveau �lev� d'insatisfaction attribuable aux lourdes charges de travail, aux longues heures et aux possibilit�s limit�es d'avancement. Les r�sultats indiquent en outre que de nombreux fonctionnaires estiment que les proc�dures de s�lection, de classification et de promotion sont injustes, que les employ�s du gouvernement f�d�ral ont peu � dire dans les d�cisions et les mesures qui affectent leur travail et que les cadres sup�rieurs ne feront probablement pas grand chose pour corriger les probl�mes r�v�l�s par l'enqu�te55.

Dans une veine l�g�rement diff�rente, une �tude r�alis�e par le Forum des politiques publiques (FPP)56 a r�v�l� un ��foss� croissant�� entre la l�gislation du travail actuelle et la r�alit� du milieu de travail dans la fonction publique. L'�tude du FPP indique que l'approche r�glementaire normative qui sous-tend la LRTFP a min� la capacit� de promouvoir des relations efficaces et productives entre travailleurs et gestionnaires. Le rapport recommande une r�vision en profondeur du cadre l�gislatif qui r�git les relations patronales-syndicales dans la fonction publique, notamment la LRTFP, et il souligne l'importance de tenter de renforcer la confiance dans les instances patronales-syndicales de la fonction publique en favorisant et en facilitant une consultation constante et significative entre l'employeur et ses employ�s. En outre, le rapport recommande l'�laboration de programmes de formation ayant pour but d'accro�tre les comp�tences des professionnels des relations patronales-syndicales dans la fonction publique.

Plus r�cemment, le Rapport du V�rificateur g�n�ral pour l'an�2000, qui vient de para�tre, qualifie le cadre de gestion des ressources humaines dans la fonction publique d'��ind�ment complexe et p�rim頻. Selon le V�rificateur g�n�ral, ce cadre convient mal � un contexte o� la souplesse et l'adaptabilit� sont essentielles, alors que le gouvernement fait face � de redoutables d�fis pour recruter des candidats sur un march� du travail de plus en plus concurrentiel.

Sur une note plus positive, le Conseil du Tr�sor, des agents n�gociateurs membres du CNM et l'Association nationale des retrait�s f�d�raux ont r�cemment conclu une entente quinquennale sur la gestion du R�gime des soins de sant� de la fonction publique (RSSFP). Depuis le 1^er avril 2000, le RSSFP est g�r� par une fiducie dont les membres sont nomm�s par les agents n�gociateurs, les repr�sentants des pensionn�s et l'employeur. Un �l�ment cl� de cette entente est que les primes mensuelles de la protection de base pour les soins de sant� n'augmenteront pas durant la p�riode de cinq ans.

4.6 Conclusion

Dans ce chapitre et dans les deux pr�c�dents, nous avons tent� de pr�ciser le contexte de notre examen de l'�tat actuel des relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale en retra�ant l'�volution des relations entre les travailleurs et l'employeur depuis les d�buts de la n�gociation collective dans la fonction publique en 1967. Dans le prochain chapitre, nous examinons les r�sultats qui ressortent des entrevues r�alis�es par le Comit�, des questionnaires et des audiences, ainsi que les autres renseignements obtenus aupr�s de professionnels, pass�s et actuels, des relations de travail dans la fonction publique qui repr�sentent les points de vue des syndicats et de la direction.

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Chapitre V : Principales constatations

Afin de d�gager un tableau clair de l'exp�rience de la n�gociation collective dans la fonction publique, le Comit� a fait parvenir un questionnaire aux sous-ministres de tous les minist�res, aux dirigeants de tous les organismes distincts et � tous les agents n�gociateurs accr�dit�s. Certaines personnes ayant particip� � la n�gociation dans le secteur public au cours des premi�res ann�es ont aussi �t� interview�es � partir d'une m�me grille d'entrevue. Enfin, tous les agents n�gociateurs et certains dirigeants de minist�re ont �t� invit�s � faire une pr�sentation devant le Comit�. En outre, un exercice de remue-m�ninges s'est d�roul� � la mi-janvier 2000. Dans le pr�sent chapitre, nous r�sumons les principales constatations qui ressortent de ces diverses sources.

5.1 Sommaire des principales constatations qui ressortent du questionnaire

Dans l'ensemble, les exp�riences de n�gociation collective des minist�res et des organismes ont �t� plus positives que celles des agents n�gociateurs.

