ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

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SECTION UN - CONTEXTE DE LA COMPARABILIT�

1. Introduction

Le pr�sent rapport fait �tat de la premi�re analyse descriptive exhaustive de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral du Canada. Il pr�sente �galement un ensemble complet de recommandations sur les moyens de renforcer la gestion de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral � l'appui d'une fonction publique de haut calibre qui corresponde aux attentes des Canadiens.

La r�mun�ration est une question importante qui n�cessite une gestion plus syst�matique. Elle constitue un important poste de d�penses discr�tionnaires au gouvernement f�d�ral. Pour l'exercice 2002‑2003, la r�mun�ration sous forme de salaires et autres modes de r�mun�ration a repr�sent� pour les contribuables f�d�raux des co�ts d'environ 25 milliards de dollars. Cela �quivaut � plus du tiers des d�penses discr�tionnaires du gouvernement f�d�ral, soit la partie du budget f�d�ral qui n'est pas prescrite par la loi^[1].

Un syst�me de r�mun�ration bien pens� est une composante essentielle de la gestion efficace de la fonction publique. Les membres de la g�n�ration du baby‑boom atteindront l'�ge de la retraite au cours de la prochaine d�cennie, et les connaissances des employ�s, l'innovation et la souplesse rev�tiront une importance croissante en milieu de travail au Canada. La r�mun�ration sera donc un facteur critique pour toute organisation souhaitant attirer et conserver les talents dont elle a besoin pour atteindre ses objectifs op�rationnels.

Origine et nature de ce rapport

L'augmentation relativement rapide de la taille de la fonction publique f�d�rale et des d�penses totales en personnel � la fin des ann�es 1990 et au d�but des ann�es 2000 nous a amen�s � nous interroger sur les facteurs � l'origine de ces changements. Les Comptes publics du Canada renferment des renseignements g�n�raux sur les d�penses en personnel des minist�res et les d�penses globales du gouvernement � ce poste, rajust�es � la comptabilit� d'exercice pour l'ensemble des op�rations. La comparabilit� des d�penses d'une ann�e � l'autre d�pend du moment auquel surviennent certains d�bours�s importants, comme les r�glements au titre de la parit� salariale, et peut �tre influenc�e par les changements apport�s aux conventions comptables. N�anmoins, les d�penses totales dans ce domaine pr�sent�es dans les Comptes publics, sur une base comparable d'une ann�e � l'autre, r�v�lent une croissance significative � compter de 1999. Le tableau qui suit permet de voir l'�volution des d�penses depuis 1995, la premi�re ann�e pour laquelle des chiffres sont disponibles par voie �lectronique.

Des �tudes externes r�centes sur la comparabilit� de la r�mun�ration au gouvernement f�d�ral par rapport � la r�mun�ration d'un travail semblable dans le secteur priv� canadien ou aux autres paliers de gouvernement indiquent qu'il y avait une plus‑value importante et croissante en faveur du secteur public f�d�ral. Certaines de ces �tudes sont �valu�es � la Section 3 du pr�sent volume. Nous en concluons qu'elles surestiment probablement la taille d'une prime �ventuelle, mais qu'il semble vrai qu'au cours des derni�res ann�es, le taux d'accroissement des salaires moyens dans la fonction publique f�d�rale a d�pass� celui du march� du travail canadien.

Ann�e	D�penses en personnel (Millions de $)
1995	19 155 $
1996	19 269 $
1997	17 933 $
1998	17 804 $
1999	18 300 $
2000	19 779 $
2001	23 902 $
2002	23 165 $
2003	25 120 $
2004	26 360 $

Pour �clairer ces questions, le Conseil du Tr�sor a d�cid� au d�but de 2004 d'inclure la r�mun�ration dans la s�rie d'examens des d�penses entrepris � cette �poque^[2].

