ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

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Examen des d�penses et comparabilit� de la
politique de r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral

Volume Un
Rapport d'analyse et recommandations

Novembre 2006

Table des mati�res

Volume Un

Rapport d'analyse et recommandations

Remerciements

SECTION UN - CONTEXTE DE LA COMPARABILIT�

SECTION DEUX - COMPOSANTES DES AUGMENTATIONS DES SALAIRES MOYENS

SECTION TROIS - COMPARABILIT� DE LA R�MUN�RATION

SECTION QUATRE - RECOMMANDATIONS

Notes - Volume Un

 

Volume Un

Rapport d'analyse et recommandations

Remerciements

Un rapport aussi complexe et exhaustif que celui‑ci n'est possible que gr�ce � l'apport et � la collaboration de nombreuses personnes, chacune ayant son domaine de sp�cialisation. Nous tenons dans la mesure du possible � remercier ici toutes les personnes ayant permis de pr�parer ce rapport. Leur g�n�rosit� et leur savoir n'ont pas de prix; en outre, ces personnes ne sauraient en aucune mani�re �tre tenues responsables des erreurs ou malentendus qui pourraient subsister.

Clients

Le pr�sent examen a �t� entam� � la demande de Jim Judd, qui �tait � ce moment secr�taire du Conseil du Tr�sor. Alex Himelfarb, qui �tait alors greffier du Conseil priv�, a �galement appuy� la tenue de l'examen. Enfin, l'honorable Reg Alcock, qui assumait la charge de pr�sident du Conseil du Tr�sor, a convenu que cette �tude devait faire partie des examens des d�penses command�s par le Conseil du Tr�sor au d�but de 2004.

L'honorable Lucienne Robillard, qui a occup� le poste de pr�sidente du Conseil du Tr�sor, n'a pas pris part directement � l'examen, si ce n'est qu'elle a donn� son appui aux examens des d�penses � titre de membre du Conseil du Tr�sor. Cela dit, sa rigueur et sa passion en faveur d'une saine gestion avaient favoris� ant�rieurement la tenue de travaux sur la planification de la r�mun�ration, lesquels ont servi de fondement au pr�sent projet.

Wayne Wouters, qui a succ�d� � Jim Judd � titre de secr�taire du Conseil du Tr�sor, a appuy� vigoureusement la r�alisation de ce projet, tout comme Linda Lizotte‑MacPherson, secr�taire d�l�gu�e du Conseil du Tr�sor.

Membres de l'�quipe

Au cours du projet, l'auteur a tir� profit de l'engagement de plusieurs membres du personnel du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor affect�s � l'�quipe � temps plein ou � temps partiel. Ces personnes ont apport� une contribution indispensable : elles ont men� des travaux de recherche, g�r� les aspects logistiques et men� des consultations aupr�s d'autres sp�cialistes. Certaines ont pris part � la planification du rapport, � sa r�daction et � l'examen critique de son contenu.

Lee Beatty a particip� au projet de f�vrier 2004 � juillet 2005; elle s'est principalement pench�e sur des aspects li�s � la comparabilit� et a aussi contribu� � la gestion de la validation externe. Monique Paquin a �t� coordonnatrice du projet depuis le tout d�but, en janvier 2004, jusqu'� l'automne de la m�me ann�e. Noomen Ketata a con�u beaucoup de figures et de tableaux durant une bonne partie de 2004. Don Booth a rempli diff�rents r�les li�s � la recherche et � la r�daction sur une base ponctuelle de la fin de 2004 au d�but de 2006. Son travail en mars et en avril 2006 a �t� crucial aux fins de l'ach�vement du rapport. Joanne Di Raimo a g�r� l'horaire de l'auteur, a tenu les dossiers relatifs au projet et a accompli de nombreuses autres t�ches utiles. Les travaux de recherche et le soutien logistique de Louise Richer et de Lucie Proulx ont �t� pr�cieux aux derni�res �tapes de la pr�paration du rapport.

David Swayze, expert‑conseil chevronn� dans les domaines des ressources humaines et de la r�mun�ration au sein de la fonction publique, a fourni des services de recherche et de r�daction; il a aussi r�dig� des diapositives � partir du rapport pour la tenue de pr�sentations. Ses critiques franches et ses encouragements chaleureux ont �t� fort appr�ci�s. Joanne Godin a r�vis� le libell� du rapport, le rendant beaucoup plus facile � lire. Souvent, ce sont ses suggestions ayant suscit� le plus de r�ticences qui se sont r�v�l�es les plus pr�cieuses, ce qui est typique de tout bon r�viseur. Ron Thibault et Randi Saunders Morry ont grandement contribu� � r�viser le texte afin d'en assurer l'uniformit�. Mary Daly, experte‑conseil en ressources humaines, nous a aid�s � examiner la r�mun�ration au sein du secteur public f�d�ral dans le contexte de la th�orie g�n�rale et des pratiques en mati�re de r�mun�ration. Terry Lister, des Services‑conseils en affaires IBM Canada, et Judy Lendvay‑Zwickl, du Conference Board du Canada, nous ont fait profiter lors des premi�res �tapes du projet de leurs connaissances approfondies sur la th�orie et les pratiques de r�mun�ration.

Le Bureau de la traduction a ex�cut� rapidement un travail de premi�re qualit�, en veillant � garantir l'unit� du style, ce qui repr�sente un v�ritable d�fi pour un travail de cette envergure. Jean Pierre Toupin et Marie Claude Faubert ont pr�par� la version finale du document et ont r�vis� le texte fran�ais en fonction des changements apport�s � la version anglaise. Je tiens � remercier le r�viseur de la version fran�aise de la qualit� de cette derni�re, compte tenu de l'adaptation rendue n�cessaire � la suite des restructurations et des r�visions de la version anglaise.

Sp�cialistes

Des dizaines d'employ�s du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor (SCT) et de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (AGRHFPC) ont accompli beaucoup de travail pour fournir des donn�es, expliquer la politique en vigueur et examiner des textes aux fins du rapport. H�l�ne Laurendeau, Phil Charko, David Moloney (sans oublier ses pr�d�cesseurs Kevin Page et Mike Joyce), Rick Burton et Mark Corey, qui occupent les postes de secr�taires adjoints du SCT et de vice‑pr�sidents de l'AGRHFPC, ont beaucoup contribu� � la bonne marche du projet en permettant aux membres de leur personnel d'appuyer nos travaux. H�l�neLaurendeau a aussi offert des locaux et un soutien logistique apr�s que l'auteur eut quitt� le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor � la fin de 2004; elle a �galement lu et comment� plusieurs sections du texte. Phil Charko, Rick Burton et Mark Coreyont aussi formul� des commentaires.

La contribution des employ�s du SCT dont le nom suit a �t� indispensable en ce qui touche l'emploi, les salaires et la r�mun�ration totale, sans oublier les analyses et les indicateurs �conomiques : Louis Beaus�jour, Richard Stuart, Alex Hui, Jim Plumpton, Marc Richard, Rick Hartrick, Louise Richer et Bibi Majeed. Richard Stuart et Alex Huiont �t� des coll�gues extr�mement d�vou�s, rigoureux et cr�atifs relativement � certains des aspects les plus ardus du rapport. Concernant les questions li�es � l'analyse des d�penses consacr�es aux salaires et aux avantages sociaux, Hubert S�guin a accompli un travail de pionnier qui a �t� de premi�re importance pour notre rapport.

Au sujet des pensions de retraite de la fonction publique, nous avons compt� �norm�ment sur les connaissances sp�cialis�es de Bryce Peacock et sur l'aide de Claude Gagn�, Linda Hansen, John Kay, Tony Rizzotto et Beno�t Robert. Notre principal conseiller au sur les diff�rents r�gimes d'avantages sociaux a �t� Rolf Amundsen et nous avons aussi tir� parti des conseils de Ron Kaden, Diane Filby, Kathy Jordan, Terry Ranger, Jean‑Pierre Breton et Dale De Spiegelaere.

Les commentaires de Patricia Power et Jake Hogervorst de l'AGRHFPC ainsi que de Kent Sproul et Harris Sinclair de la Commission de la fonction publique sur des aspects strat�giques et quantitatifs li�s � toute la question de la classification et de la reclassification ont �t� fort utiles.

Au sujet de la classification et de la r�mun�ration des cadres, il convient de souligner le g�n�reux apport des membres de l'AGRHFPC faisant partie du R�seau du leadership, notamment Ken Kritsch, Carolyn Guest et Lynn Lemire‑Lauzon. Wayne McCutcheon et Ginette Bougie, qui font partie du Secr�tariat du personnel sup�rieur du Bureau du Conseil priv�, ont �galement offert leurs connaissances sp�cialis�es sur la question.

En ce qui touche la parit� salariale, les commentaires de Linda Giroux ont �t� particuli�rement utiles aux fins du rapport; cette derni�re a d'ailleurs formul� les mesures faisant partie de la recommandation 17. Don Graham et Michel Lefran�ois ont fourni une aide pr�cieuse sur la question de la n�gociation collective. Myl�ne Bouzigon, avocate g�n�rale principale au Conseil du Tr�sor, a fourni des conseils tr�s appr�ci�s sur ces sujets ainsi que sur d'autres aspects juridiques pertinents aux fins du rapport.

John Morgan et Louise Breton du Bureau du contr�leur g�n�ral ont offert des conseils utiles sur des questions ayant trait aux Comptes publics et aux pratiques financi�res du gouvernement.

Statistique Canada a contribu� � certaines analyses de comparabilit� fond�es sur ses bases de donn�es; l'organisme a aussi v�rifi� l'utilisation que nous avons faite de ses donn�es du domaine public. Le statisticien en chef, Ivan Fellegi, nous a permis de profiter du soutien de son personnel, notamment Mike Sheridan et son successeur au poste de statisticien en chef adjoint, Richard Barnab�, de m�me que plusieurs employ�s, dont Peter Morrison du Secteur de la statistique sociale, des institutions et du travail.

Aux fins de pr�parer le contenu du rapport traitant des Forces canadiennes, la coop�ration du vice‑amiral G.E. Jarvis et de diff�rents membres de son �tat‑major, dont le colonel J.C. Rochette, le capitaine Chuck Garnier et le commandant G. Vandervoort, nous a permis d'obtenir des donn�es essentielles et d'apporter des correctifs. Le colonel McCarthy a fourni des renseignements sur les Services de sant� des Forces canadiennes. Au sein du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, Rae Angus a �t� particuli�rement utile dans ce domaine.

Concernant la Gendarmerie royale du Canada, Paul Gauvin, sous�‑commissaire, Gestion g�n�rale et Contr�le, a fourni une aide constante lors de plusieurs exercices de collecte de renseignements, de r�visions et de v�rifications. Les commentaires de Marie Stewart, Roxanne No�l et Sylvain Murray ont �t� grandement appr�ci�s. Fred Drummie,pr�sident du Conseil de la solde de la GRC, a fourni des commentaires sur le texte. Michel Haddad du SCT nous a �galement �t� utile sur les questions relatives � la GRC.

� propos de l'Agence des douanes et du revenu du Canada, nous avons pu compter sur les donn�es et les commentaires �clair�s fournis par Dan Tucker,commissaire adjoint, Ressources humaines, Claude Tremblay, directeur g�n�ral, Relations de travail et r�mun�ration, et Debi Pilgrim.Concernant l'Agence canadienne d'inspection des aliments, nous avons profit� de l'aide fort utile de Fiona Spenser,vice‑pr�sidente, Ressources humaines. Mary McLaren,directrice g�n�rale, Ressources humaines, Conseil national de recherches du Canada, nous a fourni des renseignements et des points de vue fort utiles. En ce qui touche Parcs Canada, nous tenons � souligner l'aide de Chris Reny, chef d'�quipe, R�mun�ration et avantages sociaux. Pour ce qui est de la Soci�t� canadienne d'hypoth�ques et de logement, nous avons re�u le soutien de Jim Miller, vice‑pr�sident, Gestion des risques et Communications. Guy Tremblay,directeur g�n�ral, Finances, Ressources humaines et D�veloppement des comp�tences Canada, nous a fourni des commentaires utiles sur les raisons de la conversion des d�penses non salariales en d�penses salariales dans une optique minist�rielle.

En ce qui a trait aux questions associ�es � la r�mun�ration des parlementaires, nous avons tir� profit des donn�es et des commentaires fournis par Luc Desroches,directeur g�n�ral, Services corporatifs, Chambre des communes, Murielle Boucher de la Biblioth�que du Parlement ainsi que Connie Balasa et H�l�ne Lavoie, du personnel du S�nat.

Au sujet des taux quotidiens de r�mun�ration des experts‑conseils, le rapport s'appuie sur les renseignements fournis par Peter Everson et Bill McCann de Conseils et V�rification Canada ainsi que par Jos�e Touchette,sous‑ministre adjointe, Services minist�riels, Justice Canada.

Collaborateurs externes

Plusieurs sp�cialistes �minents, dont la plupart n'appartiennent pas � l'administration f�d�rale, ont offert des conseils sur les diff�rentes questions abord�es dans le rapport, et m�me dans certains cas sur des segments de la version provisoire du rapport. Leur apport a �t� de premi�re importance aux fins de conserver une juste perspective et de valider les constatations faites au cours des deux derni�res ann�es.

Nous souhaitons remercier tout particuli�rement : Gary Breen,de Gary Breen and Associates; Jean-Claude Bouchard,pr�sident de l'Agence canadienne d'�valuation environnementale; Ian Clark,pr�sident du Conseil des universit�s de l'Ontario; Fred Drummie,pr�sident du Conseil de la solde de la GRC; Jean‑Guy Fleury,pr�sident de la Commission de l'immigration et du statut de r�fugi�; Morley Gunderson,professeur � l'Universit� de Toronto; Martha Hynna,pr�sidente de la Fiducie du R�gime de soins de sant� de la fonction publique; Nitya Iyer,avocate, Heenan Blaikie, Vancouver; Alain Jolicoeur,pr�sident de l'Agence des services frontaliers du Canada; Judith Maxwell,ancienne pr�sidente des R�seaux canadiens de recherche en politiques publiques; Jim Mitchell,associ� principal, Sussex Circle; John O'Grady, de John O'Grady Consulting Inc.; Sylvie St‑Onge, des Hautes �tudes Commerciales de Montr�al; Jodi White, pr�sidente du Forum des politiques publiques; et David Zussman,vice‑pr�sident ex�cutif, Ekos.

Lors des premi�res �tapes du projet, plusieurs sp�cialistes externes ont accept� de fournir des renseignements � l'auteur au sujet des pratiques de r�mun�ration. Ces sp�cialistes �taient notamment : Gary Dobbie,premier vice‑pr�sident responsable de la r�mun�ration, des avantages sociaux et des relations avec les employ�s � la Banque Royale du Canada; David Dodge, gouverneur de la Banque du Canada; Don Drummond,�conomiste en chef de la Banque Toronto Dominion; Warren Edmondson,pr�sident du Conseil canadien des relations industrielles; Shirley Howe, commissaire de la fonction publique, gouvernement de l'Alberta; Jean‑Fran�ois Munn,associ�, Loranger Marcoux, Montr�al; Andr� Ouellet, ancien pr�sident de la Soci�t� canadienne des postes; Yvon Tarte,pr�sident de la Commission des relations de travail dans la fonction publique; Laura Thanasse,vice‑pr�sidente responsable de la r�mun�ration � la Sun Life; Roland Theriault,associ�, Mercer Consulting, Montr�al; et Kevin Wilson,sous‑ministre adjoint, Ressources humaines, Conseil de gestion de l'Ontario.

Il aurait �t� bon que des repr�sentants des syndicats de la fonction publique f�d�rale participent � ces consultations. L'auteur a transmis une invitation en ce sens aux dirigeants du Conseil national mixte, mais les syndicats ont d�cid� de ne pas y participer. Apr�s avoir pris sa retraite � titre de pr�sident de l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada en d�cembre 2004, Steve Hindle a examin� et comment� certaines parties de la version provisoire du rapport, tirant parti de sa vaste exp�rience de dirigeant syndical. Fort de sa connaissance approfondie des questions li�es � la r�mun�ration dans l'optique des syndicats, un autre expert‑conseil externe, John O'Grady, a lui aussi pr�sent� des commentaires.

Autres personnes dont nous avons re�u l'appui

De nombreuses autres personnes ont soutenu la r�alisation du projet et la r�daction du rapport, � diff�rents moments et de diff�rentes fa�ons. Au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, Rose Kattackal, Mary Gregory et Enza Mattioli ont constamment fourni une aide utile. Stephen Silcox et Mike Giles des Services minist�riels ont assur� un soutien en mati�re de march�s et de gestion financi�re. Bianca Bertrand a pris part aux activit�s de dotation pour la r�alisation du projet. Roxanne L�pine et Cendrine Brisson, qui font partie du bureau d'H�l�ne Laurendeau, ont toujours �t� chaleureuses et utiles.

� diff�rents moments en 2005 et au d�but de 2006, Michael Horgan, sous‑ministre, Affaires indiennes et du Nord canadien, a consacr� du temps � l'auteur pour lui permettre d'achever son rapport, et ce dernier tient � le remercier de sa patience.

� diff�rents moments en 2005 et au d�but de 2006, Michael Horgan, sous‑ministre, Affaires indiennes et du Nord canadien, a consacr� du temps � l'auteur pour lui permettre d'achever son rapport, et ce dernier tient � le remercier de sa patience.

 

SECTION UN - CONTEXTE DE LA COMPARABILIT�

1. Introduction

Le pr�sent rapport fait �tat de la premi�re analyse descriptive exhaustive de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral du Canada. Il pr�sente �galement un ensemble complet de recommandations sur les moyens de renforcer la gestion de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral � l'appui d'une fonction publique de haut calibre qui corresponde aux attentes des Canadiens.

La r�mun�ration est une question importante qui n�cessite une gestion plus syst�matique. Elle constitue un important poste de d�penses discr�tionnaires au gouvernement f�d�ral. Pour l'exercice 2002‑2003, la r�mun�ration sous forme de salaires et autres modes de r�mun�ration a repr�sent� pour les contribuables f�d�raux des co�ts d'environ 25 milliards de dollars. Cela �quivaut � plus du tiers des d�penses discr�tionnaires du gouvernement f�d�ral, soit la partie du budget f�d�ral qui n'est pas prescrite par la loi^[1].

Un syst�me de r�mun�ration bien pens� est une composante essentielle de la gestion efficace de la fonction publique. Les membres de la g�n�ration du baby‑boom atteindront l'�ge de la retraite au cours de la prochaine d�cennie, et les connaissances des employ�s, l'innovation et la souplesse rev�tiront une importance croissante en milieu de travail au Canada. La r�mun�ration sera donc un facteur critique pour toute organisation souhaitant attirer et conserver les talents dont elle a besoin pour atteindre ses objectifs op�rationnels.

Origine et nature de ce rapport

L'augmentation relativement rapide de la taille de la fonction publique f�d�rale et des d�penses totales en personnel � la fin des ann�es 1990 et au d�but des ann�es 2000 nous a amen�s � nous interroger sur les facteurs � l'origine de ces changements. Les Comptes publics du Canada renferment des renseignements g�n�raux sur les d�penses en personnel des minist�res et les d�penses globales du gouvernement � ce poste, rajust�es � la comptabilit� d'exercice pour l'ensemble des op�rations. La comparabilit� des d�penses d'une ann�e � l'autre d�pend du moment auquel surviennent certains d�bours�s importants, comme les r�glements au titre de la parit� salariale, et peut �tre influenc�e par les changements apport�s aux conventions comptables. N�anmoins, les d�penses totales dans ce domaine pr�sent�es dans les Comptes publics, sur une base comparable d'une ann�e � l'autre, r�v�lent une croissance significative � compter de 1999. Le tableau qui suit permet de voir l'�volution des d�penses depuis 1995, la premi�re ann�e pour laquelle des chiffres sont disponibles par voie �lectronique.

Des �tudes externes r�centes sur la comparabilit� de la r�mun�ration au gouvernement f�d�ral par rapport � la r�mun�ration d'un travail semblable dans le secteur priv� canadien ou aux autres paliers de gouvernement indiquent qu'il y avait une plus‑value importante et croissante en faveur du secteur public f�d�ral. Certaines de ces �tudes sont �valu�es � la Section 3 du pr�sent volume. Nous en concluons qu'elles surestiment probablement la taille d'une prime �ventuelle, mais qu'il semble vrai qu'au cours des derni�res ann�es, le taux d'accroissement des salaires moyens dans la fonction publique f�d�rale a d�pass� celui du march� du travail canadien.

Ann�e	D�penses en personnel (Millions de $)
1995	19 155 $
1996	19 269 $
1997	17 933 $
1998	17 804 $
1999	18 300 $
2000	19 779 $
2001	23 902 $
2002	23 165 $
2003	25 120 $
2004	26 360 $

Pour �clairer ces questions, le Conseil du Tr�sor a d�cid� au d�but de 2004 d'inclure la r�mun�ration dans la s�rie d'examens des d�penses entrepris � cette �poque^[2].

Bien que cet examen particulier ait �t� con�u � l'origine pour permettre une exploration rapide de ce domaine vaste et complexe, l'examen s'est �largi au fur et � mesure de la progression des travaux pour devenir une �tude beaucoup plus ambitieuse et inform�e. Amorc� au d�but de 2004 en m�me temps que les autres examens, l'examen pr�sent� dans ce rapport �tait pour l'essentiel achev� � la fin de 2005. Apr�s la mise en forme et la traduction, le Rapport a �t� finalis� au d�but de 2006^[3].

L'�tude de la r�mun�ration et de sa comparabilit� visait � faire un examen objectif et factuel de la question afin de donner aux ministres et � la haute direction un tableau accessible, int�gr� et coh�rent de la r�mun�ration dans toute sa complexit�. Le Rapport d'examen pourrait ensuite servir de base � un d�bat et � des choix responsables et �clair�s pour am�liorer la gestion de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral au cours des ann�es � venir.

Un point de vue ind�pendant

Ni le pr�sident du Conseil du Tr�sor ni aucun des dirigeants ou cadres sup�rieurs du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor n'ont cherch� � influencer les conclusions ou les recommandations de l'examen. Ainsi, le Rapport ne traduit pas les vues du Conseil du Tr�sor ni du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor au sujet de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. L'analyse et les recommandations pr�sent�es dans le Rapport sont uniquement celles de son auteur principal, James Lahey, qui a occup� le poste de secr�taire d�l�gu� au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor jusqu'en d�cembre 2004, puis de sous‑ministre d�l�gu� � Affaires indiennes et du Nord Canada.

Apr�s avoir r�alis� l'examen de fa�on autonome, en tablant sur son exp�rience au sein de l'ancien Bureau de la gestion des ressources humaines du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et, auparavant, dans les postes de sous‑ministre adjoint du Travail, puis de sous‑ministre adjoint de la Politique strat�gique � D�veloppement des ressources humaines Canada, M. Lahey a remis son rapport final au secr�taire du Conseil du Tr�sor.

Il incombe maintenant au Conseil, en sa qualit� de comit� du Cabinet charg� de la gestion judicieuse de la fonction publique f�d�rale, de d�cider, sur les conseils du secr�taire du Conseil du Tr�sor, des mesures � prendre pour donner suite au Rapport. Les recommandations qu'il renferme ont une vaste port�e, englobant 77 propositions dont plusieurs concernent des questions difficiles ou controvers�es. Par cons�quent, lorsqu'il d�cidera des mesures de suivi � prendre, le Conseil du Tr�sor devra mettre soigneusement en balance les consid�rations de leadership, de co�t, de faisabilit�, de relations, de calendrier d'ex�cution et de capacit� de gestion.

Observations sur le Rapport

Nous sommes conscients que ce rapport de plus de 600 pages, comprenant deux volumes, sans compter les appendices, qui fait abondamment usage de chiffres, de graphiques et de tableaux, pourra en d�courager plus d'un. Nous ne nous faisons pas d'illusions : la plupart des int�ress�s se contenteront de lire l'Aper�u – qui compte lui‑m�me quelque 80 pages – et peut‑�tre de parcourir rapidement le reste du texte ou de se limiter aux questions qui les touchent plus particuli�rement.

Pourquoi produire un document aussi volumineux? Essentiellement, nous voulions dresser un portrait complet de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral, assorti de d�tails suffisants et d'une analyse assez approfondie pour servir de base fiable � la fois pour comprendre la situation et pour d�terminer les mesures � prendre afin de renforcer la coh�rence et l'efficacit� de la gestion dans ce domaine. Nous esp�rons que cet aper�u extr�mement fouill� et, selon nous, relativement clair d'une question importante mais t�n�breuse influencera la fa�on dont les membres de la fonction publique f�d�rale envisagent la r�mun�ration. Il ne devrait plus �tre acceptable de discuter d'un volet de la r�mun�ration dans l'administration f�d�rale ou de l'examiner isol�ment des autres. Tous les aspects de la r�mun�ration, voire de la gestion des ressources humaines en g�n�ral, sont interconnect�s et s'influencent in�vitablement les uns les autres.

Nous avions aussi l'intention de dresser, � l'intention des praticiens du domaine de la r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale, un compendium accessible des politiques et du contexte factuel dans lequel s'inscrit leur travail. En s'en servant comme point de d�part, les nouveaux intervenants du domaine pourront rapidement �tre en mesure de situer les enjeux dans un ensemble plus vaste.

Nous consid�rions en outre que nous faisions œuvre de pionniers dans le domaine de l'examen des d�penses. Une des responsabilit�s fondamentales du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor est de suivre de pr�s et d'�valuer les tendances des d�penses publiques pour �tre en mesure de recommander des �conomies �ventuelles et de d�signer les domaines o� la r�ussite appelle de nouveaux investissements. C'est pourquoi il importe de d�velopper pleinement la capacit� du Secr�tariat de r�aliser des �tudes approfondies et de r�sumer une information vaste et complexe pour la pr�senter de mani�re r�fl�chie et utilisable. Le pr�sent rapport constitue un mod�le d'une telle analyse en profondeur des d�penses et des politiques.

Il est aussi instructif d'exposer certains autres principes que nous avons tent� d'appliquer dans notre examen et le rapport qui en d�coule. Ces principes sont �num�r�s ci-apr�s.

Orientation factuelle

Dans la mesure du possible, nous avons cherch� � pr�senter les donn�es factuelles disponibles sur les d�cisions de politique et les d�penses des employeurs. Nous nous sommes abstenus de porter des jugements ou d'interpr�ter les faits, sauf lorsque nous avons jug� que des commentaires s'imposaient pour en faciliter la compr�hension.

L'Examen met l'accent sur cinq domaines d'emploi f�d�raux :

1. Le noyau de la fonction publique,
2. Les employeurs distincts,
3. Les Forces canadiennes,
4. La Gendarmerie royale du Canada,
5. Les autres groupes, y compris les juges de nomination f�d�rale, les parlementaires, le personnel des cabinets de ministres et les �tudiants.

Un autre domaine dont nous traitons bri�vement est celui des entreprises commerciales et soci�t�s d'�tat f�d�rales qui financent leurs d�penses de r�mun�ration essentiellement � m�me leurs recettes commerciales. L'appendice D renferme une liste des organisations figurant dans chaque domaine.

Nous nous sommes fi�s aux autorit�s comp�tentes de chaque domaine pour la plus grande partie de nos donn�es. En ce qui concerne le noyau de la fonction publique, il s'agit surtout du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et, dans une certaine mesure, de l'Agence de gestion des ressources humaines dans la fonction publique et de la Commission de la fonction publique.

En ce qui a trait aux employeurs distincts, nous avons pu recourir dans bien des cas aux bases de donn�es du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor. Pour certains employeurs, comme le Conseil national de recherches, et pour certaines questions touchant l'ensemble des employeurs distincts (comme les mouvements de personnel ou les heures suppl�mentaires), nous nous sommes adress�s directement aux employeurs concern�s pour obtenir des donn�es.

En ce qui concerne les domaines des Forces canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada, ce sont les services des ressources humaines et/ou des finances et les sites Web de ces organisations qui nous ont servi de sources. Dans le cas de la GRC, nous avons �galement eu le concours du personnel du Conseil de la solde de la GRC.

Pour les autres domaines, nous avons utilis� des donn�es publi�es, les donn�es du Conseil du Tr�sor et des Comptes publics et les renseignements fournis par les gestionnaires financiers comp�tents.

Pragmatisme 

Nous nous sommes efforc�s de trouver les bons chiffres sur telle ou telle question, mais apr�s avoir fait des efforts raisonnables, nous avons accept� l'information disponible. Dans certains cas, la recherche de la perfection nous aurait entra�n�s dans une spirale de confusion croissante, sans n�cessairement nous donner de meilleures donn�es.

Perspective de l'employeur

Par l'entremise du Conseil national mixte, nous avons invit� les syndicats de la fonction publique � nous faire part de leur vues sur la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. Ils ont toutefois d�clin� notre invitation, peut‑�tre parce qu'ils ne savaient pas dans quoi ils s'engageaient. Nous avons consult� � l'occasion des personnes bien inform�es des vues des syndicats et nous avons tenu compte de leurs observations, mais notre rapport refl�te n�cessairement la perspective de l'employeur. Durant la p�riode de consultation recommand�e apr�s la publication du Rapport, les syndicats et d'autres parties prenantes devraient avoir l'occasion de commenter notre analyse et nos recommandations.

Franchise

Nous avons choisi la franchise lorsqu'il nous fallait aborder des questions d�licates. Nous n'avons pas cherch� d�lib�r�ment la controverse, mais nous n'avons pas non plus h�sit� � dire la v�rit� telle que nous la comprenions.

Les limites des donn�es disponibles

Au fil de la r�daction des divers th�mes du Rapport, la disponibilit�, l'interpr�tation et la fiabilit� des donn�es quantitatives ont pos� des d�fis incessants. Dans chaque cas, nous avons retenu ce qui nous paraissait la meilleure information. Nous nous sommes efforc�s de faire preuve de constance au sujet de chaque indicateur ou sujet tout au long du Rapport. Nous avons consult� des sp�cialistes dans chaque domaine et lorsque, comme dans le cas des reclassifications, nous avons trouv� deux sources l�gitimes dont les renseignements diff�raient sensiblement, nous avons r�uni les experts pour discuter des �carts dans leurs donn�es et convenir d'une approche commune. Enfin, dans la mesure o� les ressources le permettaient, nous avons pr�sent� une version pr�liminaire de notre rapport, pour examen et r�visions, aux gestionnaires de donn�es les mieux inform�s.

Toutefois, au bout du compte, nous devons reconna�tre que les donn�es disponibles ne sont pas parfaites. Beaucoup de chiffres sont des estimations plut�t que des observations exactes. Cela est in�vitable, car la plupart des chiffres dont il importe d'assurer le suivi ne cessent de fluctuer. Les effectifs ou le total des salaires, par exemple, changent tous les jours, voire toutes les heures. Les chiffres annuels ne peuvent �tre qu'approximatifs. Normalement, ils fourniront un instantan� de la situation � tel moment, ou mieux encore, une moyenne de plusieurs instantan�s pendant la p�riode de r�f�rence, afin d'att�nuer l'effet des variations saisonni�res. De surcro�t, la complexit� des questions �tudi�es et le caract�re in�dit d'une grande partie du Rapport nous ont oblig�s � improviser ou � chercher des variables de substitution pouvant donner une id�e raisonnable de l'�volution d'un indicateur. Tous ces �l�ments, auxquels il faut ajouter les faiblesses humaines pendant les nombreux mois au cours desquels nous nous sommes consacr�s � cette vaste entreprise, se sont in�vitablement traduits par des erreurs.

La vraie question, cependant, est de savoir si toute erreur de ce genre est importante. Est‑il probable qu'une s�rie de chiffres soit erron�e au point de donner une id�e fondamentalement fausse du niveau, de la nature ou des tendances des d�penses consacr�es � la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral ou de ses principales composantes? Apr�s avoir pass� de nombreux mois � travailler sur ces donn�es et � faire autant de recoupements que possible sur une m�me question � partir de diff�rentes sources, nous avons acquis la conviction que les tendances et les relativit�s pr�sent�es ici sont pour l'essentiel exactes. Et advenant qu'un critique puisse d�montrer qu'un chiffre ou une s�rie de chiffres est erron�, les corrections subs�quentes favoriseront la transparence, un d�bat r�fl�chi et une rigueur m�thodologique qui ne pourront que contribuer � la gestion responsable de la r�mun�ration dans l'administration f�d�rale.

Structure du Rapport

Le Rapport couvre un vaste domaine dont la plus grande partie n'a jamais �t� r�sum�e de fa�on accessible et dont les �l�ments n'ont jamais �t� regroup�s en un texte continu.

Le Rapport comprend trois volumes, auxquels s'ajoute un aper�u.

Le volume un traite des questions essentielles et pr�sente des donn�es comparatives accompagn�es d'une analyse de chacune des recommandations.

La section un du pr�sent volume renferme les donn�es essentielles et historiques n�cessaires � la compr�hension de l'ensemble du domaine de la r�mun�ration.

Lasection deux, qui est constitu�e du chapitre 4, d�crit et examine les facteurs qui ont contribu� � l'augmentation des co�ts moyens des salaires. Cette analyse pr�cise le contexte de l'examen d�taill� de la r�mun�ration pr�sent� dans le volume deux et fournit suffisamment d'informations pour que celui ou celle qui lirait seulement le pr�sent volume puisse avoir une id�e de certaines des grandes questions qu'il importe d'aborder.

Lasection trois renferme l'ensemble de l'analyse comparative entreprise aux fins du pr�sent examen.

Lasection quatre fait �tat de nos conclusions g�n�rales et de nos recommandations.

Le volume deux renferme les analyses d�taill�es de la r�mun�ration dans chacun des cinq domaines de l'administration f�d�rale en 2002‑2003.

Divers chapitres du volume deux pr�sentent aussi un rappel historique de la fa�on dont nous sommes parvenus aux formes et aux niveaux actuels de r�mun�ration, ainsi que des descriptions de tous les avantages sociaux, dont les divers r�gimes de retraite. Nous d�crivons � la fois les salaires et avantages des employ�s de la fonction publique et les co�ts qu'ils repr�sentent pour les contribuables. Les donn�es vont jusqu'� l'exercice financier 2002‑2003, le plus r�cent pour lequel une information compl�te �tait disponible en 2004, lorsque le Rapport a �t� r�dig�. L'analyse historique est centr�e sur la p�riode de 1990‑1991 � 2002‑2003, avec un accent particulier sur la p�riode de 1997‑1998 � 2002‑2003, qui faisait suite � la mise en œuvre compl�te des compressions de personnel et des contr�les salariaux li�s � l'Examen des programmes.

En examinant aussi longuement l'�volution de la politique et des d�penses li�es aux divers volets de la r�mun�ration, nous voulions mieux comprendre la situation de la r�mun�ration telle qu'elle se pr�sentait dans le secteur public f�d�ral au d�but des ann�es 2000. Une simple ventilation des d�penses en 2002‑2003 ne permet pas de voir quels secteurs sont en croissance ni les raisons de cette croissance. Tout plan viable doit tenir compte de ces facteurs.

Le volume deux est divis� en trois sections.

La premi�re section renferme l'introduction, qui pr�sente des donn�es contextuelles utiles aux examens d�taill�s qui suivent.

La seconde section traite de la r�mun�ration totale dans le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts.

La troisi�me section englobe les quatre autres domaines d'emploi au palier f�d�ral.

On pourrait �tre tent� d'utiliser l'information pr�sent�e dans le volume deux pour faire des comparaisons entre les divers domaines d'emploi du secteur public f�d�ral. Par exemple, nous pr�sentons des figures ventilant l'effectif dans chaque domaine d'emploi par tranche de 5 000 $ de salaire. Il est int�ressant de juxtaposer ces distributions parce qu'elles r�v�lent des tendances tr�s distinctes dans diff�rents domaines. On pourrait tenter de les expliquer en affirmant que tel domaine est surpay� ou sous-pay� par rapport � tel autre. Mais nous devons nous garder de faire de telles comparaisons futiles. Chaque domaine a ses propres secteurs d'activit� et des besoins correspondants en main-d'œuvre qui se refl�tent dans des courbes salariales caract�ristiques. Il n'y aucune raison de s'attendre � observer une relation particuli�re entre les domaines.

Les divers appendices aux volumes un et deux renferment des renseignements et des donn�es suppl�mentaires pour approfondir l'analyse pr�sent�e dans les trois volumes. Dans au moins un cas, l'appendice C traitant du rapport de 1962 de la Commission royale d'enqu�te sur l'organisation du gouvernement (le Rapport Glassco), nous avons reproduit int�gralement les passages les plus pertinents.

L'Aper�u, publi� s�par�ment, pr�sente un sommaire de l'ensemble du Rapport.

 

2. Historique de la comparabilit� de la r�mun�ration et de la n�gociation collective

Dans le pr�sent chapitre, nous r�sumons comment le gouvernement f�d�ral a fait part de ses intentions � l'�gard de la politique sur la comparabilit� au cours des ann�es. Nous notons que des consid�rations d'ordre pratique ont souvent eu pr�s�ance sur la politique. Comme le rapport de la Commission Glassco (1962) le faisait remarquer : � Les prix qui ont cours sur le march� dictent les limites de la r�mun�ration, mais la fixation de telle ou telle �chelle de salaires se ressent d'influences changeantes d'ordre politique, administratif et social. �^[6]

Au moyen de diverses formulations au fil des ans, les gouvernements f�d�raux successifs ont cherch� � situer la politique de r�mun�ration en visant la comparabilit� avec le march� du travail externe. Toutefois, les formulations �taient si g�n�rales que les r�sultats ont grandement vari�. Malgr� ces variations, la pratique syst�matique a �t� de verser des salaires sup�rieurs � ceux du march� aux niveaux subalternes de la fonction publique et des salaires inf�rieurs � ceux du march� aux niveaux plus �lev�s. Aux niveaux interm�diaires, les salaires pouvaient �tre plus �lev�s ou moins �lev�s selon les circonstances. Cette tendance s'observe pour les salaires et encore davantage pour la r�mun�ration globale^[7].

La comparabilit� et son application de 1913 au d�but des ann�es 1960

Les d�buts : un syst�me de r�mun�ration au m�rite

De 1913 � 1920, les augmentations salariales dans la fonction publique ne repr�sentaient qu'environ la moiti� de la croissance du niveau de vie au niveau national.

La Premi�re Guerre mondiale a men� � une expansion rapide de la fonction publique f�d�rale et l'on a de plus en plus reconnu que, pour �tre efficace, la fonction publique devait �tre dot�e en fonction du m�rite et non du favoritisme. En 1918, la Loi sur le service civil pr�voyait que les nominations devaient �tre r�glement�es par la Commission du Service civil conform�ment au principe du m�rite. La Commission a aussi re�u le mandat de recommander des r�visions aux taux de r�mun�ration. Afin de s'acquitter de cette responsabilit�, la Commission a demand�, en 1919, l'avis de la soci�t� Arthur Young & Company sur la mani�re de structurer un r�gime de classification et de r�mun�ration. Les principes^[8] g�n�raux suivants ont guid� son travail :

Ce premier �nonc� de politique renferme plusieurs th�mes qui sont revenus pendant les d�cennies suivantes. Le concept le plus fondamental est celui de la parit� pour l'employ� et les contribuables. La notion selon laquelle la fa�on d'atteindre cet �quilibre est d'�galer le monde des affaires quant � la norme de r�mun�ration appropri�e pour les divers m�tiers, professions et genres d'emploi est assez explicite. Le plafond de la r�mun�ration devrait �tre le salaire vers� pour des services comparables par des employeurs avis�s. Enfin, la comparaison doit tenir compte de toutes les formes de r�mun�ration et non seulement des salaires.Les augmentations offertes dans le sillage du rapport d�pos� par Arthur Young & Company �taient des paiements forfaitaires beaucoup plus importants en pourcentage aux niveaux de revenus inf�rieurs.

En appliquant les recommandations de politique formul�es dans le rapport, le gouvernement a cr�� deux cat�gories d'employ�s. La premi�re comprenait les employ�s nomm�s en vertu de la Loi sur le service civil, dont les taux de r�mun�ration �taient recommand�s par la Commission du Service civil. En 1922, il y avait environ 50 000 fonctionnaires r�partis en quelque 2 200 cat�gories aux fins de la d�termination de la r�mun�ration. Treize mille autres employ�s, la plupart des hommes de m�tier qualifi�s et des membres d'�quipage de navires, �taient exempt�s de l'application de la Loi. Ils furent�ventuellement d�sign�s � employ�s r�mun�r�s au taux courant � parce qu'ils �taient pay�s au taux en vigueur dans la localit� o� ils �taient employ�s^[9]. Le Conseil du Tr�sor �tablissait les taux pour les hommes de m�tier exclus en tenant compte des relev�s r�gionaux des salaires courants effectu�s par le minist�re du Travail.

La Commission Beatty

� la fin des ann�es 1920, on �tait manifestement conscients de la n�cessit� d'am�liorer la r�mun�ration relative des employ�s qui seraient aujourd'hui appel�s � employ�s du savoir � dans la fonction publique. La Commission royale sur le personnel technique et scientifique, pr�sid�e par E.W. Beatty, a produit un rapport en 1930. Selon ce rapport, il est �vident que le principal d�terminant de l'�volution des salaires n'�tait pas la comparabilit�. Parall�lement, la Commission Beatty soulignait la complexit� accrue de la t�che de l'administration publique ainsi qu'une � intrusion � du gouvernement dans un grand nombre de nouveaux domaines. La Commission indiquait que :

Le probl�me a trait � l'avancement dans la fonction publique comparativement au secteur priv�. La Commission a aussi fait part de son inqui�tude devant le fait que les cat�gories de classification r�sultant du syst�me Young �taient devenues � inutilement encombrantes �. Toutefois, lorsque la Commission a soumis son rapport, la crise �conomique s�vissait et ses recommandations sont demeur�es sans suivi pendant une d�cennie et demie.

Crise �conomique et guerre

La principale d�cision politique prise subs�quemment a �t� l'adoption de la Loi de la d�duction sur les traitements de 1932, qui r�duisait les salaires de 10 % de fa�on g�n�ralis�e. Comme les baisses de salaires dans le secteur priv� ont �t� beaucoup plus importantes et que l'on a r�tabli graduellement la baisse de 10 % des traitements des fonctionnaires, les salaires dans la fonction publique au d�but de la Deuxi�me Guerre mondiale �taient avantageux en comparaison de ceux du secteur priv�. La comparabilit� semble �tre intervenue seulement de fa�on g�n�rale pour produire ces r�sultats.

Pendant la guerre, le pragmatisme a eu pr�s�ance encore une fois. Les augmentations de salaires �taient g�n�ralement restreintes. Pour recruter le personnel n�cessaire et pr�venir l'injustice flagrante, le gouvernement a eu recours � des mesures telles que les indemnit�s de vie ch�re, l'avancement dans les unit�s miliaires, les suppl�ments li�s aux responsabilit�s de temps de guerre et l'assouplissement du syst�me de classification.