N�anmoins, comme il est indiqu� ci-dessous, les minist�res et organismes et les agents n�gociateurs s'entendent sur de nombreux �l�ments o� le r�gime de n�gociation collective semble mal fonctionner. Dans l'ensemble, il y a plus de points sur lesquels les deux parties s'entendent que de points sur lesquels elles divergent d'opinion.

Points sur lesquels les parties s'entendent

• Les minist�res et organismes et les agents n�gociateurs s'entendent pour dire que le processus de n�gociation s'est d�t�rior� ces derni�res ann�es. Aucune des parties n'a soulign� de nombreux aspects positifs au sujet du processus de n�gociation collective et elles s'entendent sur le fait que la plupart des probl�mes s�rieux qui ont �t� �num�r�s persistent.
• Les deux parties sont satisfaites des r�gimes d'avantages sociaux, en particulier des avantages li�s � la famille, qui r�sultent de la n�gociation collective dans la fonction publique.
• En ce qui a trait au processus de n�gociation, les deux parties ont fortement critiqu� le gouvernement pour son intervention dans le r�gime de n�gociation en suspendant la n�gociation et l'arbitrage, en gelant les salaires et en ayant recours � une loi de retour au travail pour mettre fin aux gr�ves. Les deux parties ont cit� les mesures prises unilat�ralement par le gouvernement comme �tant le principal facteur responsable de la d�t�rioration des relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale.
• Les deux parties sont fortement pr�occup�es au sujet du mandat �troit que le Conseil du Tr�sor accorde aux n�gociateurs gouvernementaux et de l'incapacit� de certains minist�res de concevoir des r�glements convenant � leurs besoins particuliers. Il est � noter que les organismes distincts �prouvent des difficult�s particuli�res � traiter avec le Conseil du Tr�sor.
• Les deux parties ont louang� le travail du Bureau de recherche sur les traitements et du Conseil national mixte.

Points sur lesquels les parties ne s'entendent pas

• Le nombre de questions amen�es � la table de n�gociation et la complexit� des unit�s de n�gociation et de la classification semble pr�occuper uniquement les employeurs.
• La port�e des questions n�gociables semble pr�occuper uniquement les agents n�gociateurs.
• Les exclusions du processus de n�gociation et les d�signations pr�occupent les deux parties dans une certaine mesure, mais la pr�occupation est plus grande du c�t� des agents n�gociateurs. Par contre, les deux parties sont pr�occup�es par la question de l'�quit� salariale, mais la pr�occupation semble plus grande du c�t� des minist�res et, en particulier, des organismes, qui s'inqui�tent de ce qu'ils per�oivent comme une application in�quitable des r�glements r�cents en mati�re d'�quit� salariale.

5.2 R�sum� des principales constatations qui sont ressorties des entrevues

• On s'entend g�n�ralement sur le fait que les mesures prises unilat�ralement par le gouvernement, par exemple le gel de salaires, la suspension de la n�gociation et de l'arbitrage, les lois de retour au travail, la port�e �troite des questions n�gociables et arbitrables, ainsi que l'abolition du Bureau de recherche sur les traitements, ont nui au processus de n�gociation collective dans la fonction publique.
• On s'entend g�n�ralement pour dire que le niveau de confiance entre les parties est faible et qu'il s'est d�t�rior� ces derni�res ann�es.
• On s'entend g�n�ralement pour dire que la n�gociation collective s'est d�t�rior�e depuis 1980 et que les probl�mes qui sont ressortis de l'examen du r�gime de n�gociation au fil des ann�es se posent toujours.
• L'�l�ment ��g�n�rationnel�� semble avoir plus d'importance que le r�le jou� par le r�pondant. Plus pr�cis�ment, les personnes dont l'exp�rience des relations patronales-syndicales s'est situ�e principalement avant 1980 ont g�n�ralement exprim� un point de vue plus positif au sujet de leur exp�rience de la n�gociation collective dans la fonction publique que les personnes dont l'exp�rience se situe principalement dans les ann�es 90.
• On s'entend g�n�ralement pour dire que les aspects positifs du processus de n�gociation comprennent l'interaction entre les parties, le travail du CNM et le r�le de la n�gociation collective dans le r�glement des questions relatives au r�am�nagement des effectifs et � la s�curit� d'emploi.
• Parmi les questions qui pr�occupent uniquement le c�t� patronal, il y a la structure de l'AFPC et l'incapacit� apparente de ce syndicat de ratifier les ententes n�goci�es � la table.