Bien que cet examen particulier ait �t� con�u � l'origine pour permettre une exploration rapide de ce domaine vaste et complexe, l'examen s'est �largi au fur et � mesure de la progression des travaux pour devenir une �tude beaucoup plus ambitieuse et inform�e. Amorc� au d�but de 2004 en m�me temps que les autres examens, l'examen pr�sent� dans ce rapport �tait pour l'essentiel achev� � la fin de 2005. Apr�s la mise en forme et la traduction, le Rapport a �t� finalis� au d�but de 2006^[3].

L'�tude de la r�mun�ration et de sa comparabilit� visait � faire un examen objectif et factuel de la question afin de donner aux ministres et � la haute direction un tableau accessible, int�gr� et coh�rent de la r�mun�ration dans toute sa complexit�. Le Rapport d'examen pourrait ensuite servir de base � un d�bat et � des choix responsables et �clair�s pour am�liorer la gestion de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral au cours des ann�es � venir.

Un point de vue ind�pendant

Ni le pr�sident du Conseil du Tr�sor ni aucun des dirigeants ou cadres sup�rieurs du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor n'ont cherch� � influencer les conclusions ou les recommandations de l'examen. Ainsi, le Rapport ne traduit pas les vues du Conseil du Tr�sor ni du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor au sujet de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. L'analyse et les recommandations pr�sent�es dans le Rapport sont uniquement celles de son auteur principal, James Lahey, qui a occup� le poste de secr�taire d�l�gu� au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor jusqu'en d�cembre 2004, puis de sous‑ministre d�l�gu� � Affaires indiennes et du Nord Canada.

Apr�s avoir r�alis� l'examen de fa�on autonome, en tablant sur son exp�rience au sein de l'ancien Bureau de la gestion des ressources humaines du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et, auparavant, dans les postes de sous‑ministre adjoint du Travail, puis de sous‑ministre adjoint de la Politique strat�gique � D�veloppement des ressources humaines Canada, M. Lahey a remis son rapport final au secr�taire du Conseil du Tr�sor.

Il incombe maintenant au Conseil, en sa qualit� de comit� du Cabinet charg� de la gestion judicieuse de la fonction publique f�d�rale, de d�cider, sur les conseils du secr�taire du Conseil du Tr�sor, des mesures � prendre pour donner suite au Rapport. Les recommandations qu'il renferme ont une vaste port�e, englobant 77 propositions dont plusieurs concernent des questions difficiles ou controvers�es. Par cons�quent, lorsqu'il d�cidera des mesures de suivi � prendre, le Conseil du Tr�sor devra mettre soigneusement en balance les consid�rations de leadership, de co�t, de faisabilit�, de relations, de calendrier d'ex�cution et de capacit� de gestion.

Observations sur le Rapport

Nous sommes conscients que ce rapport de plus de 600 pages, comprenant deux volumes, sans compter les appendices, qui fait abondamment usage de chiffres, de graphiques et de tableaux, pourra en d�courager plus d'un. Nous ne nous faisons pas d'illusions : la plupart des int�ress�s se contenteront de lire l'Aper�u – qui compte lui‑m�me quelque 80 pages – et peut‑�tre de parcourir rapidement le reste du texte ou de se limiter aux questions qui les touchent plus particuli�rement.

Pourquoi produire un document aussi volumineux? Essentiellement, nous voulions dresser un portrait complet de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral, assorti de d�tails suffisants et d'une analyse assez approfondie pour servir de base fiable � la fois pour comprendre la situation et pour d�terminer les mesures � prendre afin de renforcer la coh�rence et l'efficacit� de la gestion dans ce domaine. Nous esp�rons que cet aper�u extr�mement fouill� et, selon nous, relativement clair d'une question importante mais t�n�breuse influencera la fa�on dont les membres de la fonction publique f�d�rale envisagent la r�mun�ration. Il ne devrait plus �tre acceptable de discuter d'un volet de la r�mun�ration dans l'administration f�d�rale ou de l'examiner isol�ment des autres. Tous les aspects de la r�mun�ration, voire de la gestion des ressources humaines en g�n�ral, sont interconnect�s et s'influencent in�vitablement les uns les autres.