Changements apr�s la guerre

Apr�s la Deuxi�me Guerre mondiale, la taille de la fonction publique a augment� pour atteindre 117 000 employ�s en 1946. La Commission royale d'enqu�te sur les classifications administratives dans la fonction publique (1946), pr�sid�e par W.L. Gordon, a poursuivi le travail entrepris par la Commission Beatty. La Commission Gordon a d�plor� qu'en raison de l'augmentation continue des responsabilit�s du gouvernement, il n'y avait pas suffisamment � d'hommes � de haut calibre aux niveaux sup�rieur et interm�diaire. Elle convenait avec la Commission Beatty que � le chevauchement des �chelles salariales dans des postes successifs pour les promotions [n'est] pas conforme au maintien de l'efficacit� maximale �^[11]. (TRADUCTION) La Commission a critiqu� les r�les contradictoires de la Commission du Service civil et du Conseil du Tr�sor en ce qui a trait � la d�termination des salaires et elle �tait en faveur de confier ce r�le enti�rement � ce dernier organisme.

Dans ses recommandations, la Commission Gordon a propos� les principes suivants pour d�terminer la r�mun�ration au niveau sup�rieur de la fonction publique :

Suite au rapport de la Commission Gordon, on accorda des hausses � certains sous-ministres et � d'autres hauts fonctionnaires. De fa�on plus g�n�rale, on int�gra au r�gime salarial de la fonction publique l'indemnit� de vie ch�re vers�e durant la guerre.

L'augmentation relativement rapide des taux de r�mun�ration dans le secteur priv� et la croissance continue de la fonction publique f�d�rale durant la p�riode d'apr�s-guerre ont exerc� de fortes pressions sur le niveau et la structure des taux de r�mun�ration de la fonction publique. La tendance � recourir � des augmentations g�n�rales soulignait les lacunes du m�canisme appliqu� pour r�viser les taux de r�mun�ration. En 1948, le premier ministre de l'�poque, Louis St-Laurent, r�affirma en ces termes les principes sur lesquels reposait la politique du gouvernement en mati�re de r�mun�ration :

L'importance accrue accord�e � la comparabilit� externe dans cette formulation relativement succincte soulignait la n�cessit� d'une meilleure information au sujet des niveaux et des pratiques de r�mun�ration dans le secteur priv�. En 1957, inspir� par la British Royal Commission on the Civil Service (1955), le gouvernement a cr�� le Bureau de recherche sur les traitements. La mission du Bureau �tait � de fournir de l'information objective sur la r�mun�ration et les conditions de travail au gouvernement, dans le secteur des entreprises et dans le secteur industriel et de r�unir et d'analyser des donn�es factuelles sur les tendances en mati�re d'emploi en dehors de la fonction publique �. Ce mandat repr�sentait une importante innovation � au moins deux �gards : premi�rement, il indiquait l'engagement de fournir des preuves empiriques pour d�terminer les salaires; deuxi�mement, sa gouvernance pr�voyait la participation active des associations d'employ�s � l'�tablissement des priorit�s du Bureau.

En 1958, le premier ministre Diefenbaker a fait la d�claration suivante sur la politique de r�mun�ration dans la fonction publique :

Il est int�ressant de noter les changements de terminologie passant � d'employeurs avis�s � (Arthur Young & Company, 1919) � � bons employeurs � (Louis St-Laurent, 1948) � simplement � employeurs de l'entreprise priv�e � (John Diefenbaker, 1957). Nous pouvons seulement �mettre l'hypoth�se que cet assouplissement apparent au fil des ans de la description des employeurs comparables ad�quats du secteur priv� repr�sente un recul conscient de perspective.

En conformit� avec cet �nonc� de politique, la nouvelle Loi sur le service civil (1961) renfermait dans le paragraphe 10(2) la premi�re description l�gislative de la politique sur la r�mun�ration :

Par cons�quent, au d�but des ann�es 1960, la comparabilit� de la r�mun�ration de la fonction publique avec celle du march� du travail externe �tait devenue plus pr�sente dans les �nonc�s de politique, mais non particuli�rement essentielle � la d�termination r�elle des salaires et des avantages sociaux.

La Commission Glassco

Aujourd'hui, plus de 40 ans apr�s sa publication, le chapitre portant sur la � Gestion du personnel � du Rapport de la Commission royale d'enqu�te sur l'organisation du gouvernement (Glassco)^[12] traite d'un grand nombre de questions auxquelles la fonction publique est encore confront�e. Dans les domaines particuliers de la r�mun�ration de la fonction publique et de sa comparabilit� � l'�conomie g�n�rale, la Commission Glassco offre un bon aper�u de la politique et de la pratique.

� partir du travail accompli par le nouveau Bureau de recherche sur les traitements, la Commission Glassco a �valu� comment les salaires et les avantages sociaux de la fonction publique �taient reli�s � ceux des emplois comparables dans le secteur priv�. Parmi les observations g�n�rales de la Commission au sujet de la comparabilit�, mentionnons les points suivants :

Tenant compte de cette vision �largie de la situation relative de la r�mun�ration de la fonction publique dans l'�conomie canadienne de l'�poque, la Commission a port� un œil critique sur les diff�rentes d�clarations de politique faites � l'�poque. � son avis :

La directive de la Commission �tait la suivante :

On pourrait croire que cette formulation n'est pas moins g�n�ralis�e que les �nonc�s des principes de la r�mun�ration que la Commission a elle-m�me critiqu�s. En fait, la Commission a analys� divers termes cl�s tels que � taux du march� � ou � taux r�gnants �. Elle a soulign�, par exemple, la n�cessit� de pr�ciser que les enqu�tes sur les salaires ne devraient pas se limiter aux � meilleurs employeurs �, mais devraient inclure � un groupe repr�sentatif d'employeurs � qui le service public dispute des candidats �^[16].

La Commission a aussi soulign� l'importance d'assurer un traitement �quitable aux travailleurs f�d�raux (par exemple, les m�t�orologues) pour lesquels il n'y a aucun �quivalent direct sur le march� du travail externe. Elle a fait une critique s�v�re du syst�me de classification actuel comme �tant un obstacle � une r�mun�ration �quitable^[17] et a conclu que � le r�gime actuel de r�mun�ration est essentiellement n�gatif � puisqu'il ne pr�voit pas � la reconnaissance formelle du rendement sup�rieur �^[18].

En g�n�ral, le rapport de la Commission Glassco a marqu� un tournant entre une fonction publique traditionnelle enracin�e dans les r�gles et la proc�dure et une nouvelle fonction publique accordant un r�le plus important � la d�l�gation des pouvoirs � la direction et � la reddition de comptes pour les d�cisions prises en fonction des conditions locales. Dans le domaine de la r�mun�ration et de la comparabilit�, la Commission a offert l'�valuation la plus compl�te de la situation relative de la fonction publique � cette �poque et peut-�tre depuis. Ses commentaires sur les principes r�gissant la r�mun�ration et leur interpr�tation �taient percutants et sugg�raient comment en am�liorer la clart� et l'application.

Mais ce rapport est paru � une �poque o� le paternalisme de l'employeur perdait du terrain � la faveur d'une plus grande acceptation sociale d'une approche davantage ax�e sur la collaboration dans l'�tablissement des salaires. Presque imm�diatement apr�s la publication du rapport, le gouvernement minoritaire de Lester Pearson a d�cid� de transf�rer la d�termination des salaires dans la fonction publique au domaine de la n�gociation collective.

Politique de r�mun�ration de la fonction publique et comparabilit� durant les premi�res ann�es de la n�gociation collective

Comit� pr�paratoire � la n�gociation collective

En 1965, le Comit� pr�paratoire des n�gociations collectives dans la fonction publique, pr�sid� par A.D.P. Heeney, a publi� un rapport^[19]. Afin de pr�parer officiellement le terrain pour la n�gociation collective, il fallait r�gler deux questions fondamentales. Premi�rement, comment serait structur� l'effectif de la fonction publique pour la n�gociation collective? Deuxi�mement, quels rouages et r�glements seraient mis en place pour encadrer le nouveau syst�me?

Pour ce qui est de la premi�re question, le Comit� pr�paratoire a indiqu� que � le syst�me de classification et d'�chelles de salaires, tant pour les fonctionnaires civils que pour les employ�s � taux courants, n'a pas subi de r�vision compl�te depuis 1919 �. Le Comit� a reconnu (comme la Commission Glassco avant lui) qu'il y avait � absence d'une ligne de d�marcation bien claire entre les deux syst�mes � et que les employ�s faisant partie des deux cat�gories accomplissaient le m�me genre de travail. Il a donc recommand� que les deux cat�gories d'employ�s soient fusionn�es sous un seul syst�me. Pour cela, le Comit� a propos� une simplification radicale de la classification des postes, tel qu'illustr� � la figure 1001. Les 700 cat�gories et 1 700 niveaux applicables aux 138 000 travailleurs employ�s en vertu de la Loi sur le service civil ont �t� remplac�s par une structure � deux paliers. Le palier de la � cat�gorie professionnelle � serait une vaste division horizontale de la fonction publique utile aux fins de la planification et de l'�laboration de la politique de personnel. Le deuxi�me palier, celui du � groupe professionnel � serait une sous-division servant d'assise au processus de d�termination de la r�mun�ration.

Figure 1001
Une nouvelle structure pour la fonction publique avec l'adoption de la n�gociation collective

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On soulignait la capacit� d'�tablir autant que possible une comparaison des t�ches � celles du march� du travail externe.

Pour ce qui est de la deuxi�me question, deux observations m�ritent une attention particuli�re. Dans l'ensemble, le Comit� pr�paratoire a conclu que � le r�gime de n�gociations collectives et d'arbitrage de la fonction publique du Canada doit autant que possible avoir pour point de d�part les principes et coutumes qui r�gissent les rapports entre employeurs et employ�s dans l'ensemble de la collectivit� canadienne �. Le Comit� a indiqu� clairement que le gouvernement devrait accepter la restriction � au droit historique de la Couronne de d�terminer unilat�ralement les conditions d'emploi de ses fonctionnaires � inh�rent � l'acceptation d'un r�gime de n�gociation collective et d'arbitrage. N�anmoins, le Comit� a propos� que le m�canisme de � r�glement des diff�rends par un tiers � soit un tribunal d'arbitrage permanent dirig� par un pr�sident permanent. On envisageait que les membres seraient � des hommes et des femmes qui jouissent d'une certaine r�putation � travers le pays � et qu'il serait � rare que leur r�le quasi judiciaire soit entach� d'�troitesse ou d'esprit de parti �.

Le Comit� pr�paratoire a �galement mentionn� l'�quilibre � maintenir entre la comparabilit� externe et la parit� interne, qui est essentiel pour assurer une juste d�termination des salaires:

Selon le Comit�, le march� est le plus appropri� en p�riode de changement et de d�veloppement �conomiques, comme celle qui a pr�valu au Canada depuis la Deuxi�me Guerre mondiale. Un syst�me trop rigide conviendra mal pour recruter et maintenir en poste un personnel � comp�tent �, notamment dans les emplois � hautement sp�cialis�s �.

Le Comit� s'est aussi fait un devoir d'exprimer le point de vue selon lequel � le nouveau syst�me devrait offrir de forts stimulants au maximum de rendement �, y compris l'application de ces pratiques au-del� de la � cat�gorie des hauts fonctionnaires �.

Le Comit� s'est dit convaincu que, dans de nombreux secteurs de la fonction publique, une gr�ve serait injustifiable et un lock-out impensable. Bien qu'il ait d�cid� de ne pas recommander l'interdiction des gr�ves, le Comit� s'attendait clairement � ce que l'arbitrage soit le moyen habituel de r�soudre les diff�rends.

Influenc� par la gr�ve des travailleurs des postes en 1965 et sans doute par sa situation minoritaire au Parlement, le gouvernement Pearson a d�cid� � de tenir compte du point de vue de ceux et celles qui s'opposaient � l'arbitrage en principe � (TRADUCTION) en offrant l'option de la conciliation assortie du droit de gr�ve dans la loi.

La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique

Un cadre l�gislatif pour la n�gociation collective dans la fonction publique f�d�rale a �t� promulgu� en vue d'�tre mise en œuvre � compter de 1967. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP) �tablissait les r�gles pour l'accr�ditation syndicale, le r�glement des diff�rends et la r�solution des griefs. La Loi incorporait l'essentiel des recommandations du Comit�. La Loi sur l'administration financi�re conf�rait au Conseil du Tr�sor la responsabilit� d'employeur pour la majeure partie de la fonction publique, y compris les n�gociations portant sur les conditions d'emploi des travailleurs syndiqu�s ainsi que l'autorisation d'�tablir un r�gime de classification selon les param�tres propos�s par le Comit� pr�paratoire.

La LRTFP ne renfermait pas un �nonc� direct de la philosophie du gouvernement f�d�ral en mati�re de r�mun�ration. Toutefois, les points que le tribunal d'arbitrage doit prendre en consid�ration au moment de rendre une d�cision arbitrale (article 68) r�v�laient indirectement les buts pertinents de la politique. Puisque l'on s'attendait � ce que l'arbitrage soit le moyen habituellement employ� pour r�gler les diff�rends, ces consid�rations prenaient encore plus d'importance :

1. les besoins de la fonction publique en personnel qualifi�;
2. les conditions d'emploi dans des postes analogues hors de la fonction publique, notamment les diff�rences d'ordre g�ographique, industriel et autre qu'il peut juger pertinentes;
3. la n�cessit� de maintenir des rapports convenables, quant aux conditions d'emploi, entre les divers �chelons au sein d'une m�me profession et entre les diverses professions au sein de la fonction publique;
4. la n�cessit� d'�tablir des conditions d'emploi justes et raisonnables, compte tenu des qualit�s requises, du travail accompli, de la responsabilit� assum�e et de la nature des services rendus;
5. tout autre facteur qui, � son avis, est pertinent.

Premi�res �tapes

La n�gociation collective a d'abord �t� en vigueur de 1967 � 1975, les deux parties apprenant comment composer avec le nouveau syst�me. L'arbitrage �tait l'option privil�gi�e pour la plupart des diff�rends. Au cours de la premi�re ann�e d'application (1967-1968), 26 des 30 diff�rends ont fait l'objet d'un arbitrage, bien que le nombre d'employ�s vis�s par des processus de conciliation ait �t� plus �lev� que le nombre d'employ�s dont l'agent de n�gociation a opt� pour l'arbitrage.

Pendant ces huit ann�es, on ignore dans quelle mesure la comparabilit� avec les niveaux de salaires externes a incit� les arbitres � rendre des d�cisions arbitrales ou les n�gociateurs � conclure des r�glements par voie de conciliation. Selon l'�tude de Finkelman et Goldenberg, aucune d�cision du Tribunal ou de la Commission n'a mentionn� la pond�ration relative � accorder � chacun des facteurs (que les conseils d'arbitrage devraient prendre en consid�ration) �num�r�s � l'article 68 de la LRTFP.

Les p�riodes du contr�le de l'inflation et de l'apr�s-contr�le

En 1975, la Loi anti-inflation a impos� des restrictions aux augmentations salariales dans l'ensemble de l'�conomie canadienne, y compris la fonction publique f�d�rale, qui se sont appliqu�es jusqu'en 1978. Durant cette p�riode, l'arbitrage dans la fonction publique a clairement �t� appliqu� dans le cadre d'un r�gime plus vaste de d�termination des salaires au Canada, imposant en fait une forme de comparabilit� dans l'�tablissement des niveaux de salaires^[20].

Mesures post�rieures au contr�le de l'inflation – le Programme de coop�ration

En mai 1977, � la fin de la p�riode des mesures de contr�le de l'inflation, le gouvernement a publi� un document intitul� Programme de coop�ration – Un document d'�tude portant sur les questions du d�contr�le et de l'apr�s-contr�le. Le contexte �tait domin� par l'opinion bien arr�t�e selon laquelle l'inflation repr�sentait une grave menace pour le bien-�tre �conomique et qu'on ne pouvait permettre qu'elle augmente hors de contr�le. � cet �gard, le document souligne que :

Dans le chapitre 8 du document d'�tude, enti�rement consacr� � la r�mun�ration dans le secteur public, le gouvernement caract�risait le contexte comme suit :

Analysant la p�riode post�rieure aux mesures de contr�le, le document r�it�re le principe de la parit� qui existe depuis longtemps pour les employ�s et les contribuables, et celui de la comparabilit� raisonnable avec le secteur priv� et de la protection des droits des fonctionnaires en vue d'une n�gociation collective responsable. Par la suite, le document ouvre de nouvelles pistes en insistant sur la � r�mun�ration globale � (la valeur combin�e de l'ensemble des salaires et des avantages offerts aux employ�s) comme �l�ment de base de la comparabilit� avec le march� du travail externe, de la fa�on suivante :

Le document de discussion reconnaissait qu'il faudrait �laborer une m�thode d'analyse afin de d�terminer la r�mun�ration globale et la comparabilit�. Il �mettait �galement l'hypoth�se qu'il serait difficile d'apporter graduellement les rajustements subs�quents, � la hausse ou � la baisse, afin de mettre en œuvre la comparabilit�. Enfin, le document reconnaissait qu'il y aurait des inqui�tudes quant � la mesure dans laquelle les n�gociations collectives demeureraient significatives devant la rigueur requise par une politique de r�mun�ration globale. En r�ponse, le document affirmait que � celles-ci continueront de jouer un r�le clef dans la fixation des conditions d'emploi, le dosage des diff�rents �l�ments de la r�mun�ration globale et la solution des probl�mes �voqu�s pr�c�demment ou des autres difficult�s susceptibles de se pr�senter �.

Efforts d�ploy�s au cours de la p�riode de l'apr�s contr�le pour appliquer la comparabilit� de la r�mun�ration globale

En vue d'appliquer cette directive, le gouvernement a entrepris trois t�ches :

• premi�rement, �laborer les concepts et la m�thodologie n�cessaires pour appliquer la comparabilit� de la r�mun�ration totale du point de vue de l'employeur;
• deuxi�mement, adopter une loi obligeant les arbitres � appliquer ce principe;
• troisi�mement, faire en sorte que le Bureau de recherche sur les traitements recueille et publie les donn�es n�cessaires pour soutenir l'analyse.

Bien que les progr�s en vue de la d�finition du concept de la r�mun�ration globale aient �t� importants, les deux autres t�ches, en partie du moins, n'ont pas abouti rendant la nouvelle approche essentiellement impraticable.

Cinq concepts fondamentaux sous-tendaient la notion de la comparabilit� de la r�mun�ration totale :

1. Le gouvernement f�d�ral, � titre d'employeur, ne donnerait pas le ton, c'est-�-dire qu'il ne prendrait pas les devants sur le secteur priv� pour ce qui est de la valeur totale de l'ensemble des �l�ments de la r�mun�ration pour un travail comparable.
2. La s�curit� d'emploi ferait partie de l'�valuation; des taux r�gionaux seraient adopt�s � au besoin �.
3. La r�mun�ration des emplois au bas de l'�chelle des salaires serait �tablie � un niveau sup�rieur � la comparabilit� � en tant qu'instrument de politique sociale �.
4. Tout rattrapage serait �tal� sur une p�riode de deux � trois ans.
5. On veillerait � � maintenir des relativit�s appropri�es au sein des groupes et entre ceux-ci �, et � la � contribution et au rendement relatifs de chaque employ�. �^[23]

Du point de vue analytique, il �tait urgent de d�terminer pr�cis�ment les �l�ments � inclure dans les comparaisons globales. Apr�s avoir analys� plus d'une centaine d'�l�ments possibles, dont des �l�ments intrigants tels que l'indemnit� de canotage et l'indemnit� de cheval, les repr�sentants du Conseil du Tr�sor ont conclu que 12 �l�ments repr�sentaient au moins 95 p.100 de la r�mun�ration globale pour la fonction publique et les employeurs canadiens en g�n�ral. Voici ces 12 �l�ments :

• le temps suppl�mentaire (et tout autre suppl�ment de r�mun�ration)
• l'indemnit� de cessation d'emploi
• les heures de travail
• les cong�s annuels
• les cong�s de maladie
• les cong�s f�ri�s
• les p�riodes de repos.

• l'assurance invalidit�
• la pension de retraite
• la prestation suppl�mentaire de d�c�s (assurance-vie)
• la part de l'employeur des primes d'assurance-maladie provinciales
• la part de l'employeur des primes d'assurance-maladie suppl�mentaires.

On a exclu explicitement des �l�ments tels que le co�t de la formation et du perfectionnement professionnel, qui �taient per�us comme un investissement de la direction en vue de l'am�lioration du rendement et de la productivit�; le remboursement des frais de voyages et des d�penses engag�es pour remplir les fonctions de l'employ�; les programmes sociaux pr�vus par la loi tels que l'assurance-emploi et l'indemnisation des accidents du travail; et le co�t de l'administration des �l�ments de la r�mun�ration.

On a port� une attention particuli�re au calcul de la valeur de la s�curit� d'emploi, qui �tait per�ue comme un avantage important de l'emploi dans la fonction publique. Sur la recommandation d'un consultant, une d�finition en deux volets a �t� retenue : la probabilit� de la perte d'emploi et les pertes mon�taires pr�visibles en raison d'une mise en disponibilit�. Il a alors �t� propos� que la valeur de la s�curit� d'emploi se traduise par une prime hypoth�tique qui serait vers�e en guise de protection contre les pertes mon�taires �ventuelles s'il y avait cessation d'emploi. Cette prime pourrait ensuite �tre incluse dans le calcul de la r�mun�ration globale.

Le gouvernement a d�pos� le projet de loi C-28^[24] en mars 1978, lequel proposait notamment des modifications � la LRTFP afin de compl�ter ce travail th�orique. Le projet de loi d�finissait largement la r�mun�ration en ces termes :

• La r�mun�ration globale d�signe, � l'�gard de la dur�e du travail, le total du salaire et des �quivalents mon�taires des indemnit�s, des avantages sociaux et des autres conditions de travail reli�es � la r�mun�ration.

Le projet de loi comprenait �galement de nouveaux paragraphes � l'article 68 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique pour obliger les arbitres � fonder leurs d�cisions � sur une comparaison de la r�mun�ration globale pour des fonctions ou un travail semblable �. Diverses comparaisons �taient aussi exig�es, d'abord avec des entit�s priv�es � but lucratif, puis avec d'autres entit�s hors de la fonction publique ou, en dernier recours, avec la fonction publique. Les arbitres auraient �t� tenus de justifier leurs d�cisions. Le Bureau de recherche sur les traitements aurait aussi eu le mandat l�gislatif d'appuyer le processus. Toutefois, en raison de l'opposition des syndicats, le projet de loi C-28 n'a pas proc�d� au-del� de la premi�re lecture.

Les syndicats se sont fortement oppos�s au plan visant � utiliser le Bureau de recherche sur les traitements � titre d'organisme charg� de produire les donn�es qualitatives n�cessaires pour calculer la comparabilit� de la r�mun�ration totale. Devant la position adopt�e par les syndicats, il semble que la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) et le Bureau de recherche sur les traitements (qui faisait partie de la CRTFP) n'aient pas voulu envisager la r�mun�ration globale ou partager de nouvelles donn�es dont l'employeur aurait eu besoin pour faire ses propres calculs.

Globalement, le Conseil du Tr�sor s'est retrouv� dans une situation difficile en tentant de mettre en œuvre la politique destin�e � utiliser la comparabilit� de la r�mun�ration totale comme d�marche fondamentale pour n�gocier les salaires et les avantages sociaux au cours de la p�riode subs�quente aux mesures de contr�le � la fin des ann�es 1970 et au d�but des ann�es 1980. Les repr�sentants du Conseil du Tr�sor doutaient que cette d�marche soit r�aliste �tant donn� les � consid�rations pratiques et les r�alit�s de la n�gociation collective et le processus de r�glement des diff�rends � pour modifier consid�rablement les r�glements actuels en vue d'augmenter ou de r�duire les salaires de certains groupes en raison des r�sultats de la comparabilit� de la r�mun�ration totale :

�tant donn� que le gouvernement n'a pas r�ussi � obtenir la collaboration des syndicats pour mettre en œuvre l'approche de la comparabilit� de la r�mun�ration totale ou � se doter des outils l�gislatifs pour l'appliquer directement, cet �tat de choses a persist� dans la r�alit� pratique de la d�termination des salaires.

Il faut noter cependant que m�me si la comparabilit� de la r�mun�ration totale n'a gu�re progress� dans les faits, les donn�es recueillies par le Bureau de recherche sur les traitements au sujet des comparaisons de salaires de certaines professions bas�es sur l'appariement des postes ont jou� un r�le cl� pendant les n�gociations collectives.

Restrictions budg�taires et �volution de la comparabilit�

Au cours des 10 � 15 ann�es qui ont suivi la mise en place de la Commission de lutte contre l'inflation � la fin des ann�es 1970, les efforts visant � limiter l'inflation se sont poursuivis et l'on a acquis la conviction qu'il fallait r�duire les d�penses de l'�tat. En 1981, comme dans les premi�res ann�es de la n�gociation collective, 75 unit�s de n�gociation ont choisi l'arbitrage et 47 unit�s la conciliation, mais les groupes qui ont opt� pour la conciliation repr�sentaient un plus grand nombre de fonctionnaires.

La Loi sur les restrictions salariales du secteur public adopt�e en 1982 limitait les hausses dans la fonction publique f�d�rale � 6 et 5 %, respectivement, pour les deux ann�es suivantes.

Entre 1991 � 1996, la Loi sur l'indemnisation des agents de l'�tat et les lois d'ex�cution du budget adopt�es successivement ont impos� un gel des salaires pendant cinq ans avec une augmentation de 3 % pour la derni�re ann�e. Ces interventions l�gislatives ne visaient pas principalement � assurer la comparabilit� avec la r�mun�ration dans le secteur public, mais des objectifs macro�conomiques plus vastes.

Durant toute cette p�riode, le Conseil du Tr�sor a continu� d'approfondir sa compr�hension de la comparabilit� de la r�mun�ration totale et � am�liorer ses techniques d'analyse pour appliquer le concept. En septembre 1992, Wyatt Consultants a fait rapport au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor sur la fa�on de poursuivre l'�laboration de la m�thodologie de comparaison de la r�mun�ration globale. Parmi les recommandations, mentionnons l'�valuation actuarielle de tous les �l�ments de la r�mun�ration, la comparaison de la r�mun�ration d'un employ� au cours de sa carri�re professionnelle, l'am�lioration du mod�le permettant de calculer la valeur de la s�curit� d'emploi (en faisant une distinction, par exemple, entre la mesure universelle et � diff�rentielle � de l'aversion pour le risque), l'am�lioration de la repr�sentativit� des groupes comparateurs du secteur priv� et l'application de l'analyse aux taux de r�mun�ration r�gionaux^[26].

Tentative d'application de la comparabilit� de la r�mun�ration totale dans la pratique

Pendant les ann�es 1980 et au d�but des ann�es 1990, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a insist� sur l'application des concepts de la comparabilit� de la r�mun�ration totale pour la d�termination des salaires qu'il contr�lait. Ainsi, on a mis en place, sur plusieurs ann�es, un syst�me complexe de comparaison des professions militaires � des groupes analogues dans la fonction publique. Dans la pratique, les r�sultats de cette analyse n'ont pas �t� appliqu�s de mani�re coh�rente au fil des ans pour �tablir le niveau des hausses de salaires, engendrant un climat de frustration et de malentendu entre le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et les Forces canadiennes quant � l'utilit� r�elle de faire des comparaisons de la r�mun�ration globale.

Les cadres de direction et les membres en uniforme de la Gendarmerie royale du Canada repr�sentent deux cas d'application g�n�ralement efficace de la m�thode de comparaison de la r�mun�ration globale. Apr�s un faux d�part dans les ann�es 1980, la comparaison de la r�mun�ration globale avec huit autres services de police importants au Canada a d�but� en 1993 et jou� un r�le indispensable dans la d�termination des hausses salariales des membres r�guliers de la GRC. � l'heure actuelle, Hay Associates fournit des comparaisons de la r�mun�ration globale pour les postes de cadres de direction, de sous-ministres et les autres personnes nomm�es par le gouverneur en conseil. Cette recherche a servi de fondement analytique aux recommandations sur la r�mun�ration de ces groupes du Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction, pr�sid� successivement par Lawrence Strong et Carol Stephenson.

Non application de la comparabilit� de la r�mun�ration totale dans le contexte de la n�gociation collective

Toutefois, l'incidence de la politique de comparabilit� de la r�mun�ration totale sur les r�sultats r�els de la n�gociation collective ou des commissions d'arbitrage a �t�, dans le meilleur des cas, contextuelle. Un document de discussion sur la comparabilit� de la r�mun�ration paru en 1987 faisait observer ce qui suit :

La dissonance cognitive apparente entre les am�liorations toujours plus subtiles de la m�thodologie et la reconnaissance de son utilit� limit�e pour d�terminer la r�mun�ration en pratique nous incitent � demander pourquoi les travaux sur la comparabilit� de la r�mun�ration totale se sont poursuivis. Essentiellement, il semble que la politique exprimait les intentions du gouvernement � l'�gard de sa politique; par cons�quent, les fonctionnaires ont poursuivi leurs efforts d'�laboration et d'application. Mais ces intentions n'ont pas �t� appuy�es par des modifications aux m�canismes officiels servant � �tablir les niveaux de r�mun�ration ou la volont� de concr�tiser l'id�e mise de l'avant. Par exemple, l'�tude de 1992 de Wyatt Consultants �tait doublement ironique puisqu'elle pr�sentait non seulement des id�es que personne ne savait comment appliquer, mais la fonction publique en �tait alors � la deuxi�me ann�e de ce qui allait devenir six ann�es de contr�le des salaires dont cinq de gel salarial.

Parit� salariale et relativit� interne

Un deuxi�me exemple de la discordance de la politique de la fin des ann�es 1970 aux ann�es 1990 est le concept de la parit� salariale. La Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP) adopt�e en 1978exigeait que les employeurs relevant de la comp�tence f�d�rale en mati�re de travail (y compris la fonction publique) assurent � � travail de valeur �gale, salaire �gal �. Cela a engendr� un clivage au niveau des politiques entre, d'un c�t�, l'engagement g�n�ral du gouvernement � l'�gard de la r�mun�ration fond�e sur la comparabilit� avec un �chantillon repr�sentatif d'employeurs du secteur priv� et, de l'autre, la priorit� au principe � du salaire �gal pour un travail de valeur �gale � en faveur de la relativit� interne entre les postes.

Dans une large mesure, la r�flexion politique sur la comparabilit� et la parit� salariale semble avoir suivi une �volution diff�rente. Les divers documents sur la comparabilit� ont consacr� relativement tr�s peu d'attention aux exigences de la LCDP. Ainsi, les Notes sur la r�mun�ration de la Direction des relations de travail du Conseil du Tr�sor, publi�es en mars 1984, consacraient au plus deux pages sur 55 � cette question. La dichotomie entre les deux points de vue a �t� reconnue comme suit :

Un document plus fouill� publi� par le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor en 1992 et intitul� Compensation Determination for Represented Employees: Future Directions, pr�sentait des observations similaires :

Alors que, dans les faits, le gouvernement a r�gl� les plaintes en mati�re de parit� salariale hors de la n�gociation collective, dans certain cas les deux concepts se sont trouv�s r�unis. En 1998, un ajustement sp�cial de r�mun�ration (ASR) a �t� inclus dans les conventions collectives de divers groupes compos�s majoritairement de femmes ayant particip� � la plainte sur la parit� salariale d�pos�e par l'Alliance de la fonction publique du Canada. Bien que le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor ait �vit� de lier les versements d'ASR � la parit� salariale, ceux-ci �taient en fait inclus dans le r�glement qui a suivi. En g�n�ral, les deux concepts de la comparabilit� externe et � d'un salaire �gal pour un travail de valeur �gale � � l'interne ont coexist� plut�t que d'�tre harmonis�s.

Capacit� r�duite

Au d�but et au milieu des ann�es 1990, la politique appliqu�e dans le cadre de l'Examen des programmes visait � r�duire la taille de la fonction publique et � limiter les salaires et les avantages sociaux dans le cadre de l'engagement du gouvernement d'�liminer le d�ficit f�d�ral et de reprendre le contr�le des finances du pays. Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a r�duit consid�rablement sa capacit� dans le secteur de la d�termination des salaires et de la n�gociation collective.

Le gouvernement a d�cid� d'abolir le Bureau de recherche sur les traitements (BRT) dans le cadre d'un programme plus vaste d'abolition d'organismes int�gr� au Budget de 1992. Pendant ses 35 ann�es d'existence, le Bureau a acquis une expertise consid�rable et une grande cr�dibilit� dans de nombreux milieux. Cependant, il semblerait que la direction estimait que les �chantillons du BRT n'�taient pas assez repr�sentatifs des employeurs canadiens parce qu'ils provenaient uniquement de grands �tablissements syndiqu�s.

Tout comme la cr�ation du BRT en 1957 a �t� un pas en avant pour renforcer la base empirique servant � d�terminer la comparabilit�, son abolition a mis un terme � la possibilit� de recueillir des donn�es d�taill�es � partir desquelles �valuer la comparabilit�. Il se peut que le BRT ait perdu sa raison d'�tre, du moins � court terme, du fait que le gouvernement s'appr�tait � l'�poque � imposer un gel des salaires.

Comparabilit� � la reprise de la n�gociation collective

Lorsque la n�gociation collective a repris en 1997^[30], les syndicats et le Conseil du Tr�sor ont commenc� ce qui s'est av�r� �tre la n�gociation salariale en fonction des tendances. Cette d�marche refl�tait sans nul doute la capacit� r�duite de n�gociation des deux parties apr�s des ann�es sans n�gociation collective. Par la suite, les r�glements ont �t� de plus en plus diff�rents entre les groupes, mais la comparabilit� externe n'�tait que l'un des facteurs servant � fa�onner les ententes.

Indemnit�s provisoires

Le principal exemple de l'influence de la comparabilit� sur les salaires a �t� l'adoption, en 1997, des indemnit�s de recrutement et de maintien en poste (g�n�ralement appel�es indemnit�s provisoires) pour le groupe des Syst�mes d'ordinateurs (CS). Au cours des ann�es suivantes, ces indemnit�s ont �t� appliqu�es � une douzaine d'autres groupes au moins. La d�cision d'�tablir ces indemnit�s �tait fond�e sur des donn�es concernant la r�mun�ration vers�e par des employeurs concurrentiels dans des circonstances o� il �tait �vident que le gouvernement f�d�ral avait de la difficult� � recruter ou � maintenir en poste un personnel suffisant dans certaines professions en forte demande.

Deux consid�rations ont dict� le recours � l'indemnit� provisoire � des fins de comparabilit�. Premi�rement, on a voulu r�duire le risque de pressions accrues en faveur de la parit� salariale en respectant les exceptions au � travail de valeur �gale, salaire �gal � pr�vues par l'Ordonnance de 1986 sur la parit� salariale, notamment l'article 16 (h) : � la p�nurie de main-d'œuvre dans une cat�gorie d'emploi particuli�re au sein de l'�tablissement de l'employeur �. Deuxi�mement, on a voulu �viter que les hausses de salaires ne deviennent permanentes puisque les pressions du march� du travail � l'origine des probl�mes de recrutement et de maintien en poste pouvaient �tre temporaires.

�tudes conjointes

Autres manifestations de la comparabilit� externe, les diverses �tudes conjointes men�es � la demande du Conseil du Tr�sor, de l'agent n�gociateur int�ress� et, souvent, du principal minist�re employeur pour conna�tre la r�mun�ration vers�e par les autres employeurs canadiens � certains groupes tels que les Services correctionnels (CX), le Service ext�rieur (FS), la Navigation a�rienne (AO) et les Services de l'exploitation (SV). Du point de vue de l'employeur, ces �tudes manquaient g�n�ralement d'objectivit� et d'�quilibre et, par cons�quent, elles n'ont pas �t� habituellement accept�es comme �l�ment de base des n�gociations.

Capacit� de recherche

Dans une perspective plus vaste, l'employeur et les syndicats ont commenc� conjointement, en 2002, � reconstituer la capacit� fournie par le Bureau de recherche sur les traitements de 1957 � 1992. Statistique Canada a entrepris le travail d'�laboration et des �tudes pilotes pour certains postes, sous la direction du Comit� consultatif mixte sur la r�mun�ration du Conseil national mixte. La Loi sur la modernisation de la fonction publique, adopt�e par le Parlement en novembre 2003, pr�voyait la mise en place d'une capacit� permanente de recherche sur les traitements int�gr�e � la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique.

La parit� salariale

En 1999, la plainte de longue date en mati�re de parit� salariale d�pos�e par l'Alliance de la fonction publique du Canada � l'�gard des diff�rents groupes de commis, de secr�taires et d'enseignants compos�s majoritairement de femmes a �t� r�gl�e. Bien que l'entente ait servi � r�gler un diff�rend important au sujet de l'application de la Loi canadienne sur les droits de la personne, elle a sans aucun doute �loign� encore davantage le r�gime f�d�ral de r�mun�ration de la comparabilit� globale avec le march� du travail canadien.

Taux de r�mun�ration r�gionaux

Une autre tendance s'�loignant de la comparabilit� a �t� l'�limination progressive des taux de r�mun�ration r�gionaux dans la fonction publique f�d�rale. Ce processus a d�but� bien avant l'Examen des programmes. En 1985 et 1986, suite aux pressions exerc�es aupr�s des d�put�s � l'initiative de l'Alliance de la fonction publique du Canada, on a r�duit le nombre de zones de paye pour les groupes de classification des Services divers (GS) et des Manœuvres (GL). Dans les conventions collectives de 1997 et 2001, on a r�duit le nombre de zones pour les employ�s des groupes GS et GL de dix � sept puis � trois. � l'heure actuelle, les zones sont tellement vastes qu'il n'y a aucun lien significatif avec les march�s du travail locaux.

Syst�me de classification universel

Par ailleurs, en 2002, le Conseil du Tr�sor a d�cid� de ne pas aller plus loin avec le syst�me de classification universel en vue de r�former les normes de classification pour le noyau de la fonction publique. Une des principales raisons de cette d�cision �tait qu'on voulait �viter de cr�er un cadre trop rigide pour l'�valuation des postes dans la fonction publique, qui aurait rendu presque impossible l'adaptation � l'�volution du niveau de la r�mun�ration externe touchant seulement certaines professions.

Cadre de la r�mun�ration

Le Conseil du Tr�sor n'a pas adopt� officiellement de politique de r�mun�ration apr�s la reprise des n�gociations collectives en 1997. � deux occasions, au milieu de 1999 et au milieu de 2003, des projets de politique ont �t� examin�s activement � l'interne. Mais des changements au niveau du personnel cl� et l'�volution du climat des relations de travail ont jusqu'� pr�sent emp�ch� la mise en place d'une politique. Dans les deux cas, les �bauches �taient manifestement semblables aux politiques �nonc�es ant�rieurement, soulignant ainsi la n�cessit� de concilier la comparabilit� externe et la parit� interne.

L'�bauche du cadre strat�gique de 2003 fait ressortir quatre � grands principes �. La r�mun�ration dans la fonction publique devrait :

• �tre comparable � celle offerte pour un travail similaire sur les march�s du travail pertinents;
• traduire la relativit� interne attribu�e par l'employeur au travail accompli;
• r�compenser le rendement, dans la mesure o� cela est appropri� et pratique, selon les contributions individuelles ou de groupe aux r�sultats op�rationnels obtenus;
• �tre abordable dans le contexte des engagements pris par le gouvernement de fournir des services � tous les Canadiens, en tenant compte de la situation financi�re du gouvernement et de l'�tat de l'�conomie canadienne.

L'�bauche souligne �galement que le gouvernement f�d�ral est responsable de la politique publique en g�n�ral, en plus d'�tre le plus important employeur au Canada. Par cons�quent, les objectifs de la r�mun�ration seront fonction des consid�rations de politique publique, notamment les objectifs de la politique �conomique tels que le contr�le de l'inflation, les lois pertinentes comme la Loi canadienne sur les droits de la personne, les objectifs de la politique sociale tels que la prolongation du cong� parental en vertu de la Loi sur l'assurance-emploi, ainsi que les attentes et les pressions du public.

L'appendice B^[31] renferme l'�bauche de la politique de 2003 telle qu'elle a �t� diffus�e aux fins de commentaires.

Le conseil de direction de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) a adopt� une telle politique au d�but de 2001. La politique renferme les points suivants :

En g�n�ral, pendant la p�riode qui a suivi l'Examen des programmes, la r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale a continu� d'�tre d�termin�e par diff�rentes forces. M�me si la comparabilit� �tait certes un �l�ment important, on ne pourrait pas dire qu'elle a �t� le facteur d�terminant pour �tablir les salaires et les avantages sociaux.

La p�riode post�rieure � l'Examen des programmes concorde de fa�on g�n�rale avec ce qui s'est produit depuis l'adoption du principe du m�rite � la fonction publique en 1918. La comparabilit� avec le march� du travail externe a toujours �t� en �vidence dans les d�clarations du gouvernement au pouvoir sur sa philosophie en mati�re de r�mun�ration des fonctionnaires. Mais, au fil des ans, d'autres facteurs ont eu tendance � prendre le pas sur la comparabilit� en tant que facteur d�terminant des salaires et des avantages sociaux. Leur importance a vari� avec le temps, allant des pressions exerc�es pour faire respecter les relativit�s internes aux consid�rations pragmatiques comme le fait de trouver un � accord pouvant �tre accept� � � l'exigence statutaire d'assurer � un salaire �gal pour un travail de valeur �gale �, � la volont� de donner l'exemple � titre d'employeur avis� et � la n�cessit� de contr�ler l'inflation ou de r�duire les d�penses gouvernementales.

 

3. Le cadre juridique et institutionnel de la d�termination des salaires

Le cadre l�gislatif des n�gociations collectives dans la fonction publique f�d�rale est �nonc� dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), dont la premi�re version a �t� promulgu�e en 1967^[32]. La Loi �tablit le droit de la plupart des fonctionnaires f�d�raux de constituer des unit�s de n�gociation et de choisir des agents n�gociateurs ayant pour mandat de n�gocier en leur nom leurs conditions d'emploi avec l'employeur, soit le Conseil du Tr�sor soit un employeur distinct d�sign� dans une loi^[33].

La LRTFP pr�voit deux m�thodes pour r�soudre les diff�rends (touchant des int�r�ts) qui concernent les modalit�s d'une convention collective. La premi�re est la conciliation, assortie du droit de gr�ve des employ�s lorsque diff�rentes conditions proc�durales sont r�unies. La seconde est l'arbitrage, les diff�rends �tant r�gl�s par un comit� d'arbitrage.

Dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, environ 210 000 employ�s (88 % du total) sont repr�sent�s par 20 agents n�gociateurs accr�dit�s. L'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) est le syndicat le plus important, repr�sentant environ 68 % des employ�s syndiqu�s, comparativement � 20 % pour l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC). Les autres syndicats repr�sentent un nombre variable d'employ�s – plus de 9 000 dans le cas de l'Association des employ�s professionnels, mais seulement une douzaine dans le cas de l'Association canadienne du contr�le du trafic a�rien.

Figure 1002
Sch�ma des processus de n�gociation collective aux termes de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique

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L'application de la LRTFP est assur�e par la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP). Ce tribunal quasi‑judiciaire a notamment pour r�le :

• d'accr�diter les agents n�gociateurs,
• d'appuyer la n�gociation collective par des services de m�diation et autres,
• de statuer sur des plaintes de n�gociation d�loyale,
• de statuer sur des griefs non r�gl�s par les parties.