5.3 Pr�sentations des repr�sentants de la direction et des agents n�gociateurs

Quatre groupes repr�sentant les gestionnaires et le personnel de direction du gouvernement et dix agents n�gociateurs ont fait une pr�sentation au Comit� durant les mois de f�vrier et mars 2000. De nombreux points abord�s par les agents n�gociateurs recoupaient ceux qu'ils avaient abord�s auparavant dans des m�moires �crits. La question du recoupement ne s'est pas pos�e dans le cas du groupe des gestionnaires gouvernementaux parce que les groupes qui ont comparu n'�taient pas les m�mes que ceux qui avaient pr�sent� un m�moire �crit.

Comme dans le cas des m�moires �crits, on a relev� des points de convergence et de divergence entre la partie patronale et les agents n�gociateurs.

Points sur lesquels les parties s'entendent

• Les deux c�t�s sont pr�occup�s par le manque de confiance entre les parties.
• Les deux c�t�s sont pr�occup�s par la dur�e et la complexit� du processus de n�gociation.
• Les deux c�t�s sont d'avis que l'intervention fr�quente du gouvernement a nui au fonctionnement du r�gime de n�gociation collective dans la fonction publique.
• Les deux c�t�s s'inqui�tent de la formation insuffisante des gestionnaires gouvernementaux en mati�re de relations patronales-syndicales et de la faible priorit� que le gouvernement semble accorder � la formation dans ce domaine.
• Les repr�sentants des deux parties se sont plaints du fait que les n�gociateurs gouvernementaux ne comprennent souvent pas les questions qu'ils n�gocient ou le contexte particulier de certains minist�res.
• Les repr�sentants des deux parties ont sugg�r� que l'on utilise davantage la m�diation, les comit�s informels de r�solution des probl�mes et de formes alternatives de r�glement des diff�rends.
• On constate un appui des deux c�t�s pour le r�tablissement du Bureau de recherche sur les traitements ou une autre source �quivalente — autonome et politiquement neutre — de donn�es �conomiques.
• Les deux parties semblent favorables � l'id�e de confier un r�le plus important au CNM.

Points sur lesquels les parties ne s'entendent pas

• La structure des syndicats dans la fonction publique (en particulier l'AFPC) pr�occupe uniquement les groupes repr�sentant la direction.
• Le nombre d'unit�s de n�gociation et de classification pr�occupe uniquement les groupes repr�sentant la direction.
• Les agents n�gociateurs sont d'avis que la port�e de la n�gociation doit �tre �tendue aux questions de dotation, de classification, de caisse de retraite, ainsi qu'� d'autres questions qui en sont actuellement exclues. Les groupes repr�sentant la direction ne partagent pas ce point de vue, en particulier dans le cas de la dotation.
• Les agents n�gociateurs se pr�occupent du fait que les proc�dures d'exclusion et de d�signation sont excessivement restrictives et �cartent un trop grand nombre de personnes des unit�s de n�gociation.

5.4 Examen des relations patronales-syndicales au niveau local

Dans le but d'examiner les relations patronales-syndicales dans les lieux de travail, le Comit� consultatif a demand� au Centre d'�tude et de recherche sur le syndicalisme et le travail (CEREST), de l'Universit� du Qu�bec � Hull, d'�laborer et d'administrer un questionnaire � des repr�sentants locaux des syndicats et de l'employeur. Le questionnaire visait � recueillir des renseignements sur la nature des rapports existant entre ces parties, la qualit� du climat des relations patronales-syndicales dans leur milieu de travail, les m�canismes de consultation employ�s, le degr� de confiance dans leurs rapports r�ciproques et leur perception des principaux probl�mes qui touchent les relations patronales-syndicales au niveau local.

Mille questionnaires ont �t� distribu�s entre le 21 f�vrier et le 20 mars 2000 � 500 repr�sentants patronaux et 500 repr�sentants syndicaux. Au total, 440 personnes ont r�pondu au questionnaire, 257 repr�sentant l'employeur et 183 repr�sentant les syndicats. �tant donn� que nous continuons de recevoir des questionnaires —�m�me au moment de la r�daction de ce rapport�— les r�sultats pr�sent�s ici doivent �tre consid�r�s comme pr�liminaires. Les r�sultats d�finitifs seront pr�sent�s dans le second rapport du Comit� consultatif. Toutefois, vu le grand nombre de questionnaires re�us jusqu'� maintenant, il est peu probable que les tendances et les conclusions pr�sent�es ci-apr�s changent beaucoup.