Nous avions aussi l'intention de dresser, � l'intention des praticiens du domaine de la r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale, un compendium accessible des politiques et du contexte factuel dans lequel s'inscrit leur travail. En s'en servant comme point de d�part, les nouveaux intervenants du domaine pourront rapidement �tre en mesure de situer les enjeux dans un ensemble plus vaste.

Nous consid�rions en outre que nous faisions œuvre de pionniers dans le domaine de l'examen des d�penses. Une des responsabilit�s fondamentales du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor est de suivre de pr�s et d'�valuer les tendances des d�penses publiques pour �tre en mesure de recommander des �conomies �ventuelles et de d�signer les domaines o� la r�ussite appelle de nouveaux investissements. C'est pourquoi il importe de d�velopper pleinement la capacit� du Secr�tariat de r�aliser des �tudes approfondies et de r�sumer une information vaste et complexe pour la pr�senter de mani�re r�fl�chie et utilisable. Le pr�sent rapport constitue un mod�le d'une telle analyse en profondeur des d�penses et des politiques.

Il est aussi instructif d'exposer certains autres principes que nous avons tent� d'appliquer dans notre examen et le rapport qui en d�coule. Ces principes sont �num�r�s ci-apr�s.

Orientation factuelle

Dans la mesure du possible, nous avons cherch� � pr�senter les donn�es factuelles disponibles sur les d�cisions de politique et les d�penses des employeurs. Nous nous sommes abstenus de porter des jugements ou d'interpr�ter les faits, sauf lorsque nous avons jug� que des commentaires s'imposaient pour en faciliter la compr�hension.

L'Examen met l'accent sur cinq domaines d'emploi f�d�raux :

1. Le noyau de la fonction publique,
2. Les employeurs distincts,
3. Les Forces canadiennes,
4. La Gendarmerie royale du Canada,
5. Les autres groupes, y compris les juges de nomination f�d�rale, les parlementaires, le personnel des cabinets de ministres et les �tudiants.

Un autre domaine dont nous traitons bri�vement est celui des entreprises commerciales et soci�t�s d'�tat f�d�rales qui financent leurs d�penses de r�mun�ration essentiellement � m�me leurs recettes commerciales. L'appendice D renferme une liste des organisations figurant dans chaque domaine.

Nous nous sommes fi�s aux autorit�s comp�tentes de chaque domaine pour la plus grande partie de nos donn�es. En ce qui concerne le noyau de la fonction publique, il s'agit surtout du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et, dans une certaine mesure, de l'Agence de gestion des ressources humaines dans la fonction publique et de la Commission de la fonction publique.

En ce qui a trait aux employeurs distincts, nous avons pu recourir dans bien des cas aux bases de donn�es du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor. Pour certains employeurs, comme le Conseil national de recherches, et pour certaines questions touchant l'ensemble des employeurs distincts (comme les mouvements de personnel ou les heures suppl�mentaires), nous nous sommes adress�s directement aux employeurs concern�s pour obtenir des donn�es.

En ce qui concerne les domaines des Forces canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada, ce sont les services des ressources humaines et/ou des finances et les sites Web de ces organisations qui nous ont servi de sources. Dans le cas de la GRC, nous avons �galement eu le concours du personnel du Conseil de la solde de la GRC.

Pour les autres domaines, nous avons utilis� des donn�es publi�es, les donn�es du Conseil du Tr�sor et des Comptes publics et les renseignements fournis par les gestionnaires financiers comp�tents.

Pragmatisme 

Nous nous sommes efforc�s de trouver les bons chiffres sur telle ou telle question, mais apr�s avoir fait des efforts raisonnables, nous avons accept� l'information disponible. Dans certains cas, la recherche de la perfection nous aurait entra�n�s dans une spirale de confusion croissante, sans n�cessairement nous donner de meilleures donn�es.