La figure 1002 illustre le processus de la n�gociation collective.

Les n�gociations s'ouvrent sur un �change de propositions entre les parties; des discussions sont ensuite men�es en personne pour convenir de modalit�s en vue de parvenir � une entente. L'une ou l'autre partie peut demander � la CRTFP de fournir un conciliateur, un m�diateur ou un enqu�teur. Si l'impasse persiste, la Commission pourra mettre sur pied une commission d'int�r�t public ou un conseil d'arbitrage, selon le mode de r�glement choisi par l'agent n�gociateur au d�but du processus. Les parties peuvent � tout moment opter pour des n�gociations directes, avec ou sans l'aide d'un m�diateur, sauf lorsqu'elles ont commenc� � soumettre leurs arguments � un conseil d'arbitrage.

Les Commissions d'int�r�t public sont des organes non permanents constitu�s d'une ou de trois personnes nomm�es par le ministre responsable et dont le r�le est d'aider les parties � r�soudre les diff�rends et de faire des recommandations en vue d'un r�glement. Le pr�sident de la CRTFP recommande la nomination d'une Commission d'int�r�t public soit � la demande des parties soit de sa propre initiative. Il est � noter que les membres d'une Commission sont choisis � partir d'une liste de personnes convenue par les parties. La Commission pr�sente ses recommandations en vue d'un r�glement au pr�sident de la CRTFP dans les 30 jours de sa nomination; le pr�sident de la CRTFP rend ensuite le rapport public. S'il n'y a toujours pas de r�glement, les employ�s acqui�rent le droit de gr�ve sept jours apr�s le d�p�t du rapport de la Commission aupr�s de la CRTFP, bien que la Loi exige qu'un vote de gr�ve par scrutin secret ait lieu avant qu'une gr�ve puisse �tre d�clench�e. L'agent n�gociateur peut autoriser ou d�clarer une gr�ve seulement dans la p�riode de 60 jours qui suit ce vote, pourvu qu'il ait obtenu le soutien majoritaire des personnes ayant vot�.

Le r�le du conseil d'arbitrage est �galement d'entendre les positions des parties et de favoriser la conclusion d'une entente. Si les parties ne s'entendent pas, il examine leurs positions respectives et rend une d�cision arbitrale ex�cutoire.

L'exp�rience acquise avec la n�gociation collective

Pr�cisons d'abord que des n�gociations collectives se sont d�roul�es en alternance avec des p�riodes o� la r�mun�ration �tait soumise � des contr�les l�gislatifs. Au cours des 37 ann�es �coul�es depuis l'instauration de la n�gociation collective en 1967 jusqu'en 2003, ce processus a �t� suspendu, partiellement ou enti�rement, pendant au moins 11 ans, sur trois p�riodes distinctes. Voici les principaux �pisodes d'interruption de la n�gociation collective :

• De 1975 � 1978 – Loi anti‑inflation
  
  Cette loi s'appliquait � l'ensemble du secteur public canadien (y compris les organismes des administrations provinciales et locales) et aux employeurs priv�s comptant au moins 500 employ�s. Les hausses salariales �taient plafonn�es � 10 % la premi�re ann�e, 8 % la deuxi�me et 6 % la troisi�me.
  
  
• De 1983 � 1985 – Loi sur les restrictions salariales du secteur public
  
  Cette loi prolongeait automatiquement toutes les conventions collectives pour une p�riode de deux ans, avec des hausses salariales annuelles de 6 % en 1983 et de 5 % en 1984, et s'appliquait � l'ensemble du secteur public f�d�ral.
  
  
• De 1991 � 1996 – Diff�rentes mesures se sont traduites par un gel des taux de salaire pendant cinq de ces six ann�es.
• La Loi sur la r�mun�ration du secteur public fixait le taux d'augmentation des salaires � 0 % en 1991 et � 3 % en 1992.
• La Loi d'ex�cution du budget de 1992 (projet de loi C‑113) a prolong� les conventions collectives de deux ans (1993 et 1994) sans hausse salariale.
• La Loi d'ex�cution du budget de 1994 (projet de loi C‑17) a prolong� de deux autres ann�es le gel des salaires et impos� un moratoire de deux ans sur les augmentations d'�chelon � l'int�rieur des �chelles salariales, en plus de suspendre les primes de rendement. En outre, le processus d'arbitrage a �t� suspendu, �ventuellement jusqu'en 2001. Les soci�t�s d'�tat n'�taient pas vis�es par ces mesures.

Figure 1003
P�riodes de n�gociation collective et de contr�le des salaires, 1967 � 2003

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Outre ces interventions g�n�rales, le gouvernement est intervenu apr�s la fin des gels salariaux pour imposer une entente � deux groupes particuliers. En 1999, le Parlement a adopt� une loi imposant des conditions d'emploi (fond�es sur les derni�res offres de l'employeur^[34]) au groupe Services correctionnels (CX) afin d'�viter le d�clenchement d'une gr�ve imminente dans les �tablissements correctionnels f�d�raux. La m�me loi conf�rait au gouvernement le pouvoir d'imposer un r�glement pour mettre fin � une longue p�riode de gr�ves tournantes des membres du groupe Services de l'exploitation (SV), qui comprend huit groupes de classification du domaine des manœuvres et des hommes de m�tier. Une entente fond�e sur les derni�res offres pr�sent�es par le Conseil du Tr�sor a rendu inutile le recours � ce pouvoir.

Depuis 1997, lorsque la n�gociation collective a repris, le processus a fonctionn� plus ou moins sans heurt. De fa�on g�n�rale, les augmentations �conomiques au cours des deux premi�res ann�es ont �t� de 2,5 % et de 2 %. En 1999, on a conclu une entente d'une dur�e d'un an assortie d'une hausse de 2 % et d'un paiement forfaitaire variant entre 625 $ et 1 450 $ par employ�, selon le groupe^[35]. Cette entente a �t� conclue en pr�vision de la mise en œuvre de la norme g�n�rale de classification, qui a �ventuellement �t� abandonn�e par le Conseil du Tr�sor en 2002. Pour la p�riode comprise entre 2000 et 2003, le principal r�glement conclu avec l'Alliance de la fonction publique du Canada pr�voyait des hausses �conomiques annuelles de 3,2 %, 2,8 % et 2,5 %.

D�termination des salaires des employeurs distincts

Tous les employeurs distincts, sauf l'Agence du revenu du Canada, doivent obtenir leur mandat de n�gociation aupr�s du Conseil du Tr�sor et doivent faire approuver par le gouverneur en conseil leurs conventions collectives d�finitives^[36].

Selon la l�gislation �tablissant l'Agence des douanes et du revenu du Canada, son conseil d'administration peut �tablir les mandats de n�gociation et approuver les conventions collectives. Le paragraphe 58(2) de la Loi sur l'Agence des douanes et du revenu du Canada indique qu'avant de conclure une convention collective, � l'Agence doit pr�alablement consulter le Conseil du Tr�sor relativement � son plan de ressources humaines, notamment en ce qui a trait au total des augmentations des salaires et des avantages des employ�s. � Le Conseil du Tr�sor assure �galement une supervision g�n�rale tout au long du processus g�n�ral d'approbation du budget.

Parcs Canada doit faire approuver son mandat de n�gociation par le Conseil du Tr�sor. Mais, si la convention collective qui en r�sulte respecte le mandat, Parcs Canada n'a pas besoin d'obtenir l'aval du gouverneur en conseil. En pratique, il en va de m�me pour le Centre de la s�curit� des t�l�communications.

D�termination des �l�ments de la r�mun�ration globale

Pour la majorit� des employ�s du noyau de la fonction publique, la plupart des �l�ments de la r�mun�ration globale sont �tablis par voie de n�gociation avec les syndicats. Pour d'autres, le Conseil du Tr�sor fixe la r�mun�ration � l'aide des rep�res d�crits ci-dessous.

Conventions collectives n�goci�es

L'essentiel de la r�mun�ration de la plupart des employ�s est n�goci� par les repr�sentants du Conseil du Tr�sor et du syndicat concern� de la fonction publique. Les conventions collectives qui en d�coulent, dont la dur�e est habituellement de deux ou trois ans, pr�cisent les taux de r�mun�ration, ainsi que les indemnit�s et les primes auxquels les employ�s auront droit, par exemple pour le temps suppl�mentaire et l'indemnit� de d�part.

Groupes de � classification � professionnels

Le cadre de d�termination des salaires est la structure des groupes professionnels, qui regroupe les employ�s effectuant un travail semblable et partageant ce que l'on appelle une � communaut� d'int�r�ts � aux fins de la n�gociation collective^[37]. En mars 1999, la structure �tablie pour le domaine du noyau de la fonction publique englobait 25 groupes repr�sent�s par 16 syndicats. � cela s'ajoutent quatre groupes non repr�sent�s.

Cette structure a permis de consolider les 72 groupes de classification cr��s en 1967, lorsque la n�gociation collective a �t� instaur�e dans la fonction publique f�d�rale. Si la structure des groupes professionnels sert aux fins de la n�gociation collective, les groupes de classification plus anciens continuent de dominer dans l'esprit des gens pour deux grandes raisons :

1. presque toutes les normes de classification en vigueur^[38] se rapportent aux groupes plus anciens;
2. il existe toujours des �chelles salariales distinctes pour la plupart des anciens groupes.

C'est principalement pour cette derni�re raison que nous analysons en d�tail les salaires � partir de l'ancienne structure des groupes de classification; une telle approche facilite beaucoup les comparaisons historiques. La figure 1004 illustre la structure actuelle des groupes professionnels. On trouvera � l'appendice E le nom et le symbole � deux lettres d�signant chacun des groupes professionnels en place, de m�me que les groupes de classification correspondant aux groupes professionnels d'avant 1999 et leurs agents de n�gociation respectifs.

Figure 1004
Structure des groupes professionnels dans le domaine du noyau de la fonction publique, mars 2003

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Programmes du Conseil national mixte

Les modalit�s des r�gimes d'assurance‑sant�, d'assurance‑invalidit� et de soins dentaires sont �galement n�goci�es par le Conseil du Tr�sor, mais g�n�ralement les m�mes modalit�s sont n�goci�es avec l'ensemble ou la plupart des syndicats, sous les auspices du Conseil national mixte. Mis sur pied en 1944, le Conseil national mixte (CNM) est une tribune patronale‑syndicale paritaire pour la discussion et la n�gociation d'une gamme de directives d'application g�n�rale dans la fonction publique. Au nombre des sujets trait�s, citons les Directives sur le service ext�rieur, la Directive sur les voyages et la Directive sur les postes isol�s. Le CNM traite �galement les griefs portant sur l'application de ces directives, de m�me que les appels concernant l'acc�s aux r�gimes de soins de sant�, d'invalidit� ou de soins dentaires.

Trois employeurs distincts, l'Agence canadienne d'inspection des aliments, le Conseil national de recherches du Canada et le Bureau du v�rificateur g�n�ral, y participent �galement.

Avantages sociaux pr�vus par la Loi

Les pensions de retraite et les modalit�s de certains programmes tels que la Prestation suppl�mentaire de d�c�s et l'Indemnisation des accident�s du travail sont d�termin�es par voie de l�gislation �dict�e par le gouvernement f�d�ral ou les provinces.

Employ�s non syndiqu�s

Les conditions d'emploi des employ�s non syndiqu�s sont �tablies directement par le Conseil du Tr�sor. Dans le cas du groupe de la direction (EX) et de celui des sous‑ministres et des autres personnes nomm�es par d�cret, le gouvernement accepte g�n�ralement les recommandations du Comit� consultatif sur la r�mun�ration et le maintien en poste du personnel de direction dont le travail est d�crit en d�tail ci-dessous.

Pour les autres groupes non repr�sent�s par un syndicat, comme la plupart des avocats, les agents de personnel et les cadres sup�rieurs d'autres groupes exclus en raison de leurs responsabilit�s de gestion, le Conseil du Tr�sor �tablit les taux de r�mun�ration et les droits aux avantages sociaux. En g�n�ral, ces dispositions refl�tent les normes pertinentes r�gissant les employ�s syndiqu�s, en plus de pr�voir l'admissibilit� � une r�mun�ration au rendement et � une assurance‑vie suppl�mentaire d�fray�e par l'employ�.

Interd�pendance de la d�termination des traitements des plus hauts fonctionnaires f�d�raux

� toute fin pratique, en 2003, la d�termination des salaires de la plupart des plus hauts fonctionnaires f�d�raux �tait interconnect�e entre les divers domaines.

La figure 1005 illustre les liens entre les taux de r�mun�ration des cadres de direction de la fonction publique, des sous‑ministres, des officiers sup�rieurs des Forces canadiennes et de la GRC, des chefs de la direction des soci�t�s d'�tat et des autres personnes nomm�es par d�cret, ainsi que des juges, des parlementaires, des ministres et des mandataires du Parlement. Au premier coup d'œil, le diagramme peut para�tre charg�, mais il vise � communiquer une grande quantit� de renseignements dans une seule figure.

Figure 1005
Aper�u de l'interd�pendance des traitements des plus hauts fonctionnaires f�d�raux, 2002‑2003

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Au bas de la partie centrale se trouvent les �chelles salariales des cinq niveaux du groupe de la direction (EX) et des quatre niveaux du groupe des sous‑ministres (DM). Le Conseil du Tr�sor �tablit la r�mun�ration du niveau EX 1, habituellement sur recommandation du Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction (actuellement appel� le Comit� Stephenson). En 2003, outre la pr�sidente Carol Stephenson, le Comit� incluait plusieurs dirigeants de haut niveau des secteurs priv� et � but non lucratif. En formulant ses recommandations sur le salaire et les avantages sociaux des cadres de direction et des sous-ministres, le Comit� tient compte du rapport annuel de la soci�t� Hay Associates, qui compare la r�mun�ration totale^[39] des cadres de direction au gouvernement f�d�ral � celle des postes comportant des responsabilit�s comparables dans le secteur priv� et le secteur public en g�n�ral au Canada. La politique suivie est de maintenir l'�quivalence avec le march� du travail au niveau EX 1, � l'exclusion de la r�mun�ration � long terme, par exemple les options d'achat d'actions.

Une fois le taux de r�mun�ration des EX 1 �tabli, les �chelles salariales des autres niveaux EX et DM sont arr�t�es au moyen d'un simple calcul arithm�tique. En vertu de la politique, il y a un �cart de 12 % entre le salaire maximum de deux niveaux adjacents, sauf entre les niveaux EX 3 et EX 4 et entre les niveaux DM 1 et DM 2. Ces deux transitions correspondent � d'importantes progressions, soit au rang de sous‑ministre adjoint et � celui d'administrateur g�n�ral d'un minist�re ou d'un organisme. Les taux de r�mun�ration aux plus hauts �chelons des Forces canadiennes et de la GRC sont �tablis strictement par rapport aux salaires des niveaux EX, comme l'indique la figure 1005. Les �chelles salariales des personnes nomm�es par d�cret sont �galement d�termin�es en fonction de celles du noyau de la fonction publique, en tenant compte de l'�quivalence entre les niveaux GC‑Q3 et les donn�es de Hay Associates sur le secteur priv�.

Les �chelles salariales des chefs de la direction des soci�t�s d'�tat, dans le coin sup�rieur droit de la figure 1005, sont �tablies ind�pendamment des taux des groupes EX et DM et reposent sur une enqu�te de Hay Associates portant uniquement sur la r�mun�ration dans le secteur priv�. Ici encore, le Comit� Stephenson formule une recommandation � partir de laquelle le gouverneur en conseil fixe les �chelles salariales^[40]. On proc�de essentiellement de la m�me fa�on pour maintenir l'�quivalence de la r�mun�ration totale au premier niveau de chef de la direction (au 25^e centile des emplois de m�me niveau dans le secteur priv�), les taux de r�mun�ration des �chelons sup�rieurs �tant des multiples fixes de ceux des �chelons inf�rieurs.

La paye des juges r�guliers (dits � pu�n�s �) des cours sup�rieures provinciales, de la Cour f�d�rale et de la Cour canadienne de l'imp�t est �tablie suivant la recommandation d'une commission quadriennale ind�pendante. De fa�on g�n�rale, la Commission favorise l'alignement sur le point m�dian de l'�chelle salariale des DM 3. Les juges de plus haut rang touchent des multiples de ce taux de base.

De l� a d�coul� la r�mun�ration des parlementaires en 2003. Le Premier ministre touche le m�me salaire que le juge en chef de la Cour supr�me du Canada. Les d�put�s re�oivent 50 % de ce montant. Les ministres et le pr�sident de la Chambre des communes re�oivent 74 % du salaire du Premier ministre. Les titulaires des autres postes de la Chambre touchent divers pourcentages du salaire du juge en chef de la Cour supr�me et du Premier ministre, comme l'indique la figure. Les s�nateurs et les titulaires de postes sp�ciaux comme le pr�sident du S�nat et le whip re�oivent le m�me salaire que leurs homologues de la Chambre des communes, moins 25 000 $.^[41]

Enfin, les salaires des agents du Parlement entrent aussi dans cette �quation. La v�rificatrice g�n�rale gagne le m�me salaire qu'un juge pu�n� de la Cour supr�me et les autres mandataires, comme le directeur g�n�ral des �lections, re�oivent le m�me salaire que les juges pu�n�s de la Cour f�d�rale.

Abstraction faite du volet des chefs de la direction des soci�t�s d'�tat, toute cette structure repose sur deux d�cisions : le salaire des EX 1, tel que recommand� par le Comit� Stephenson, et le salaire des juges pu�n�s des cours sup�rieures provinciales et de la Cour f�d�rale, �tabli � la lumi�re des travaux d'une commission quadriennale, qui ont tendance eux‑m�mes � se fonder sur le salaire des DM 3.

Abstraction faite du volet des chefs de la direction des soci�t�s d'�tat, toute cette structure repose sur deux d�cisions : le salaire des EX 1, tel que recommand� par le Comit� Stephenson, et le salaire des juges pu�n�s des cours sup�rieures provinciales et de la Cour f�d�rale, �tabli � la lumi�re des travaux d'une commission quadriennale, qui ont tendance eux‑m�mes � se fonder sur le salaire des DM 3.

 

SECTION DEUX - COMPOSANTES DES AUGMENTATIONS DES SALAIRES MOYENS

4. Composantes des augmentations des salaires moyens

Comme nous le verrons plus en d�tail dans le Volume Deux, exprim�s en dollars constants de 2002‑2003, les salaires moyens dans l'ensemble des domaines de la fonction publique f�d�rale ont augment� depuis 1998‑1999, notamment en comparaison de la p�riode de 1982‑1983 � 1998‑1999. Un certain nombre d'�l�ments sont � l'origine de ces augmentations, notamment l'�volution de la composition de l'effectif par suite de la hausse de la scolarisation des employ�s, la diminution du travail assur� par les commis et secr�taires et le changement technologique. Parmi les autres facteurs, il y a les hausses salariales en sus du taux d'inflation et les changements aux taux de r�mun�ration d�coulant de la restructuration des fourchettes salariales ou d'autres �l�ments de la r�mun�ration. Le pr�sent chapitre explore l'ensemble des facteurs qui ont donn� l'impulsion aux augmentations des salaires moyens au cours des ann�es r�centes.

Aper�u de l'emploi et de la r�mun�ration au palier f�d�ral

Selon Statistique Canada, l'effectif de la fonction publique f�d�rale totalisait 455 754 employ�s en mars 2003 et l'enveloppe salariale s'�levait � approximativement 22,7 milliards de dollars. Cela repr�sentait environ 2,9 % de l'emploi au Canada et 15,5 % de l'emploi du secteur public.

� l'exclusion des entreprises commerciales f�d�rales et des autres soci�t�s d'�tat, il ressort g�n�ralement du pr�sent rapport que la r�mun�ration ordinaire au palier f�d�ral totalisait approximativement 17,9 milliards de dollars pour l'exercice 2002‑2003, soit quelque 3,4 % du total des traitements et salaires au Canada. Le niveau d'emploi correspondant �tait d'environ 351 000 postes. Si l'on tient compte des autres co�ts se rapportant aux divers �l�ments de la r�mun�ration totale, y compris les pensions et les avantages comme les r�gimes de soins de sant� et de soins dentaires et l'assurance‑vie, les d�penses f�d�rales au chapitre de la r�mun�ration ont atteint quelque 25 milliards de dollars en 2002‑2003. Cela repr�sente plus du tiers des d�penses discr�tionnaires au niveau f�d�ral.

En 2002‑2003, le salaire moyen des employ�s du noyau de la fonction publique (pour lequel le Conseil du Tr�sor est l'employeur) �tait de 53 300 $. Le co�t de la r�mun�ration totale par employ� s'�tablissait en moyenne � environ 73 400 $.

En 2002-2003, les Forces canadiennes versaient un salaire moyen d'environ 52 700 $, soit essentiellement le salaire moyen de 52 800 $ des domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Le salaire moyen des membres r�guliers et des membres du personnel civil de la GRC �tait passablement sup�rieur � celui des autres domaines signal�s soit 59 900 $ en 2002‑2003.

Les salaires moyens des personnes employ�es dans le domaine f�d�ral des � Autres groupes � varient beaucoup. � titre d'exemple, les juges des cours sup�rieures et de la Cour f�d�rale gagnaient 210 000 $. Le salaire d'un parlementaire �tait de 135 000 $, tandis que celui d'un s�nateur �tait de 110 000 $. Les �tudiants employ�s par le gouvernement f�d�ral touchaient un revenu horaire variant entre environ 9,00 $ pour les �tudiants du niveau secondaire � 20,05 $ pour les �tudiants au niveau du doctorat poss�dant de l'exp�rience.

Changements dans l'emploi et la r�mun�ration de 1982 � 2003

Dans le domaine combin� du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, le nombre total d'emplois avait

• atteint pr�s de 245 000 en 1990‑1991,
• chut� � pr�s de 195 000 en 1998‑1999, puis
• augment� autour de 235 000 en 2002‑2003.

Comme nous le voyons de fa�on d�taill�e dans le Volume Deux, lorsque nous tenons compte de l'incidence des fonctions transf�r�es hors de l'administration gouvernementale qui sont encore financ�es par les contribuables canadiens, nous constatons que le nombre total d'emplois r�el en 2002‑2003 pour ces domaines combin�s a �t� au moins aussi �lev� qu'en 1990‑1991.

De 1982‑1983 � 1998‑1999, le salaire r�el moyen (c'est‑�‑dire sans tenir compte de l'inflation) des employ�s du noyau combin� de la fonction publique et des employeurs distincts est rest� essentiellement le m�me. Sur la m�me p�riode, le salaire moyen a vari� entre 45 400 $ et 48 100 $ en dollars constants de 2002‑2003. Toutefois, � compter de 1999‑2000, il a commenc� � cro�tre en termes r�els. En 2002‑2003, il atteignait 52 800 $, soit une augmentation en dollars constants de 14,1 % en cinq ans.

Par suite des recommandations du Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction, un nouveau r�gime de r�mun�ration au rendement pour le personnel de direction est entr� graduellement en vigueur entre 1998 et 2000. La valeur estimative des montants forfaitaires vers�s aux cadres de direction du noyau de la fonction publique est ainsi pass�e de 11 millions de dollars en 1997‑1998 � pr�s de 40 millions en 2002‑2003.

En termes r�els, leur salaire moyen a augment� de 13 % entre 1997‑1998 et 2002‑2003. En tenant compte des hausses des primes de rendement vers�es sur la p�riode, la paye des cadres de direction a augment� en moyenne de pr�s de 18 % apr�s inflation.

Le salaire moyen en dollars constants de 2003 des membres des Forces canadiennes est pass� de 47 500 $ en 1997‑1998 � 52 700 $ en 2002‑2003, une augmentation de 10,9 %.

Entre 1997-1998 et 2002-2003, la hausse en dollars constants enregistr�e par les membres r�guliers et les employ�s civils de la GRC a �t� de 5,6 %.

Au cours de la m�me p�riode (de 1997 � 2003), le salaire des juges nomm�s par le f�d�ral a cr� en moyenne de 21 % en dollars constants de 2002‑2003. Celui des parlementaires a augment� d'environ 19,6 %.

Dans bien des cas, les niveaux de salaire en 2003 refl�taient l'influence sur un certain nombre d'ann�es de facteurs autres que les hausses �conomiques, qui ont tendance � capter toute l'attention. Les plus importants parmi ces facteurs ont �t� les changements n�goci�s aux structures salariales, appel�s hausses de restructuration, ainsi que les changements survenus dans la composition de la fonction publique et les r�glements au titre de la parit� salariale. Des pressions suppl�mentaires sur les niveaux de salaire sont apparues au moment de la cr�ation de nouveaux employeurs distincts, ce qui a incit� � faire des comparaisons avec le noyau de la fonction publique.

R�sum� de l'accroissement des salaires moyens

Tableau 1006 Progression du salaire moyen en dollars courants et en dollars constants de 2002-2003 dans le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts, 1990-1991 � 2002-2003
Ann�e	Population totale	Masse salariale (M $)	Salaires moyens pour l'ensemble de la population
			($ courants)	($ constants)
1990-1991	242 398	9 082	37 465	47 581
1991-1992	244 099	9 297	38 086	46 344
1992-1993	245 116	9 742	39 745	47 589
1993-1994	240 867	9 764	40 537	47 835
1994-1995	233 695	9 566	40 934	48 106
1995-1996	218 297	8 972	41 099	47 289
1996-1997	206 221	8 471	41 079	46 458
1997-1998	197 642	8 200	41 489	46 295
1998-1999	194 776	8 368	42 963	47 495
1999-2000	202 282	9 197	45 467	49 183
2000-2001	213 185	10 037	47 079	49 561
2001-2002	225 469	11 110	49 274	50 743
2002-2003	234 393	12 384	52 836	52 836

Le salaire moyen constitue la mesure la plus g�n�rale de l'�volution de la r�mun�ration individuelle. Le tableau 1006 et la figure 1008 illustrent l'�volution du salaire moyen dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts de 1990-1991 � 2002-2003.

Il ressort de ces donn�es que la progression du salaire moyen a connu un changement profond apr�s 1997‑1998. De 1990‑1991 � 1997‑1998, la valeur du salaire moyen (en dollars constants de 2002‑2003) a oscill� � l'int�rieur d'une fourchette relativement �troite, soit de 46 300 $ � 48 100 $. On pourrait penser que cette stabilit� �tait une anomalie provoqu�e par les gels salariaux impos�s durant cette p�riode. Toutefois, nous avons pu calculer les salaires moyens selon la m�me approche pour la p�riode allant de 1982‑1983 � 1989‑1990 afin de v�rifier la validit� de ce point de vue. La n�gociation collective �tait en vigueur pendant tous ces exercices, sauf deux. Sur la p�riode, le salaire moyen (en dollars constants de 2002-2003) dans le noyau de la fonction publique s'est maintenu entre 45 400 $ et 47 200 $, comme l'indique le tableau 1007.

Tableau 1007 �volution du salaire moyen dans le noyau de la fonction publique, 1982-1983 � 1988-1989
Ann�e	Salaire moyen ($ courant)	Salaire moyen ($ constant de 2002-2003)
1982-1983	25 113	45 431
1983-1984	27 238	46 823
1984-1985	28 469	47 078
1985-1986	28 827	45 794
1986-1987	30 925	47 180
1987-1988	31 876	46 597
1988-1989	32 355	45 417

Cela signifie que, durant les 15 exercices ant�rieurs � 1997‑1998, marqu�s par des p�riodes de n�gociation collective et de contr�le ou de gel salarial, le salaire moyen dans la fonction publique f�d�rale est demeur� � peu pr�s inchang� en termes r�els.

Au cours des cinq exercices suivants, on a observ� une croissance marqu�e, le salaire moyen atteignant 52 800 $ en 2002‑2003. Le changement survenu de 1997‑1998 � 2002‑2003 dans le noyau de la fonction publique et le domaine des employeurs distincts a �t� de 27,3 % en dollars courants et de 14,1 % en dollars constants de 2002‑2003.

Figure 1008
Graphique de l'�volution du salaire moyen dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1990-1991 � 2002-2003

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De 1997‑1998 � 2002‑2003, l'indexation � l'inflation a constitu� le facteur le plus important de l'�volution des niveaux de salaires courants. Au cours de ces cinq exercices, le co�t de la vie a augment� d'environ 11,6 %. Les hausses salariales correspondant � l'inflation servent � maintenir le pouvoir d'achat pour un niveau de revenu donn�. Mais, contrairement � ce qui s'�tait pass� dans la fonction publique f�d�rale durant au moins les 15 exercices pr�c�dents, on a observ� une hausse soutenue des salaires moyens r�els. Notre analyse tentera donc de d�crire les facteurs � l'origine de cette hausse en termes r�els. La figure 1009 sch�matise l'importance relative des principaux facteurs de changement.

Figure 1009
Facteurs de changement du salaire moyen en dollars constants dans le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts¹, 1997-1998 � 2002-2003

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*   Points de pourcentage

¹ Approximation fond�e sur les donn�es disponibles.

² Rajustement tenant compte du fait qu'un certain nombre d'augmentations n�goci�es instaur�es en 2002 n'ont pas enti�rement �t� incluses dans la croissance du salaire moyen pour 2002‑2003 parce qu'elles sont survenues vers la fin de l'exercice.

^3,4 Pour tenir compte du fait que l'incidence globale des taux de croissance des composantes (autres que l'a parit� salariale) se multiplie (au lieu de s'additionner).

⁵ L'incidence salariale permanente de la parit� salariale de 190 M$, par habitant (divis�e par l'emploi en 2002‑2003), repr�sente une croissance de 2,0 % du salaire moyen de 1997‑1998. Comme l'incidence permanente inclut d�j� l'incidence des augmentations salariales n�goci�es, cette composante s'additionne (au lieu de se multiplier).

⁶ Incidence du changement de profil (ou effet de la composition) dans l'ancien noyau de la fonction publique (LRTFP partie I, annexe I plus ADRC, ACIA et Agence Parcs Canada) de mars 1998 � mars 2003.

⁷ Les restructurations ne comprennent pas les ajustements sp�ciaux de r�mun�ration (ASR).

⁸ Dans le volume 2, il est fait mention d'une augmentation r�elle nette de 1,1 % attribuable � la progression dans l'�chelle salariale. Ce montant est int�gr� principalement dans le 5,3 % associ� au � changement de la composition de l'effectif �, bien qu'il puisse y avoir eu un l�ger chevauchement avec le 4,1 % li� � l'augmentation de restructuration.

^9,10 Tient compte de l'augmentation moyenne n�goci�e par employ� faisant partie du noyau de la fonction publique (LRTFP partie I, annexe I) seulement. Toutes les augmentations en 1997 sont comprises parce qu'elles n'ont �t� saisies par le syst�me des titulaires qu'apr�s mars 1998.

Tableau 1010 Hausses �conomiques et hausses de l'Indice des prix � la consommation, 1997 � 2002*,**
	1997	1998	1999	2000	2001	2002	Croissance 1997-2002
Moyenne des hausses �conomiques	2,3 %	2,0 %	2,0 %	3,0 %	2,7 %	2,6 %	15,7 %
Changement de l'Indice des prix � la consommation (IPC) en pourcentage	1,6 %	1,0 %	1,7 %	2,7 %	2,6 %	2,2 %	12,4 %
Moyenne des hausses derestructuration	0,4 %	0,4 %	1,5 %	0,6 %	0,9 %	0,2 %	4,1 %
Total des hausses salariales n�goci�es	2,7 %	2,4 %	3,6 %	3,6 %	3,7 %	2,8 %	19,8 %
Exc�dent des hausses salariales sur l'IPC (points de pourcentage)	1,1 %	1,4 %	1,9 %	0,9 %	1,1 %	0,6 %	8,0 %
Notes :  Les hausses signal�es par suite des n�gociations collectives rendent compte de la hausse moyenne n�goci�e par employ� faisant partie du noyau de la fonction publique. Les hausses relatives � la parit� salariale, les ajustements sp�ciaux de r�mun�ration (ASR) et les indemnit�s provisoires sont exclus. La croissance est calcul�e selon la hausse cumulative en pourcentage au cours des six ann�es, sauf pour l'� Exc�dent des hausses salariales sur l'IPC �, qui montre l'�cart en points de pourcentage entre les deux taux de croissance cumulatifs. * Les ann�es identifi�es indiquent l'ann�e civile au cours de laquelle les hausses ont pris effet et non celles o� elles ont �t� convenues ou ratifi�es. ** � noter que l'augmentation cumulative de l'IPC (inflation) pr�sent�e dans ce tableau est de 12,4 %, tandis que le changement indiqu� � la figure 1009 est de 11,6 %. La diff�rence s'explique par le fait que le tableau 1010 est bas� sur l'ann�e civile, tandis que la figure 1009 est bas�e sur l'exercice financier. Nous avons jug� que le rajustement du tableau et de la figure pour qu'ils repr�sentent la m�me p�riode �tait une t�che trop complexe compte tenu de la fa�on dont les r�sultats de la n�gociation collective sont enregistr�s.

Le sommaire de l'analyse pr�sent� � la figure 1009 ne pr�tend pas � l'exactitude. Quoi qu'il en soit, la taille relative approximative des composantes du changement du salaire moyen ressort clairement de l'analyse. Les rajustements indiqu�s dans la figure pour l'effet cumulatif des augmentations et le moment auquel ils sont survenus doivent n�cessairement �tre pr�sent�s pour que soit pris en compte le fait que les divers facteurs du changement interagissent dans le temps.

Le principal facteur influant sur le changement des salaires r�els (apr�s avoir exclu l'effet de l'inflation), auquel on peut imputer plus de la moiti� de la hausse, est l'effet cumulatif des r�sultats des n�gociations collectives. Le tableau 1010 illustre ce qui est survenu entre 1997‑1998 et 2002‑2003 dans le noyau de la fonction publique. Les donn�es sont pr�sent�es pour l'ann�e vis�e par les augmentations, non celles o� elles ont �t� n�goci�es ou ratifi�es. Elles diff�rent l�g�rement de celles pr�sent�es � la figure 1009, qui porte sur les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, tandis que le tableau 1010 rend compte uniquement du noyau de la fonction publique.

Figure 1011
�cart entre les augmentations de l'indice des prix � la consommation, les hausses � �conomiques � des salaires et les hausses attribuables � la restructuration, 1997 � 2002

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Tant dans le tableau 1009 que dans la figure 1010, nous avons ventil� les augmentations r�elles d�coulant de la n�gociation collective en deux volets :

• la mesure dans laquelle les � hausses �conomiques � ont �t� plus importantes que l'inflation r�elle;
• l'effet des hausses attribuables � la restructuration, d�crites ci-dessous.

Si l'on examine uniquement le premier volet, nous pouvons d�duire du tableau 1010 que l'�cart cumulatif entre les hausses �conomiques et l'inflation a �t� d'environ 3,3 % pour le noyau de la fonction publique. Pour les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, la figure 1009 situe cet �l�ment � 3,7 %. L'�cart entre l'inflation et les hausses � �conomiques � moyennes, ainsi que le total des augmentations incluant les hausses attribuables � la restructuration, sont pr�sent�s � la figure 1011.

Effet des hausses attribuables � la restructuration

Nous tournons maintenant notre attention au second volet des r�sultats de la n�gociation collective qui ont entra�n� des augmentations r�elles des salaires moyens au cours de la p�riode �tudi�e. L'expression � hausses attribuables � la restructuration � englobe les changements que les parties jugent n�cessaires pour :

• �voluer en parall�le avec le march� du travail hors du secteur public
• rajuster les relativit�s internes
• att�nuer les pr�occupations touchant la parit� salariale
• simplement conclure une convention collective qui pourra �tre ratifi�e par les employ�s.

Comme le montre la figure 1011, la valeur moyenne des hausses de restructuration, pond�r�es par la taille des groupes vis�s, a �t� importante en 1999 (1,6 %) et en 2001 (1,0 %). Leur effet cumulatif sur les salaires moyens de 1997‑1998 � 2002‑2003 a �t� de 4,1 % environ.

L'appendice F fournit des donn�es d�taill�es sur les hausses de restructuration et sur d'autres avantages p�cuniaires qui ne font pas partie des hausses �conomiques.

Ajout ou suppression d'�chelons

L'ajout ou la suppression d'�chelons � l'int�rieur d'une �chelle de r�mun�ration constitue l'exemple le plus typique et le plus fr�quent de restructuration. L'�chelle de r�mun�ration d'un groupe de classification comporte habituellement plusieurs �chelons, les employ�s passant d'un �chelon � l'autre annuellement jusqu'� ce qu'ils atteignent l'�chelon maximum ou soient promus � un niveau sup�rieur. Normalement, chaque �chelon repr�sente de 3,5 % � 4 % de la r�mun�ration.

L'ajout d'un �chelon entra�ne une hausse imm�diate des salaires uniquement pour ceux qui ont d�j� atteint l'�chelon maximum. �tant donn� que, dans la plupart des cas, un nombre limit� d'employ�s d'un groupe donn� ont atteint cet �chelon maximum, le co�t par employ� peut �tre modeste au d�part. Toutefois, avec le temps, chaque employ� atteignant cet �chelon profitera de la r�mun�ration major�e.

La suppression d'un �chelon au bas d'une �chelle entra�ne g�n�ralement peu de co�ts au d�part mais, par la suite, le salaire minimum des nouveaux employ�s sera plus �lev�. Un autre effet, pas toujours facile � constater, de la suppression ou de l'ajout d'un �chelon est la distorsion de l'alignement entre les normes de classification ou les valeurs relatives du travail et la r�mun�ration.

Au cours de la p�riode qui a suivi la reprise de la n�gociation collective, en 1997, la plupart des conventions comportaient une forme ou une autre de restructuration des �chelles de r�mun�ration. Le plus souvent, il y a ajout d'un �chelon au haut de l'�chelle pour une partie ou l'ensemble des niveaux d'un groupe. Les �chelons inf�rieurs ont �t� supprim�s dans plus d'une dizaine de groupes. Dans quelques cas, on a ajout� des �chelons interm�diaires. Dans au moins trois cas, tous les membres d'un groupe ont grimp� d'un ou deux �chelons � l'int�rieur de leur niveau, sauf s'ils se trouvaient d�j� � l'�chelon maximum, avant l'application des hausses �conomiques. Ce sont :

• le groupe Syst�mes d'ordinateurs (CS), en 1997 et en 2000;
• le groupe Services correctionnels (CX), en 2000;
• le groupe Radiot�l�graphie (RO), en 2001.

Des �chelons ont ainsi �t� ajout�s � l'�chelle de r�mun�ration du groupe Syst�mes d'ordinateurs (CS) dans chacune des quatre conventions conclues par l'IPFPC avec le Conseil du Tr�sor de 1997 � 2004 (sans oublier des modifications salariales g�n�rales � deux reprises). Le salaire moyen de ce groupe est pass� de 49 500 $ en 1997 � 63 200 $ en 2003, soit une hausse de 27,6 % en dollars courants et de 12,2 % en dollars constants de 2003.

Les hausses attribuables � la restructuration pour le groupe CS comportaient peut‑�tre une prime plus importante par rapport � la moyenne d'un autre groupe dont les membres ont d�j� atteint, ou presque, le taux maximum de r�mun�ration pour leur niveau. Cela dit, dans un groupe en croissance rapide, on peut s'attendre � ce qu'un nombre relativement plus grand d'employ�s touchent une r�mun�ration proche de l'�chelon inf�rieur de leur niveau, comme c'est le cas du groupe CS. Par contre, si la croissance ralentit alors que le groupe CS atteint une certaine maturit� au cours des ann�es � venir, une part plus importante de l'augmentation �ventuelle des co�ts pourrait se concr�tiser.

R�duction des �carts entre r�gions

Les fusions de zones sont un autre exemple de restructuration salariale. On entend par l� le processus de r�duction des �carts de taux salariaux entre r�gions. Avant l'instauration des n�gociations collectives en 1967, 15 % environ des fonctionnaires (plus de 24 000) �taient assujettis aux R�glements g�n�raux applicables aux employ�s aux taux r�gnants et 3 000 autres, aux R�glements concernant les officiers des navires de l'�tat et aux R�glements concernant les �quipages des navires. Les taux salariaux applicables � ces employ�s �taient fix�s pour de nombreux postes dans des dizaines de localit�s. L'une des priorit�s de l'AFPC et des autres syndicats concern�s a �t� d'�liminer progressivement ces zones, dont le nombre a diminu� presque � chaque ronde de n�gociation.

En 2002‑2003, environ 13 300 employ�s du noyau de la fonction publique (soit quelque 8 % du total) ont �t� touch�s par une modalit� quelconque de paye r�gionale.

Le plus important bloc d'employ�s r�mun�r�s en fonction de taux r�gionaux en 2002‑2003 �tait constitu� des 9 700 membres des groupes Manœuvres et hommes de m�tier (GL), Services g�n�raux (GS) et Services hospitaliers (HS). Les trois zones de paye r�gionales sont les suivantes :

Les �carts r�gionaux variaient selon le sous‑groupe et le niveau. Les taux horaires les plus �lev�s se retrouvaient presque syst�matiquement dans la zone 1, soit la Colombie‑Britannique et les trois territoires. L'�cart le plus important entre le taux le plus �lev� et le taux le moins �lev� – environ 18 % – touchait le sous‑groupe des t�liers; l'�cart le plus modeste se situait entre 6 % et 8 % et touchait le sous‑groupe de l'usinage, de l'outillage et de la gravure. Dans le cas du sous‑groupe le plus nombreux (quelque 1 100 jardiniers, soudeurs et employ�s d'entretien), l'�cart �tait d'environ 10 %.

Au cours des ann�es 2000 � 2003, aux termes de la convention applicable � l'unit� de n�gociation du groupe Services de l'exploitation (SV), le nombre de zones salariales applicables aux groupes de classification Manœuvres et hommes de m�tier (GL) et Services divers (GS) a �t� ramen� de dix � sept, puis � trois. En 1989, il y en existait 16. Le co�t salarial permanent de ces fusions de zones �tait estim� � 3,65 millions de dollars � partir de 1999, et � 9,9 millions additionnels � partir de 2000.

Le second groupe en importance en ce qui concerne les employ�s r�mun�r�s en fonction de taux r�gionaux �tait celui des Sciences infirmi�res (NU), qui comptait environ 1 600 membres. Ce groupe compte :

• une zone pour les postes isol�s (�quivalant au taux le plus �lev�, c'est‑�‑dire celui de la Colombie‑Britannique),
• des taux pour les provinces de l'Atlantique et pour chacune des autres provinces,
• un taux pour le Yukon et les Territoires du Nord‑Ouest (T.N.‑O.).

L'�cart entre le taux de r�mun�ration le plus �lev� et le plus bas au sein du niveau du groupe NU comptant le plus d'employ�s (niveau 3) �tait d'environ 9,4 %.

En 2002-2003, les employ�s du groupe R�paration des navires �taient r�partis � peu pr�s �galement entre les c�tes est et ouest (environ 700 sur la c�te est et 620 sur la c�te ouest) et leurs t�ches �taient semblables. En 2002‑2003, cependant, les taux de r�mun�ration �taient sup�rieurs d'environ 20 % en Colombie‑Britannique.