Les r�pondants repr�sentant l'employeur �taient relativement d'accord avec l'�nonc� selon lequel le climat des relations de travail est positif au niveau local, les repr�sentants syndicaux adoptant une position neutre sur ce point. Les r�pondants repr�sentant la direction �taient aussi plus enclins que les r�pondants syndicaux � d�crire les relations patronales-syndicales comme �tant positives.

Les r�pondants des syndicats et de la direction �taient g�n�ralement d'accord sur le fait que la consultation patronale-syndicale signifiait tenir compte de l'opinion de l'autre partie avant de prendre une d�cision. Ils s'entendaient aussi sur le fait que des consultations devraient se d�rouler � chaque �tape du processus d�cisionnel, ce qui veut dire d�s le d�but.

S'il semble que les parties aient g�n�ralement manifest� une attitude d'ouverture envers la consultation, les r�ponses donn�es au questionnaire font ressortir une r�alit� bien diff�rente pour ce qui est de leurs relations r�ciproques. Les r�sultats (voir le tableau�5.1) indiquent que les r�pondants des syndicats et de la direction ont des perceptions passablement diff�rentes du niveau et de la qualit� de la consultation qui se d�roule en milieu de travail. On peut en conclure que les repr�sentants de la direction jugent qu'ils consultent les syndicats mais accordent peu de consid�ration � leur point de vue. La perception des syndicats semble �tre que la direction ne les consulte pas, mais se contente de partager de l'information. Quel que soit le point de vue adopt�, il ne semble pas y avoir de consultation tr�s significative dans les lieux de travail f�d�raux.

Tableau 5.1 Opinions de l'employeur et des syndicats sur l'�tendue de la consultation en milieu de travail dans la fonction publique
Sujet de consultation	Employeur1 (score moyen)	Syndicats (score moyen)
Dotation des postes	2,43	1,96
R�partition des t�ches	2,47	1,93
Disposition mat�rielle et am�nagement	3,13	2,38
Application de la convention collective	3,70	2,75
Changements aux programmes et services	3,00	2,11
Formation de la main-d'oeuvre	2,93	2,28
Compressions bug�taires	2,92	1,84
Restructuration du travail	3,25	2,11
Descriptions de t�ches	3,22	2,29

Source: Enqu�te men�e par le CEREST de l'Universit� du Qu�bec � Hull

Une autre constatation importante a trait aux griefs. Selon les repr�sentants syndicaux, les employ�s craignent de subir des repr�sailles s'ils d�posent un grief. Les repr�sentants de la direction ne semblent pas partager ce point de vue57. Comme pour les autres questions, les repr�sentants des syndicats et de la direction estiment que le manque de communication, la mauvaise foi dans les n�gociations au palier national, la Norme g�n�rale de classification, le stress provoqu� par les changements r�p�t�s et l'incomp�tence per�ue des repr�sentants de l'autre partie sont autant de probl�mes qui p�sent sur leurs relations en milieu de travail. Le manque de transparence, d'ouverture, de respect ou de consid�ration sont des pr�occupations �voqu�es surtout par des repr�sentants syndicaux58.

De fa�on g�n�rale, ces r�sultats pr�liminaires semblent confirmer de nombreuses constatations pr�sent�es plus t�t dans ce chapitre. Le Comit� consultatif se soucie tout sp�cialement du manque de consultation apparent mentionn� des deux c�t�s et du manque de respect et de consid�ration d�plor� par les repr�sentants syndicaux.

5.5 Exercice de remue-m�ninges

Dans le cadre du travail de collecte de donn�es, un exercice de remue-m�ninges � l'aide de la technique ��Rice Storm�� a �t� organis� lors de la rencontre du Comit� national conjoint de transition de carri�re, le 18 janvier 2000, � Ottawa. Pr�s de 40�personnes ont particip� � l'exercice, anim� par Linda Duxbury, professeure � l'�cole d'administration des affaires de l'Universit� Carleton et membre du Comit� consultatif.

Les participants, tous dirigeants syndicaux ou gestionnaires gouvernementaux activement engag�s dans les relations patronales-syndicales au sein de la fonction publique, furent invit�s � pr�ciser les principales questions pertinentes aux relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale. Une s�rie de fiches a �t� remise � chacun des participants, qui devaient ensuite inscrire sur ces fiches�: a) un enjeu auquel doit faire face la fonction publique f�d�rale sur le plan des relations patronales- syndicales, b) une r�alit� des relations patronales-syndicales et c) un probl�me patronal-syndical auquel sont expos�s les fonctionnaires f�d�raux.