Perspective de l'employeur

Par l'entremise du Conseil national mixte, nous avons invit� les syndicats de la fonction publique � nous faire part de leur vues sur la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. Ils ont toutefois d�clin� notre invitation, peut‑�tre parce qu'ils ne savaient pas dans quoi ils s'engageaient. Nous avons consult� � l'occasion des personnes bien inform�es des vues des syndicats et nous avons tenu compte de leurs observations, mais notre rapport refl�te n�cessairement la perspective de l'employeur. Durant la p�riode de consultation recommand�e apr�s la publication du Rapport, les syndicats et d'autres parties prenantes devraient avoir l'occasion de commenter notre analyse et nos recommandations.

Franchise

Nous avons choisi la franchise lorsqu'il nous fallait aborder des questions d�licates. Nous n'avons pas cherch� d�lib�r�ment la controverse, mais nous n'avons pas non plus h�sit� � dire la v�rit� telle que nous la comprenions.

Les limites des donn�es disponibles

Au fil de la r�daction des divers th�mes du Rapport, la disponibilit�, l'interpr�tation et la fiabilit� des donn�es quantitatives ont pos� des d�fis incessants. Dans chaque cas, nous avons retenu ce qui nous paraissait la meilleure information. Nous nous sommes efforc�s de faire preuve de constance au sujet de chaque indicateur ou sujet tout au long du Rapport. Nous avons consult� des sp�cialistes dans chaque domaine et lorsque, comme dans le cas des reclassifications, nous avons trouv� deux sources l�gitimes dont les renseignements diff�raient sensiblement, nous avons r�uni les experts pour discuter des �carts dans leurs donn�es et convenir d'une approche commune. Enfin, dans la mesure o� les ressources le permettaient, nous avons pr�sent� une version pr�liminaire de notre rapport, pour examen et r�visions, aux gestionnaires de donn�es les mieux inform�s.

Toutefois, au bout du compte, nous devons reconna�tre que les donn�es disponibles ne sont pas parfaites. Beaucoup de chiffres sont des estimations plut�t que des observations exactes. Cela est in�vitable, car la plupart des chiffres dont il importe d'assurer le suivi ne cessent de fluctuer. Les effectifs ou le total des salaires, par exemple, changent tous les jours, voire toutes les heures. Les chiffres annuels ne peuvent �tre qu'approximatifs. Normalement, ils fourniront un instantan� de la situation � tel moment, ou mieux encore, une moyenne de plusieurs instantan�s pendant la p�riode de r�f�rence, afin d'att�nuer l'effet des variations saisonni�res. De surcro�t, la complexit� des questions �tudi�es et le caract�re in�dit d'une grande partie du Rapport nous ont oblig�s � improviser ou � chercher des variables de substitution pouvant donner une id�e raisonnable de l'�volution d'un indicateur. Tous ces �l�ments, auxquels il faut ajouter les faiblesses humaines pendant les nombreux mois au cours desquels nous nous sommes consacr�s � cette vaste entreprise, se sont in�vitablement traduits par des erreurs.

La vraie question, cependant, est de savoir si toute erreur de ce genre est importante. Est‑il probable qu'une s�rie de chiffres soit erron�e au point de donner une id�e fondamentalement fausse du niveau, de la nature ou des tendances des d�penses consacr�es � la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral ou de ses principales composantes? Apr�s avoir pass� de nombreux mois � travailler sur ces donn�es et � faire autant de recoupements que possible sur une m�me question � partir de diff�rentes sources, nous avons acquis la conviction que les tendances et les relativit�s pr�sent�es ici sont pour l'essentiel exactes. Et advenant qu'un critique puisse d�montrer qu'un chiffre ou une s�rie de chiffres est erron�, les corrections subs�quentes favoriseront la transparence, un d�bat r�fl�chi et une rigueur m�thodologique qui ne pourront que contribuer � la gestion responsable de la r�mun�ration dans l'administration f�d�rale.

Structure du Rapport

Le Rapport couvre un vaste domaine dont la plus grande partie n'a jamais �t� r�sum�e de fa�on accessible et dont les �l�ments n'ont jamais �t� regroup�s en un texte continu.

Le Rapport comprend trois volumes, auxquels s'ajoute un aper�u.

Le volume un traite des questions essentielles et pr�sente des donn�es comparatives accompagn�es d'une analyse de chacune des recommandations.