Plusieurs autres petits groupes pr�sentaient des �carts salariaux r�gionaux, notamment :

• le groupe des enseignants (environ 200 personnes),
• celui des imprimeurs (moins de 50),
• celui des ergoth�rapeutes et des physioth�rapeutes (environ 50).

Les quelque 300 avocats f�d�raux en poste � Toronto en 2002-2003 touchaient une prime de 8 %.

Harmonisation des courbes salariales entre les groupes de classification

Une forme importante de restructuration est l'harmonisation des structures de r�mun�ration. Tel que not� pr�c�demment, en 1999, plus de 70 groupes de classification ont �t� regroup�s en 25 unit�s de n�gociation. Du coup, l'employeur et les syndicats ont envisag� de combiner les taux de r�mun�ration des groupes de classification d'une m�me unit�. Le premier exemple a �t� l'unification, � compter de 2000, des �chelles de r�mun�ration du groupe �conomie, sociologie et statistiques (ES) et du groupe Soutien des sciences sociales (SI), qui forment la nouvelle unit� de n�gociation �conomique et services de sciences sociales (EC). Le co�t de l'harmonisation a repr�sent� au d�part environ 1 % de la masse salariale de cette unit� dans le noyau de la fonction publique.

Le deuxi�me exemple, d'une port�e plus vaste, date �galement de 2000. Le Conseil du Tr�sor et l'AFPC ont convenu d'harmoniser la structure salariale des groupes de classification Administration des programmes (PM), Services administratifs (AS) et Services d'information (IS), qui forment une fraction importante de l'unit� de n�gociation Services des programmes et de l'administration (PA). Le co�t a repr�sent� au d�part 0,9 % environ de la masse salariale de l'unit�. Par contre, l'incidence de cette mesure sur les employ�s touch�s a �t� nettement plus grande. Quelque 26 660 employ�s ont obtenu des hausses salariales de 1,7 % en moyenne.

Autres formes de restructuration

Il existe enfin d'autres formes de restructuration importantes mais assez peu fr�quentes. Notamment, dans le cadre des conventions applicables au groupe Service ext�rieur (FS) en 1999 et en 2001, on a approuv� une hausse du taux de salaire maximum afin qu'il corresponde en gros � la r�mun�ration de base du premier niveau du groupe EX, ainsi que du taux de salaire initial afin de rendre le service ext�rieur plus attrayant pour des candidats de haut calibre. On a aussi adopt� des �chelons salariaux fixes pour permettre aux membres du groupe FS d'atteindre plus rapidement le niveau salarial maximum. Le co�t de ces changements repr�sentait au d�part 7 % environ de la masse salariale du groupe. Autre exemple, � compter de 1997, le groupe Gestion financi�re (FI) a obtenu une augmentation de 3,45 % pour tenir compte du fait que l'horaire de travail quotidien des membres passait � 7,5 heures, soit l'horaire de travail normal de la plupart des autres fonctionnaires.

Paiements forfaitaires

Au cours de la p�riode 1997 � 2003, d'autres avantages p�cuniaires ont �t� accord�s mais ne sont pas assimil�s � des mesures de restructuration parce qu'ils ne font pas partie int�grante de la paye r�guli�re. Ainsi, des paiements forfaitaires ont �t� vers�s � la plupart des employ�s syndiqu�s en 1999 afin de faciliter l'acceptation d'une entente d'un an assortie d'une hausse �conomique de 2 %. Dans quelques autres cas, des primes � la signature ont �t� n�goci�es.

Effet des changements dans la composition de l'effectif

L'�volution observ�e de la composition de l'effectif de la fonction publique d�coule des effets combin�s des d�cisions prises en mati�re de classification et de dotation – principalement par les gestionnaires interm�diaires des minist�res et organismes. Les d�cisions en mati�re de classification �tablissent les postes � doter et � quel niveau, tandis que le processus de dotation d�termine les postes qui seront effectivement dot�s et la mani�re dont ils le seront. Cette distinction est importante car, � tout moment, il y aura davantage de postes classifi�s que de cr�dits salariaux pour en financer la dotation.

Sous l'angle de la classification, il y a de bonnes raisons d'accepter l'hypoth�se pr�cit�e d'une tendance g�n�rale � la croissance des groupes � plus forte concentration de savoir et � l'augmentation de la proportion d'employ�s aux niveaux sup�rieurs de certains groupes. Ainsi, la croissance du groupe Syst�mes d'ordinateurs – celui dont le nombre de membres augmente le plus rapidement – d�coule tout naturellement de l'importance de plus en plus centrale de la technologie de l'information et de l'Internet dans toutes les entreprises. L'embauche de nouveaux avocats tient en toute logique � la multiplication des contestations fond�es sur la Charte des droits et libert�s ainsi que des litiges touchant les droits des Autochtones et d'autres motifs. D'autres facteurs – complexit� croissante de la gestion des programmes et des dossiers � l'�chelle des champs de comp�tence, intensification des activit�s de recherche scientifique gouvernementale, n�cessit� d'obtenir et d'analyser rapidement des donn�es disparates dans des d�lais sans cesse plus courts au niveau de l'actualit� et des enjeux, etc. – sont tous r�v�lateurs de la n�cessit� de disposer de personnel plus comp�tent dont la r�mun�ration est g�n�ralement plus �lev�e.

Parall�lement, de nombreuses activit�s plus routini�res sont en voie de disparition. Par exemple, l'�volution du travail a entra�n� l'�limination presque compl�te de la st�nographie, et la plus grande partie des travaux de dactylographie est maintenant accomplie par les analystes et les gestionnaires. Il n'est donc pas �tonnant d'observer une migration des employ�s de secr�tariat vers des groupes offrant de plus vastes d�bouch�s. L'av�nement des syst�mes �lectroniques a de plus provoqu� une forte baisse de la demande de travail de bureau.

L'�volution structurelle de 1991 � 2003 d�crite dans la pr�sente section a entra�n� une hausse du salaire moyen de l'ordre de quelque 5 000 $ (en dollars de 2003) dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts^[42]. Cela repr�sente environ 10,6 % du salaire moyen dans ces domaines en 2003. Durant la p�riode o� l'emploi dans la fonction publique �tait en croissance, soit de 1997‑1998 � 2002‑2003, ces changements structurels ont hauss� le salaire moyende 2 600 $ environ, soit 5,3 % du salaire moyen de ces deux domaines en 2003.

Cette �volution du salaire moyen tient principalement � deux facteurs :

• l'augmentation de la taille des groupes � r�mun�ration �lev�e et le recul de ceux � plus faible r�mun�ration,
• l'�volution de la r�partition des employ�s par niveau � l'int�rieur des groupes.

L'exemple le plus significatif de la tendance � la diminution des emplois exigeant moins de connaissances en faveur de ceux qui requi�rent des connaissances plus pouss�es est celui des employ�s des groupes ST et CR, qui sont pass�s au groupe AS. Cette plus forte proportion d'employ�s reclassifi�s en 2002‑2003 se retrouve dans le groupe ST (environ 26 % de l'effectif permanent � temps plein de ce groupe). Cette proportion remarquable semble s'inscrire dans une tendance � la disparition �ventuelle du groupe ST, qui s'explique en grande partie par l'�volution des exigences du travail de bureau dans un environnement automatis� moderne. Le groupe St�nographie et dactylographie (ST) a vu sa taille diminuer de 82 % en 12 ans.

Parmi les employ�s du groupe ST, le plus grand nombre de reclassifications a touch� les postes ST‑SCY 3, pass�s � CR 5 et � AS 1. Un tel changement repr�sente, au haut de l'�chelle, une hausse salariale d'environ 4 400 $, ou 11,4 %, pour un CR 5 et d'environ 5 300 $, ou 13,7 %, pour un AS 1. Il y a eu tr�s peu de reclassifications (environ 4,3 % du total) au sein m�me du groupe ST. Seulement 29 des 670 employ�s du groupe ST dont le poste a �t� reclassifi� en 2002 ne sont pas pass�s � un autre groupe (CR ou AS).

Les autres groupes comptant plus de 5 % de reclassification sont les suivants :

• Gestion du personnel (PE)
• Administration des programmes (PM)
• Techniciens divers (GT)
• Achats et approvisionnement (PG)
• Services administratifs (AS)
• Recherche scientifique (SE)
• Commis aux �critures et r�glements (CS)
• �conomie, sociologie et statistiques (ES).

Il convient de noter que les groupes PE, ES, GT et PG utilisent des programmes de recrutement qui pr�voient la promotion � un poste sup�rieur sous r�serve de progr�s satisfaisants dans le cadre d'un programme de recrutement ou de perfectionnement. En outre, certains groupes peuvent afficher un taux anormalement �lev� de reclassification par suite d'une d�cision touchant un grand nombre d'employ�s.

Emplois ax�s sur le savoir

De 1990 � 2003, la composition de l'effectif de la fonction publique f�d�rale a connu de profonds changements. La fa�on la plus simple de dire les choses est que la somme du savoir et des comp�tences qu'exigent � peu pr�s tous les emplois a augment� en parall�le avec l'�volution de la technologie et des communications, et que les emplois � concentration relativement �lev�e de savoir ont connu une progression rapide tandis que les autres emplois ont fl�chi.Comme nous le verrons, ces changements ont exerc� une pression � la hausse sur le salaire moyen dans la fonction publique.

Trois cat�gories professionnelles ont �t� en croissance durant les 12 ann�es �tudi�e :

• Administration et service ext�rieur (51 %)
• Cat�gorie scientifique et professionnelle (22 %)
• Groupe de la direction (5 %).

� l'oppos�, trois cat�gories professionnelles ont vu leur taille diminuer :

• Technique (21 %);
• Soutien administratif (38 %);
• Exploitation (42 %).

Cela confirme clairement la corr�lation positive observ�e g�n�ralement entre la croissance et l'intensit� du savoir. Ces tendances �taient assez persistantes. Par exemple, toutes les cat�gories ont recul� durant la p�riode o� s'est d�roul� l'Examen des programmes, soit de 1994 � 1998. Sur l'ensemble de la p�riode allant de 1991 � 1998, l'effectif des trois cat�gories en d�clin a diminu� de 53 100 employ�s environ, comparativement � un gain net de quelque 3 200 employ�s dans les trois autres cat�gories. Subs�quemment, soit de 1998 � 2003, toutes les cat�gories sauf celles du Soutien administratif et de l'Exploitation, ont pris de l'expansion, la croissance la plus forte ayant �t� enregistr�e dans les cat�gories de l'Administration et du service ext�rieur, la cat�gorie Scientifique et professionnelle et celle de la Direction.

Examinant les 70 et quelque groupes de classification que comptent les cat�gories professionnelles, nous constatons que quatre groupes ont vu chacun leur effectif augmenter de plus de 3 000 employ�s. Ces groupes repr�sentent pr�s des deux tiers de l'accroissement de l'effectif dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts :

Groupe	Gains, 1991 � 2003
CS) Syst�mes d'ordinateurs	9 584
(AS) Services administratifs	9 645
(PM) Administration des programmes	6 530
(ES) �conomie et statistiques	3 022

Si l'on consid�re la taille absolue, les principaux groupes en d�clin (ceux ayant perdu au moins 2 000 membres) ont �t� les suivants :       

Groupe	Pertes, 1991 � 2003
(CR) Commis aux �critures et r�glements	-16 629
(ST) St�nographie et dactylographie	-10 736
(GL) Manœuvres et hommes de m�tier	-8 221
(GS) Services divers	-5 905
(DA) Traitement m�canique des donn�es	-2 058

En tout, ces groupes ont perdu plus de 43 500 membres de 1991 � 2003.

Nous avons aussi examin� attentivement les changements dans la r�partition des employ�s par niveau au sein des groupes de classification afin de voir si les niveaux de classification plus �lev�s sont un facteur d'augmentation des salaires moyens.

Dans le groupe Commis aux �critures et r�glements (CR), on observe une tendance ind�niable des niveaux inf�rieurs vers les niveaux sup�rieurs. En d�pit du recul de 28 % d�j� mentionn�, le groupe CR demeure le plus important avec un effectif de quelque 43 300 membres en mars 2003. Le niveau CR 1 �tait d�j� disparu dans les faits en 1991. La proportion d'employ�s appartenant aux niveaux 2 et 3 est pass�e de 15 % � 6 % et de 35 % � 24 %, respectivement. Par contre, la proportion d'employ�s du niveau 4 est pass�e de 37 % � 47 %, tandis qu'elle a presque doubl� pour le niveau 5 (de 12 % � 23 %).

En ce qui a trait � la r�partition des employ�s entre les niveaux de r�mun�ration au sein d'un groupe, l'incidence sur le salaire moyen a �t� modeste. M�me dans le groupe Commis aux �critures et r�glements (CR), o� l'on a observ� une nette baisse de la proportion d'employ�s occupant des postes des niveaux inf�rieurs et une hausse �quivalente aux niveaux sup�rieurs, la hausse correspondante du salaire moyen entre 1991 et 2003 a �t� de 1 600 $ – un peu plus de 4 %. Consid�rant le fait que la structure de la plupart des autres groupes de grande taille a �t� tr�s stable ou que ces groupes ont connu moins de changement que le groupe CR, on peut raisonnablement estimer que les effets de ce facteur ne repr�sentent pas plus de 1 % � 2 % du salaire moyen.

Un autre groupe o� la distribution a �volu� en faveur des niveaux sup�rieurs est celui de l'Administration du personnel (PE). La proportion des employ�s des niveaux 2 et 3 a diminu� de 19 % � 12 % et de 42 % � 29 %, respectivement, entre 1991 et 2003, mais elle augmentait pour les niveaux sup�rieurs : de 20 % � 28 % pour le niveau 4, de 11 % � 16 % pour le niveau 5 et de 5 % � 9 % pour le niveau 6.

Les choses sont moins tranch�es pour certains autres groupes. Dans le groupe Services administratifs (AS), on remarque une augmentation de la proportion des employ�s appartenant au niveau 1 (de 18 � 23 %) et au niveau 2 (de 25 � 31 %) et une baisse relative dans le cas des deux niveaux suivants, tandis que les niveaux sup�rieurs sont demeur�s � peu pr�s inchang�s. S'il nous est impossible de faire une analyse d�taill�e des mouvements des employ�s, des donn�es anecdotiques indiquent clairement que l'augmentation de la proportion des membres du groupe AS aux deux niveaux inf�rieurs s'explique par la transition d'employ�s appartenant auparavant aux groupes CR et ST.

On observe deux autres tendances int�ressantes, relativement aux groupes Syst�mes d'ordinateurs (CS) et Direction (EX). La structure du groupe CS est demeur�e � peu pr�s stable pour les trois niveaux interm�diaires, m�me si ce groupe a connu la croissance la plus rapide et que la proportion des membres de ce groupe appartenant au niveau CS 1, elle est pass�e de 19 % � 24 %. La proportion des employ�s du groupe CS faisant partie du niveau 5 est demeur�e faible (2 %), mais le nombre de ces employ�s est tout de m�me pass� de 16 � 262, ce qui vaut la peine d'�tre mentionn�. Dans le groupe Direction, la proportion des employ�s au niveau EX 1^[43] a fl�chi de 65 % � 53 %, celle du niveau 2 a augment� de 18 % � 25 % et celle du niveau 3 est pass�e de 10 % � 16 %. Aux deux niveaux sup�rieurs, la proportion est demeur�e inchang�e � 5 % et � 2 %, respectivement.

Alors que le d�placement des niveaux de classification inf�rieurs vers les niveaux sup�rieurs au sein des groupes professionnels a exerc� une pression � la hausse sur les salaires moyens, l'effet est proportionnellement plus marqu� lorsque ce ph�nom�ne touche un groupe populeux comme celui des CR, qui a connu une croissance significative aux niveaux 4 et 5 et des baisses aux niveaux 1 � 3, alors m�me que la taille du groupe diminuait de 28 %. Comme nous l'avons not� ci-dessus, ce groupe demeure n�anmoins le plus important avec un effectif de 43 000 postes en 2003.

Des donn�es plus d�taill�es sur l'�volution de la composition des cat�gories et des groupes professionnels sont pr�sent�s au chapitre 3 du Volume Deux et � l'appendice G.

Promotions

Les promotions correspondent aux situations o� un employ� est nomm� � un poste dont la r�mun�ration maximale est sup�rieure d'au moins 4 % � celle de son poste pr�c�dent. Une promotion peut �tre accord�e avec ou sans concours. Tout �cart donn� peut d�clencher une s�rie de promotions, alors que les candidats s�lectionn�s cr�ent eux-m�mes des postes vacants qui doivent �tre combl�s, peut-�tre par voie de promotion. Exception faite de la p�riode de l'Examen des programmes, soit de 1994 � 1998, entre 14 000 et 18 000 promotions ont g�n�ralement �t� accord�es annuellement.

L'effectif de la fonction publique conna�t des changements relativement importants au cours d'une ann�e. En 2002-2003, on a recens� 22 711 promotions, dont les 6 687 reclassifications d�crites ci-dessous. Par cons�quent, environ 13,4 % des employ�s avaient b�n�fici� d'une promotion en mars 2003. Les d�placements lat�raux vers un poste de m�me niveau ont totalis� 22 673, soit une proportion similaire. M�me si ce dernier chiffre inclut les r�trogradations et que les syst�mes de donn�es ne font pas la distinction entre ces cas et les mouvements lat�raux, des donn�es anecdotiques incitent � penser que les cas de r�trogradation sont rares. On a recens� 13 144 nominations int�rimaires. La dur�e de ces derni�res varie beaucoup; 15,1 % ne d�passent habituellement pas six mois, mais 36,4 % durent entre six et douze mois.

Le nombre total de promotions parmi les employ�s nomm�s pour une p�riode ind�termin�e et l'augmentation observ�e au cours de la p�riode d'expansion rapide indiquent qu'ils sont le principal d�terminant de l'�volution de la fonction publique.

Reclassifications

Les mesures de reclassification permettent de faire le lien entre classification et dotation. Nous employons le terme � reclassification � lorsqu'un employ� est promu � un niveau plus �lev� tout en continuant d'occuper le m�me poste, apr�s que l'on ait �valu� que les exigences du poste ont suffisamment chang� pour que cette mesure soit justifi�e. Il est important de noter que lorsqu'on observe une augmentation significative des exigences li�es � un poste, une reclassification s'av�re appropri�e.

En g�n�ral, les reclassifications ont repr�sent� plus de 36 % de toutes les promotions en 2002‑2003 et elles occupent une place importante dans le syst�me de gestion du personnel du domaine du noyau de la fonction publique.

Entre 1996‑1997^[44] et 2002‑2003, le nombre de reclassifications a oscill� entre un creux d'environ 3 200 en 1996‑1997 et un sommet de pr�s de 6 300 en 1998‑1999 et de 6 700 en 2002‑2003^[45]. Les reclassifications semblent s'�tre stabilis�es au cours des cinq derniers exercices. La proportion des employ�s � temps plein nomm�s pour une p�riode ind�termin�e qui ont �t� reclassifi�s annuellement a vari� plus que les chiffres absolus, augmentant rapidement de 2,3 % en 1996‑1997 � 5,5 % en 1998‑1999, puis retombant � 4,2 % en 2001‑2002, avant d'augmenter de nouveau pour atteindre 5,1 % en 2002‑2003. Nous concluons de ces donn�es que les reclassifications ont �t� un facteur important dans l'�volution de la composition de la fonction publique.

Passage d'un �chelon � l'autre des �chelles salariales

Le passage des employ�s d'un �chelon � l'autre annuellement au sein des �chelles salariales est souvent per�u comme un facteur contribuant � la hausse de la r�mun�ration.

Chaque groupe de classification comporte une s�rie de niveaux refl�tant une hi�rarchie de degr�s de difficult� et de responsabilit�. � l'heure actuelle, le nombre de niveaux va de deux dans le groupe du Service ext�rieur (FS) � quatorze dans celui des Manœuvres et hommes de m�tier (GL). L'�chelle salariale de chaque niveau comporte habituellement des �chelons allant d'un taux minimum � un taux maximum ou taux normal.

La paye normale d'un employ� d�pend de deux d�cisions. Premi�rement, son poste doit �tre classifi�. Pour ce faire, il doit �tre affect� au groupe pertinent, en fonction de la nature du travail. Ensuite, on �value le niveau du poste � l'aide d'une norme de classification tenant compte de divers facteurs comme la comp�tence requise, l'effort, les responsabilit�s et les conditions de travail. Deuxi�mement, la paye r�elle � l'int�rieur du niveau �tabli d�pend de r�gles relativement complexes �labor�es par le Conseil du Tr�sor. L'employ� dont le salaire n'a pas atteint le maximum de son niveau passe normalement � l'�chelon suivant � la date anniversaire de sa nomination � son poste.

Une importante exception s'applique aux employ�s des groupes Services scientifiques de la d�fense (DS) et Recherche scientifique (SE‑RES). Dans certains cas, une d�marche semblable peut �galement s'appliquer aux �chelons sup�rieurs du groupe Recherche historique (HR). Pour les quelque 2 450 employ�s des groupes DS et SE‑RES, la progression des salaires et les promotions d�pendent d'une d�marche dite � ax�e sur le titulaire �. L'opinion d'un comit� de scientifiques de haut de calibre sur la qualit� des travaux scientifiques effectu�s par chaque employ�, leur originalit� et leur contribution au savoir d�termine le rythme de la progression des employ�s.

Les pressions associ�es � ces augmentations sont dans une large mesure contrebalanc�es par la baisse des salaires d�coulant du fait que les personnes atteignant les niveaux sup�rieurs d'une �chelle s'en vont et sont remplac�es par des employ�s d�butant aux niveaux inf�rieurs de l'�chelle. Le tableau 1012 montre l'incidence de ces deux ph�nom�nes de 1990 � 2003^[46]. Pour pr�senter un portrait complet de l'�volution des salaires dans les postes (autres que les hausses �conomiques), il inclut l'effet de la reclassification (changement de la composition) sur les salaires pour chaque exercice.

L'examen des donn�es de ce tableau nous apprend que, lors de cinq des treize ann�es �tudi�es, les augmentations d'�chelon et la mobilit� externe ont eu comme effet net une l�g�re r�duction du salaire moyen. Un effet positif net sup�rieur � 0,22 % n'a �t� enregistr� qu'en 1998, 1999 et 2000. Il est aussi int�ressant de noter que le changement du salaire moyen d�coulant d'un changement de la classification est, pour la plupart des exercices, � peu pr�s de la m�me taille que celui d�coulant des �chelons. Consid�rant tout cela, nous estimons que les �chelons salariaux et la mobilit� externe au cours de la p�riode �tudi�e ont eu comme effet net cumulatif une augmentation de 1,5 % environ du salaire moyen dans le noyau de la fonction publique. Ce chiffre est essentiellement inclus dans celui des hausses attribuables � l'�volution de la composition de l'effectif.

Tableau 1012 Effet des augmentations d'�chelon, du changement de classification et de la mobilit� externe sur le salaire moyen dans le domaine relevant du noyau de la fonction publique, 1990 � 2003
	Effet sur la r�mun�ration moyenne*
Ann�e	�chelons**	Changement de classification	Mobilit� externe	Effet global net	Effet net des �chelons et de la mobilit� externe
1991	0,96 %	1,39 %	-1,26 %	1,09 %	-0,30 %
1992	0,95 %	1,08 %	-1,02 %	1,01 %	-0,07 %
1993	0,86 %	0,79 %	-0,82 %	0,83 %	0,04 %
1994	0,63 %	0,60 %	-0,46 %	0,77 %	0,18 %
1995	0,18 %	0,43 %	-0,27 %	0,33 %	-0,10 %
1996	0,18 %	0,45 %	-0,18 %	0,46 %	0,01 %
1997	0,80 %	0,82 %	-0,72 %	0,90 %	0,08 %
1998	1,09 %	1,27 %	-0,53 %	1,83 %	0,56 %
1999***	1,65 %	1,41 %	-0,48 %	2,57 %	1,16 %
2000***	1,26 %	1,17 %	-1,03 %	1,39 %	0,22 %
2001	1,41 %	1,35 %	-1,42 %	1,34 %	-0,02 %
2002	1,55 %	1,45 %	-1,55 %	1,45 %	0,00 %
2003	1,24 %	1,12 %	-1,52 %	0,85 %	-0,27 %
Total cumulatif (1990 � 2003)	13,5 %	14,2 %	-10,7 %	15,8 %	1,5 %
Total cumulatif  (1998 � 2003)	7,3 %	6,7 %	-5,9 %	7,8 %	1,1 %
* Les chiffres indiqu�s correspondent aux moyennes annualis�es (de d�cembre � d�cembre) pour les employ�s � temps plein nomm�s pour une p�riode ind�termin�e.
** Comprend l'effet des hausses de restructuration appliqu�es aux titulaires.
*** Les chiffres sont rajust�s afin de supprimer l'effet de la cr�ation de l'ADRC � titre d'employeur distinct du domaine du noyau de la fonction publique.

On soutient parfois que les employ�s r�cemment recrut�s dans certains groupes passent tr�s rapidement d'un niveau � l'autre, ce qui fait grimper le salaire moyen. Cette opinion a �t� exprim�e notamment au regard du groupe �conomie, sociologie et statistiques (ES). Il existe bien diff�rents programmes de recrutement et de perfectionnement qui permettent � des personnes de joindre les rangs de ce groupe au sein de la fonction publique, normalement au niveau ES 2 (r�mun�ration minimum de 42 655 $ en 2002‑2003) puis, gr�ce � des affectations, de progresser en deux, trois ou quatre ans aux niveaux ES 4 ou ES 5 (r�mun�ration minimum de 60 096 $ et 68 291 $, respectivement, en 2002‑2003).

Les lignes directrices sur la progression de carri�re �tablies au minist�re des Finances pr�cisent que la progression du niveau d'entr�e ES 2 au niveau ES 5 prend de trois ans et demi � cinq ans, selon que l'employ� obtient la cote de rendement Sup�rieur ou Enti�rement satisfaisant plus. Le but vis� est de veiller � ce que les promotions au minist�re des Finances soient aussi rapides, sinon plus, que dans d'autres organisations comparables. Pour 2001‑2002 et 2002‑2003, le minist�re des Finances a recrut� 78 �conomistes gr�ce � ce r�gime.

La Direction de l'information sur les nominations et de l'analyse, de la Commission de la fonction publique, a fourni un aper�u informel de l'�volution du groupe �conomie, sociologie et statistiques (ES)^[47]. Nous avons d�j� soulign� que le groupe ES arrive au troisi�me rang des groupes ayant connu l'expansion la plus rapide entre 1990 et 2003, avec une progression de 115 %. Deux points m�ritent d'�tre signal�s :

• Le nombre moyen de nouveaux employ�s nomm�s pour une p�riode ind�termin�e a plus que doubl� entre le d�but/milieu des ann�es 1990 et le d�but des ann�es 2000, et plus de 900  ont �t� embauch�s en 2001‑2002 et en 2002‑2003.
• Le nombre d'ann�es de service cumulatif requis pour atteindre le niveau de travail actuel des ES 5 a diminu� au cours de la p�riode.
  • Les ES 1 et ES 2 embauch�s en 1992 ont d� mettre entre 7 et 8 ann�es pour atteindre ce niveau.
  • Pour la cohorte des nouvelles recrues de 1995, la dur�e moyenne a chut� � entre 5 et 6 ann�es.
  • Pour la cohorte de 1998, elle n'a �t� que de 4 � 5 ann�es.

M�me si les diverses organisations invoquent des raisons particuli�res pour justifier leurs d�cisions en mati�re de classification et d'embauche, une �volution aussi distincte peut sans doute t�moigner de tendances plus g�n�rales. Une des hypoth�ses avanc�es est que le groupe ES pr�sentait de l'attrait pour les nouveaux dipl�m�s poss�dant de solides habilet�s analytiques � une �poque marqu�e par le renouvellement de la demande de capacit� d'analyse des politiques. Si l'on peut s'attendre � ce que l'acc�l�ration de la progression des nouveaux employ�s vers les niveaux sup�rieurs du groupe ES fasse augmenter les salaires moyens, il est impossible d'en quantifier l'effet, mais nous pr�voyons qu'elle sera globalement modeste.

Effet des r�sultats de l'arbitrage

�tant donn� que la voie de l'arbitrage a �t� suspendue dans le cadre du processus de n�gociation collective de 1991 � 2003, il est int�ressant d'examiner les exp�riences que l'on a tir�es de l'arbitrage afin de d�terminer l'effet potentiel de cette pratique sur les salaires moyens. Une analyse faite par le Conseil du Tr�sor il y a plus de dix ans comparait les hausses salariales annuelles cumulatives moyennes d�coulant du processus d'arbitrage et du processus de conciliation (gr�ve) entre 1974 et 1991 dans le noyau de la fonction publique. Bien que les r�sultats de l'un et l'autre processus aient diverg� d'une ann�e � l'autre, et m�me de plus de 1 % lors de trois ann�es au moins, les totaux cumulatifs pour les 18 ann�es �taient tr�s proches; on obtient en effet une hausse totale de 218 % environ (comparativement � une inflation cumulative de 217 %) d�coulant du processus de conciliation (gr�ve), et de 206 % dans le cas du processus d'arbitrage. L'arbitrage a pu �tre plus avantageux pour certains groupes ayant peu de pouvoir de n�gociation, mais cette �valuation laisse penser que les deux processus ont donn� � peu pr�s les m�mes r�sultats dans l'ensemble sur une p�riode de pr�s de deux d�cennies.

Bien que le processus d'arbitrage ait �t� suspendu de 1991 � 2001, depuis son r�tablissement, seules trois d�cisions arbitrales ont �t� rendues pour le noyau de la fonction publique; toutefois, plusieurs autres dossiers �taient en cours d'arbitrage. Parmi les d�cisions rendues, celle de 2003 touchant le groupe Navigation a�rienne (AO) a �t� assez co�teuse. L'augmentation �conomique � standard � a �t� major�e par suite de l'ajout de certains �chelons, de l'�limination d'autres �chelons et de la hausse des indemnit�s provisoires^[48]. L'indemnit� provisoire est examin�e plus loin dans ce chapitre.

Du point de vue de l'employeur, la d�cision arbitrale rendue en 2003 � l'�gard de l'unit� de n�gociation du groupe Sciences appliqu�es et g�nie (AP) a �galement �t� g�n�reuse, comportant une harmonisation de la structure salariale, l'ajout de certains �chelons et la suppression d'autres �chelons, ainsi qu'une hausse des indemnit�s provisoires. D'ailleurs, l'indexation de l'indemnit� provisoire du groupe AP en vertu de cette d�cision a cr�� un pr�c�dent. La troisi�me d�cision, rendue � l'�gard du groupe Gestion financi�re (FI) en 2002, �tait en gros conforme aux ententes conclues � cette �poque.

Bien que l'exp�rience plut�t limit�e jusqu'ici puisse laisser penser que l'arbitrage est susceptible d'engendrer des pressions � la hausse sur les salaires, il est trop t�t pour dire dans quelle mesure ce processus se rapprochera des conditions g�n�rales �nonc�es dans les conventions collectives conclues par la voie de la conciliation/gr�ve. Certes, durant la p�riode centrale vis�e par notre analyse (1997 � 2003), les d�cisions arbitrales ont peu contribu� � l'�volution du salaire moyen. Il est toutefois difficile de pr�dire avec certitude les r�percussions futures du processus d'arbitrage.

Effet des r�glements au titre de la parit� salariale

En vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP), les employeurs qui rel�vent de la r�glementation f�d�rale – ce qui comprend le gouvernement f�d�ral lui‑m�me et les entreprises œuvrant dans des domaines comme les services bancaires, le transport ferroviaire, a�rien et maritime, les ports et le camionnage interprovincial) doivent garantir un salaire �gal pour un travail d'�gale valeur. Cette disposition a �t� �dict�e en 1977, notamment pour donner effet � la ratification par le Canada de la Convention n 100 de l'Organisation mondiale du travail, qui porte sur l'�galit� de la r�mun�ration. Plus pr�cis�ment, l'article 11 de la LCDP pr�cise que le fait d'instaurer ou de maintenir une disparit� salariale entre les hommes et les femmes qui ex�cutent, dans le m�me �tablissement, un travail �quivalent constitue un acte discriminatoire.

Le concept du salaire �gal pour un travail d'�gale valeur vise � �liminer la discrimination salariale fond�e sur le sexe qui avait r�sult� de la sous‑�valuation syst�mique du travail des femmes. Il compare des postes occup�s par des hommes et des femmes qui peuvent �tre fort diff�rents et ce � l'aide d'une m�thode d'�valuation commune qui mesure les comp�tences, l'effort et les attributions propres � un emploi donn�, de m�me que les conditions dans lesquelles le travail est effectu�. Ce concept est donc beaucoup plus large dans son application que celui du � salaire �gal � travail �gal �, lequel compare un travail identique ou tr�s similaire, parce qu'il repose sur une comparaison d'emplois diff�rents.

Les Lignes directrices sur la parit� salariale publi�es par la Commission canadienne des droits de la personne en 1986 renferment des pr�cisions sur des questions comme la d�finition d'�tablissement et les exceptions admissibles. Ces derni�res comprennent :

• la protection salariale,
• le salaire en p�riode de formation,
• la r�mun�ration au rendement,
• les suppl�ments pour p�nurie de main‑d'œuvre,
• les taux de r�mun�ration r�gionaux.

La fa�on d'appliquer ces lignes directrices est controvers�e, et le r�glement de certains litiges a pris des ann�es.

Depuis la fin des ann�es 70,  divers r�glements et jugements ont �t� rendus en mati�re de la parit� salariale dans le noyau de la fonction publique, lesquels ont contribu� � l'accroissement des salaires moyens. L'appendice H pr�sente un bref tour d'horizon des plaintes en mati�re de parit� salariale dans le noyau de la fonction publique qui avaient �t� r�gl�es en 2003. Les plaintes non r�gl�es � la fin de 2003 portaient principalement sur la question de savoir qui �tait l'employeur de diff�rents groupes aux fins de l'application des dispositions de la Loi canadienne sur les droits de la personne touchant la parit� salariale pour des fonctions �quivalentes.

En r�sum�, le noyau de la fonction publique a r�gl� plus d'une douzaine de plaintes importantes depuis 1979. Les plaintes d�pos�es les premi�res ann�es avaient une port�e assez limit�e. Ainsi, le premier r�glement, qui date de 1980, pr�voyait l'harmonisation de la r�mun�ration du groupe Biblioth�conomie (LS), compos� en majorit� de femmes, avec celle du groupe Recherche historique (HR), � pr�dominance masculine. D'autres r�glements survenus au cours des premi�res ann�es pr�voyaient un rajustement des taux salariaux � l'int�rieur de groupes donn�s : les sous‑groupes � pr�dominance f�minine du groupe Services divers (GS) comparativement aux sous‑groupes � pr�dominance masculine du m�me groupe, et les taux salariaux des infirmi�res et infirmiers auxiliaires autoris�s par rapport � ceux des pr�pos�s aux soins au sein du groupe Services hospitaliers (HS). En 1981, une plainte portant sur l'�quivalence du travail accompli par les groupes Services hospitaliers (HS) et Services divers (GS) a conduit � des rajustements au titre de la parit� salariale, le Conseil du Tr�sor d�cidant d'�tendre aux deux groupes la norme applicable au groupe GS.

Le premier cas fond� sur la comparaison de plusieurs groupes a �t� r�gl� en 1985 sur une base provisoire, dans l'attente des r�sultats des travaux du Comit� mixte syndical-patronal sur la mise en œuvre de la parit� salariale, examin� ci-dessous. Le groupe Nutrition et di�t�tique (ND) et le groupe Ergoth�rapie et physioth�rapie (OP) ont ainsi pu obtenir la comparaison de leur travail � celui de groupes � pr�dominance masculine.

La plainte la plus importante � cet �gard fut assur�ment celle all�guant la discrimination et la disparit� salariale fond�e sur le sexe, d�pos�e en 1984 par l'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) � l'�gard des normes de classification des groupes Commis aux �critures et r�glements (CR) et Administration des programmes (PM). En r�ponse, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a invit� les syndicats � collaborer au sein d'un comit� mixte syndical-patronal sur la mise en œuvre de la parit� salariale en vue d'�laborer une approche en la mati�re pour l'ensemble de la fonction publique. Apr�s l'�chec de cette initiative, en raison d'un d�saccord concernant le sexisme pr�sum� des �valuations d'emploi, le Conseil du Tr�sor est intervenu directement pour accorder un paiement compensatoire bas� sa propre �valuation de la mesure dans laquelle les groupes vis�s �taient sous‑pay�s. Un montant forfaitaire a �t� vers� aux membres des groupes suivants :

• Commis aux �critures et r�glements (CR),
• Soutien de l'enseignement (EU),
• Secr�tariat, st�nographie et dactylographie (ST),
• Sciences infirmi�res (NU).

Les membres des trois premiers de ces groupes ont aussi eu droit � des hausses salariales annuelles. Ces paiements forfaitaires ont totalis� 303 millions de dollars, soit en moyenne 4 300 $ environ par employ�, tandis que les rajustements salariaux annuels (des employ�s ayant re�u une augmentation) ont vari� entre 994 $ et 4 578 $.

Ni l'AFPC, ni l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC) n'ont �t� satisfaits de ce r�sultat et ont pr�sent� des plaintes nouvelles ou r�vis�es devant un tribunal constitu� aux termes de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Les plaintes de l'IPFPC ont �t� r�gl�es en 1995 � la suite de n�gociations : des paiements forfaitaires et des rajustements salariaux permanents (applicables � compter d'avril 1994) ont �t� accord�s aux membres des groupes Nutrition et di�t�tique (ND), Ergoth�rapie et physioth�rapie (OP) et Sciences infirmi�res (NU).

La plainte de l'AFPC n'a �t� r�gl�e qu'en 1999, par suite de deux d�cisions rendues par le Tribunal des droits de la personne, qui

1. a conclu que les donn�es recueillies par le Comit� mixte syndical‑patronal sur la mise en œuvre de la parit� salariale fournissaient un point de d�part raisonnable pour �valuer la n�cessit� de paiements additionnels,
2. a �tabli la m�thode devant servir � d�terminer l'existence et la taille des �carts salariaux,
3. a ordonn� le versement d'int�r�ts simples calcul�s sur les salaires nets annuels payables r�troactivement.

La m�thode prescrite par le Tribunal consiste � comparer chaque niveau des groupes vis�s par la plainte � un ensemble d'emplois de groupes � pr�dominance masculine.

En vue de ce r�glement, le Conseil du Tr�sor a int�gr� en 1998 des rajustements sp�ciaux de r�mun�ration aux salaires des groupes CR, EU, LS, HS, ST et Traitement m�canique des donn�es (DA). M�me si le Conseil du Tr�sor ne les a pas explicitement associ�s � la parit� salariale, ces rajustements ont �t� pris en compte aux fins d'�tablir le niveau de salaire final aux termes du r�glement conclu en 1999 avec l'AFPC. Ils englobaient des paiements ponctuels totalisant 580 millions de dollars environ, ainsi que des hausses salariales permanentes de 2 491 $.

� la suite de ce r�glement, des paiements r�troactifs (y compris les int�r�ts) totalisant quelque 2,85 milliards de dollars ont �t� vers�s aux employ�s touch�s, y compris les anciens employ�s. Les rajustements finals ont �t� int�gr�s aux salaires des employ�s des groupes mentionn�s au paragraphe pr�c�dent � compter de juillet 1998. En bout de ligne, les hausses salariales ont hauss� la r�mun�ration de 120 $ � 10 363 $, selon le groupe et le niveau. Le montant moyen pond�r� avoisinait 1 200 $.

Des r�glements ont aussi �t� conclus avec des groupes professionnels � pr�dominance f�minine en fonction d'une comparaison avec sept groupes � pr�dominance masculine : Commerce (CO), Syst�mes d'ordinateurs (CS), Soutien technologique et scientifique (EG), �conomie, sociologie et statistiques (ES), Gestion financi�re FI), Achats et approvisionnements (PG), et Programmes de bien-�tre social (WP). Les employ�s du groupe Gestion du personnel (PE), qui ne sont pas syndiqu�s, ont re�u en 1999 un paiement forfaitaire calcul� r�troactivement � compter de l'ann�e de leur plainte, en 1991, et leur r�mun�ration a �t� hauss�e. En 2003, le groupe Traduction (TR) a conclu un r�glement similaire concernant sa plainte d�pos�e en 1990.

D�penses estimatives courantes au titre de la parit� salariale

Nous avons estim� les d�penses courantes permanentes d�coulant des ententes sur la parit� salariale pour l'exercice 2002‑2003.

Notre estimation est forc�ment tr�s sommaire. Nous savons de combien les salaires ont augment� � divers moments afin de garantir un salaire �gal pour un travail d'�gale valeur. Mais nous ne pouvons savoir avec certitude dans quelle mesure ces augmentations ont �t� maintenues ou modifi�es au fil du temps, puisque les n�gociations salariales subs�quentes ne font aucune distinction relative � la justification des hausses de salaires au sein des groupes. Par cons�quent, notre estimation tient uniquement compte des plus r�centes augmentations identifiables au titre de la parit� salariale des groupes et niveaux touch�s, ces montants �tant ensuite multipli�s par l'effectif concern� en mars 2003, ainsi que toute hausse �conomique autoris�e depuis les augmentations au titre de la parit� salariale.

Sur cette base, les co�ts salariaux permanents li�s � la parit� salariale dans le noyau de la fonction publique �taient de l'ordre de 225 millions de dollars en 2002‑2003. Pour les groupes vis�s, cela repr�sentait environ 13 % de l'enveloppe salariale actuelle. Comme l'indique le tableau 1013 :

• Les co�ts permanents les plus �lev�s, soit approximativement 165 millions de dollars, visent le groupe Commis aux �critures et r�glements (CR).
• Le montant moyen par employ� du groupe CR �tait d'environ 5 100 $ (ou 4 700 $, compte non tenu des hausses �conomiques ult�rieures).
• Le montant moyen global vers� aux employ�s des groupes admissibles � la parit� salariale �tait d'un peu plus de 5 500 $ par ann�e.
• Les membres du groupe Sciences infirmi�res (NU) ont touch� le montant par employ� le plus �lev�, soit environ 14 300 $, ou approximativement 23 % de l'enveloppe salariale actuelle.
  
  

Tableau 1013 Estimation* du co�t salarial courant des r�glements pass�s au titre de la parit� salariale dans le noyau de la fonction publique, 2002-2003
Groupe professionnel	Population	Masse salariale (M$)	Co�ts de la parit� salariale (M$)	Pourcentage de la masse salariale	Co�t moyen par employ�
Commis aux �critures et r�glements	32 296	1 246,6	164,6	13	5 096
Secr�tariat, st�nographie et dactylographie	2 039	76,9	7,3	9	3 564
Services hospitaliers	659	26,1	2,4	9	3 601
Biblioth�conomie	433	26,6	5,6	21	12 894
Traitement m�canique des donn�es / Conversion des donn�es	119	3,8	0,4	11	2 997
Soutien de l'enseignement	25	0,8	0,3	38	10 263
Nutrition et di�t�tique (anciennement Sciences domestiques)	36	2,3	0,4	17	12 400
Ergoth�rapie et physioth�rapie	50	3,2	0,6	19	11 934
Sciences infirmi�res	1 622	102,2	23,3	23	14 342
Gestion du personnel	3 254	215,6	19,7	9	6 041
Total	40 533	1 704,1	224,6	13	5 537
* Les chiffres de ce tableau sont estimatifs. L'utilisation de d�cimales tient � la m�thode d'estimation et non � la pr�cision des r�sultats.