L'animatrice a ensuite proc�d� � la consolidation des th�mes semblables et a pr�sent� les diff�rents enjeux, probl�mes et r�alit�s �nonc�s par les participants.

L'exercice a fait ressortir des constatations assez semblables � celles qui se d�gagent des questionnaires et des entrevues. La premi�re observation a trait au manque de confiance qui s�vit de part et d'autre. Parmi les principaux probl�mes �voqu�s, il y a la capacit� du gouvernement de l�gif�rer pour court-cicuiter le processus de n�gociation, l'absence d'engagement de la direction � l'�gard des m�canismes conjoints, le peu de respect de la direction envers les syndicats, l'insuffisance des ressources qui se traduit par des charges de travail excessives et des budgets de formation inad�quats, le contr�le excessif exerc� par le Conseil du Tr�sor sur les relations de travail et, enfin, la tradition de confrontation dans les relations patronales-syndicales dans la fonction publique.

On a aussi mentionn� d'autres probl�mes, en rapport avec la dotation, le pi�tre moral, l'absence d'obligation de rendre compte, la place insuffisante accord�e � la n�gociation et au r�glement des diff�rends, de m�me que l'incapacit� per�ue des dirigeants syndicaux de donner suite � leurs promesses. Certains participants ont d�plor� le fait que, trop souvent, les syndicats et la direction avaient tendance � perdre de vue les int�r�ts qu'ils d�fendent en laissant leurs objectifs personnels prendre le dessus au d�triment des besoins de leurs commettants.

Bien que, dans l'ensemble, il y ait eu beaucoup plus de commentaires n�gatifs que de commentaires positifs, des participants ont not� que les travailleurs et les gestionnaires de la base s'entendaient souvent sur la fa�on de r�soudre les probl�mes, et ce, � l'encontre de la position officielle de l'employeur. D'autres ont cit� la longue tradition de collaboration, de rapports de travail fructueux au sein de certains comit�s et des bonnes relations personnelles qui s'�taient �tablies entre des repr�sentants syndicaux et patronaux.

5.6 Conclusion

Les constatations qui ressortent de nos diverses sources de donn�es laissent penser qu'au cours des 10 � 15 premi�res ann�es de n�gociation collective dans la fonction publique, les participants avaient g�n�ralement une attitude positive � l'�gard du r�gime. Mais avec le passage du temps et les interventions unilat�rales de plus en plus fr�quentes du gouvernement, notamment les gels de salaire et la suspension de la n�gociation et de l'arbitrage, les parties sont devenues plus pessimistes quant � la capacit� du r�gime de n�gociation de r�soudre les probl�mes. Le manque de confiance et les longs �pisodes d'initiative unilat�rale du gouvernement constituent probablement la pr�occupation la plus s�rieuse des repr�sentants syndicaux et patronaux.

La complexit� du r�gime de n�gociation collective inqui�te tout sp�cialement les repr�sentants de la direction, alors que les repr�sentants syndicaux sont troubl�s par ce qu'ils per�oivent comme un manque de respect de l'employeur � leur �gard.

Pour les syndicats, des questions telles que le champ restreint de la n�gociation, le nombre toujours aussi �lev� de d�signations, le recours � des lois de retour au travail et l'exclusion syndicale de nombreux employ�s demeurent des sujets de pr�occupation majeure. Les repr�sentants de la direction restent pr�occup�s par la dur�e et la complexit� du processus de n�gociation et la structure de l'AFPC. Les deux c�t�s d�plorent l'absence d'un organisme ind�pendant de recherche sur les traitements et l'incapacit� du Conseil du Tr�sor de r�pondre aux besoins des divers minist�res et groupes professionnels en raison de l'approche ��uniforme�� qu'il a adopt� en mati�re de n�gociation collective.

Tous ces facteurs ont contribu� � aggraver les tensions entre les syndicats et la direction depuis quelques ann�es. La situation a aussi �t� assombrie par la longue lutte dans le dossier de l'�quit� salariale, les diff�rends sur la r�partition des surplus des caisses de retraite des fonctionnaires et la mise en place imminente de la Norme g�n�rale de classification.

Le chapitre VI traite plus en d�tail d'un certain nombre de probl�mes qui sont apparus au fil de ces �v�nements.