La section un du pr�sent volume renferme les donn�es essentielles et historiques n�cessaires � la compr�hension de l'ensemble du domaine de la r�mun�ration.

Lasection deux, qui est constitu�e du chapitre 4, d�crit et examine les facteurs qui ont contribu� � l'augmentation des co�ts moyens des salaires. Cette analyse pr�cise le contexte de l'examen d�taill� de la r�mun�ration pr�sent� dans le volume deux et fournit suffisamment d'informations pour que celui ou celle qui lirait seulement le pr�sent volume puisse avoir une id�e de certaines des grandes questions qu'il importe d'aborder.

Lasection trois renferme l'ensemble de l'analyse comparative entreprise aux fins du pr�sent examen.

Lasection quatre fait �tat de nos conclusions g�n�rales et de nos recommandations.

Le volume deux renferme les analyses d�taill�es de la r�mun�ration dans chacun des cinq domaines de l'administration f�d�rale en 2002‑2003.

Divers chapitres du volume deux pr�sentent aussi un rappel historique de la fa�on dont nous sommes parvenus aux formes et aux niveaux actuels de r�mun�ration, ainsi que des descriptions de tous les avantages sociaux, dont les divers r�gimes de retraite. Nous d�crivons � la fois les salaires et avantages des employ�s de la fonction publique et les co�ts qu'ils repr�sentent pour les contribuables. Les donn�es vont jusqu'� l'exercice financier 2002‑2003, le plus r�cent pour lequel une information compl�te �tait disponible en 2004, lorsque le Rapport a �t� r�dig�. L'analyse historique est centr�e sur la p�riode de 1990‑1991 � 2002‑2003, avec un accent particulier sur la p�riode de 1997‑1998 � 2002‑2003, qui faisait suite � la mise en œuvre compl�te des compressions de personnel et des contr�les salariaux li�s � l'Examen des programmes.

En examinant aussi longuement l'�volution de la politique et des d�penses li�es aux divers volets de la r�mun�ration, nous voulions mieux comprendre la situation de la r�mun�ration telle qu'elle se pr�sentait dans le secteur public f�d�ral au d�but des ann�es 2000. Une simple ventilation des d�penses en 2002‑2003 ne permet pas de voir quels secteurs sont en croissance ni les raisons de cette croissance. Tout plan viable doit tenir compte de ces facteurs.

Le volume deux est divis� en trois sections.

La premi�re section renferme l'introduction, qui pr�sente des donn�es contextuelles utiles aux examens d�taill�s qui suivent.

La seconde section traite de la r�mun�ration totale dans le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts.

La troisi�me section englobe les quatre autres domaines d'emploi au palier f�d�ral.

On pourrait �tre tent� d'utiliser l'information pr�sent�e dans le volume deux pour faire des comparaisons entre les divers domaines d'emploi du secteur public f�d�ral. Par exemple, nous pr�sentons des figures ventilant l'effectif dans chaque domaine d'emploi par tranche de 5 000 $ de salaire. Il est int�ressant de juxtaposer ces distributions parce qu'elles r�v�lent des tendances tr�s distinctes dans diff�rents domaines. On pourrait tenter de les expliquer en affirmant que tel domaine est surpay� ou sous-pay� par rapport � tel autre. Mais nous devons nous garder de faire de telles comparaisons futiles. Chaque domaine a ses propres secteurs d'activit� et des besoins correspondants en main-d'œuvre qui se refl�tent dans des courbes salariales caract�ristiques. Il n'y aucune raison de s'attendre � observer une relation particuli�re entre les domaines.

Les divers appendices aux volumes un et deux renferment des renseignements et des donn�es suppl�mentaires pour approfondir l'analyse pr�sent�e dans les trois volumes. Dans au moins un cas, l'appendice C traitant du rapport de 1962 de la Commission royale d'enqu�te sur l'organisation du gouvernement (le Rapport Glassco), nous avons reproduit int�gralement les passages les plus pertinents.

L'Aper�u, publi� s�par�ment, pr�sente un sommaire de l'ensemble du Rapport.