Puisque divers co�ts non salariaux sont proportionnels aux salaires, l'impact des d�penses permanentes au titre de la parit� salariale sur la r�mun�ration totale pourrait �tre d'au moins 25 % plus �lev�.

En 2002-2003, un montant modeste de l'ordre de 1,3 million de dollars a �galement �t� vers� en vertu de r�glements ant�rieurs.

Les employeurs distincts

L'ADRC faisait partie du noyau de la fonction publique � l'�poque de l'important r�glement sur la parit� salariale conclu avec l'Alliance de la Fonction publique du Canada. Ses employ�s ont donc b�n�fici� de ce r�glement. En appliquant la m�thode d'estimation approximative expliqu�e ci-dessus pour le noyau de la fonction publique, on constate que les co�ts salariaux permanents de l'ADRC au titre de la parit� salariale seraient d'environ 62,5 millions de dollars en 2002‑2003. Les chiffres correspondant pour l'ACIA et Parcs Canada seraient de 3,6 et de 2,3 millions de dollars, respectivement.

L'Alliance de la Fonction publique du Canada a intent� une poursuite visant � �tendre le r�glement de 1999 conclu avec le Conseil du Tr�sor � d'autres employeurs f�d�raux, y compris des employeurs distincts comme le Bureau du v�rificateur g�n�ral, le Bureau du surintendant des institutions financi�res et le Conseil de recherches en sciences humaines.

L'appendice I contient les donn�es estimatives les plus pr�cises disponibles au sujet des sommes vers�es au titre des paiements forfaitaires et des int�r�ts ainsi que du co�t des hausses salariales permanentes entra�n�es par les r�glements en mati�re de parit� salariale entre 1980 et 2003. Ces donn�es sont r�capitul�es au tableau 1014. La valeur totale des paiements forfaitaires au titre de la parit� salariale, exprim�e en dollars courants, s'est �tablie � environ 3,4 milliards de dollars, ce qui comprend les int�r�ts. Nous estimons que le co�t salarial permanent des r�glements au titre de la parit� salariale a totalis� au moins 277 millions de dollars en 2002‑2003 pour le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts. En fait, cela repr�sente entre 2 % et 3 % de la masse salariale totale de ces domaines.

Tableau 1014 Sommaire des paiements et des hausses de salaires au titre de la parit� salariale, 1980 � 2003
	Noyau de la fonction publique			Employeurs distincts**
	Co�t des montants forfaitaires (M$)*	Cumulatif, mars 2003 (M$) *	Co�t r�current (M$)*	Co�t r�current (M$) *
Groupes de l'AFPC
Services divers (GS)	19,4	–	–	–
Services hospitaliers (HS)	65,6	12,2	2,3	–
Commis aux �critures et r�glements (CR)	1 779,7	1 265,9	149,5	57,2
Traitement m�canique des donn�es (DA)	38,1	6,3	0,4	7,8
Soutien de l'enseignement (EU)	3,2	0,7	0,2	–
Biblioth�conomie (LS)	29,0	68,2	5,0	0,3
St�nographie et dactylographie (ST)	337,5	166,0	5,9	0,8
Interviewers et interviewers principaux	1,0	–	–	–
Int�r�t et autres	911,8	–	–	–
Total partiel	3 185,3	1 519,2	163,3	66,1
Groupes de l'IPFPC
Sciences infirmi�res (NU)	81,8	236,3	21,5	–
Nutrition et di�t�tique (ND)	4,0	4,4	0,4
Ergoth�rapie et physioth�rapie (OP)	1,3	7,7	0,8	–
Service social (SW-SCS)	0,4	1,9	0,3
Total partiel	87,5	250,3	23,0
Autres r�glements
Organisation nationale des repr�sentants Indiens et Inuit en sant� communautaire (ONRIISC)	45,7
Gestion du personnel (PE)	60,7	57,7	18,0	2,2
Traduction (TR)	17,3	–	4,5
Total partiel	123,7	57,7	22,5	2,2
Total	3 396,5	1 827,2	208,8	68,3
* Selon l'effectif en septembre de chaque exercice. ** Les donn�es relatives aux co�ts ant�rieurs li�s � la parit� salariale ne sont pas disponibles pour le domaine des employeurs distincts. Toutefois, la plupart des co�ts des montants forfaitaires sont inclus dans le domaine relevant du noyau de la fonction publique, vu que l'Agence des douanes et du revenu du Canada, l'Agence canadienne d'inspection des aliments et l'Agence Parcs Canada �taient vis�es par le r�glement de l'AFPC.

Effet des nouveaux employeurs distincts

Nous devons souligner l'effet du retrait de l'ADRC, de l'AIAC et de Parcs Canada du domaine du noyau de la fonction publique au cours de la p�riode �tudi�e. �tant donn� la taille importante de l'ADRC, o� le salaire moyen a �t� inf�rieur � celui du reste du noyau de la fonction publique, sa transformation en employeur distinct a provoqu� une soudaine hausse du salaire moyen dans le domaine du noyau de la fonction publique.

Jusqu'� la fin des ann�es 1990, le noyau des employeurs distincts se composait de plusieurs organisations dont la plupart �taient de petite taille^[49]. La plus importante, le Conseil national de recherches du Canada, se distinguait nettement du noyau de la fonction publique par une structure de classification diff�rente et le fait que ses employ�s, du moins une partie, �taient repr�sent�s par des syndicats diff�rents. Ainsi, les r�sultats des n�gociations collectives auxquelles participaient les employeurs distincts ont eu peu de r�percussions sur le noyau de la fonction publique, dont la taille �tait beaucoup plus grande. L'influence �tait toutefois forte dans l'autre sens, ne serait-ce que parce que les employeurs distincts qui n�gociaient des mandats et des conventions collectives devaient obtenir l'approbation respective du Conseil du Tr�sor et du gouverneur en conseil.

Escalade des salaires

Les choses ont nettement chang� avec la cr�ation de l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) en 1997 et celle de l'Agence Parcs Canada et de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) en 1999. Ces nouveaux employeurs distincts, en particulier l'ADRC, ont une grande taille par rapport au noyau de la fonction publique, et ils ont plus de latitude pour d�cider de leur politique de r�mun�ration. Ils ont aussi h�rit� de la m�me structure de classification et des m�mes syndicats. Tout �tait ainsi en place pour d�clencher un effet de rattrapage des niveaux de salaire, principalement entre le noyau de la fonction publique (170 000 employ�s) et l'ADRC (50 000 employ�s).

L'exp�rience acquise depuis 1999 laisse penser que les choses se sont d�roul�es ainsi jusqu'� un certain point. Les ententes entre l'ADRC, l'unit� de n�gociation V�rification, commerce et achats (AV) et le groupe Syst�mes d'ordinateurs (CS) ont exerc� des pressions sur le Conseil du Tr�sor au regard des groupes analogues du domaine dont il est l'employeur. En retour, l'entente conclue en 2001 par le Conseil du Tr�sor avec l'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) concernant ses quatre unit�s de n�gociation a forc� l'ADRC � revoir son approche des n�gociations.

L'exemple du groupe AV en 2000 illustre certaines des questions en jeu. Dans le cas de l'ADRC, l'unit� de n�gociation AV se compose d'abord de v�rificateurs (environ 4 900 sur les 5 250 membres de l'unit�). Il va sans dire que les v�rificateurs remplissent un r�le central dans les activit�s de l'ADRC; or, en 2000, il y avait une vive concurrence sur le march� du travail de ces travailleurs. Il �tait donc tout � fait raisonnable pour l'ADRC d'accepter l'ajout d'un �chelon salarial sup�rieur � chaque niveau pour ses v�rificateurs. De plus, �tant donn� qu'il n'y avait que 350 autres membres des groupes de classification Commerce (CO) et Achat (PG) au sein de l'unit� de n�gociation, l'application de cette mesure � l'ensemble de l'unit� s'av�rait simple.

Par contre, dans le noyau de la fonction publique, l'unit� de n�gociation AV est constitu�e de quelque 3 000 membres du groupe PG, de 2 000 membres du groupe CO et de seulement une centaine de v�rificateurs. M�me si le Conseil du Tr�sor a r�sist� � l'id�e d'ajouter un �chelon � son unit� AV, la possibilit� que les employ�s de cette unit� rattrapent t�t ou tard leurs coll�gues de l'ADRC suscite encore de grandes attentes. Cette unit� de n�gociation a opt� pour l'arbitrage dans le cadre de la ronde de n�gociation en cours, esp�rant probablement qu'un arbitre tranchera en faveur de l'ajout d'un �chelon comme cela s'est fait � l'ADRC^[50].

� l'oppos�, la mesure d'harmonisation de la structure salariale prise par le Conseil du Tr�sor � l'�gard des groupes Administration des programmes (PM), Services administratifs (AS) et Services d'information (IS) dans le cadre de l'entente conclue en 2001 avec le groupe de n�gociation Services des programmes et de l'administration (PA), repr�sent� par l'AFPC, a amen� l'ADRC � incorporer cette mesure � sa propre entente, m�me si cela ne r�pondait pas � un besoin op�rationnel urgent pour l'Agence. L'approbation de deux jours de cong� additionnels par le Conseil du Tr�sor a aussi donn� des maux de t�te aux responsables de l'ADRC, o� il est n�cessaire de remplacer le personnel absent afin de fournir les services de premi�re ligne. (M�me s'il en �tait de m�me dans le noyau de la fonction publique, la proportion globale d'employ�s affect�s aux services de premi�re ligne et � des quarts de travail n'est pas aussi �lev�e qu'� l'ADRC.)

Sans entrer dans les d�tails d'autres cas, il est facile de voir que chaque employeur a ses propres imp�ratifs, ce qui explique pourquoi les r�sultats des n�gociations collectives varient. Nul doute que cette situation a concouru dans une certaine mesure � la hausse du salaire moyen, � la fois dans le noyau de la fonction publique et dans le domaine des employeurs distincts – notamment � l'ADRC – par rapport � la hausse qui aurait �t� n�cessaire si ces deux domaines �taient davantage s�par�s ou g�r�s de fa�on uniforme. Le point de convergence des diff�rentes parties, dont la structure et les syndicats se ressemblent plus ou moins, n'existe peut-�tre que de mani�re transitoire mais, entre-temps, il favorise une certaine escalade.

Indemnit�s provisoires de recrutement et de maintien en poste

Un avantage mon�taire de taille instaur� au cours de la p�riode de 1997 � 2003 est l'indemnit� de recrutement et de maintien en poste. En 2002-2003, des indemnit�s de ce type totalisant approximativement 77,4 millions de dollars ont �t� vers�es � un total d'environ 15 500 employ�s du domaine du noyau de la fonction publique.

Ces indemnit�s sont souvent dites � provisoires � car, en principe, elles ont �t� mises en place de fa�on temporaire en r�ponse aux hausses salariales accord�es aux personnes dont les comp�tences sont en forte demande sur le march� du travail externe. Mais en pratique, une fois ces indemnit�s accord�es, les employ�s, les agents de n�gociation et, souvent, les minist�res en r�clament fortement le maintien et l'int�gration au bar�me salarial ordinaire, m�me si les circonstances qui justifiaient leur cr�ation ont chang�.

Le premier cas r�cent d'�tablissement d'une telle indemnit�, qui remonte � 1997, visait le groupe Syst�mes d'ordinateurs (CS). L'explosion de la technologie de l'information � la fin des ann�es 1990 et le d�fi de l'adaptation des syst�mes informatiques en pr�vision du passage au nouveau mill�naire se sont conjugu�es pour justifier une telle indemnit�. Des crit�res ont alors �t� d�finis pour �valuer la pertinence d'�tablir une telle indemnit� pour d'autres groupes.

� la fin de 2003, plus de 16 cat�gories d'employ�s �taient admissibles � des indemnit�s de recrutement et de maintien en poste. Les indemnit�s les plus g�n�reuses visent :

• les psychiatres l�gistes de Service correctionnel Canada (SCC) (50 800 $ � 54 250 $ par ann�e);
• les m�decins (13 850 $ � 23 750 $).
• Les groupes les plus nombreux � toucher des indemnit�s provisoires sont :
• le groupe Syst�mes d'ordinateurs (CS), dont les plus de 11 300 membres peuvent toucher entre 1 668 $ et 3 420 $,
• les groupe Ing�nieurs (EN), dont les plus de 3 275 employ�s touchent une prime de 15 % du salaire moyen correspondant � leur niveau de classification.

Le tableau 1015 fournit des pr�cisions sur les groupes qui b�n�ficient d'indemnit�s provisoires, la fourchette des montants auxquels ils ont droit et le co�t estimatif de ces indemnit�s pour chaque groupe en 2002‑2003.

Des ententes conclues en 1998 ont donn� lieu � l'�tablissement d'indemnit�s pour les chercheurs scientifiques du Centre de recherches sur les communications et pour les employ�s du groupe Services de la d�fense (DS). En 1999, des indemnit�s ont �t� accord�es aux groupes suivants :

• Inspection des produits primaires (PI)
• Inspection technique (TI)
• Navigation a�rienne (AO).

En 2000, on a accord� des indemnit�s provisoires aux employ�s des groupes suivants :

• M�decine (MD)
• Sciences infirmi�res (NU)
• Psychologie (PS), pour les employ�s travaillant dans les collectivit�s des Premi�res nations �loign�es et isol�es
• Architecture et urbanisme (AR)
• G�nie et arpentage (EN)
• Pr�pos�s aux brevets du groupe R�glementation scientifique (SG-PAT).
  
  

Tableau 1015 Sommaire des indemnit�s de recrutement et de maintien en poste (provisoires) dans le domaine du noyau de la fonction publique*, mars 2003
Groupe professionnel	Montants annuels pr�vus par la politique		Co�t estimatif (M$), 2002‑2003
MD – M�decine	13 850 $ � 23 750 $	4,2
MD – MOF (SCC)	8 500 $ � 11 000 $
Psychiatres l�gistes (SCC)	50 800 $ � 54 250 $	1,7
PS – Psychologie (SCC)	2 000 $ � 12 00 $
PS – Psychologie (CFP)	2 000 $ � 7 500 $
NU – Sciences infirmi�res (SCC)	4 500 $	3,0
NU – Sciences infirmi�res	4 500 $ par ann�e
TI – Inspection technique	2 963 $ � 11 000 $	6,8
PI – Inspection des produits primaires � la Commission des grains en C.‑B.	3 000 $ � 5 000 $	0,5
SE – Recherche scientifique	8 000 $	0,5
DS – Services scientifiques de la d�fense	8 000 $	4,2
CS – Syst�mes d'ordinateurs	1 668 $ � 3 420 $	24,1
EN – Ing�nieurs	15 % du salaire moyen	26,6
SG – PAT	15 % du salaire moyen	1,9
AR	15 % du salaire moyen	2,4
UT – Enseignement universitaire	3 000 $	0,3
Autres		2,5
Total		78,7
* Tel qu'indiqu� ci-dessous, les employeurs distincts adoptent g�n�ralement des indemnit�s similaires pour les m�mes groupes.

En 2001, cette mesure a �t� �tendue aux groupes suivants :

• Enseignement universitaire (UT)
• Services techniques (TC)
• Recherche (RE)
• Services de sant� (SH).

Enfin, en 2003, des indemnit�s provisoires ont �t� accord�es au groupe de l'unit� de n�gociation Sciences appliqu�es et g�nie (AP), tandis que les indemnit�s du groupe Navigation a�rienne (AO) ont �t� major�es.

La figure 1016 montre l'augmentation du co�t des indemnit�s provisoires. Alors qu'il s'�levait � 11,2 millions de dollars la premi�re ann�e (12,4 millions de dollars constants de 2003) dans le domaine du noyau de la fonction publique, le co�t a atteint 77,4 millions de dollars en 2002‑2003. Ce montant repr�sente moins de 1 % de la masse salariale de ce domaine mais demeure important, tant en termes absolus que pour les quelque 15 500 employ�s qui y ont droit.

Les employeurs distincts

Les employeurs distincts recourent �galement � des indemnit�s de recrutement et de maintien en poste. � l'ADRC, plus de 3 700 employ�s, soit environ 7 % de l'effectif, touchent de tels paiements. Le plus important groupe de b�n�ficiaires est celui des Syst�mes d'ordinateurs (CS) (plus de 3 300 employ�s). La valeur totale des paiements en 2002‑2003 a �t� d'environ 8,7 millions de dollars. Voici d'autres exemples :

Figure 1016
Croissance du co�t des indemnit�s de recrutement et de maintien en poste dans le noyau de la fonction publique, 1997-1998 � 2002-2003

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• Le CNRC verse une indemnit� d'environ 8 000 $ par ann�e � ses agents de recherche et aux agents du Conseil de recherche, ce qui repr�sente une d�pense de l'ordre de 10 millions de dollars.
• Parcs Canada a vers� approximativement 680 000 $ en indemnit�s provisoires � 132 employ�s des groupes Syst�mes d'ordinateurs (CS), Architecture et urbanisme (AR) et G�nie et arpentage (EN).
• L'ACIA verse des indemnit�s provisoires aux membres des m�mes groupes (le cas �ch�ant) et selon les m�mes modalit�s que dans le noyau de la fonction publique. En 2002‑2003, l'ACIA a vers� approximativement 278 000 $ � 141 employ�s du groupe CS.

 

SECTION TROIS - COMPARABILIT� DE LA R�MUN�RATION

5. Comparaison de la r�mun�ration f�d�rale totale aux indicateurs �conomiques, 1990 � 2003

Dans ce chapitre, nous comparons les tendances de la r�mun�ration f�d�rale � la performance globale de l'�conomie.

Emplois et salaires au gouvernement f�d�ral

Le nombre d'emplois au gouvernement f�d�ral dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts :

• �tait d'environ 245 000 au d�but de 1990;
• �tait inf�rieur � 200 000 en 1997-1998 et en 1998-1999;
• a augment� � environ 235 000 en 2002-2003.

Si nous ajoutons les membres r�guliers des Forces canadiennes et les membres r�guliers et civils de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) pendant ces ann�es, nous aurions un total d'environ :

• 350 000 en 1990-1991,
• le nombre le plus bas en 1998-1999, soit environ 275 000
• et un total d'un peu moins de 315 000 en 2002-2003.

La variation observ�e � partir de la premi�re s�rie de chiffres r�sulte de la tendance g�n�rale � la baisse de l'effectif des Forces canadiennes, sauf au cours des derni�res ann�es, et de l'effectif relativement stable de la GRC.

Le total des salaires pour le domaine combin� du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts s'�levait � environ 9,1 milliards de dollars courants en 1990-1991; il a diminu� � 8,2 milliards de dollars en 1997-1998 et, par la suite, il a augment� pour atteindre environ 12,5 milliards de dollars en 2002-2003. Si l'on ajoute la masse salariale des Forces canadiennes et de la GRC, nous obtenons un total de 13,3 milliards de dollars en 1990-1991, de 12,0 milliards de dollars en 1997-1998 et de 17,3 milliards de dollars en 2002-2003.

L'�volution des salaires moyens est pr�sent�e au tableau 1017.

Tableau 1017 �volution du salaire moyen
Domaine	1990-1991 Salaire brut moyen	1997-1998 Salaire brut moyen	2002-2003 Salaire brut moyen
Noyau de la fonction publique et employeurs distincts	37 500 $	41 500 $	52 800 $
Forces canadiennes	35 000 $	42 600 $	52 700 $
GRC	45 400 $	50 800 $	59 900 $

 

Domaine	Dollars constants de 2002-2003
	1990-1991 Salaire brut moyen	1997-1998 Salaire brut moyen	2002-2003 Salaire brut moyen
Noyau de la fonction publique et employeurs distincts	47 600 $	46 300 $	52 800 $
Forces canadiennes	44 500 $	47 500 $	52 700 $
GRC	57 600 $	56 700 $	59 900 $

Notre premi�re analyse de la comparabilit� consiste � r�sumer la situation g�n�rale de l'�conomie canadienne et de l'emploi et des revenus depuis 1990-1991. Par la suite, nous comparons les taux de croissance de l'emploi, de la masse salariale et du salaire moyen dans le secteur public f�d�ral avec les grandes tendances dans l'�conomie canadienne en g�n�ral. L'appendice J renferme les donn�es � l'origine des chiffres pr�sent�s dans ce chapitre pour illustrer les tendances des indicateurs �conomiques.

Indicateurs �conomiques g�n�raux pour le Canada

Les grandes tendances macro�conomiques au Canada entre 1990 et 2003 t�moignent essentiellement d'une saine �conomie. La figure 1018 donne plus de pr�cisions au sujet de plusieurs indicateurs �conomiques cl�s. La figure 1019 regroupe ces indicateurs dans un m�me graphique sous forme d'indices (1990-1991=100). Nous pr�sentons ci-apr�s une br�ve description de l'�volution de ces indicateurs.

Figure 1018
Indicateurs �conomiques cl�s au Canada, 1990-1991 � 2002-2003

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Produit int�rieur brut (PIB) nominal

Il s'agit de la valeur totale des biens et services produits pendant l'ann�e au Canada exprim�e en dollars courants. Entre 1990 et 2003, le PIB est pass� d'environ 680 milliards de dollars � plus de 1,22 billion de dollars, soit une augmentation de 79 %. Cette croissance a �t� assez stable d'une ann�e � l'autre, mais avec des ralentissements au d�but des ann�es 1990 et en 2001-2002.

Figure 1019
Comparaison du taux de variation des indicateurs �conomiques cl�s du Canada, 1990-1991 � 2002-2003

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Population

M�me si la population canadienne totale n'est pas un indicateur �conomique en soi, c'est une variable essentielle pour pr�senter la taille du gouvernement en perspective. De 1990 � 2003, on estime que la population canadienne a augment� d'environ 27,74 millions � 31,39 millions d'habitants, soit une croissance de 13 %.

Ch�mage

Il s'agit de la principale mesure de la p�nurie d'emplois sur le march� du travail canadien et de la concurrence pour les travailleurs en g�n�ral. Le ch�mage �tait �lev� au d�but des ann�es 1990, puis il a diminu� au cours de la seconde moiti� de la d�cennie pour se stabiliser entre 7 % et 7,5 % apr�s 1999.

D�ficit f�d�ral

Il s'agit de la mesure de la sant� des finances f�d�rales. Le d�ficit f�d�ral est demeur� inf�rieur � 30 milliards de dollars par ann�e durant la premi�re moiti� des ann�es 1990 et il a atteint plus de 40 milliards de dollars en 1992-1933 et 1993-1994. Au cours de la seconde moiti� des ann�es 1990, le d�ficit est devenu un exc�dent allant d'un minimum de pr�s de 3 milliards de dollars en 1998-1999 � un maximum de plus de 9 milliards de dollars en 2000-2001.

Inflation

Cette mesure indique le niveau de stabilit� des prix dans l'�conomie. De plus de 5 % dans les ann�es 1990, le taux d'inflation a chut� au cours des ann�es suivantes pour se maintenir � l'int�rieur de la fourchette cible de 1 % � 3 % l'an fix�e par la Banque du Canada depuis 1995.

Logements mis en chantier

Il s'agit d'un indicateur cl� de la confiance et de la tendance � court terme de l'�conomie. Le nombre de logements mis en chantier s'est �lev� en moyenne � environ 150 000 par an pendant ces ann�es. L'activit� a �t� mod�r�e en 1995, 1996 et 1998, tombant � un minimum de 111 000 en 1995. Les r�sultats ont �t� exceptionnels en 1992, 2001 et plus particuli�rement en 2002, ann�e o� il y a eu 205 000 mises en chantier.

Emploi et revenus au Canada

Cette deuxi�me s�rie de donn�es concerne encore l'�conomie en g�n�ral, mais elle se concentre sur les indicateurs de l'emploi et des revenus. Encore une fois, la tendance g�n�rale pour la p�riode de 1990 � 2003 est positive, avec une croissance importante de l'emploi et du revenu par habitant. La figure 1020 montre les variations du niveau d'emploi dans l'ensemble de l'�conomie et dans les secteurs priv� et public respectivement, ainsi que certains indicateurs choisis des niveaux de revenu. La figure 1021 regroupe ces indicateurs dans un m�me graphique qui montre leur croissance relative depuis 1990 sous forme d'indice (1990-1991=100). Nous pr�sentons dans ce qui suit un bref commentaire au sujet de chacun de ces indicateurs.

Figure 1020
Emploi et revenus au Canada, 1990-1991 � 2002-2003

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Nombre total d'emplois

Le nombre de personnes ayant un emploi au Canada a augment� d'environ 13 millions en 1990-1991 � pr�s de 15,6 millions en 2002-2003, une croissance de 19 %. Cela se compare favorablement � l'augmentation de 13 % de la population sur la m�me p�riode. � l'exception de 1991-1992 et de 1992-1993, l'emploi total a augment� � chaque ann�e durant cette p�riode.

L'emploi dans le secteur public

L'emploi du secteur public englobe les fonctionnaires des gouvernements f�d�ral, provinciaux et territoriaux, ainsi que les employ�s des municipalit�s, des commissions scolaires, des �tablissements de sant� et des h�pitaux, des universit�s et des entreprises appartenant � l'�tat. Malgr� la croissance de la population canadienne et de l'emploi en g�n�ral, cet indicateur est demeur� assez stable, oscillant dans une fourchette restreinte de 2,65 millions en 1997-1998 et 1998-1999 � 2,94 millions en 2002-2003.

Figure 1021
Comparaison du taux de variation des indicateurs cl�s de l'emploi et des revenus au Canada, 1990-1991 � 2002-2003

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L'emploi dans le secteur priv�

Cet indicateur correspond � la diff�rence entre l'emploi total et l'emploi dans le secteur public. �tant donn� que l'emploi dans le secteur public a tr�s peu vari� de 1990 � 2003, l'emploi dans le secteur priv� a clairement domin� le secteur de l'emploi en g�n�ral. Le nombre de postes dans le secteur priv� est pass� de 10 millions au d�but des ann�es 1990 � 12,6 millions en 2002-2003, une augmentation de pr�s de 23 %.

PIB nominal par habitant

Il s'agit de l'indicateur le plus g�n�ral des variations du revenu par personne. Cet indicateur a augment�, passant de 24 450 $ en 1990-1991 � 38 700 $ en 2002-2003, soit une hausse de pr�s de 60 % en dollars courants. La croissance correspondante en chiffres r�els a �t� d'environ 30 %. L'augmentation s'est produite en grande partie � compter de 1996-1997 (sauf en 2001-2002 o� il y a eu une l�g�re diminution. Soixante-dix pour cent de l'augmentation r�elle a eu lieu durant cette p�riode de sept ans.

Gains hebdomadaires moyens

Il s'agit d'une mesure g�n�rale des gains hebdomadaires (excluant le temps suppl�mentaire) pour l'ensemble des employ�s. En 1990-1991^[51], les gains hebdomadaires moyens au Canada �taient �valu�s � 520,89 $. Ce montant est pass� � 662,47 $ en 2002-2003, soit une augmentation d'environ 27 %. Comme l'indique la figure 1020, la croissance a �t� assez stable pendant cette p�riode.

En principe, les gains horaires moyens constituent une meilleure mesure. Cet indicateur permet d'�viter certains pi�ges inh�rents aux gains hebdomadaires moyens tels que la d�finition de semaine. Cependant, les donn�es sont disponibles uniquement � compter de 1996-1997, de sorte que notre figure pr�sente l'indicateur qui offre une s�rie de donn�es plus compl�te. � compter de 1996-1997, les gains horaires moyens ont augment�, passant de 15,61 $ � 18,04 $ en 2002-2003, un taux de croissance de 16 % – qui est beaucoup plus �lev� que l'augmentation de 11 % des gains hebdomadaires moyens observ�e pendant cette p�riode de sept ans.

Revenu familial m�dian apr�s imp�t

Il s'agit d'un indicateur g�n�ral important du revenu r�ellement disponible pour les familles, exprim� en dollars constants de 2002. Apr�s une l�g�re diminution au d�but des ann�es 1990, cet indicateur est demeur� stable entre 36 000 $ et 37 000 $ jusqu'en 1998-1999 et il a augment� r�guli�rement par la suite. En 2002-2003, l'indicateur a atteint 41 300 $, soit une augmentation d'environ 8 % depuis 1990-1991. Par rapport au creux de 1996-1997 (35 900 $), cela repr�sente une hausse de 15 %.

Comparaison des variations dans l'emploi et les salaires, secteur public f�d�ral et ensemble de l'�conomie canadienne

Nous examinons d'abord l'emploi dans notre comparaison de l'�volution de l'emploi et des salaires dans le secteur public canadien � la performance de l'ensemble de l'�conomie. La figure 1022 fait voir les tendances de l'emploi au gouvernement f�d�ral de 1990-1991 � 2002-2003. La figure 1023 compare ces tendances � l'�conomie canadienne en g�n�ral.

Nous pr�sentons deux perspectives sur l'emploi au gouvernement f�d�ral. La premi�re est une mesure g�n�rale que nous appelons l'� emploi dans le secteur public f�d�ral �. Cette mesure inclut les employ�s du noyau de la fonction publique, des employeurs distincts, des Forces canadiennes, ainsi que les membres r�guliers et civils de la Gendarmerie royale du Canada. Elle n'inclut pas les entreprises f�d�rales, les soci�t�s d'�tat � vocation culturelle, les r�servistes et les groupes sp�ciaux tels que les juges de nomination f�d�rale, les parlementaires, les employ�s du Parlement, les ministres et les �tudiants. Nous appellerons la deuxi�me mesure la � Fonction publique et les employeurs distincts �. Celle-ci inclut les principaux minist�res et organismes qui composent les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Pour ce qui est de la premi�re mesure, nous pouvons constater que le nombre d'emplois dans le secteur public f�d�ral

• s'�levait � plus de 350 000 au d�but des ann�es 1990,
• a chut� � environ 275 000 en 1998-1999 et, par la suite,
• a augment� pour atteindre 315 000 en 2002-2003.

Figure 1022
Tendances de l'emploi f�d�ral et de l'emploi total au Canada, 1990-1991 � 2002-2003

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Pour la mesure plus �troite visant les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, nous constatons une tendance similaire avec

• un total d'environ 245 000 emplois au d�but des ann�es 1990,
• une diminution en de�� de 200 000 emplois en 1997-1998 et 1998-1999 et,
• de nouveau, une augmentation � environ 235 000 emplois en 2002-2003.

La figure 1023 pr�sente un aper�u tr�s clair de la mani�re dont les variations de l'emploi f�d�ral se comparent � celles de l'ensemble de l'�conomie. Selon les deux mesures que nous pr�sentons, il est �vident que le nombre d'emplois au gouvernement f�d�ral a diminu� de fa�on beaucoup plus marqu�e que dans le reste de l'�conomie. Depuis 1998-1999, le taux de croissance dans le secteur public f�d�ral a �t� plus �lev� que dans l'ensemble de l'�conomie. N�anmoins, m�me pour la mesure dont la hausse est la plus rapide – celle des domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts – l'emploi au gouvernement f�d�ral n'avait pas retrouv� en 2002-2003 son niveau de 1990-1991. Par contre, l'emploi dans le secteur priv� en 2002-2003 �tait presque 23 % plus �lev� que le niveau de 1990-1991, tandis que l'emploi dans l'ensemble du secteur public �tait 7 % plus �lev�.

Figure 1023
Comparaison des tendances de l'emploi f�d�ral par rapport � l'emploi total au Canada, 1990-1991 � 2002-2003

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L'indicateur qui fournit peut-�tre le plus d'information sur la situation de l'emploi dans l'administration f�d�rale au sein de l'�conomie canadienne est l'emploi dans le secteur public f�d�ral en pourcentage de l'emploi total au Canada. La proportion �tait d'environ 2,7 % au d�but des ann�es 1990, puis elle a chut� � 1,9 % en 1999-2000 et a augment� mod�r�ment depuis pour se situer � 2,0 %.

Le prochain �l�ment de comparaison est la masse salariale totale. La figure 1024 d�crit la masse salariale pour les d�finitions �largies et restreintes du secteur public f�d�ral employ�es dans la section pr�c�dente, ainsi que la masse salariale totale au Canada et les totaux correspondants pour le secteur priv�, le secteur public provincial et territorial et le secteur public municipal au sens large. Comme dans les sections pr�c�dentes, la figure 1025 pr�sente tous ces indicateurs en comparant leurs variations sous forme d'indice (1990-1991=100).

Tel qu'indiqu�, nous faisons une distinction entre la fonction publique f�d�rale �largie, que nous d�finissons comme �tant les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, les Forces canadiennes et les membres r�guliers et civils de la GRC, ainsi qu'une version plus restreinte se limitant aux domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Pour la fonction publique f�d�rale �largie, la masse salariale s'est maintenue pendant une d�cennie dans une fourchette assez �troite, variant d'un maximum de 13,3 milliards de dollars en 1993-1994 � un minimum de 12 milliards de dollars en 1997-1998. Par la suite, la masse salariale totale a augment� sensiblement, atteignant 17,3 milliards de dollars en 2002-2003. Du niveau le plus bas en 1997-1998 au niveau le plus �lev� en 2002-2003, l'augmentation repr�sente 43 %. Si nous examinons la d�finition plus restreinte de la fonction publique, nous constatons une tendance tr�s similaire puisque la masse salariale varie d'un maximum de 9,8 milliards de dollars en 1993-1994 � un minimum de 8,2 milliards de dollars en 1997-1998, suivi d'une hausse progressive jusqu'� 12,4 milliards de dollars en 2002-2003, ce qui repr�sente des taux de croissance de 36 % de 1990-1991 � 2002-2003 et de 51 % de 1997-1998 � 2002-2003.

Figure 1024
Masses salariales des gouvernements f�d�ral, provinciaux, municipaux et pour l'ensemble du Canada, 1990-1991 � 2002-2003

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La masse salariale totale au Canada a augment� encore plus rapidement, avec des gains � chaque ann�e. Le total s'�levait � 335 milliards de dollars en 1990-1991 et � 527 milliards de dollars en 2002-2003, une augmentation de 57 %. La croissance dans le secteur priv� canadien a �t� encore plus marqu�e � 69 %. Par contre, l'augmentation globale dans le secteur public canadien s'est �lev�e � environ 29 %.

Figure 1025
Comparaison des variations des masses salariales des gouvernements f�d�ral, provinciaux, municipaux et pour l'ensemble du Canada, 1990-1991 � 2002-2003

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Nous avons examin� plus particuli�rement le secteur public provincial et territorial �largi^[52]. La masse salariale dans ce secteur a augment� de 36 %, passant de 46,6 milliards de dollars en 1990-1991 � environ 63,2 milliards de dollars en 2002-2003. Tout comme le secteur public f�d�ral, le secteur public provincial et territorial a �t� tr�s stable pendant plusieurs ann�es, oscillant entre 49 milliards de dollars et 51 milliards de dollars de 1991-1992 � 1998-1999. Comme dans le cas du secteur public f�d�ral, l'augmentation de la masse salariale a eu lieu, en grande partie, au cours des derni�res ann�es.

Une tendance tr�s semblable s'applique au secteur public municipal en g�n�ral^[53]. De 1992-1993 � 1998-1999, la masse salariale totale au niveau municipal au Canada s'est situ�e entre 34,8 milliards de dollars et 35,6 milliards de dollars. Par la suite, cet indicateur a grimp� � 40,4 milliards de dollars en 2002-2003. Comparativement au niveau de 31,0 milliards de dollars enregistr� en 1990-1991, ce secteur a augment� de 30 %.

Si nous examinons la figure 1025, nous pouvons observer ces divers indicateurs compar�s sur une base indicielle(1990-1991=100). De 1990-1991 � 2002-2003, la masse salariale totale au gouvernement f�d�ral a augment� moins que le total des salaires au Canada ou que la masse salariale du secteur priv�, un peu plus rapidement que le secteur public municipal �largi et environ dans la m�me proportion que le secteur public provincial en �largi. Cependant, si nous examinons uniquement la p�riode d�butant en 1997-1998, le taux d'accroissement des deux indicateurs de la masse salariale f�d�rale a �t� plus �lev�^[54] que toute autre mesure.

La masse salariale totale est un indicateur important, mais elle combine l'effet de deux tendances : la croissance des gains moyens et l'augmentation du nombre d'employ�s^[55]. Nous avons d�j� examin� les changements relatifs des niveaux d'emploi. Nous examinons maintenant les indicateurs de changement des salaires moyens.

La figure 1026 montre l'�volution des salaires moyens de 1990-1991 � 2002-2003 dans le secteur public f�d�ral �largi et celui plus restreint que nous avons utilis�s dans cette section, ainsi que les gains hebdomadaires moyens^[56] et les gains horaires moyens^[57] dans le secteur priv� canadien et les hausses salariales n�goci�es pour des employeurs des secteurs public et priv� dont l'effectif est syndiqu� et compte au moins 500 employ�s. La figure 1027 pr�sente tous ces indicateurs sous forme d'indices aux fins de comparaison^[58].

Figure 1026
Aper�u de l'�volution des gains et des salaires moyens dans le secteur public f�d�ral et l'�conomie canadienne, 1990-1991 � 2002-2003

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Figure 1027
Comparaison des changements des salaires moyens en termes r�els dans le secteur public f�d�ral et de certains indicateurs g�n�raux de l'�conomie canadienne, 1990-1991 � 2002-2003

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Nous d�finissons le salaire moyen comme �tant la masse salariale totale pour un groupe particulier divis�e par le nombre d'employ�s. Pour le secteur public f�d�ral �largi, le salaire moyen en dollars courants est pass� d'environ 37 000 $ en 1990-1991 � pr�s de 54 900 $ en 2002-2003, une augmentation de 47 %. Pour les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, la variation a �t� l�g�rement moins importante. Les salaires moyens dans ce contexte ont augment� de 37 500 $ en 1990-1991 � environ 52 800 $ en 2002-2003, soit une hausse de 41 %. Les taux d'accroissement correspondant en dollars constants a �t� de 15,8 % pour le secteur public f�d�ral �largi et de 11,0 % pour les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

En examinant les graphiques de la figure 1026 pour ces deux indicateurs des salaires moyens au gouvernement f�d�ral, nous notons un point mentionn� dans le Volume Deux, � savoir que presque toutes les augmentations observ�es ont eu lieu � partir de 1998-1999, notamment en termes r�els.

Alors comment ces augmentations se comparent-elles, du point de vue macro�conomique, aux tendances dans l'�conomie canadienne en g�n�ral? Nous avons pr�sent� pr�c�demment dans ce chapitre des donn�es sur les gains hebdomadaires moyens, � l'exclusion du temps suppl�mentaire, et les gains horaires moyens. Ces donn�es sont reproduites � la figure 1026. Les gains hebdomadaires moyens ont augment� d'environ 27 % de 1991-1992 � 2002-2003. � compter de 1996-1997, lorsque les deux indicateurs sont disponibles, les gains horaires moyens ont augment� plus rapidement^[59]. Toutefois, en termes r�els, les deux indicateurs n'ont pratiquement pas augment� depuis 1991-1992. (Le meilleur taux d'accroissement s'observe pour les gains horaires moyens, qui ont augment� de fa�on minime, soit d'environ 2 % en termes r�els entre 1996-1997 et 2002-2003.)

Si nous examinons exclusivement le secteur priv�, nous notons qu'il y a tr�s peu de diff�rence au niveau de la tendance observ�e des gains hebdomadaires moyens alors que l'augmentation s'�levait � 29,4 % en valeur nominale mais � 1,9 % en termes r�els pendant les ann�es vis�es par l'examen. Pour ce qui est des gains horaires moyens, nous constatons un taux de croissance semblable dans le secteur priv� en comparaison de l'ensemble de l'�conomie. En termes r�els, le secteur priv� a enregistr� une l�g�re augmentation de 2,9 % des gains horaires moyens entre 1996-1997 et 2002-2003.

Enfin, nous examinons les augmentations salariales annuelles dans les secteurs public et priv� pour les employeurs dont l'effectif est syndiqu� et compte au moins 500 travailleurs r�mun�r�s^[60]. Pour le secteur public canadien en g�n�ral, les augmentations cumulatives en valeur nominale de 1990-1991 � 2002-2003 s'�levaient � 27,2 %; pour le secteur priv�, l'augmentation cumulative correspondante repr�sentait 36,5 %. En termes r�els, ces hausses cumul�es atteignaient 0,2 % et 7,5 %, respectivement, pour le secteur public et le secteur priv�.

Nous regroupons ces comparaisons sous forme d'indices � la figure 1027. Il est � noter que la figure pr�sente tous les indicateurs en termes r�els (c'est-�-dire en dollars constants). Nous pouvons observer que pendant toute la p�riode �coul�e depuis 1990-1991, les hausses salariales annuelles n�goci�es pour les gros employeurs du secteur priv� �taient sup�rieures � celles n�goci�es dans le secteur public en g�n�ral. Par ailleurs, il en �tait de m�me notamment pour les changements de la r�mun�ration moyenne dans le secteur public f�d�ral jusqu'en 1999-2000, alors que notre mesure g�n�rale^[61] de la variation de la r�mun�ration moyenne dans le secteur public f�d�ral a exc�d� la variation cumulative des hausses salariales annuelles pr�vues dans les conventions en vigueur dans le secteur priv�. En 2001-2002, la r�mun�ration moyenne dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts a aussi d�pass� l'indicateur du secteur priv�. Les gains hebdomadaires moyens dans le secteur priv� ont augment� plus rapidement que la r�mun�ration moyenne au gouvernement f�d�ral au d�but et au milieu des ann�es 1990. Globalement, nous pouvons constater que la r�mun�ration moyenne dans le secteur public f�d�ral a augment� sensiblement en termes r�els depuis 1997-1998 alors qu'aucun autre indicateur n'a augment�.

Il y a deux mises en garde importantes concernant cette analyse de la r�mun�ration moyenne. Premi�rement, le chapitre 4 nous a appris que l'augmentation de la r�mun�ration moyenne dans la fonction publique f�d�rale r�sultait, en partie, de l'�volution de la composition de l'effectif. Cette tendance vers une proportion plus importante de travailleurs ayant des connaissances sp�cialis�es dans la fonction publique et d'un travail plus complexe dans l'ensemble de l'administration publique a contribu� � des salaires plus �lev�s en moyenne. Nous avons estim� dans le Volume Deux qu'environ dix points de pourcentage de l'augmentation de 41 % de la r�mun�ration moyenne nominale dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts entre 1990-1991 et 2002-2003 r�sultaient de ce ph�nom�ne. Nous ne disposons pas de donn�es comparables qui nous permettraient d'�valuer dans quelle mesure un changement semblable dans la composition et le niveau des postes d'autres employeurs s'est �galement produit.

Deuxi�mement, l'utilisation d'un indice pour comparer les taux de variation des divers indicateurs ne nous renseigne pas sur la mani�re dont le point de d�part de la r�mun�ration moyenne se comparait avec le secteur priv�. Dans le cadre de nos recherches, nous avons consult� une �valuation qui offre une certaine perspective sur cet aspect. Une �tude du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor d'octobre 1991 indique qu'� l'�chelle nationale, la r�mun�ration moyenne dans la fonction publique f�d�rale accusait un retard de 8,3 % sur le secteur priv�^[62]. Comparativement au secteur public provincial, le salaire moyen au gouvernement f�d�ral accusait un retard de 2,4 %. Ces estimations reposent sur des rapports du Bureau de recherche sur les traitements (BRT)^[63], qui a men� des �tudes sur la correspondance des postes dans certaines professions avec les employeurs du secteur priv� et d'autres employeurs du secteur public.

Nous ne sommes pas en mesure de d�terminer exactement comme ces �carts ont �t� calcul�s, ni d'�valuer la cr�dibilit� ou la rigueur de la m�thodologie d'�chantillonnage. Nous savons toutefois que, selon les repr�sentants des employeurs, ces �chantillons du BRT penchaient fortement en faveur des gros employeurs dont l'effectif est syndiqu�. Si nous consid�rons que cette information correspond � la comparaison la plus d�favorable, la figure 1027 devrait montrer un point de d�part moins �lev� (91,7) pour le salaire moyen dans le secteur public f�d�ral, ce qui r�duirait mais n'�liminerait pas l'�cart entre cette ligne et l'indice des hausses salariales annuelles selon les conventions en vigueur dans le secteur priv�. En d'autres termes, m�me si nous pr�sumons le pire sc�nario – un retard de 8,3 % du secteur public f�d�ral en 1990-1991 – nous pouvons raisonnablement conclure qu'en 2002-2003, les augmentations salariales cumulatives dont b�n�ficiaient les fonctionnaires f�d�raux avaient combl� tout �cart pouvant exister avec l'�conomie canadienne en g�n�ral. Si l'�cart original �tait en fait plus faible, comme il semble ressortir de la comparaison avec l'ensemble du secteur priv�, cela voudrait dire qu'une l�g�re prime en faveur du secteur public f�d�ral est apparue au d�but des ann�es 2000.

En plus de cette comparaison de l'�volution de la r�mun�ration moyenne, nous avons �galement examin� les �carts dans la r�partition des salaires au sein de la fonction publique f�d�rale comparativement � l'�conomie canadienne dans son ensemble. Avec l'aide de Statistique Canada, nous avons compar� la r�partition des gains tels qu'ils figurent dans le recensement de 2000 pour quatre groupes d'employ�s dans le secteur public f�d�ral et dans l'ensemble du secteur priv� canadien^[64]. Au niveau le plus g�n�ral, nous avons observ� la r�partition suivante des gains :

	F�d�ral	Priv�
Moins de 40 000 $	34 %	52 %
Entre 40 000 $ et 100 000 $	64 %	40 %
Plus de 100 000 $	2 %	8 %
Total	100 %	100 %

La figure 1028 pr�sente une comparaison plus d�taill�e pour des tranches de revenu de 20 000 $, encore une fois selon le recensement de 2000. La figure 1029 pr�sente la m�me comparaison pour les quatre groupes de professions : gestionnaires, professionnels, secr�taires et commis. Les donn�es des figures 1028 et 1029 concernent les travailleurs permanents � temps plein (au moins 48 semaines par an) pour des postes dont le recensement compte au moins 400 observations dans l'administration f�d�rale et dans le secteur priv�.

Figure 1028
Gains annuels au gouvernement f�d�ral et dans le secteur priv� par tranches de 20 000 $ de revenu, selon le recensement de 2000

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Figure 1029
Gains annuels au gouvernement f�d�ral et dans le secteur priv� par tranches de 20 000 $ de revenu pour les gestionnaires, les professionnels, les secr�taires et les commis, selon le recensement de 2000

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Figure 1030
�carts salarial en pourcentage entre le gouvernement f�d�ral et le secteur priv� pour les hommes et les femmes de plus et de moins de 40 ans, selon les recensements de 1990 et de 2000

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Le profil g�n�ral r�v�le une proportion beaucoup plus faible d'employ�s f�d�raux dont le salaire est inf�rieur � 40 000 $ que dans le secteur priv�, une part beaucoup plus �lev�e d'employ�s dont le salaire se situe entre 40 000 $ et 80 000 $, une part semblable d'employ�s dont le salaire se situe entre 80 000 $ et 100 000 $ et une part relative progressivement plus faible pour les tranches de revenus sup�rieures � 100 000 $. Lorsque nous examinons les quatre groupes, nous constatons que ce profil g�n�ral est plus prononc� pour les gestionnaires et les professionnels. Pour les secr�taires et les commis, les revenus inf�rieurs � 40 000 $ pr�dominent dans le secteur priv� tandis qu'un niveau de revenu sup�rieur est beaucoup plus fr�quent au gouvernement f�d�ral.

Plus pr�cis�ment, nous observons qu'environ 83 % des gestionnaires f�d�raux ont un revenu se situant entre 40 000 $ et 100 000 $, alors que dans le secteur priv� seulement 50 % environ se situent dans cette tranche de revenus. Les professionnels au gouvernement f�d�ral sont m�me plus concentr�s puisque environ 78 % d'entre eux gagnent un revenu se situant entre 40 000 $ et 80 000 $; dans le secteur priv�, on retrouve plus de professionnels dont le revenu est inf�rieur � 40 000 $ ou sup�rieur � 80 000 $.

Un facteur important qui influence le profil g�n�ral est que les donn�es du recensement montrent que les femmes appartenant � ces groupes dans le secteur public f�d�ral gagnent un salaire plus �lev� que leurs homologues du secteur priv�. � l'exception des femmes gestionnaires et des femmes professionnelles �g�es de plus de 40 ans, ce ph�nom�ne �tait plus prononc� dans le recensement de 2000 que dans celui de 1990. La figure 1030 illustre ces points. Pour les femmes gestionnaires �g�es de plus de 40 ans au gouvernement f�d�ral, l'�cart en 1990 �tait d'environ 12 %; en 2000, l'�cart �tait n�gligeable. Pour les femmes professionnelles �g�es de moins de 40 ans travaillant au gouvernement f�d�ral, l'�cart a grimp� de 11 % en 1990 � environ 13 % en 2000. Pour les femmes secr�taires et les agentes d'administration de moins de 40 ans, l'�cart a augment�, passant d'environ 20 % en 1990 � 27 % en 2000. L'�cart correspondant pour les commis de sexe f�minin �g�es de plus de 40 ans a augment�, passant de 18 % en 1990 � 28 % en 2000.

Conclusion au sujet des comparaisons g�n�rales entre le secteur public f�d�ral et l'ensemble de l'�conomie canadienne

Dans ce chapitre, nous avons pr�sent� divers indicateurs sur l'�volution de l'emploi et des revenus dans l'�conomie canadienne en g�n�ral. Dans ce contexte, nous avons fait une comparaison tr�s g�n�rale entre le secteur public f�d�ral et l'ensemble de l'�conomie canadienne pour ce qui est de l'�volution de l'emploi, de la masse salariale, du salaire moyen et de la r�partition des gains par tranches de revenus de 20 000 $. � la lumi�re de cette description et de ces analyses, nous avons tir� cinq conclusions.

La part de l'emploi total et de la population au Canada repr�sent�e par l'emploi f�d�ral a diminu�

Premi�rement, le niveau d'emploi actuel dans le secteur public f�d�ral repr�sente une proportion beaucoup plus faible de l'emploi total au Canada que par le pass�, malgr� la croissance relativement rapide des derni�res ann�es. L'emploi dans le secteur public f�d�ral repr�sentait 2,7 % de l'emploi total au d�but des ann�es 1990; la proportion a chut� � 1,9 % en 1999-2000, avant de remonter � 2,0 % en 2002-2003. Si l'on voulait r�tablir l'emploi dans le secteur public f�d�ral au niveau qui pr�valait au d�but des ann�es 1990, il faudrait que l'effectif f�d�ral compte au moins 100 000 employ�s de plus.

De m�me, le secteur public f�d�ral a diminu� en proportion de la population canadienne. Alors qu'en 1990-1991, il y avait 12,65 travailleurs dans le secteur public f�d�ral^[65] par 1 000 Canadiens, ce ratio avait chut� � 9,99 en 2002-2003. M�me si les r�les jou�s par le gouvernement f�d�ral ont �volu� durant ces ann�es (en d�laissant diverses responsabilit�s op�rationnelles telles que le contr�le de la circulation a�rienne, par exemple), il semble que le rendement du service public f�d�ral par travailleur ou r�sidant canadien se soit am�lior� au cours des ann�es vis�es par l'examen.

Les salaires f�d�raux ont cr� plus rapidement que ceux du secteur priv�

Deuxi�mement, la r�mun�ration moyenne dans le secteur public f�d�ral a augment� de fa�on cumulative depuis 1990-1991 dans une proportion plus �lev�e (15,8 % en dollars constants) que les hausses salariales annuelles pr�vues dans les conventions collectives en vigueur dans le secteur priv� (7,5 % en termes r�els).

La r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral a aussi augment� beaucoup plus rapidement que les gains hebdomadaires moyens dans le secteur priv�, qui ont connu une hausse r�elle minime de seulement 1,9 % jusqu'en 2002-2003. Le taux de croissance plus �lev� dans le secteur public f�d�ral est concentr� sur la p�riode post�rieure � 1997-1998.

Il y a une modeste prime salariale en faveur du secteur public f�d�ral

Troisi�mement, � ce niveau global de comparaison entre les secteurs, il y a tout au plus une l�g�re prime en faveur de la r�mun�ration vers�e dans le secteur public f�d�ral en comparaison du secteur priv� au Canada. Si nous acceptons comme pire sc�nario les calculs du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor de 1992 fond�s sur les donn�es du Bureau de recherche sur les traitements indiquant qu'� l'�chelle nationale, la r�mun�ration moyenne dans la fonction publique f�d�rale accusait un retard de 8,3 % sur le secteur priv�, les hausses de salaires cumulatives des fonctionnaires f�d�raux jusqu'en 2002-2003 auraient combl� tout �cart entre leur r�mun�ration moyenne et celle de l'ensemble de l'�conomie canadienne^[66].

Les salaires f�d�raux sont relativement �galitaires

Quatri�mement, la r�partition des salaires dans le secteur public f�d�ral par niveau de gains annuels est plus concentr�e que dans le secteur priv� canadien en g�n�ral. Comme l'illustre la figure 1024, la r�mun�ration d'environ 60 % des travailleurs dans le secteur public f�d�ral se situait entre 40 000 $ et 80 000 $, selon les donn�es du recensement de 2000, par rapport � seulement 35 % environ des employ�s du secteur priv�. En ce sens, on serait en droit d'affirmer que la r�partition des salaires dans le secteur public f�d�ral est relativement �galitaire. Ce profil a pr�valu au moins depuis la Commission Glassco, dont le rapport observait la m�me tendance � verser un salaire �gal ou plus �lev� aux niveaux subalternes de la fonction publique f�d�rale que celui vers� pour des postes comparables dans le secteur priv�, tandis que les postes administratifs et professionnels de niveau sup�rieur (les postes de cadre) �taient particuli�rement d�savantag�s sur le plan mon�taire par rapport au secteur priv�.

Les femmes sont mieux r�mun�r�es dans le secteur public f�d�ral que dans le secteur priv�

Cinqui�mement, un facteur contribuant au profil d�crit dans le paragraphe pr�c�dent est qu'en g�n�ral les femmes sont relativement mieux pay�es dans la fonction publique f�d�rale que dans le secteur priv�. Ce point est bien illustr� � la figure 1026, qui r�v�le des �carts importants en faveur des femmes dans la fonction publique f�d�rale par rapport au secteur priv�, notamment pour les postes de commis et de secr�taires.

Ceci compl�te notre comparaison g�n�rale des indicateurs de l'emploi et de la r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale et dans l'�conomie canadienne en g�n�ral.

 

6. �tudes comparant la r�mun�ration dans l'administration f�d�rale � celles du secteur priv� et du secteur public �largi

Dans la premi�re partie de ce chapitre, nous examinons trois �tudes qui pr�sentent des comparaisons g�n�rales entre la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral et l'�conomie externe. Dans la seconde partie, nous examinons les �tudes �tablissant de telles comparaisons par rapport � certains groupes et domaines professionnels.

Comparaison du secteur public f�d�ral au march� du travail externe

Nous examinons deux types d'�tudes, le premier utilisant des donn�es du recensement de 2001 et le second utilisant des donn�es de l'Enqu�te sur la population active de la fin des ann�es 90 et du d�but des ann�es 2000. Dans ce dernier cas, nous utilisons aussi des mod�les �conom�triques pour produire des comparaisons tout en neutralisant les �carts imputables � certaines caract�ristiques de la population active.

�tudes du FCEI utilisant les donn�es du recensement

La premi�re �tude de notre �chantillon et la plus g�n�rale a �t� publi�e par la F�d�ration canadienne de l'entreprise ind�pendante (FCEI)^[67]. Fond�e sur le recensement de 2001, il s'agit de la quatri�me d'une s�rie d'�tudes bas�es sur les donn�es des recensements de 1986, 1991, 1996 et 2001. Selon la FCEI, les principales constatations de la plus r�cente �tude concernant le secteur public f�d�ral sont les suivantes :

La prime au niveau municipal �tait de 11,4 % pour les salaires et de 14,2 % en incluant les avantages sociaux. La prime salariale au niveau municipal �tait donc en baisse par rapport � 1995 (11,8 %).

D�finition des emplois

La m�thodologie utilis�e par la FCEI consiste � comparer de fa�on plus pr�cise des emplois d�finis qui peuvent se trouver facilement dans les secteurs priv� et public. On a �galement exclu les emplois qui d�montrent des diff�rences salariales excessives^[69] entre les secteurs. Seuls les employ�s � temps plein toute l'ann�e ont �t� inclus. Au niveau national, 257 emplois ont �t� inclus (sur un total de 514 groupes professionnels d�finis dans le syst�me de � classification type des professions �). Pour parvenir � une estimation globale, les r�sultats au niveau des professions ont �t� pond�r�s en fonction des populations pertinentes.

En tant que mesure g�n�rale des variations au niveau de la r�mun�ration relative en particulier, des �tudes comme celles publi�es par la FCEI sont int�ressantes, notamment parce qu'elles soulignent les tendances qu'il faut comprendre. Ces �tudes offrent un point d'acc�s soulevant des questions qui m�ritent un examen plus approfondi. De plus, elles nous rappellent que la r�mun�ration totale n�cessite tout autant l'attention que les salaires pour comparer les secteurs.

Cependant, les �tudes comme celles men�es par la FCEI pr�sument que les exigences en mati�re de comp�tences et d'exp�rience pour les divers postes sont les m�mes dans diff�rents secteurs, ce qui n'est sans doute pas le cas. Ces �tudes de ce genre sont publi�es depuis de nombreuses ann�es. Une publication interne du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor datant de 1984 indiquait que :

Comme nous pourrons le constater ult�rieurement dans cette section, plus les particularit�s de certains emplois sont contr�l�es pour comparer la r�mun�ration, plus les pr�tendues � primes � diminuent. Par cons�quent, le caract�re global des �tudes men�es par la FCEI sugg�re que nous devons les interpr�ter avec prudence.

De plus, le secteur priv� comprend des employeurs tr�s diff�rents. Il est raisonnable d'inclure les employeurs de toutes les tailles et de toutes les cat�gories dans les �valuations globales. Mais, lorsqu'il faut interpr�ter les r�sultats, nous devons tenir compte du fait que le gouvernement f�d�ral est un gros employeur dont l'effectif est principalement syndiqu�. Il est probable qu'il offrira toujours de meilleurs salaires, de meilleurs avantages et une meilleure s�curit� d'emploi que la majorit� des petites et moyennes entreprises dans le secteur priv� tout comme le font les plus gros employeurs dans le secteur priv� dont l'effectif est syndiqu�.

Comparaison du revenu m�dian et du revenu moyen

Une deuxi�me critique a trait � la s�lection par la FCEI du revenu moyen comme �l�ment de base pour la comparaison entre les secteurs. La justification est la suivante :

Figure 1031
Moyenne par rapport � l'avantage salarial m�dian par r�gion selon les donn�es du recensement de 2001

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Bien que ce point de vue soit valable, il en r�sulte une prime salariale plus �lev�e que celle calcul�e � partir du salaire moyen. � l'aide d'une m�thodologie semblable � celle utilis�e dans le cadre de l'�tude de la FCEI, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a �tabli une prime salariale de 9,6 % dans le secteur public f�d�ral au niveau national en ayant recours � des moyennes arithm�tiques. Ce r�sultat, qui est plus d'un tiers plus �lev� que la prime indiqu�e dans l'�tude de la FCEI, tient au fait que la r�partition des salaires dans le secteur public est beaucoup plus �galitaire que dans le secteur priv�. �tant donn� que la grande disparit� des revenus est une caract�ristique fondamentale du secteur priv�, l'utilisation de la m�diane tend � amplifier les �carts dans la comparaison des niveaux de revenu entre les deux secteurs.

La figure 1031 illustre le fait que l'�cart au niveau des primes salariales mesur�es � la moyenne par rapport aux gains moyens est assez frappant dans certaines r�gions, notamment en Alberta, en Ontario et dans la r�gion de la Capitale nationale. L'�cart semble plus marqu� en Alberta et en Ontario, les r�gions du pays o� l'�conomie priv�e est plus d�velopp�e et ax�e sur l'entreprise.

L'anomalie dans les donn�es de 2000 imputable � l'�quit� salariale

La troisi�me observation critique a trait � un important probl�me de synchronisation qui semble avoir augment� artificiellement les revenus dans la fonction publique f�d�rale indiqu�s dans le recensement de 2001. L'ann�e 2000, pour laquelle les revenus ont �t� mentionn�s dans le recensement de 2001, �tait une ann�e inhabituelle pour les gains dans le secteur public f�d�ral. Comme nous l'avons indiqu� dans le Volume Deux, une part importante (environ 1,3 milliard de dollars) des revenus a �t� vers�e en 2000 � titre de versements r�troactifs et de paiements d'int�r�ts aux employ�s vis�s par le r�glement en 1999 de la plainte d�pos�e par l'Alliance de la fonction publique du Canada relativement � l'�quit� salariale, ainsi que d'autres r�glements salariaux. Statistique Canada nous a confirm� que les traitements et les salaires indiqu�s par les commis au gouvernement f�d�ral dans le cadre de l'Enqu�te annuelle sur la dynamique du travail et du revenu (EDTR) d�montrent d�finitivement une anomalie en 2000, comparativement aux ann�es imm�diatement avant et apr�s^[72]. Le tableau 1032 offre les �l�ments probants d�taill�s.

Tableau 1032 Traitements et salaires moyens des commis et des autres fonctionnaires f�d�raux, Enqu�te sur la dynamique du travail et du revenu, 1998 � 2001
Ann�e	Commis			Autres
	Tous	Hommes	Femmes	Tous	Hommes	Femmes
1998	31 201	38 064	1998	31 201	38 064	1998
1999	36 124	40 020	1999	36 124	40 020	1999
2000	45 570	46 090	2000	45 570	46 090	2000
2001	36 428	40 218	2001	36 428	40 218	2001

Les commis f�minins et masculins constituaient plus de 20 % de l'effectif du domaine combin� du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Afin de supprimer l'effet des montants forfaitaires vers�s en 2000 au titre de l'�quit� salariale, les salaires et traitements annuels des commis du gouvernement f�d�ral doivent �tre d�gonfl�s selon un ratio de 35/45 pour les femmes et de 40/46 pour les hommes. Tenant compte de cette correction, il n'y a plus d'augmentation de l'�cart salarial dans la fonction publique f�d�rale par rapport au secteur priv� entre 1995 et 2000. La correction fait en sorte que les donn�es visant les commis �quivalent � celles des autres fonctionnaires pour qui les donn�es de l'EDTR ne montrent pas d'augmentation salariale transitoire.

En approfondissant cette analyse, Statistique Canada a calcul� que si nous ne corrigeons pas les donn�es compte tenu de la r�ception des versements r�troactifs li�s � l'�quit� en emploi, l'�cart salarial pour les commis entre le secteur f�d�ral et le secteur priv� augmente, passant de 12 % en 1990 � 14 % en 2000. Toutefois, si nous corrigeons les donn�es en utilisant les facteurs de r�duction susmentionn�s, l'�cart salarial pour ce groupe diminue, passant de 12 % en 1990 � 6 % en 2000. La conclusion de cette analyse est qu'on appuie tr�s peu la notion voulant que l'�cart salarial entre le secteur f�d�ral et le secteur priv� ait augment� pour les travailleurs du groupe incluant les secr�taires et les agents d'administration, les commis et les professionnels. Enfin, nous notons que si nous appliquons l'analyse de la FCEI en tenant compte du sexe, l'�cart salarial entre le secteur public f�d�ral et le secteur priv� �tait beaucoup plus �lev� pour les employ�s de sexe f�minin (18,1 %) plut�t que pour les employ�s de sexe masculin (3,2 %). En effet, � la prime salariale � dans l'ensemble du gouvernement f�d�ral refl�te principalement les salaires relativement plus �lev�s des femmes qui, eux-m�mes, traduisent en partie diverses politiques sociales f�d�rales, notamment l'�quit� salariale et les politiques favorables aux familles comme le suppl�ment de revenu � l'assurance-emploi � hauteur de 93 % du revenu annuel pour une p�riode allant jusqu'� un an au titre du cong� de maternit� et du cong� parental combin�s.

Ce point soul�ve une question importante quant � la mani�re dont nous devrions interpr�ter les niveaux et les pratiques de r�mun�ration dans le secteur priv� en tant que norme de comparabilit�. Le secteur priv� refl�te sans aucun doute les r�alit�s du march� au moment de d�terminer les niveaux de salaire. Toutefois, le march� lui-m�me peut traduire certaines attitudes et pratiques discriminatoires qui d�savantagent les femmes. Par cons�quent, une politique �quitable en mati�re de � comparabilit� � doit tenir compte de ce ph�nom�ne.

�tudes du RCRPP et de Gunderson fond�es sur les donn�es de l'Enqu�te sur la population active

Un deuxi�me genre d'�tude � globale � utilise les donn�es des enqu�tes sur la population active et un mod�le �conom�trique pour �tablir des comparaisons en mati�re de r�mun�ration qui rectifient les �carts au niveau des caract�ristiques de la main-d'œuvre dans les secteurs qui font l'objet d'une comparaison. Les R�seaux canadiens de recherche en politiques publiques ont publi� ce genre d'�tude en 2000^[73]. En 2003, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a demand� � Morley Gunderson de mener une �tude de suivi^[74]. Notre attention porte principalement sur l'�tude la plus r�cente.

Parmi les constatations les plus pertinentes de ces �tudes, mentionnons les suivantes :

Dans l'�tude de RCRPP en 2000, Gunderson, Hyatt et Riddell discutent de la relativit� interne du recensement et de l'Enqu�te sur la population active (EPA) en tant que sources de donn�es pour comparer la r�mun�ration dans le secteur public et dans le secteur priv�. Les deux enqu�tes sont �prouv�es, elles existent depuis longtemps et ont une r�putation bien �tablie au sein de Statistique Canada et dans d'autres minist�res. Elles comportent un vaste �ventail de variables, de contr�le. Le recensement inclut des indicateurs du statut de minorit�s visibles ou d'immigrants, qui ne sont pas disponibles dans d'autres enqu�tes. Toutefois, aux fins de cette analyse, la variable � cat�gorie de travailleur � incluse dans l'Enqu�te sur la population active, mais non dans le recensement, est plus pertinente.

En g�n�ral, Gunderson et ses collaborateurs pr�f�rent l'Enqu�te sur la population active. Les principales raisons qu'ils citent incluent trois points :

• L'Enqu�te sur la population active mesure les taux horaires et permet de tenir compte des �carts au niveau des heures travaill�es alors que le recensement mesure la r�mun�ration annuelle.
• L'Enqu�te sur la population active est fond�e sur des entrevues au t�l�phone. Gr�ce aux interviewers exp�riment�s, il est moins probable qu'il y ait des erreurs que si les r�pondants r�pondent � un questionnaire d'enqu�te et le retournent comme c'est le cas pour le recensement.
• Bien que le recensement compte beaucoup plus d'observations que l'Enqu�te sur la population active, celle-ci offre des renseignements actualis�s chaque mois alors que les donn�es du recensement ne sont pas publi�es aux fins d'utilisation par le public avant trois ans ou plus apr�s la p�riode vis�e^[75].

Ces deux �tudes pr�sentent une approche empirique int�ressante pour explorer des donn�es complexes aux fins de comparaison. Elles consistent � �laborer des �quations �conom�triques qui permettent au chercheur d'utiliser la base de donn�es pertinente de Statistique Canada afin d'�valuer l'incidence de certaines variables telles que l'�ge, les �tats de service, l'�ducation, la syndicalisation sur les gains. Cette m�thode peut �tre utilis�e pour comparer le secteur f�d�ral et le secteur priv� ou les industries. De cette fa�on, le chercheur tente d'�liminer les facteurs qui peuvent � l�gitimement � expliquer les diff�rences au niveau des gains entre les secteurs. Apr�s avoir tenu compte de ces variables, si l'�cart salarial favorise le secteur public, il est possible d'interpr�ter cette variable comme une prime salariale. En effet, les �tudes de Gunderson soutiennent que la prime salariale au gouvernement est une rente �conomique qui est �tablie par le secteur public en plus des traitements qui sont d�termin�s sur le march� du travail canadien en g�n�ral.

Les primes salariales dans le secteur priv�

Comme l'ont indiqu� Gunderson et ses collaborateurs, les �tudes globales ne sont pas sans limites importantes. Le point le plus important est l'hypoth�se que le mod�le �conom�trique �tabli par les chercheurs inclut toutes les variables essentielles qui d�terminent les salaires offerts sur le march� et qui peuvent expliquer les �carts entre les secteurs public et priv�. Afin de d�terminer si c'est le cas, les analystes du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor ont reproduit le mod�le de Gunderson et ont d�compos� le secteur priv�. L'objectif �tait de d�terminer s'il y a des �carts salariaux importants entre les diff�rents domaines d'activit� du secteur priv� qui demeurent inexpliqu�s par les autres variables du mod�le.

En supposant que les salaires offerts dans le secteur priv� sont dict�s par le march� du travail en g�n�ral et que le mod�le inclut toutes les variables explicatives pertinentes, les �carts salariaux dans le secteur priv� devraient �tre relativement faibles. Par contre, des primes salariales importantes et inexpliqu�es entre les diff�rents domaines d'activit� du secteur priv� peuvent indiquer que les principaux facteurs d�terminants des salaires offerts sur le march� sont absents dans les �quations. Par cons�quent, l'�cart qui demeure entre les secteurs public et priv� n'indiquerait pas n�cessairement une prime salariale ou que les traitements dans le secteur public ne � correspondent pas � au march�.

En fait, les estimations du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor indiquent que de nombreux �carts salariaux entre les domaines d'activit� du secteur priv� �taient plus �lev�s que la diff�rence entre le secteur priv� dans son ensemble et le secteur public f�d�ral. Le tableau 1033 pr�sente les r�sultats de cette analyse. Nous remarquons, par exemple, que l'�cart entre les postes professionnels et dans le domaine des finances dans le secteur priv� et le secteur minier et le secteur p�trolier est beaucoup plus important que l'�cart entre le secteur public f�d�ral et le secteur priv� dans son ensemble. Ces r�sultats sugg�rent que des facteurs cl�s autres que ceux indiqu�s dans les �quations de Gunderson pourraient expliquer les variations dans le secteur priv� et pourraient �galement aider � expliquer l'�cart entre les secteurs public et priv�.

Tableau 1033 �carts salariaux entre les domaines d'activit� du secteur priv� selon les donn�es de l'Enqu�te sur la population active*
Domaine d'activit� dans le secteur priv�	�cart salarial en % par rapport au groupe Professionnels / Finances, en utilisant 10 groupes professionnels	�cart salarial en % par rapport au groupe Professionnels / Finances, en utilisant 47 groupes professionnels
Professionnels / Finances (groupe de r�f�rence)	–	–
Agriculture	-11,2	-4,8
Secteur minier et p�trolier	19,8	17,7
Construction	12,0	9,0
Secteur manufacturier	0,4	2,0
Commerce de gros	3,5	-2,9
Commerce de d�tail	-14,5	-10,1
Entreposage	-0,6	-2,2
Divers	-14,6	-10,9
Gouvernement f�d�ral	13,9	12,2
* Source : Division de la politique de r�mun�ration du SCT.

Professions �troitement correspondantes dans les secteurs priv� et public

Gunderson met l'accent sur les r�sultats des r�gressions utilisant seulement dix groupes professionnels d�finis en termes g�n�raux, m�me s'il calcule les r�sultats en utilisant �galement 47 groupes professionnels. En utilisant cette derni�re approche, la prime calcul�e dans le secteur public f�d�ral diminue de presque 4 points de pourcentage pour s'�tablir � 12,4 %.

Gunderson et ses collaborateurs ont sugg�r� que le fait d'utiliser 47 professions pourrait entra�ner une sous-estimation des �carts salariaux parce que le gouvernement peut avoir tendance � surclassifier les postes de mani�re � verser des salaires plus �lev�s. Cela pourrait s'appliquer si la stratification verticale �tait un facteur important dans les donn�es, par exemple, si les donn�es relatives aux postes de niveau subalterne et de niveau sup�rieur pour le m�me genre de travail �taient pr�sent�es comme s'il s'agissait de professions distinctes � ce niveau de d�sagr�gation. Cependant, un examen sommaire des donn�es indique que ce n'est pas le cas. De plus, presque 97 % des postes au gouvernement f�d�ral dans l'�chantillon analys� sont concentr�s dans 20 des 47 professions. Selon l'analyse du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, l'utilisation de 47 professions r�duit �galement les �carts salariaux dans les domaines d'activit� du secteur priv�, ce qui porte � croire que plus vous jumelez les postes et moins il y a d'�cart. Ces �l�ments soutiennent le point de vue selon lequel l'utilisation des 47 professions peut permettre de mieux utiliser toutes les donn�es disponibles pour �valuer l'existence et l'importance d'une prime salariale.

La mesure des variations r�gionales et saisonni�res des �carts salariaux

Les salaires dans le secteur gouvernemental sont g�n�ralement identiques pour le m�me genre de travail, peu importe l'endroit. Par contre, la base de donn�es de l'Enqu�te sur la population active (EPA) renferme de fa�on disproportionn�e des domaines o� les salaires du secteur priv� sont relativement faibles en comparaison des grandes r�gions m�tropolitaines. Il en est ainsi parce que l'�chantillon de l'EPA surpond�re les petites localit�s^[76] afin de pouvoir en divulguer les r�sultats. Puis, afin de permettre l'agr�gation des observations provenant des r�gions qui ne sont pas repr�sent�es de fa�on proportionnelle dans l'�chantillon, la m�thodologie de l'enqu�te attribue des facteurs de pond�ration plus petits aux localit�s de plus petite taille qui sont sur-repr�sent�es dans l'�chantillon. L'analyse de r�gression de l'�tude de Gunderson ne tenait pas compte des facteurs de pond�ration de l'�chantillon propres aux micro-donn�es de l'EPA.

L'analyse de r�gression de l'�tude de Gunderson n'a pas tenu compte des poids d'�chantillonnage inclus dans les micro-donn�es de l'Enqu�te sur la population active.

Afin d'�valuer les r�percussions si l'on ignore les poids d'�chantillonnage, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a d'abord r�p�t� les r�gressions non pond�r�es effectu�es par Gunderson et ses collaborateurs et a reproduit avec succ�s leurs r�sultats^[77]. Par la suite, le SCT a appliqu� les r�gressions qui int�graient les poids d'�chantillonnage des micro-donn�es de l'Enqu�te sur la population active. Les r�sultats ont �t� les suivants :

• Selon les donn�es d'avril 2003, la prime salariale au gouvernement f�d�ral lorsqu'on utilise 10 professions est �valu�e � 14,5 %, soit une baisse de 1,7 point de pourcentage par rapport � la prime estim�e de 16,2 % en utilisant les donn�es non pond�r�es.
• Lorsqu'on utilise 47 professions, la prime salariale tombe � 10,9 % comparativement � 12,4 % en utilisant l'approche non pond�r�e.
• De m�me, lorsqu'on utilise les donn�es d'avril 1997, la prime salariale associ�e aux mod�les utilisant 10 professions et 47 professions diminue de 2,0 et de 1,5 point de pourcentage, respectivement.

Nous en avons conclu que l'utilisation des facteurs de pond�ration de l'�chantillonnage de l'Enqu�te sur la population active pour rendre les donn�es plus repr�sentatives de la r�partition r�gionale de la population canadienne r�duisait consid�rablement la prime salariale. L'�cart se situait entre un minimum de 1,6 point de pourcentage (pour les 47 groupes professionnels selon les donn�es d'avril 1997) et 3,2 points de pourcentage (pour les 47 groupes professionnels selon les donn�es d'avril 2004).

Nous avons aussi observ� que Gunderson et ses collaborateurs utilisaient seulement les donn�es de l'Enqu�te sur la population active recueillies en avril pour leur analyse. Afin de v�rifier la stabilit� de l'estimation dans le temps, nous avons examin� les donn�es recueillies en octobre 2002, octobre 2003 et avril 2004 en comparaison avec les donn�es recueillies par Gunderson en avril 2003. �tant donn� que seulement un sixi�me de l'�chantillon de l'Enqu�te sur la population active est renouvel� chaque mois, l'utilisation de p�riodes de r�f�rence � six mois d'intervalle offre des �chantillons dont les observations diff�rent compl�tement. Le tableau 1034 r�sume les r�sultats de la v�rification des variations saisonni�res. Voici en r�sum� nos constatations :

• Si l'on utilise 47 groupes professionnels, la prime salariale estimative au gouvernement f�d�ral (non pond�r�e) diminue, passant de 12,4 %, selon les donn�es recueillies en avril 2003 et pr�sent�es dans le rapport de Gunderson et coll., � 11,2 % et � 8,8 % selon les donn�es d'octobre 2002 et d'octobre 2003, respectivement.

Si l'on int�gre aussi les facteurs de pond�ration de l'�chantillonnage, la prime salariale diminue davantage, passant de 10,9 % si on utilise les donn�es recueillies en avril 2003 � 8,7 % et 6,6 % si on utilise les donn�es recueillies en octobre 2002 et en octobre 2003 respectivement.

Tableau 1034 �carts salariaux entre le gouvernement f�d�ral et le secteur priv� selon les donn�es de l'Enqu�te sur la population active d'octobre et d'avril pour certaines ann�es, en utilisant des r�gressions pond�r�es et non pond�r�es
	�cart salarial en pourcentage
	R�gressions non pond�r�es		R�gressions pond�r�es
	en utilisant 10 groupes professionnels	en utilisant 47 groupes professionnels	en utilisant 10 groupes professionnels	en utilisant 47 groupes professionnels
Octobre 2002	14,3	11,2	11,6	8,7
Avril 2003	16,2*	12,4*	14,5	10,9
Octobre 2003	12,4	8,8	10,2	6,6
Avril 2004	15,3	12,3	12,3	9,1
* R�sultats figurant dans le rapport Gunderson.

Les primes salariales semblent �tre assez sensibles aux facteurs saisonniers. Une explication probable est que le mois d'avril se situe dans la p�riode de pointe des d�clarations d'imp�t, lorsque l'Agence des douanes et du revenu du Canada a recours � des milliers de travailleurs saisonniers dans des postes de commis pour lesquels il y a une prime salariale relativement �lev�e par rapport au secteur priv�.

Les �tudes de Gunderson et coll., tout comme l'�tude des RCRPP fond�e sur les recensements, soul�vent des points importants n�cessitant un examen plus approfondi. Nonobstant les questions m�thodologiques qu'elles soul�vent, il faut prendre au s�rieux la tendance � la hausse de la prime salariale dans le secteur public f�d�ral qui ressort des �tudes de la FCEI et de Gunderson.

�tude de l'Institut de la statistique du Qu�bec jumelant les emplois

L'Institut de la statistique du Qu�bec (ISQ) a le mandat de comparer la r�mun�ration des employ�s syndiqu�s dans � l'administration qu�b�coise � provinciale � celle des autres employeurs au Qu�bec, ce qui comprend la fonction publique, les conseils scolaires et les c�geps, les h�pitaux et les autres fournisseurs de services de sant� et de services sociaux, et celle offerte par d'autres employeurs syndiqu�s et non syndiqu�s du Qu�bec. L'�tude comparative annuelle effectu�e par l'Institut examine la moyenne des salaires (rajust�e pour les heures travaill�es) et la r�mun�ration globale. L'analyse s'appuie sur un appariement de certains postes au moyen d'un sondage annuel aupr�s des �tablissements comptant 200 employ�s ou plus. Des comparaisons distinctes avec des employ�s du secteur priv� et du gouvernement f�d�ral sont aussi pr�sent�es dans le rapport.

Le rapport de l'Institut pour 2003^[78] pr�sente les points suivants concernant le secteur public f�d�ral :

• Les salaires des employ�s de l'administration qu�b�coise �taient environ 9,1 % de moins que ceux des employ�s de l'administration f�d�rale et 7,5 % % pour la r�mun�ration globale^[79].
• La variation relative en comparaison avec le rapport de 2002 indiquait que l'�cart s'accentuait entre l'administration qu�b�coise et l'administration f�d�rale, augmentant de 1,1 % au niveau des salaires et de 0,9 %% au niveau de la r�mun�ration globale.
• L'administration qu�b�coise accusait un retard par rapport au secteur priv� du Qu�bec de 10,6 % au niveau des salaires et de 3,5 % au niveau de la r�mun�ration globale. Pour les entreprises dans le secteur priv� dont l'effectif est syndiqu�, les �carts �taient plus �lev�s, soit 13,9 % pour les salaires et 10,8 % pour la r�mun�ration globale. Pour les entreprises dans le secteur priv� au Qu�bec dont l'effectif n'est pas syndiqu�, les �carts �taient beaucoup moins �lev�s, soit 4,4 % et la parit� respectivement.

Dans son annexe sur la m�thodologie jointe au rapport de 2003, l'ISQ a fourni une vaste description de la mani�re dont il compare les postes et la r�mun�ration^[80]. Les comparaisons sont fond�es sur 60 emplois rep�res, repr�sentant 20 % de l'administration publique qu�b�coise, par exemple les professionnels en administration financi�re, les ing�nieurs, les techniciens de laboratoire, le personnel de soutien administratif, les m�caniciens d'automobiles et les cuisiniers. Pour la plupart de ces emplois, deux ou trois niveaux de complexit� et de responsabilit� ont �t� analys�s. Pour le secteur priv�, les comparateurs proviennent des employeurs comptant au moins 200 travailleurs.

Les formes de r�mun�ration vis�es dans l'�valuation de la r�mun�ration globale incluaient les salaires, les cotisations � un r�gime de retraite, les assurances de tout genre et les programmes l�gislatifs. Les primes, le temps suppl�mentaire et la s�curit� d'emploi ne font pas partie de l'analyse. Les comparaisons sont faites en fonction des d�penses de l'employeur pour les diff�rentes composantes de la r�mun�ration globale. Les heures normales de travail sont prises en compte pour le rajustement des comparaisons. Le secteur public f�d�ral comptait les plus longues heures de travail parmi les groupes examin�s par l'ISQ.

Comparaison des salaires f�d�raux � ceux du secteur priv�

Les donn�es d�taill�es pr�sent�es dans l'�tude de l'ISQ permettent de comparer les salaires des employ�s du gouvernement f�d�ral et ceux des employ�s du secteur priv� du Qu�bec. La comparaison g�n�rale avec le secteur priv� provincial peut �tre appliqu� au secteur priv� canadien dans son ensemble en tenant compte des �carts salariaux entre le secteur priv� au Qu�bec et le secteur priv� dans l'ensemble du pays. Selon les donn�es de l'Enqu�te sur la population active de juin 2003, les salaires dans le secteur priv� qu�b�cois des entreprises comptant 100 employ�s ou plus �taient 5,5 % moins �lev�s que la moyenne nationale dans le secteur priv� pour la m�me cat�gorie d'employ�s^[81].

Le tableau 1035 r�sume la comparaison entre les salaires au gouvernement f�d�ral et ceux dans le secteur priv� au Qu�bec en utilisant les donn�es de l'ISQ. L'�cart salarial total et les �carts salariaux pour les cat�gories professionnelles sont des moyennes pond�r�es fond�es sur les effectifs r�els du gouvernement f�d�ral^[82] pour les postes inclus dans le sondage de l'ISQ. Ces donn�es peuvent diff�rer consid�rablement de celles indiqu�es par l'ISQ parce qu'elles sont fond�es sur les effectifs du gouvernement f�d�ral plut�t que sur les effectifs du gouvernement provincial. Cependant, les donn�es sur la r�mun�ration pour les postes servant � calculer ces agr�gats et l'appariement des postes sont tir�es des travaux effectu�s par l'ISQ.

Tableau 1035 �carts salariaux entre les employ�s du gouvernement f�d�ral et les employ�s de niveau comparable dans le secteur priv� au Qu�bec, 2003
	Nombre d'employ�s, gouv. f�d�ral	Salaires, gouv. f�d�ral	Salaires, secteur priv�	�cart salarial	R�mun�ration totale, gouv. F�d�ral, taux horaire	R�mun�ration totale, secteur priv�, taux horaire	�cart de la r�mun�ration totale
Professionnels	9 484	62 052 $	62 672 $	-1,0 %	45,79 $	43,78 $	4,6 %
Techniciens	9 299	52 044 $	49 262 $	5,6 %	39,20 $	34,84 $	12,5 %
Personnel de bureau	22 175	36 987 $	36 319 $	1,8 %	28,23 $	26,45 $	6,7 %
Services	962	32 626 $	29 258 $	11,5 %	22,51 $	17,13 $	31,4 %
M�tiers	1 638	41 295 $	54 568 $	-24,3 %	29,82 $	37,93 $	-21,4 %
Total	43 558	45 725 $	45 350 $	0,8 %	34,33 $	32,24 $	6,5 %
Source : Donn�es sur les salaires dans le secteur priv�, l'appariement des emplois et la r�mun�ration totale de l'Institut de la Statistique du Qu�bec.

Selon cette approche, les employ�s du gouvernement f�d�ral gagnaient, en 2003, en moyenne 0,8 % de plus que les employ�s de niveau comparable dans le secteur priv� au Qu�bec. L'�cart salarial oscillait entre -24,3 % pour les m�tiers et un taux �lev� de 11,5 % pour les employ�s des services, principalement des cuisiniers et des employ�s dans les caf�t�rias. Si l'on tient compte de l'�cart au niveau de la moyenne des salaires entre le secteur priv� provincial et le secteur priv� national, on peut raisonnablement estimer que ces r�sultats indiquent que les employ�s du gouvernement f�d�ral �taient en moyenne pay�s moins (environ 5 %) que les employ�s du secteur priv� travaillant pour des entreprises comptant 200 employ�s ou plus.

Toutefois, lorsque tous les autres avantages li�s � la r�mun�ration sont inclus (par exemple, les cotisations des employeurs au r�gime de retraite) et que les salaires sont rajust�s pour tenir compte du nombre d'heures travaill�es, l'�cart au niveau de la r�mun�ration procure un avantage de 6,5 % aux employ�s du gouvernement f�d�ral par rapport aux employ�s du secteur priv� au Qu�bec. L'�cart total au niveau de la r�mun�ration variait de - 21,4 % pour les m�tiers � 31,4 % dans le secteur des services.

La principale mise en garde � l'�gard de cette comparaison est que les emplois utilis�s pour la comparaison �taient limit�s par les donn�es de l'ISQ. Les postes-rep�res faisant l'objet du sondage par l'ISQ ont �t� s�lectionn�s pour repr�senter la vaste gamme des postes dans � l'administration qu�b�coise �. Ces postes ne correspondent pas � la structure des postes dans la fonction publique f�d�rale. Par cons�quent, cette comparaison des salaires entre le gouvernement f�d�ral et le secteur priv� devrait �tre uniquement per�ue � titre d'indication de l'�cart salarial r�el entre les employ�s du gouvernement f�d�ral et les employ�s du secteur priv�.

Commentaires au sujet des �tudes � globales �

Nous avons examin�, dans cette section, trois approches distinctes en vue de la comparaison des salaires et de la r�mun�ration globale dans tous les secteurs de l'�conomie.

Premi�rement, la comparaison la plus g�n�rale, une �tude de la FCEI tir�e des donn�es du recensement de 2000, a �tabli un �cart salarial relativement important (15,1 % pour les traitements et 23,3 % pour la r�mun�ration globale) entre le secteur public f�d�ral et le secteur priv� au Canada.

Deuxi�mement, Gunderson et ses collaborateurs ont not� un �cart salarial un peu plus �lev� au gouvernement f�d�ral (16,2 % pour les salaires), � l'exception de 2003^[83], selon les donn�es de l'Enqu�te sur la population active. Toutefois, cet �cart a �t� �tabli lorsqu'on mettait l'accent sur dix grands groupes professionnels. Lorsqu'on utilisait 47 professions, l'�cart salarial entre le secteur public f�d�ral et l'ensemble du secteur priv� chutait � 12,4 % en 2003.

Troisi�mement, en ce qui a trait au rapport de 2003 de l'ISQ, nous avons une �valuation fond�e sur une comparaison directe de certains postes. � ce niveau de comparaison d�taill�, nous pouvons constater un �cart n�gligeable entre les salaires dans le secteur public f�d�ral et ceux dans le secteur priv� au Qu�bec et, par cons�quent, l'ensemble du march� du travail canadien. En g�n�ral, ces r�sultats sugg�rent le principe g�n�ral voulant que plus nous d�finissons rigoureusement les caract�ristiques de certaines professions et de certains emplois pour comparer la r�mun�ration et moins nous observons une � prime � salariale g�n�rale dans le secteur public f�d�ral.

Plus t�t dans ce chapitre, nous avons conclu qu'il n'y avait aucune indication que les salaires dans la fonction publique f�d�rale �taient inf�rieurs � ceux du secteur priv� canadien. Nous en sommes venus � cette conclusion pour deux raisons. Premi�rement, le calcul figurant dans l'�tude de 1992 du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, fond� sur les travaux du Bureau de recherche sur les traitements pendant les derni�res ann�es de son existence, indiquant que sur une �chelle nationale, la r�mun�ration moyenne dans la fonction publique f�d�rale �tait inf�rieure de 8,3 % � celle du secteur priv�. Deuxi�mement, nous avons remarqu� que la r�mun�ration moyenne dans le secteur public f�d�ral avait augment� plus rapidement � la fin des ann�es 1990 et au d�but des ann�es 2000 que les indicateurs g�n�raux des augmentations salariales dans le secteur priv�. En r�unissant ces deux points, nous avons pu conclure qu'au niveau global, la r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale n'�tait pas en g�n�ral inf�rieure ni clairement sup�rieure � celle de la fonction publique canadienne.

M�me si les �tudes de la FCEI et de RCRPP / Gunderson r�v�lent une prime salariale importante dans la fonction publique f�d�rale comparativement au secteur priv� canadien, nous avons constat� que les deux �tudes surestiment peut-�tre l'importance d'un �ventuel �cart salarial moyen. Par exemple, dans l'�tude de la FCEI, la plus grande partie de l'�cart salarial s'explique par l'utilisation du salaire moyen au lieu du salaire m�dian et le montant forfaitaire vers� en 2000 au titre de l'�quit� salariale. Pour l'�tude de RCRPP / Gunderson, nous observons que le fait d'utiliser 47 cat�gories professionnelles au lieu de 10 r�duit la prime salariale du quart environ. L'ISQ a constat� une avance tr�s faible dans le secteur public f�d�ral par rapport au secteur priv�, � partir de l'analyse de certains appariements de postes pour 60 postes-rep�res. En tenant compte de tous les �l�ments probants, nous concluons qu'en 2003, la prime salariale globale dans la fonction publique f�d�rale �tait probablement bien inf�rieure � 10 %^[84].

Toutefois, il est important de noter que toutes les �tudes indiquent une augmentation relative des salaires dans le secteur public f�d�ral au cours des derni�res ann�es comparativement � divers groupes comparables. Selon l'�tude de la FCEI, la prime salariale f�d�rale est pass�e de 8,9 % en 1995 � 15,1 % en 2000. Dans l'�tude de Gunderson et coll., elle a augment� de 6,9 % en 1997 � 16,2 % en 2003. Pour l'ISQ, l'�cart salarial entre l'administration f�d�rale et celle du Qu�bec a augment� de 1,1 % entre 2002 et 2003.

Peu importe l'�cart absolu r�el dans les niveaux de salaires entre le secteur public f�d�ral et d'autres secteurs, notre propre analyse dans le pr�sent rapport confirme �galement un taux de croissance relativement rapide (et sans pr�c�dent au cours des derni�res ann�es) de la r�mun�ration moyenne r�elle dans le secteur public f�d�ral. Si les salaires moyens dans le secteur public f�d�ral continuent d'augmenter plus rapidement que les salaires dans le secteur priv� ou dans d'autres secteurs de l'�conomie, il y aura certainement une prime salariale en faveur du secteur public f�d�ral.

Les �tudes globales ne sont pas des outils pr�cis pour �valuer dans quelle mesure un vaste secteur d'emploi accuse un retard ou est en t�te par rapport � d'autres secteurs. Toutefois, elles sont clairement utiles pour indiquer les changements d'orientation. Elles peuvent �galement servir � soulever les questions n�cessitant une analyse plus approfondie. Toutefois, nous devons en bout de ligne compl�ter les analyses globales par des �tudes attentives de certains groupes professionnels. Nous nous attarderons maintenant � d�crire et � �valuer plusieurs �tudes men�es au cours des derni�res ann�es.

�tudes comparant la r�mun�ration de certains groupes professionnels

Dans cette section, nous examinons quatre �tudes portant sur la r�mun�ration de certains groupes professionnels.

La premi�re est une �tude conjointe patronale-syndicale concernant l'unit� de n�gociation des Services de l'exploitation (SV).

La deuxi�me est une �tude concernant l'unit� de n�gociation du Service ext�rieur (FS) men�e conjointement au nom du syndicat, des principaux minist�res employeurs et du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor.

La troisi�me est une �tude entreprise par un minist�re employeur, Transports Canada, � l'�gard de l'unit� de n�gociation de la Navigation a�rienne (AO).

Le quatri�me type d'�tudes englobe deux �tudes parrain�es par le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor � titre d'employeur. Les groupes vis�s sont les Syst�mes d'ordinateurs (CS) et les groupes de la Direction (EX).

Le cinqui�me type englobe les �tudes traitant de la r�mun�ration � la GRC.

Pour conclure cette section, nous d�crivons bri�vement les �tudes pilotes sur la r�mun�ration men�e � l'�gard de certains groupes professionnels par Statistique Canada au nom du Comit� consultatif mixte sur la r�mun�ration du Conseil national mixte pour les syndicats et l'employeur.

�tude conjointe patronale-syndicale (du groupe Services de l'exploitation)

Le meilleur exemple d'une �tude conjointe patronale-syndicale men�e r�cemment sur la r�mun�ration pour un groupe de n�gociation en particulier est l'enqu�te nationale sur la r�mun�ration de Morneau-Sobeco pour le groupe Services de l'exploitation (SV). Ce groupe inclut une grande vari�t� de professions ax�es sur les m�tiers telles que les pompiers, les �quipages de navire, les travailleurs des services hospitaliers, les manœuvres, les �lectriciens, les plombiers, les menuisiers, les pr�pos�s au m�nage / concierges, les m�caniciens et ainsi de suite. L'�tude portait sur les traitements et les avantages sociaux d'un groupe de 31 postes repr�sentant plus de la moiti� des 12 000 employ�s environ de l'unit� de n�gociation (SV)^[85]. Le questionnaire de l'enqu�te a �t� envoy� � 700 employeurs des secteurs priv� et public � travers le pays. Les r�pondants repr�sentaient au total 172 organismes, environ deux tiers du secteur priv�, employant en tout 38 000 travailleurs.

Pour chacun des 31 postes, le rapport Morneau-Sobeco pr�sente le taux horaire moyen ainsi que le 10e, 25e, 50e (m�dian), 75e et 90e centiles de m�me que le nombre de titulaires inclus dans l'�chantillon pour ce poste. Le rapport documente de la m�me fa�on des �l�ments tels que les heures de travail, les cong�s et l'acc�s � un r�gime d'assurance offert par l'employeur, les r�gimes de retraite et d'autres avantages sociaux.

Le rapport lui-m�me ne compare pas ses r�sultats au taux de r�mun�ration actuel pour les employ�s des Services de l'exploitation du gouvernement f�d�ral. Selon l'Alliance de la fonction publique du Canada^[86] :

Dans une �valuation interne, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a fait l'observation suivante^[88] :

Cette �valuation interne faisait la comparaison entre les r�sultats de l'�tude de Morneau-Sobeco avec des donn�es d'autres sources telles que le recensement de 2001 et l'enqu�te sur les justes salaires men�e r�guli�rement par la Direction g�n�rale du travail de D�veloppement des ressources humaines Canada pour des m�tiers de la construction. Pour 16 des 31 postes, l'�valuation du Conseil du Tr�sor a d�termin� que les traitements �taient moins �lev�s dans l'une des autres sources, parfois beaucoup moins �lev�s. Par exemple, pour les manœuvres, l'�tude Morneau-Sobeco a �tabli un �cart de 26,3 % par rapport au march� externe alors que l'enqu�te de DRHC a indiqu� un �cart de seulement 4,7 %. Il est int�ressant de noter que pour les pr�pos�s au m�nage et les concierges, l'�tude conjointe indiquait un �cart de 29,4 %, mais l'information sur les salaires dans le recensement de 2001 sugg�re que les taux dans la fonction publique f�d�rale et dans le secteur priv� sont comparables.

Une autre mise en garde du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor est la fiabilit� de l'information provenant d'organismes comptant moins de 10 employ�s pour 15 postes sur 31. Des sources aussi peu repr�sentatives comportent un risque important d'erreurs.

Mais avant tout le rapport de l'enqu�te de Morneau-Sobeco ne d�crit pas explicitement la r�alit� voulant que les traitements pour les emplois ax�s sur les m�tiers varient consid�rablement � l'�chelle r�gionale au Canada. Le principal rapport pr�sente les taux horaires pour divers rangs centiles comme nous l'avons d�j� indiqu� mais l'�tude n'essaie pas de pond�rer les traitements au niveau r�gional afin de tenir compte des endroits o� les employ�s f�d�raux du groupe SV travaillent r�ellement. En fait, pour 22 des 25 postes pay�s actuellement en fonction des zones de r�mun�ration, la r�partition de la population �chantillonn�e pour l'enqu�te variait d'au moins 10 % dans au moins une zone par rapport � la r�partition de la population du groupe SV^[91]. Pour les cuisiniers, par exemple, seulement 23 % des travailleurs faisant l'objet de l'�tude �taient dans la zone 2, alors que 70 % des cuisiniers dans la fonction publique travaillaient dans cette zone.

L'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) a toujours indiqu� clairement qu'elle visait � �liminer les �carts salariaux au niveau r�gional et elle a obtenu un succ�s consid�rable au moyen de la n�gociation collective au fil des ans. N�anmoins, le march� du travail externe dans l'ensemble du Canada n'est pas homog�ne pour la plupart des m�tiers. Donc, logiquement, on devrait accorder aux m�tiers des taux r�gionaux correspondant aux march�s locaux ou du moins conformes aux taux nationaux ou aux taux des zones refl�tant la r�partition g�ographique r�elle des fonctionnaires f�d�raux dans le groupe SV.

Notre examen de l'enqu�te de Morneau-Sobeco au sujet du groupe des Services de l'exploitation est utile. Il s'agit manifestement d'un travail s�rieux. L'enqu�te appuie certainement la notion g�n�rale voulant que les salaires des employ�s f�d�raux occupant des m�tiers sont inf�rieurs � ceux du march� externe^[92]. Toutefois, la question de d�terminer avec pr�cision cet �cart peut �tre d�battue longuement. Nul doute que l'�tude au sujet du groupe SV contribue de fa�on utile au d�bat, mais elle ne r�gle pas d�finitivement la question de comparabilit� relativement au personnel sp�cialis� des m�tiers dans la fonction publique.

�tude parrain�e conjointement par le syndicat, l'employeur et les principaux minist�res touch�s

Nous examinons ici bri�vement deux �tudes qui ont �t� men�es au cours des derni�res ann�es en collaboration entre le syndicat pertinent, les principaux minist�res employeurs et le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor � titre d'employeur officiel. La premi�re �tude porte sur l'unit� de n�gociation du Service ext�rieur (FS) et la deuxi�me, sur le groupe de la Navigation a�rienne (AO).

�tude sur le groupe Service ext�rieur

PricewaterhouseCoopers (PwC) a men� l'�tude sur le Service ext�rieur pour le compte du minist�re des Affaires �trang�res et du Commerce international, de Citoyennet� et Immigration Canada, du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et de l'Association professionnelle des agents du service ext�rieur^[93]. Il s'agissait d'une vaste �tude portant sur des questions autres que la r�mun�ration en soi, notamment l'incidence des affectations � l'�tranger par rotation sur les conjoints et les parents �g�s des agents du service ext�rieur, le recrutement et l'avancement de la carri�re.

Pour ce qui est de la r�mun�ration, le rapport d�crivait comment les �chelles salariales du Service ext�rieur (FS) se comparent � celles d'autres groupes de classification dans la fonction publique f�d�rale tels que �conomie, sociologie et statistiques (ES), Commerce (CO), Administration des programmes (PM), Droit (LA), Services administratifs (AS), Cours et affectations de perfectionnement (CA) et Stagiaires en gestion (MM). PWC a �galement pr�sent� les r�sultats d'une enqu�te sur la r�mun�ration et d'autres conditions d'emploi pour d'autres services ext�rieurs, des organismes internationaux et des entreprises du secteur priv�.

Pour ce qui est de la comparabilit� interne, les groupes comparables �tablis avaient des niveaux de classification dont le maximum de la r�mun�ration �tait consid�rablement plus �lev� que celui du groupe FS. Parmi les pays qui ont transmis des donn�es au sujet de la r�mun�ration de leurs agents du service ext�rieur, cinq d'entre eux ont indiqu� qu'ils versaient des salaires plus �lev�s que le Canada, dont deux ayant des salaires 60 % plus �lev�s. Six pays avaient des niveaux de salaire assez semblables et trois versaient des salaires un peu moins �lev�s.

Ce qui est le plus frappant dans cette �tude du groupe FS, c'est son orientation impr�cise. En effet, une grande vari�t� de renseignements qui pouvaient �tre pertinents ou non ont �t� recueillis, mais sans th�orie pr�cise quant aux comparateurs les plus appropri�s et pourquoi. Par exemple, l'�tude n'indiquait pas clairement s'il fallait choisir entre l'�quit� interne et la concurrence externe en tant que principal facteur pour �tablir les salaires. Pour ce qui est des agents du service ext�rieur, leur travail ressemble plus � celui d'autres fonctionnaires que tout autre groupe externe canadien. Pourtant, il n'est pas �vident de savoir avec quel groupe analogue de la fonction publique nous devrions comparer les salaires du service ext�rieur. Les employ�s du groupe FS et leur travail r�el regroupent les aspects du travail des �conomistes, des avocats, des agents de commerce, des administrateurs de programmes et des agents des services administratifs.

Les comparaisons avec les services ext�rieurs des autres pays ou avec des organismes internationaux sont, en principe, logiques pour ce qui est de la nature du travail. Toutefois, il y a tr�s peu d'�l�ments indiquant qu'on a pris soin d'assurer des appariements exacts des postes; des postes-rep�res trop g�n�riques couvrent un large �ventail de la valeur �ventuelle des postes et peuvent poser des probl�mes d'interpr�tation. Quoi qu'il en soit, chaque pays a son propre niveau de vie et son approche pour ce qui est de la r�mun�ration des fonctionnaires. Le fait que les employ�s des Nations Unies ou les diplomates repr�sentant les �tats-Unis ou la Suisse^[94] gagnent consid�rablement plus que les diplomates canadiens a une certaine valeur de propagande. Cependant, cela est tr�s peu pertinent pour d�terminer les salaires des Canadiens. De plus, le recours � la simple conversion des devises pour comparer ces salaires ou d'autres salaires est trop simple. Tous les pays fondent leur r�mun�ration sur les influences du march� du travail dans le pays d'origine qui peuvent varier grandement d'un pays � l'autre.

�tude sur le groupe Navigation a�rienne

� la fin des ann�es 1990, certains emplois sp�cialis�s sont devenus tr�s en demande sur le march� du travail externe � un point tel que les minist�res employeurs ont entrepris des examens sur la r�mun�ration afin de r�gler des probl�mes de recrutement et de maintien en poste de personnel qualifi�. Cette d�cision r�sultait, en grande partie, de la position du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor indiquant qu'il envisagerait des indemnit�s temporaires de recrutement et maintien en poste pour certains groupes lorsqu'un minist�re pouvait pr�senter des arguments convaincants quant aux probl�mes qu'il rencontrait pour assurer une r�serve ad�quate d'employ�s comp�tents.

Un bon exemple est l'�tude de Pricewaterhouse Coopers au sujet du groupe des inspecteurs de l'aviation civile demand�e en 1998 par Transports Canada^[95]. L'�tude a �t� men�e dans le contexte de l'expansion de l'industrie a�ronautique et de l'industrie du transport a�rien � la fin des ann�es 1990 qui a donn� lieu � un optimisme g�n�ral � l'�gard de la croissance. Suite � ces attentes, PwC a men� une enqu�te aupr�s de 25 exploitants a�riens en utilisant 3 postes-rep�res. Les 14 compagnies qui ont r�pondu � l'enqu�te ont �t� regroup�es en 4 volets : les transporteurs nationaux, les affr�teurs nationaux, les transporteurs r�gionaux et les exploitants de services de navette a�rienne. Comparativement � tout le groupe de r�pondants, l'enqu�te de PwC a �tabli que les salaires � Transports Canada (groupe de la Navigation a�rienne) se situaient entre le 21e et le 31e centile.

Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor (SCT) a jug� que les donn�es de l'enqu�te de PwC concernant le march� n'�taient pas valides ni fiables pour plusieurs raisons. Tout d'abord, l'appariement des emplois pour les trois postes-rep�res a �t� consid�r� faible. Deuxi�mement, les analystes du SCT ont estim� que les comparaisons salariales ne prenaient pas en consid�ration les questions relatives � la r�mun�ration des heures suppl�mentaires, les indemnit�s provisoires actuelles, les diff�rences au niveau des avantages sociaux et les conditions de travail moins stressantes d'un exploitant r�glement� par le gouvernement par rapport aux pilotes op�rationnels employ�s par des compagnies a�riennes. En r�sum�, le SCT a soutenu que l'enqu�te ne satisfaisait pas au simple test de validit� apparente en raison de la disparit� entre les postes du groupe AO et le march� du travail en g�n�ral qui �tait pr�tendument �norme. Si cela avait �t� le cas, il y aurait eu un exode � Transports Canada; toutefois, il n'y a pas eu de d�parts importants.

Par suite des d�saccords fondamentaux quant � la validit� de l'�tude de PwC, les n�gociations avec l'unit� de n�gociation du groupe AO ont �t� prolong�es pendant plusieurs ann�es. Cela rendait �vidente la vuln�rabilit� des �tudes : le caract�re �ph�m�re des march�s du travail effervescents. Au lendemain des �v�nements du 11 septembre 2001 et de la restructuration subs�quente des industries internationales et canadiennes du transport a�rien, toutes les pr�visions de p�nuries de pilotes et d'augmentation rapide des salaires ont �t� invers�es alors qu'il y a eu des mises � pied au lieu du recrutement et que les salaires ont diminu�.

�tudes men�es pour le noyau de la fonction publique

Dans cette rubrique, nous examinons deux �tudes assez diff�rentes men�es pour le compte du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor � titre d'employeur pour le noyau de la fonction publique. La premi�re �tude porte sur l'unit� de n�gociation du groupe des Syst�mes d'ordinateurs (CS) et la deuxi�me porte sur le groupe de classification Direction (EX) pour lesquels le Conseil du Tr�sor �tablit les �chelles salariales � partir des recommandations d'un groupe consultatif externe.

�tude de Watson Wyatt sur le groupe Syst�mes informatiques

En pr�vision de la ronde de n�gociations de 2002-2005 pour le groupe de n�gociation CS, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a demand� � Watson Wyatt d'examiner les enqu�tes publi�es au sujet des salaires dans le domaine de l'informatique^[96]. Malgr� leurs limites intrins�ques, ces �tudes peuvent aider � situer la r�mun�ration dans la fonction publique dans le contexte du march� du travail g�n�ral. � partir de r�sum�s des emplois d�crivant succinctement les fonctions de 15 emplois grandement utilis�s dans l'industrie, Watson Wyatt a recueilli des donn�es d'enqu�tes publi�es et des donn�es de diff�rentes sources sur la r�mun�ration de postes externes comparables, qui ont �t� rajust�es � une date commune (septembre 2002). Parmi les enqu�tes, mentionnons celles effectu�es par Watson Wyatt, Mercer, Morneau-Sobeco, la Chambre de commerce de Toronto et Towers Perrin.

L'�tude examinait le salaire de base et la r�mun�ration globale en esp�ces qui incluait, dans le cas de la fonction publique f�d�rale, l'indemnit� de recrutement et de maintien en poste. Pour ce qui est du salaire de base, on a constat� que la fonction publique f�d�rale versait � peu pr�s le m�me salaire que celui du march� externe pour les postes faisant partie des trois premiers niveaux de classification du groupe des Syst�mes d'ordinateurs (c'est-�-dire, CS1 � CS3), mais un salaire moins �lev� aux niveaux CS4 et CS5. Pour ce qui est de la r�mun�ration globale, Watson Wyatt a observ� qu'il y avait une prime salariale dans la fonction publique f�d�rale aux trois premiers niveaux de classification du groupe CS et un �cart de plus en plus important aux niveaux CS4 et CS5.

Il est important de souligner que les �tudes de ce genre comparent essentiellement les structures de salaires plut�t que les salaires r�els. Afin d'apporter une plus grande pr�cision, Watson Wyatt a fourni de l'information au sujet des �chelles salariales au 25e, 50e et 75e centile ainsi que la moyenne arithm�tique. Malgr� leurs limites intrins�ques, ces �tudes peuvent aider � situer la r�mun�ration dans la fonction publique dans le contexte du march� du travail g�n�ral. En g�n�ral, Watson Wyatt a conclu ce qui suit :

Il est int�ressant de souligner que cette �tude n'avait pas discern� les r�percussions sur les n�gociations importantes qui ont eu lieu, par la suite, avec l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC) repr�sentant le groupe de n�gociations CS. Le r�glement �ventuel n'a fait aucune distinction dans les rajustements salariaux entre les niveaux CS 1 � CS 3 et CS 4 et CS 5. D'un autre c�t�, la tenue de cette �tude peut avoir eu des r�percussions sur le processus de n�gociation, par exemple, en rendant l'IPFPC quelque peu r�ticent � recourir � un comit� de conciliation lorsqu'il aurait d� s'opposer aux constatations du rapport de l'enqu�te^[97].

�tude de Hay Associates sur le groupe EX

Enfin, nous pr�sentons une comparaison de la r�mun�ration des cadres de direction avec celle des cadres de direction dans le secteur priv� et le secteur public g�n�ral effectu�e par Hay Associates en 2001^[98]. L'�tude a �t� men�e pour le compte du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor � l'appui du travail du Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction. Le march� de comparaison comprenait deux sous-march�s :

• Le premier �tait un groupe de 75 organismes dans le secteur public �largi, y compris les municipalit�s, les provinces, les universit�s, les commissions scolaires, les coll�ges, les �tablissements de sant�, les soci�t�s d'�tat, les organismes gouvernementaux et les organismes sans but lucratif.
• Le deuxi�me comprenait 283 entreprises priv�es dans la cat�gorie industrielle et financi�re faisant partie de la base de donn�es sur la r�mun�ration du Groupe Hay.

Le syst�me Hay permettant d'�valuer la port�e et la difficult� des postes a �t� utilis� pour assurer la comparaison des postes au m�me niveau de difficult�. Les �l�ments de r�mun�ration inclus dans l'analyse �taient les suivants :

• le salaire;
• les primes;
• la valeur actuarielle des avantages pay�s par l'employeur;
• les avantages indirects et les cong�s pay�s;
• la valeur actuarielle en cours des incitatifs � long terme^[99].

Les constatations (utilisant les m�dianes aux fins de comparaison) �taient les suivantes :

• Les salaires des cadres de la fonction publique f�d�rale diff�raient de plus ou moins 5 % de ceux dans la fonction publique canadienne en g�n�ral, � l'exception du niveau 2 de sous-ministre (DM) o� il y avait un �cart de 13 %^[100]. (TRADUCTION, p. 30 de l'anglais)
• Toutefois, comparativement au secteur priv� canadien, il y avait un �cart de 10 % dans le secteur public pour des postes comparables �quivalant au niveau EX 1, o� l'�cart augmentait d'un niveau � l'autre pour atteindre 42 % au niveau EX 5 et 84 % au niveau DM 2^[101]. (TRADUCTION; p. 31 de l'anglais)
• Les objectifs exprim�s en pourcentage pour les primes au rendement dans la fonction publique f�d�rale repr�sentaient, en g�n�ral, la moiti� des objectifs dans le secteur priv� canadien et �taient �gaux ou inf�rieurs � ceux dans le secteur public canadien en g�n�ral^[102]. (TRADUCTION; p. 32 de l'anglais)
• Les incitatifs � long terme (c'est-�-dire, les options d'achat d'actions) n'�taient pas offerts dans la fonction publique f�d�rale et �taient relativement rares dans le secteur public �largi. Toutefois, ils �taient fr�quents dans le secteur priv�, notamment � des niveaux plus �lev�s de la haute direction. La valeur m�diane actuelle au niveau �quivalent de DM 2 �tait de 35 % du salaire^[103]. (TRADUCTION; p. 33 de l'anglais)
• Pour ce qui est des avantages non mon�taires (proportionnellement � la r�mun�ration de base), les cadres de la fonction publique avaient des salaires plus �lev�s que dans le secteur public �largi, notamment au niveau �quivalent de DM 2. Comparativement avec le secteur priv�, la fonction publique f�d�rale accusait un l�ger retard^[104]. (TRADUCTION; pages 34-36 de l'anglais)
• Pour ce qui est de la r�mun�ration globale, le Groupe Hay a constat� qu'elle �tait plus �lev�e, allant de 2 % au niveau EX 3 � 8 % au niveau EX 1 pour la fonction publique f�d�rale par rapport au secteur public �largi au Canada. Comparativement au secteur priv� canadien, toutefois, la fonction publique affichait un retard et les �carts devenaient progressivement plus importants, commen�ant � 17 % au niveau EX 1 et s'�levant � 147 % au niveau DM 2^[105]. (TRADUCTION; p. 37 de l'anglais)

Il s'agit d'une �tude cr�dible fond�e sur une m�thodologie �prouv�e et tr�s r�pandue. Il y a certains �l�ments subjectifs qui pourraient faire l'objet de critiques.

• Premi�rement, le syst�me Hay permettant d'�valuer les postes peut �tre appliqu� diff�remment dans diff�rentes circonstances. Par exemple, le Groupe Hay d�duit les notations par point dans la fonction publique f�d�rale en divisant par un facteur de 1,113 pour les normaliser aux fins de comparaison avec les notations des postes dans sa base de donn�es � l'�chelle du Canada.
• Deuxi�mement, les m�thodes servant � �valuer les avantages sociaux appliquent les m�thodes normalis�es du syst�me Hay et cette approche pourrait �tre certainement d�battue. � titre d'exemple, le Groupe Hay n'attribue pas de valeur � la protection au titre des soins m�dicaux et des soins dentaires puisque cette protection est � rare dans le march� g�n�ral �.

N�anmoins, les mises � jour annuelles de cette comparaison de la r�mun�ration globale pour les cadres de direction offrent un point de comparaison uniforme pour le Comit� consultatif sur le maintien en poster et la r�mun�ration du personnel de direction pour formuler des recommandations � l'�gard des rajustements � apporter � la r�mun�ration des cadres au gouvernement f�d�ral.

�tude de Mercer sur la GRC

� compter de 1993, et par la suite chaque ann�e depuis 1998, William M. Mercer a produit pour le Conseil de la solde de la GRC une comparaison annuelle de la r�mun�ration globale des principaux services de police au Canada. Comme nous l'avons d�crit dans le chapitre 7, cette enqu�te vise six grands services de police municipaux � travers le pays, les deux services de police provinciaux ainsi que la GRC. Le rapport fournit des pr�cisions au sujet de la r�mun�ration en esp�ces, des heures de travail, des cong�s, des r�gimes de retraite et des r�gimes d'�pargnes, des avantages sociaux collectifs de tout genre et autre r�mun�ration, des indemnit�s et des avantages directs. Cette information permet de d�terminer les rajustements au niveau des salaires et des avantages qu'il faudrait recommander au Conseil du Tr�sor aux fins d'approbation.

Cette enqu�te suit une m�thode tr�s factuelle. Un nombre peu �lev� de groupes comparables appropri�s sont enti�rement document�s. On peut se demander si le travail de tous ces services de police est strictement le m�me. La GRC, par exemple, combine ce qu'on pourrait appeler des services de police provinciaux et municipaux � classiques � jouant un r�le national qui va bien au-del� du r�le que d'autres services assument, notamment dans des domaines tels que la s�curit� nationale. N�anmoins, il est probable que les similitudes sont aussi importantes qu'elles peuvent l'�tre dans d'autres �tudes comparatives.

Commentaires g�n�raux au sujet des �tudes � plus petite �chelle

Contrairement aux �tudes globales d�crites dans la section pr�c�dente du pr�sent chapitre, les �tudes � plus petite �chelle peuvent �tre tr�s utiles, en principe, pour comparer les pommes avec des pommes en ce qui a trait � la r�mun�ration. Toutefois, comme nous avons pu le constater en examinant les enqu�tes et les �tudes tr�s diff�rentes qui ont �t� analys�es dans cette section, il n'y a aucune approche ni aucune norme �tablie qui ont �t� appliqu�es uniform�ment dans la tenue de ces �tudes. Comme on peut s'y attendre, les �tudes ont tendance � �tre men�es sur demande en vue de la n�gociation collective ou d'un autre processus de d�termination de la r�mun�ration plut�t que d'un calendrier r�gulier. La plupart des �tudes sont, de par leur nature, sp�ciales, entreprises une seule fois et non reproduites, ce qui r�duit consid�rablement leur utilit�. Ce qui est probl�matique, c'est que dans certains cas, ces �tudes paraissent d�s�quilibr�es puisqu'elles semblent souligner des points de comparaison qui sont avantageux pour les initiateurs des �tudes.

On a reconnu depuis longtemps la n�cessit� de r�tablir de fa�on permanente la capacit� de mener des �tudes sur la r�mun�ration de certains groupes dans la fonction publique f�d�rale afin d'aider � �tablir une base de donn�es commune pour la n�gociation collective. La Loi sur la modernisation de la fonction publique, adopt�e par le Parlement en novembre 2003, pr�voit l'�tablissement d'une unit� de recherches sur les traitements au sein de la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique.

Au cours des derni�res ann�es, le Conseil national mixte a demand� � un Comit� consultatif conjoint sur la r�mun�ration (CCCR) repr�sentant les syndicats et la direction d'entreprendre le travail de d�frichage pour des �tudes syst�matiques sur la r�mun�ration. Depuis 2001, tout particuli�rement, le CCCR a travaill� de concert avec Statistique Canada en vue de pr�parer une enqu�te pilote sur la r�mun�ration dans des �tablissements priv�s comptant au moins 50 employ�s, le secteur public f�d�ral et le secteur public �largi en Ontario^[106]. Le projet pilote pr�voit la tenue d'une enqu�te aupr�s d'un �chantillon d'environ 2 900 organismes, dont 1 650 dans le secteur priv� et 800 dans le secteur public non f�d�ral. La m�thode de collecte comportera des entrevues individuelles utilisant un questionnaire pour pr�s de 90 % des r�pondants, et pour le reste, des organismes plus �loign�s feront l'objet d'une enqu�te au moyen d'entrevues par t�l�phone.

Il est trop t�t pour pouvoir pr�dire le niveau de succ�s de l'enqu�te. Toutefois, c'est encourageant de plusieurs fa�ons. L'approche a �t� �labor�e par Statistique Canada en �troite collaboration avec des repr�sentants du Conseil du Tr�sor et des agents n�gociateurs. Soit dit en passant, il semble que tous les participants aient r�pondu de fa�on tr�s professionnelle. La limite de 50 employ�s est raisonnable. Des employeurs dont l'effectif est syndiqu� et d'autres dont l'effectif n'est pas syndiqu� seront inclus. La m�thode d'�chantillonnage devrait donner des r�sultats repr�sentatifs. Les entrevues en personne ou par t�l�phone devraient permettre de produire un rapport fiable et uniforme.

Par contre, le processus a �t� extr�mement long. � partir du d�but du travail conjoint sur le projet pilote jusqu'� l'obtention des premiers r�sultats, il se sera �coul� au moins trois ans et demi. Il est raisonnable et n�cessaire de prendre le temps d'investir dans une m�thodologie rigoureuse et d'�tablir la confiance dans un tel domaine. Toutefois, pour que le processus soit utile � long terme, il sera n�cessaire de produire des r�sultats plus rapidement. On peut craindre �galement que la direction ou les syndicats puissent rejeter le processus si les r�sultats initiaux ne leur plaisent pas.

Nous terminons par ces remarques notre examen des �tudes de comparabilit� de la r�mun�ration au niveau global et sur une petite �chelle, notamment en ce qui a trait aux questions relatives aux salaires et aux traitements.

 

7. Comparaison des r�gimes de pension

Les prestations de pension de retraite et autres avantages en 2002-2003 repr�sentaient un ajout d'au moins 39 p .100 aux salaires vers�s aux fonctionnaires f�d�raux. Pour ce qui est des avantages, le r�gime de pension (que l'on nomme �galement r�gime de pension de retraite) est de loin l'�l�ment le plus important, tant du point de vus de la valeur pour les employ�s que du co�t pour l'employeur^[107].

Il existe plusieurs r�gimes de pension pour les employ�s du secteur public f�d�ral. Le r�gime de pension de la fonction publique s'applique au noyau de la fonction publique et � la plupart des employeurs distincts. Il y a aussi le r�gime de pension de retraite des Forces canadiennes, le r�gime de pension de retraite de la Gendarmerie royale canadienne ainsi que le r�gime de pension de retraite des juges de nomination f�d�rale et des d�put�s^[108].Les trois premiers r�gimes sont tr�s semblables pour ce qui est des prestations et des m�canismes de financement, mais il y a des diff�rences importantes. Cette section porte principalement sur le r�gime de pension de retraite de la fonction publique et inclut des renvois pertinents aux autres r�gimes.

Aper�u du contexte des r�gimes de pension au Canada

Afin de mettre en contexte le r�gime de pension de la fonction publique f�d�rale et sa comparabilit� avec d'autres r�gimes, nous pr�sentons d'abord un portrait-�clair du contexte g�n�ral des r�gimes de pension au Canada^[109]. Le syst�me canadien de revenu de retraite comprend notamment trois composantes :

• les r�gimes de retraite de l'�tat, principalement la S�curit� de la vieillesse et le R�gime de pensions du Canada et le R�gime de rentes du Qu�bec;
• les r�gimes de retraite offerts par l'employeur et
• les placements personnels � l'abri de l'imp�t.

La premi�re et la troisi�me composantes sont accessibles pour tous les Canadiens.

S�curit� de la vieillesse

Les prestations de s�curit� de la vieillesse sont vers�es � presque tous les r�sidants canadiens �g�s de 65 ans ou plus qui habitent au Canada depuis au moins 10 ans apr�s avoir atteint l'�ge de 18 ans. Les prestations s'�levaient � un maximum de 467 $ par mois (juillet � septembre 2004), incluant un suppl�ment pouvant atteindre 555 $ par mois pour les personnes �g�es � faible revenu. Les prestations sont � r�cup�r�es � par le r�gime fiscal lorsque le revenu du b�n�ficiaire d�passe 57 000 $ et jusqu'au recouvrement int�gral lorsque le revenu atteint 92 400 $.

R�gime de pensions du Canada/R�gime de rentes du Qu�bec

Presque tous les travailleurs canadiens sont tenus de cotiser au R�gime de pensions du Canada ou au R�gime de rentes du Qu�bec, selon leur province de r�sidence. En 2003, la premi�re tranche de 3 500 $ �tait exempt�e) et la cotisation salariale repr�sentait 4,95 % du revenu salarial entre 3 500 $ et 39 900 $. L'employeur verse la cotisation �quivalente. Les prestations sont fond�es sur les gains ant�rieurs et le nombre d'ann�es � tire de cotisant. Le maximum en 2004 s'�levait � 814 $ par mois pour les personnes retrait�es et � 993 $ par mois pour les personnes qui ont �t� d�clar�es invalides.

R�gime enregistr� d'�pargne-retraite

Le principal abri fiscal pour l'�pargne-retraite individuelle est le R�gime enregistr� d'�pargne-retraite. Selon la Loi de l'imp�t sur le revenu, les Canadiens pouvaient contribuer un montant jusqu'� concurrence de 14 500 $ par ann�e en 2003. Le capital et les int�r�ts ne sont pas imposables jusqu'� ce que les prestations soient vers�es � titre de revenu.

R�gimes de retraite parrain�s par l'employeur ou le syndicat

La deuxi�me composante, les r�gimes de retraite offerts par l'employeur ou le syndicat, inclut les r�gimes de pension agr��s (RPA), les r�gimes enregistr�s d'�pargne-retraite collectifs (REER collectifs) et les r�gimes de participation diff�r�e aux b�n�fices (RPDB). Naturellement, pour avoir acc�s � ces r�gimes, il faut avoir un emploi aupr�s d'un employeur (ou �tre membre d'un syndicat) qui a d�cid� de parrainer un tel r�gime ou de tels r�gimes.

Au d�but de 2003, 5,5 millions de travailleurs r�mun�r�s participaient � 14 376 r�gimes de pension agr��s. C'�tait la cinqui�me ann�e cons�cutive que l'adh�sion augmentait et cette croissance est attribuable, en grande partie, � la participation des femmes sur le march� du travail, notamment dans le secteur public. En g�n�ral, le nombre de travailleurs r�mun�r�s au Canada participant � un RPA repr�sentait environ 40 % en 1992^[110].

Les RPA peuvent inclure des cotisations de l'employeur et de l'employ� (appel�s r�gimes � contributifs �) ou de l'employeur seulement (� non contributif �). En g�n�ral, environ 58 % des r�gimes en 2002, visant environ 73 % des participants, �taient contributifs. Presque tous les r�gimes non contributifs se trouvaient dans le secteur priv� ou environ 49 % des participants �taient vis�s par de tels r�gimes. Cette proportion avait quelque peu diminu� par rapport au niveau d'environ 53 % au d�but et au milieu des ann�es 1990.

En 2002, le total des cotisations patronales et salariales � des r�gimes enregistr�s d'�pargne-retraite s'�levait � 23,5 milliards de dollars. Ce pourcentage �tait environ 14 % (ou pr�s de 3,1 milliards de dollars en dollars constants de 2002) plus �lev� que l'ann�e pr�c�dente. Ce total �tait le plus �lev� depuis 1991. Les cotisations patronales ont augment� de 18 %, pour atteindre 15,6 milliards de dollars alors que les cotisations salariales ont augment� de 5 %, pour atteindre 7,9 milliards de dollars.

Comparaison des r�gimes de pension dans les secteurs public et priv�

Comme l'illustre la figure 1036, l'�cart entre le secteur priv� et le secteur public au niveau de l'adh�sion s'est accentu� au cours des derni�res ann�es. Apr�s une diminution importante du nombre de participants dans le secteur public au milieu des ann�es 1990, le nombre de participants � des RPA dans le secteur public a augment� de 5 % entre 1998 et 2000 (de janvier � janvier) pour atteindre 2,5 millions de participants. Ce pourcentage �tait plus ou moins �gal au niveau d'adh�sion � la fin des ann�es 1994 avant la r�duction importante des effectifs. En revanche, apr�s une augmentation marqu�e entre 1998 et 2001, le nombre de participants � des RPA dans le secteur priv� s'est stabilis� en 2001 et repr�sente environ 2,9 millions de travailleurs.

Les r�gimes dans le secteur public sont, en g�n�ral, beaucoup plus importants que ceux du secteur priv�. M�me si seulement 9 % des RPA sont dans le secteur public, ils repr�sentaient en janvier 2002 pr�s de la moiti� (46 %) de tous les participants � des RPA.

Figure 1036
Employ�s participant � un r�gime de pension agr�� dans les secteurs public et priv�, 1992-2002

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Source : Statistique Canada, R�gimes de pensions au Canada, 2002.

La distinction la plus importante � l'�gard des RPA se trouve entre les r�gimes � cotisations d�termin�es (appel�s �galement � RCD �) et les r�gimes � prestations d�termin�es (RPD).

Le profil de la participation � des r�gimes � prestations d�termin�es et � des r�gimes � cotisations d�termin�es diff�re entre le secteur public et le secteur priv�.

Comme l'illustre la figure 1037, les deux types de r�gimes enregistr�s ont diminu� consid�rablement au niveau du nombre.

Figure 1037
Nombre de r�gimes de pension agr��s et de participants au Canada, 1992 � 2002

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�tant donn� le nombre relativement stable de participants � des RPP, il est �vident que la r�duction du nombre de r�gimes actifs a touch� principalement les r�gimes moins importants.

R�gimes � prestations d�termin�es

Les r�gimes � prestations d�termin�es pr�voient des prestations de pensions dont le montant est �tabli selon une formule �nonc�e dans le texte du r�gime. En g�n�ral, les cotisations patronales ne sont pas fix�es � l'avance, mais sont calcul�es en fonction des �valuations actuarielles, c'est-�-dire, qu'elles sont �tablies en tenant compte du co�t des prestations pr�vues, r�duit du montant des cotisations salariales, le cas �ch�ant.

Au cours des derni�res ann�es, les r�gimes � prestations d�termin�es ont continu� de dominer quant au nombre d'employ�s vis�s.

• 82 % de tous les participants � un r�gime de pension agr�� cotisaient � des r�gimes de prestations d�termin�es, soit une diminution par rapport au pourcentage de 90 % en 1992.
• Les r�gimes � prestations d�termin�es ont diminu�, passant de 7 870 en 1992 � 6 777 en 2003.
• Les participants � un r�gime de pension � prestations d�termin�es totalisaient 4,5 millions, une baisse de 5 % par rapport aux 4,78 millions de participants recens�s en 1992, mais en hausse par rapport au creux de 4,35 millions de participants en 1999.

M�me si les r�gimes couvrant 500 employ�s ou moins repr�sentaient, en 2002, plus de 87 % des r�gimes � prestations d�termin�es, plus de la moiti� des participants cotisaient � des r�gimes qui visaient 30 000 employ�s et plus. En effet, comme l'indique le tableau 1038, les r�gimes de grande taille dominent l'adh�sion � des r�gimes � prestations d�termin�es, notamment dans les gouvernements f�d�ral et provinciaux, y compris les enseignants et les municipalit�s.

Au d�but de 2000, 69 % des membres du secteur public participaient � l'un des 13 r�gimes � prestations d�termin�es du secteur public, repr�sentant au moins 30 000 participants.

Le rajustement automatique des prestations d�termin�es pour compenser l'inflation est courant dans le secteur public, mais rare dans le secteur priv�. En 2002, comme l'illustre la figure 1039 ci-apr�s, environ la moiti� des r�gimes dans le secteur public couvrant environ 79 % des participants b�n�ficiaient d'une indexation automatique. Plus de 30 % des participants dans le secteur public obtenaient une pleine compensation pour les variations de l'indice des prix � la consommation (IPC) et un autre 41 % recevaient une compensation partielle. Cependant, dans le secteur priv�, plus de 80 % des participants n'avaient pas le droit automatiquement � un rajustement par suite de variations de l'IPC. Un peu plus de 2 % des participants du secteur priv� b�n�ficiaient d'une indexation int�grale � l'IPC.

Tableau 1038 Nombre de RPA et de participants selon la taille de l'�tablissement, 2002
Taille de l'�tablissement (nombre d'employ�s)	R�gimes		Participants
	Nombre	%	Nombre	%
0 - 9	2 435	38,7	4 624	0,1
10 - 49	1 050	16,7	28 457	0,6
50 - 99	667	10,6	48 001	1,1
100 - 499	1 345	21,4	312 403	6,9
500 - 999	354	5,6	250 267	5,5
1 000 – 4 999	335	5,3	691 330	15,2
5 000 – 9 999	46	0,7	321 709	7,1
10 000 – 29 000	34	0,5	592 297	13,1
30 000 et plus	23	0,4	2 285 853	50,4
Total	6 289	100,0	4 534 941	100,0

Figure 1039
R�partition en pourcentage des participants � un RPA (r�gimes � prestations d�termin�es seulement) selon la politique d'indexation des prestations de pension � l'inflation et le secteur, 2002

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RPA � cotisations d�termin�es

Les r�gimes � cotisations d�termin�es engagent l'employeur ainsi que les employ�s, dans le cas de r�gimes contributifs, � verser un pourcentage pr�cis des gains ou un montant particulier par heure de travail ou par ann�e de service. Les prestations de pension dans le cas des r�gimes � cotisations d�termin�es varient selon le montant des cotisations accumul�es et le rendement de ces fonds. De m�me, les r�gimes de participation aux b�n�fices sont un genre de r�gime � cotisations d�termin�es, sauf que les cotisations sont exprim�es en pourcentage des b�n�fices.

• En janvier 2003, 83 % des participants � un r�gime � cotisations d�termin�es travaillaient dans le secteur priv�.
• Les r�gimes � cotisations d�termin�es ont diminu� d'environ 16 %, passant de 8 713 � 7 347 pendant la d�cennie depuis janvier 1993.

Le nombre d'employ�s couverts par des r�gimes � cotisations d�termin�es a connu une hausse constante, passant de 469 100 en 1992 � 830 000 en 2002, soit une augmentation de 77 %.

En 2002, environ 60 % des participants cotisaient � des r�gimes comptant moins de 1 000 participants. Comme le montre le tableau 1040, plus de 98 % des r�gimes � cotisations d�termin�es comptaient moins de 1 000 participants.

Tableau 1040 Nombre de RPA et de participants selon la taille de l'�tablissement, 2002
Taille de l'�tablissement  (nb d'employ�s)	Nombre de RPA	%	Nombre de membres	%
0 - 9	1 814	24,8	8 342	1,0
10 - 49	3 142	43,0	78 112	9,8
50 - 99	995	13,6	68 966	8,7
100 - 499	1 109	15,2	224 266	28,2
500 - 999	139	1,9	96 782	12,2
1 000 - 4 999	103	1,4	209 859	26,4
5 000 – 9 999	2	0,0	11 480	1,4
10 000 - 29 000	6	0,1	98 281	12,3
30 000 et plus	0	0,0	0	0,0
Total	7 310	100,0	796 088	100,0

RPA des secteurs public et priv�

Le taux de cotisation des employ�s diff�re consid�rablement entre les secteurs public et priv�. Comme l'indique le tableau 1041, le taux de cotisation de pr�s des deux tiers des employ�s du secteur public participant � un RPA correspond � moins de 7 % des gains (sup�rieurs au MGAP) et pour moins de 3 % des employ�s, le taux de cotisation correspond � moins de 5 % des gains. Par contre, dans le secteur priv�, le taux de cotisation de plus de 40 % des employ�s couverts repr�sente moins de 5 % des gains et pour moins de 2 % des employ�s, le taux de cotisation correspond � plus de 7 % des gains^[111].

Au cours des derni�res ann�es, les taux de cotisation ont eu tendance � �tre moins �lev�s dans les secteurs public et priv�. Dans le secteur public, pour environ10 % des participants, le taux de cotisation a chang� depuis le milieu des ann�es 1990; il correspondait � plus de 7 % des gains et il se situe maintenant entre 5 % et 6,9 %. Dans le secteur priv�, on a connu la m�me tendance pendant la m�me p�riode, le taux de cotisation correspondant � environ 7 % des gains passant � un taux se situant entre 5 % % et 6,9 % des gains et � moins de 5 %.

Tableau 1041 Taux de cotisation salariale (sup�rieur au MGAP) � des r�gimes contributifs par secteur, 1992 � 2002
Ann�e	Public			Priv�			Tous
	<5 %	5,0-6,9 %	>7 %	<5 %	5,0-6,9 %	>7 %	<5 %	5,0-6,9 %	>7 %
1992	0,8	26,6	72,6	34,4	64,6	1,0	10,3	37,4	52,3
1993	0,9	24,5	74,6	32,8	65,7	1,4	10,1	36,3	53,6
1994	1,4	21,0	77,6	35,3	63,6	1,0	11,0	33,0	56,0
1995	1,5	20,5	78,0	36,2	62,4	1,4	11,2	32,2	56,7
1996	1,6	21,1	77,3	35,3	63,3	1,4	11,3	33,3	55,4
1997	2,6	19,7	77,8	35,9	62,7	1,3	12,3	32,3	55,3
1998	2,1	21,3	76,6	36,7	61,7	1,6	12,3	33,3	54,4
1999	2,2	29,8	68,0	37,4	60,9	1,7	12,9	39,3	47,7
2000	2,3	33,0	64,7	38,7	59,6	1,7	14,0	41,5	44,5
2001	2,5	31,7	65,8	40,8	57,6	1,5	14,9	40,1	45,0
2002	2,7	31,4	65,9	41,8	56,3	1,8	15,2	39,3	45,4

En g�n�ral, les taux de prestation sont plus �lev�s dans le secteur public et ils correspondent probablement � des taux de cotisation salariale plus �lev�s dans le secteur public, tel qu'il est indiqu� � la figure 1042. De plus, on peut observer une tendance au niveau des taux de prestation pour les r�gimes du secteur public alors qu'il n'est pas possible de d�terminer une telle tendance dans le secteur priv�. Par exemple, dans le secteur public en 2002, plus de 90 % des employ�s pouvaient pr�voir une pension repr�sentant 2 % ou plus de leurs gains admissibles par ann�e de service. Par contre, seulement environ 20 % des participants � un RPA dans le secteur priv� pouvaient pr�voir des prestations � ce niveau. Le nombre de participants dans le secteur priv� n'ayant pas de prestations d�termin�es, de prestations sup�rieures � 2 %, de prestations �gales � 2 % ou plus, de prestations mensuelles d�termin�es ou toute autre formule se situait entre 10 % et 25 %.

Figure 1042
R�partition en pourcentage des participants � un r�gime de pension agr�� selon la formule de calcul des prestations et le secteur, janvier 2002

Observations g�n�rales sur la comparabilit� des r�gimes de pension

Voil� qui termine notre examen du contexte des r�gimes de pensions au Canada. En r�sum�, les points g�n�raux les plus pertinents pour notre �tude sont les suivants.

Les employ�s du secteur public ont une plus grande probabilit� de participer � un r�gime de pension agr��

Seulement environ deux cinqui�mes des travailleurs r�mun�r�s au Canada participaient � un r�gime de pension agr�� en 2003. Parmi ce 40 % de la main-d'œuvre canadienne qui participait � un r�gime de pension agr��, environ 85 % des employ�s participaient � un r�gime � prestations d�termin�es en 2002. N�anmoins, le nombre de travailleurs participant � des r�gimes � cotisations d�termin�es a augment� plus rapidement.

Dans le secteur public, la couverture des r�gimes de pension agr��s d�passe 90 %.

Dans le secteur public, de gros r�gimes / dans le secteur priv�, de petits r�gimes

Les r�gimes de grande taille, couvrant 30 000 participants ou plus, pr�dominent dans le secteur public, alors que les r�gimes plus petits sont plus courants dans le secteur priv�. Cette situation traduit la diff�rence de taille des organismes des secteurs public et priv�.

Les employ�s du secteur public contribuent davantage aux r�gimes agr��s

Deux tiers des employ�s dans le secteur public versaient un taux de cotisation d'au moins 7 % des gains en 2002 pour leur r�gime de pension agr��. En revanche, plus de 40 % des travailleurs dans le secteur priv� participant � de tels r�gimes versaient un taux de cotisation de moins de 5 % des gains.

Les r�gimes publics offrent de meilleures prestations et une protection contre l'inflation

Tout comme les taux de prestations �lev�s, les taux de cotisation sont plus �lev�s dans le secteur public. Plus de 90 % des employ�s dans ce secteur �taient admissibles � des pensions correspondant � 2 % ou plus par ann�e de service. Seulement environ 20 % des participants � un r�gime de pension agr�� dans le secteur priv� pouvaient s'attendre � recevoir des prestations �quivalentes.

Quatre cinqui�mes des participants � un r�gime dans le secteur public obtenaient des rajustements automatiques pour tenir compte en partie ou enti�rement de l'inflation. C'�tait le contraire dans le secteur priv� o� 80 % des employ�s n'avaient pas droit automatiquement � de tels rajustements.

Ces constatations tir�es des enqu�tes men�es par Statistique Canada offrent le contexte permettant de pond�rer la relativit� interne des r�gimes de pension dans la fonction publique f�d�rale^[112]. Nous nous penchons maintenant plus particuli�rement sur le R�gime de pension de retraite de la fonction publique et sur sa comparabilit� avec les autres principaux r�gimes de pension agr��s des secteurs public et priv�.

Comparaison du R�gime de pension de retraite de la fonction publique avec d'autres grands r�gimes publics et priv�s

�tant donn� que les fonctionnaires f�d�raux font partie des 40 % des travailleurs r�mun�r�s au Canada qui participent � un r�gime de pension agr��, ils se trouvent dans une situation plus avantageuse que les Canadiens qui doivent compter uniquement sur les r�gimes de pension g�n�raux du gouvernement tels que le R�gime de pensions du Canada, le R�gime de rentes du Qu�bec et la S�curit� de la vieillesse ainsi que les �pargnes � l'abri de l'imp�t au moyen de programmes tels que les r�gimes enregistr�s d'�pargne-retraite. Par contre, les cotisations au r�gime de pension dans la fonction publique f�d�rale �taient relativement �lev�es en 2002-2003, soit 7,5 % des gains sup�rieurs au maximum des gains annuels ouvrant droit � pension pour le R�gime de pensions du Canada et le R�gime de rentes du Qu�bec et 4 % pour des gains inf�rieurs � ce montant. Cette section vise � regrouper l'information disponible qui nous permet de situer plus rigoureusement le R�gime de pension de retraite de la fonction publique en comparaison avec d'autres r�gimes.

Malheureusement, il n'existe aucune �tude d�finitive r�cente qui mesure les avantages et les co�ts relatifs des divers r�gimes selon une m�thode g�n�ralement reconnue. Plus particuli�rement, le contexte des r�gimes dont il faut faire la comparaison varie d'une �tude � l'autre, selon les pr�cisions concernant le r�gime que l'organisme effectuant l'analyse peut obtenir. De plus, l'importance que nous devrions accorder � certaines caract�ristiques des r�gimes et la meilleure m�thode d'�valuation de leur valeur sont subjectives, du moins en partie. Cependant, certaines �tudes men�es au cours des derni�res ann�es ont compar� le r�gime de la fonction publique f�d�rale avec les r�gimes provinciaux ou ceux des principaux employeurs dans le secteur priv�. Lorsqu'on les regroupe, ces �tudes nous permettent d'offrir une perspective comparative raisonnable en utilisant la valeur de la pension annuelle vers�e par l'employeur et la valeur combin�e pour l'employeur et l'employ� � titre de normes g�n�rales de comparaison.

Pour r�diger cette section, nous avons utilis� principalement quatre �tudes.

Towers Perrin, 1997^[113]

Cette �valuation a �t� faite dans le contexte de la r�duction des effectifs de la fonction publique conform�ment � l'examen des programmes. Un aspect de cette r�duction consistait � transf�rer des fonctionnaires f�d�raux aux gouvernements provinciaux. Cette �tude visait � comparer le co�t estimatif des r�gimes de pension de retraite des fonctionnaires provinciaux.

Buck Consultants, 2001^[114]

Cette �tude a �t� men�e dans le but de comparer le R�gime de pension de retraite de la fonction publique aux prestations estimatives des r�gimes � cotisations d�termin�es.

Buck Consultants, 2002

La deuxi�me �tude men�e par Buck Consultants, une pr�sentation en Power Point pr�par�e pour le Comit� consultatif sur la pension de la fonction publique, un comit� patronal-syndical nomm� par le pr�sident du Conseil du Tr�sor afin de donner des conseils au sujet de la politique sur les pensions, comparait le R�gime de pension de la fonction publique et huit r�gimes provinciaux.^[115]

Towers Perrin, 2004^[116]

Cette �tude comparait les prestations du R�gime de pension de retraite de la fonction publique f�d�rale � un groupe de r�f�rence d'autres r�gimes inclus dans la base de donn�es exclusive � Towers Perrin.

Notre examen de l'information disponible inclura :

• la formule pour calculer la pension de base,
• les dispositions en vue de l'int�gration au R�gime de pensions du Canada et au R�gime de rentes du Qu�bec,
• les prestations � compl�mentaires � telles que la retraite anticip�e, (y compris les prestations de raccordement �,
• la disponibilit� et le montant des prestations de survivant
• et l'indexation en vue de tenir compte de l'inflation.

Nous examinerons, par la suite, le taux de cotisation salariale, le co�t pour l'employeur et la valeur totale du r�gime de pension de retraite.

Enfin, nous pr�senterons une perspective de la comparabilit� g�n�rale du R�gime de pension de retraite de la fonction publique avec les r�gimes de retraite offerts par d'autres grands employeurs.

Prestations de pension de base

Habituellement, les prestations sont calcul�es de la fa�on suivante :

Pour la fonction publique f�d�rale, le taux annuel d'accumulation des prestations est normalement fix� � 2 %^[117]. Des r�gimes de ce genre d�signent souvent des r�gimes int�gr�s de 2 %. Tel qu'il a �t� indiqu� pr�c�demment, selon Statistique Canada, plus de 90 % des r�gimes de pension dans le secteur public offre des prestations fond�es sur 2 % au moins des gains moyens admissibles par ann�e de service en 2000. La proportion correspondante dans le secteur priv� �tait d'environ 20 %.

Selon les donn�es actuelles de Towers Perrin, qui indiquent le taux d'accumulation des prestations pour 67 principaux r�gimes de pension de retraite dans les secteurs public et priv� au Canada (et tous ces r�gimes comportent des cotisations salariales), dans 75 % des cas, le taux d'accumulation des prestations pour les gains sup�rieurs au maximum des gains annuels ouvrant droit � pension (MGAP) couvert par le R�gime de pensions du Canada et le R�gime de rentes du Qu�bec s'�levait � 2 %. Le seul autre niveau important se situait entre 1,6 % et 1,9 % qui s'appliquait dans 14 cas (21 %).^[118]

L'autre facteur indiqu� dans la politique de l'employeur est la � r�mun�ration moyenne �. Selon l'�tude de Towers Perrin men�e en 1997, toutes les provinces, � l'exception de l'�le-du-Prince-�douard et du R�gime de rentes du Qu�bec pour les cadres de direction, utilisaient la � moyenne des gains des cinq meilleures ann�es � pour calculer les gains afin de d�terminer la pension.^[119]

� titre d'�valuation g�n�rale de la prestation de pension de base, l'�tude men�e en 2002 par Buck Consultants a analys� le R�gime de pension de retraite de la fonction publique par quartile par rapport � 8 r�gimes provinciaux et 101 r�gimes salaire moyen de fin de carri�re, pour les niveaux de prestation associ�s aux diff�rentes combinaisons d'�ge au moment de l'inscription au r�gime et de salaire. Pour chaque sc�nario examin�, le r�gime f�d�ral s'est class� � la limite du deuxi�me et du troisi�me quartile pour ce qui est de la valeur des prestations � l'�ge de 55 ans ou de 60 ans pour la pension de base.

Int�gration au R�gime de pensions du Canada et au R�gime de rentes du Qu�bec

La politique de l'employeur sur la fa�on d'int�grer son r�gime de pension au R�gime de pensions du Canada / R�gime de rentes du Qu�bec est importante pour pouvoir d�terminer le montant total des prestations de retraite. La plupart des r�gimes de pension agr��s, y compris le r�gime de la fonction publique, utilisent un taux de prestation moins �lev� par ann�e de service pour les revenus inf�rieurs au maximum des gains annuels ouvrant droit � pension (MGAP) pour le RPP et le RCP que pour les revenus sup�rieurs � ce montant.

� l'�ge de 65 ans, la pension de la fonction publique est r�duite pour tenir compte des prestations pr�vues provenant du R�gime de pensions du Canada / R�gime de rentes du Qu�bec. Toutefois, les prestations combin�es du R�gime de pension de retraite de la fonction publique et du R�gime de pensions du Canada ou du R�gime de rentes du Qu�bec ne compenseront pas n�cessairement pour cette r�duction.

En g�n�ral, l'accumulation des prestations en vertu du RPC / RRQ peut diff�rer consid�rablement des r�gimes de pension agr��s r�guliers. Par exemple, le RPC / RRQ a inclus graduellement une p�riode de travail relativement longue (31 ans en 2003 et ce nombre devrait s'�lever � 40 ans d'ici 2012) pour l'obtention de prestations maximales. Cette p�riode se compare � la p�riode de 30 � 35 ans qui s'applique habituellement � ceux et celles qui prennent leur retraite en vertu du R�gime de pensions de retraite de la fonction publique. Par ailleurs, le RPC / RRQ tient compte diff�remment des variations dans les �l�ments de revenu tels que les cong�s sans solde ou le temps suppl�mentaire par rapport au r�gime de pension f�d�ral pour calculer les droits � pension. La figure 1043 � la page suivante illustre la combinaison du R�gime de pension de retraite de la fonction publique et du R�gime de pensions du Canada ou le R�gime de rentes du Qu�bec pour d�terminer le total des prestations de retraite d'un employ�.

Figure 1043
Interaction du R�gime de pension de retraite de la fonction publique et du RPC/RRQ afin d'�tablir le total des prestations de retraite d'un employ� avant et apr�s 65 ans

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Le R�gime de pension de retraite de la fonction publique utilise efficacement un taux de prestation de 1,3 % par ann�e de service pour les salaires inf�rieurs au MGAP. � compter de 2008 au plus tard, les prestations du RPC / RRQ, lorsqu'elles seront combin�es au R�gime de pension de retraite de la fonction publique, seront habituellement moins �lev�es que ce qu'un taux ordinaire de � 2 % par ann�e de service � aurait offert. Afin de r�duire ou d'�liminer un tel �cart, il serait avantageux pour les employ�s que le taux d'accumulation de la pension pour les salaires inf�rieurs au MGAP soit sup�rieur � 1,3 %, et par cons�quent � l'�cart � � combler pour le RPC / RRQ serait moins grand.

Le tableau 1044 indique l'�ventail des taux d'accumulation des prestations (pour les salaires inf�rieurs au MGAP) dans un groupe de 32 r�gimes offerts par l'employeur dans le secteur priv� et qui incluent au moins 1 000 participants^[120]. Dans cet �chantillon, plus de la moiti� (18 sur 32) des r�gimes pr�voient un taux de prestation par ann�e de service sup�rieur au taux d'accumulation de 1,3 % utilis� pour le R�gime de pension de retraite de la fonction publique et 9 r�gimes pr�voient un taux de 1,5 % ou plus.

Tableau 1044 Formule de calcul des prestations accumul�es pour les salaires inf�rieurs au maximum des gains annuels ouvrant droit � pension aux fins du RPC/RRQ pour un �chantillon de grands employeurs du secteur priv�
Taux d'accumulation – Salaire inf�rieur au MGAP	Nombre de r�gimes
1,00 % – 1,09 %	1
1,20 % – 1,29 %	4
1,30 %	9
1,31 % – 1,39 %	4
1,40 %	5
1,41 % – 1,49 %	0
1,50 % – 1,59 %	2
1,60 % – 1,69 %	1
1,70 % – 1,79 %	3
1,80 % – 1,89 %	0
1,90 % – 1,99 %	0
2,00 %	3
Total	32

Retraite anticip�e et transition

Parmi les avantages les plus importants que l'on d�crit habituellement comme �tant � compl�mentaires � � la pension de base est l'acc�s � une retraite anticip�e. Le R�gime de pension de retraite de la fonction publique permet une pension non r�duite � l'�ge de 55 ans pour ceux et celles qui comptent 30 ann�es de service ou � l'�ge de 60 ans lorsque les employ�s comptent au moins 2 ann�es de service. Jusqu'� l'�ge de 65 ans, le r�gime pr�voit des prestations �quivalant � 2 % par ann�e de service pour les salaires sup�rieurs et inf�rieurs au MGAP. Les employ�s peuvent prendre leur retraite d�s l'�ge de 50 ans et recevoir une � indemnit� annuelle � qui est une pension r�duite en fonction de leur �ge ou de leurs ann�es de service.

Selon le rapport de Towers Perrin de 2004, le R�gime de pension de retraite de la fonction publique renferme des ...

� l'aide de la base de donn�es de Towers Perrin^[121] aux fins de comparaison, un examen de 33 r�gimes contributifs comparables dans le secteur priv� pr�voyant un taux de 2 % et couvrant 1 000 participants ou plus indique qu'il existe un large �ventail de formules de calcul utilis�es par d'autres employeurs. Certaines formules permettent de prendre sa retraite seulement � l'�ge de 65 ans (21 %) ou � l'�ge de 62 ans (6 %) alors qu'au moins un r�gime permet de prendre sa retraite � l'�ge de 55 ans apr�s 25 ann�es de service.

Selon l'�tude de Buck Consultants en 2002, le R�gime de pension de retraite de la fonction publique f�d�rale se compare tr�s avantageusement aux r�gimes de grands employeurs. Il se situe dans le premier ou le deuxi�me quartile pour ce qui est des prestations de retraite anticip�e, selon le sc�nario analys� en fonction de l'�ge au moment de l'inscription au r�gime et en fonction du salaire.

Prestations de survivant

Le R�gime de pension de retraite de la fonction publique pr�voit des prestations de survivant pour les conjoints survivants et les enfants � charge. Le conjoint survivant d'un participant au r�gime de pension f�d�ral touche une prestation �gale � 1 % par ann�e des ann�es de service d'un pensionn� d�c�d�, multipli�e par la r�mun�ration moyenne des cinq meilleures ann�es. Une nuance importante est que la prestation de survivant n'est pas r�duite pour tenir compte de l'int�gration au RPC/ RRQ.

Pour les enfants � charge, 20 % du montant pour le conjoint est payable � chaque enfant jusqu'� concurrence de 80 %. S'il n'y a pas de conjoint, les enfants � charge re�oivent deux fois ce montant. Si les employ�s qui d�c�dent n'ont aucun survivant, le r�gime pr�voit le plus �lev� des deux montants suivants : i) le remboursement des cotisations avec int�r�t ou ii) cinq ann�es des prestations que l'employ� aurait re�u s'il avait �t� admissible � la retraite.

Les donn�es provenant de la base de donn�es actuelle de Towers Perrin confirment qu'on pourrait s'attendre, en raison d'une exigence minimale de la loi, � des prestations de survivant apr�s la retraite repr�sentant 60 % des prestations de base pour les retrait�s dans toutes les provinces � l'exception du Manitoba o� ce pourcentage s'�l�ve � 66,7 %. Dans l'�chantillon de 33 r�gimes contributifs dans le secteur priv� pr�voyant un taux de 2 % pour au moins 1 000 employ�s, 80 % des r�gimes pr�voient des prestations de survivant se situant entre 60 % et 66,7 % des prestations de base pour les retrait�s ou un pourcentage plus �lev�. Plusieurs r�gimes maintiennent la prestation int�grale d'un retrait� pendant une p�riode d�termin�e de cinq ou dix ans–dans certains cas, le r�gime verse m�me ce montant � la succession d'un conjoint survivant qui d�c�de pendant cette p�riode de transition–et le montant r�duit est vers� au conjoint survivant pendant toute sa vie.

La disposition la plus courante pr�voit que la succession toucherait r�guli�rement les prestations de pension pour la partie restante (apr�s le d�c�s du retrait�) d'une p�riode garantie de prestation, le plus souvent fix�e � cinq ou dix ans. Lorsqu'il n'y a pas de conjoint, dans 6 des 33 r�gimes (18 %), il n'y a aucune prestation vers�e � la succession du retrait�.

Selon la comparaison de Buck Consultants en 2002 entre le R�gime de pension de retraite de la fonction publique et 8 r�gimes provinciaux et 101 autres r�gimes � salaire moyen de fin de carri�re �^[122], le r�gime f�d�ral se classe dans le premier quartile au niveau de la valeur des prestations de survivant^[123].

Indexation

Le R�gime de pension de retraite de la fonction publique pr�voit l'indexation int�grale automatique de toutes les prestations chaque ann�e afin de tenir compte de l'inflation qui est mesur�e en fonction de l'indice des prix � la consommation (IPC).

L'indexation int�grale pour tenir compte de l'inflation est rare. Selon la comparaison de la base actuelle de Towers Perrin dont il est question dans la section pr�c�dente, seulement 5 des 33 r�gimes (15 %) pr�voient l'indexation int�grale en fonction de l'IPC. Les politiques le plus souvent mentionn�es dans la base de donn�es �taient � une tendance irr�guli�re � dans 8 r�gimes (24 %) et se situaient entre 40 % et 66,7 % de l'IPC dans 7 r�gimes (21 %). Dans la comparaison de Buck Consultants en 2002, le r�gime f�d�ral pr�voyait environ une indexation de 70 % et ce pourcentage se situe directement sur la ligne qui divise le bas du premier quartile du haut du deuxi�me quartile en comparaison avec les 8 r�gimes provinciaux, mais clairement dans le premier quartile si on le compare avec les 8 r�gimes provinciaux et les autres 101 r�gimes � salaire moyen de fin de carri�re �.

Cotisations de l'employ�

Pour le R�gime de pension de retraite de la fonction publique, les employ�s versent une cotisation de 4 % des gains inf�rieurs au � maximum des gains annuels ouvrant droit � pension � aux fins du RPC / RRQ (39 900 $ en 2003) et de 7,5 % des gains sup�rieurs � ce montant pendant une p�riode maximale de 35 ans. La figure 1045 illustre cette tendance.

En g�n�ral, parmi les r�gimes contributifs � prestations d�termin�es au Canada en 2002, deux tiers des participants au r�gime du secteur public versaient une cotisation de 7 % ou plus des gains et le tiers d'entre eux versaient une cotisation se situant entre 5 % des gains et 6,9 %. Dans le secteur priv�, plus de 40 % des participants versaient moins de 5 % des gains et 56 % d'entre eux versaient une cotisation se situant entre 5 % et 6,9 %.

Figure 1045
Niveau des cotisations des employ�s au R�gime de pension de retraite de la fonction publique et au RPC/RRQ selon les gains annuels de l'employ�

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Les donn�es provenant de la base de donn�es actuelle de Towers Perrin concernant les r�gimes ayant un taux d'accumulation de 2 % par ann�e de service (comme c'est le cas pour le R�gime de pension de retraite de la fonction publique) indiquent que les taux moyens de cotisation pour divers types de r�gimes dans les secteurs priv� et public sont ceux figurant dans le tableau 1046. Cet �chantillon d�montre de fa�on distincte des taux de cotisation salariale moins �lev�s en moyenne que dans le secteur public f�d�ral, soit un taux de 3,8 % des gains inf�rieurs au MGAP et, un taux de 5,4 % des gains sup�rieurs � ce niveau.

Tableau 1046 Taux de cotisation de l'employ� et de l'employeur et ratios de partage des co�ts des principaux r�gimes de pension des gouvernements provinciaux en 2003
R�gimes	Taux de cotisation moyen		Nombre de r�gimes
	Revenu  inf�rieur au MGAP	Revenu sup�rieur au MGAP
Tous les secteurs	4,2 %	5,8 %	44
Secteur priv� uniquement	3,8 %	5,4 %	35
Secteur public uniquement	5,8 %	7,3 %	9
R�gimes priv�s visant plus de 1 000 employ�s	4 %	5,5 %	28
R�gimes priv�s visant moins de 1 000 employ�s	3,2 %	4,8 %	7
Fonction publique f�d�rale	4 %	7,5 %

Les r�gimes du secteur public examin�s dans l'�chantillon sont tr�s semblables � celui de la fonction publique f�d�rale, le taux de cotisation �tant de 7,3 % des gains sup�rieurs au MGAP, mais beaucoup plus �lev� � 5 % des gains inf�rieurs au MGAP. Le tableau 1047 offre des renseignements pr�cis au sujet des cotisations salariales aux principaux r�gimes de retraite provinciaux en d�cembre 2003^[124]. Comparativement au R�gime de pension de retraite de la fonction publique f�d�rale, tous ces r�gimes exigent des cotisations salariales beaucoup plus �lev�es pour les revenus inf�rieurs au MGAP aux fins du R�gime de pension du Canada / R�gime de rentes du Qu�bec et plusieurs r�gimes pr�voient �galement un taux de cotisation plus �lev� pour les revenus sup�rieurs au MGAP. Les taux de cotisation pour les revenus inf�rieurs au MGAP sont tout particuli�rement substantiels puisque les deux tiers environ de l'ensemble de la masse salariale se trouvent dans cette tranche de revenus^[125].

Tableau 1047 Taux moyens de cotisation de l'employ� et de l'employeur � certains r�gimes de pension agr��s du secteur public
	Taux de cotisation r�gulier, employ� (service courant)			Taux de cotisation r�gulier, employeur (service courant)		Ratio de partage des co�ts (% de l'employeur / % de l'employ�)
Province/r�gime	Revenu inf�rieur � l'EBA◊ %	Revenu se situant entre l'EBA et le MGAP◊ %	Revenu sup�rieur au MGAP %	Revenu inf�rieur au MGAP %	Revenu sup�rieur au MGAP %
Colombie-Britannique	5,50	5,50	7,00	6,50	8,00	55 / 45
Alberta
Employ�s r�guliers	6,17	6,17	8,81	�quivalent		50 / 50
Cadres	9,50	9,50	9,50	13,10	13,10	58 / 42
Saskatchewan
Fonction publique*	5,75	5,75	5,75	�quivalent		50 / 50
Manitoba	6,00	6,00	7,00	Au besoin		47 / 53
Ontario
Fonction publique**	6,40	6,40	8,00	�quivalent		50 / 50
Employ�s municipaux***	7,30	7,30	9,80	�quivalent		50 / 50
H�pitaux	6,90	6,90	9,20	1,26 fois le taux des employ�s		56 / 44
Qu�bec
Fonction publique	7,25	5,45	7,25	�quivalent		50 / 50
Nouveau-Brunswick	5,80	5,80	7,50	7,30	9,49	57 / 43
Nouvelle-�cosse	5,40	5,40	7,00	�quivalent		50 / 50
�le-du-Prince-�douard	8,75	6,95	8,75	�quivalent****		50 / 50
Terre-Neuve-et-Labrador	8,60	6,80	8,60	�quivalent		50 / 50
Fonction publique f�d�rale	4,00	4,00	7,50			72 / 28
Notes : ◊ L'EBA est � l'exemption de base de l'ann�e � en vertu du R�gime de pensions du Canada / R�gime de rentes du Qu�bec. Sous ce niveau de revenu (3 500 $ en 2003), aucune contribution n'est per�ue pour le RPC / RRQ. Le MGAP est le � maximum des gains annuels ouvrant droit � pension � en vertu du R�gime de pensions du Canada / R�gime de rentes du Qu�bec. C'est le niveau maximal de revenu (39 900 $ en 2003) sur lequel des cotisations sont per�ues ou des prestations vers�es. * 90 % des employ�s participent � un r�gime � cotisations d�termin�es. ** En vigueur depuis 2005. *** Retraite � l'�ge de 60 ans. **** En plus d'un paiement forfaitaire sp�cial en 2004.

Co�t pour l'employeur et ratios de partage des co�ts

Nous passons maintenant au co�t pour l'employeur et aux ratios de partage des co�ts entre l'employeur et l'employ� pour divers r�gimes de pension agr��s. Le point le plus important au sujet des cotisations patronales dans le contexte des r�gimes de pension � prestations d�termin�es est que l'employeur doit verser la diff�rence entre la cotisation salariale selon la formule de calcul et l'estimation actuarielle de la cotisation n�cessaire pour financer les prestations pr�vues acquises par les employ�s pendant leurs ann�es de service. Par cons�quent, le montant vers� peut varier consid�rablement, notamment en raison des variations dans les hypoth�ses actuarielles r�sultant des changements pr�vus au niveau d'importantes variables �conomiques telles que le taux d'int�r�t r�el ou les changements dans les gains annuels.

� l'�chelle du Canada, le total des cotisations patronales au d�but de 2002^[126] � des r�gimes de pensions agr��s pour le service courant s'�levait � 14,8 milliards de dollars. Les employ�s versaient des cotisations s'�levant � environ 7,3 milliards de dollars. Le ratio global de partage des co�ts pour le r�gime de pension entre l'employeur et les employ�s repr�sentait alors environ 51 % / 49 %.

Pour le secteur public � lui seul, les cotisations patronales pour le service courant s'�levaient � environ 6,7 milliards de dollars et les cotisations salariales totalisaient 4,9 milliards de dollars, pour un ratio de partage des co�ts de 58 % / 42 %.

En 2002-2003, les cotisations patronales au r�gime de pension du gouvernement f�d�ral pour le service courant totalisaient environ 2,7 milliards de dollars ou 18 % des cotisations patronales totales au Canada pour les r�gimes de pension agr��s. Le ratio de partage des co�ts pour le R�gime de pension de retraite de la fonction publique f�d�rale entre l'employeur et les employ�s au cours des derni�res ann�es �tait de l'ordre de 72 % / 28 %.

Il est � noter qu'une faible part de ce montant (environ 250 millions de dollars) ne repr�sente pas les cotisations r�elles du gouvernement mais constitue plut�t une estimation de la part des co�ts du r�gime de pension assum�e par le gouvernement et consign�e aux comptes internes du r�gime de pension gouvernemental. Ces montants sont appel�s cotisations pour simplifier les comparaisons m�me s'ils n'entra�nent pas de d�bours�s r�els.

Selon l'�tude de Buck Consultants de 2002, le R�gime de pension de retraite de la fonction publique se classe dans le premier quartile^[127] au niveau des co�ts pour l'employeur des r�gimes contributifs pour tous les sc�narios examin�s en fonction de l'�ge au moment de l'inscription et du salaire en ce qui a trait � un groupe de r�f�rence de 8 r�gimes de retraite provinciaux et de 101 autres r�gimes de retraite � salaire moyen de fin de carri�re �. Les donn�es pr�sent�es dans le tableau 1047 indiquent que la plupart des r�gimes provinciaux sont financ�s � partir de l'appariement des co�ts des r�gimes de pension pour l'employeur et les employ�s. Seuls les r�gimes de pension de la Colombie-Britannique, des cadres de l'Alberta, du Nouveau-Brunswick et des h�pitaux de l'Ontario pr�voient que l'employeur assumera essentiellement plus de la moiti� des co�ts et la part ne doit pas �tre plus �lev�e que 58 %.

Valeur totale et classement g�n�ral

La valeur totale d'un r�gime de pension est l'�valuation des prestations g�n�rales offertes � un employ� dans le cadre du r�gime. Comme nous avons pu le constater en examinant diverses prestations de base et compl�mentaires du R�gime de pension de retraite de la fonction publique, certaines prestations sont plus g�n�reuses que d'autres r�gimes importants, certaines sont plus importantes et d'autres sont assez comparables. La valeur totale vise � regrouper les prestations afin de permettre une �valuation sommaire.

L'�tude la plus r�cente portant tout particuli�rement sur la relativit� interne du r�gime de la fonction publique f�d�rale est l'�tude de Towers Perrin en 2004 fond�e sur la banque de donn�es sur les avantages sociaux Benval� exclusive � l'entreprise. Cette �tude a positionn� le R�gime de pension de retraite de la fonction publique par rapport au r�gime de pension offert par 14 principaux employeurs dans les secteurs priv� et public au Canada. En g�n�ral, l'�tude pr�sentait les conclusions suivantes :

• Le R�gime de pension de retraite de la fonction publique f�d�rale repr�sentait un co�t total pour l'employeur de 8,0 % de la masse salariale connexe. En tenant compte des cotisations de l'employ�, cela repr�sente une valeur totale de 13,1 %. Le r�gime se classe donc au 4^e rang parmi les 15 principaux r�gimes offerts par l'employeur.
• Le taux de cotisation patronale �tait jug� relativement moins �lev� par rapport au taux de cotisation salariale �lev�, c'est-�-dire, 5,1 % comparativement � la moyenne de 3 % du groupe vis� par l'�tude.
• En excluant les r�gimes d'�pargne-retraite de l'�tude et en comparant uniquement les r�gimes de pension de retraite (� prestations d�termin�es et � cotisations d�termin�es), le r�gime du gouvernement f�d�ral se classait au 3^e rang pour ce qui est du taux de cotisation patronale et au 2^e rang pour la valeur totale, y compris les cotisations salariales.
• Lorsque la comparaison porte uniquement sur les r�gimes � prestations d�termin�es, le r�gime du gouvernement du Canada se classe au 87^e centile pour ce qui est de la valeur offerte par l'employeur et au 96^e centile pour ce qui est de la valeur totale, incluant les cotisations des employ�s.
• Dans une autre �tude plus importante r�alis�e aussi par Towers Perrin, le taux de cotisation �tait de 8 % du salaire de base et les prestations de pension de l'employeur au gouvernement f�d�ral permettaient de classer le r�gime au 73^e centile d'un groupe de 123 entreprises pour la valeur offerte par l'employeur. Le classement montait au 84^e centile en incluant les cotisations de l'employ�.

Selon une �tude de Buck Consultants r�alis�e en 2002, la valeur totale du R�gime de pension de retraite de la fonction publique se classait nettement dans le premier quartile comparativement aux 8 r�gimes provinciaux^[128] et aux 101 r�gimes de pension � salaire moyen en fin de carri�re �. En faisant la comparaison du r�gime f�d�ral avec les huit r�gimes provinciaux, cette �tude a permis de constater que le r�gime f�d�ral se classait entre le deuxi�me et le quatri�me rang. Comparativement aux r�gimes provinciaux et aux 101 r�gimes � salaire moyen en fin de carri�re �, le fait d'adh�rer plus t�t au r�gime (et la retraite � l'�ge de 55 ans) classe le r�gime f�d�ral � un niveau encore plus avantageux.

Estimations des co�ts relatifs des r�gimes de pension

Le Secteur des pensions et des avantages sociaux du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor (SPAS/SCT) a fait ses propres estimations du co�t du R�gime de pension de retraite de la fonction publique en tant que pourcentage des gains ouvrant droit � pension applicables. En utilisant des hypoth�ses d�mographiques et �conomiques diff�rentes de celles de l'�tude de Towers Perrin en 2004, le SPAS/SCT a �valu� que le co�t du r�gime de pension f�d�ral repr�sentait 17,3 % de la masse salariale^[129]. Nous pr�sentons les estimations diff�rentes du SPAS afin de proposer deux autres perspectives : le co�t relatif des principaux r�gimes de pension du secteur public f�d�ral et le co�t relatif des principaux �l�ments du r�gime de pension.

Jusqu'� maintenant, nous avons limit� notre analyse au principal R�gime de pension de retraite de la fonction publique. Le tableau1048 fait la comparaison du co�t estimatif des cinq principaux r�gimes de pension du gouvernement f�d�ral et il montre que les autres r�gimes de pension plus petits sont plus g�n�reux puisqu'une plus grande part des co�ts est assum�e par l'employeur. Il est probable que si nous examinions s�par�ment ces r�gimes, ils se compareraient m�me tr�s avantageusement � d'autres r�gimes de pension de grands employeurs au Canada.

Les montants enregistr�s au titre des cotisations aux fonds du CPRFP, du CPRFC et du CPRGRC proviennent du Tr�sor et sont destin�s � �tre investis � l'ext�rieur. La part vers�e par le gouvernement repr�sente approximativement le co�t du service courant consign� aux fins de la comptabilit� en regard des exc�dents annuels. Les montants consign�s au titre des cotisations au Compte d'allocations de retraite des parlementaires et au Compte des conventions de r�mun�ration de retraite des parlementaires repr�sentent aussi approximativement le co�t pour le gouvernement du service courant mais, bien qu'ils soient inscrits comme tels, il ne s'agit pas de cotisations au vrai sens du terme. Comme dans le cas de la partie des cotisations au CPRFP, au CPRFC et au CPRGRC consign�e aux Comptes de pension de retraite pour le service ant�rieur � 2000, le r�gime des parlementaires est essentiellement non capitalis� puisqu'il s'agit de comptes internes des Comptes du Canada. Dans le cas du r�gime de retraite en vertu de la Loi sur les juges, aucun compte de pension n'est maintenu dans les Comptes du Canada et les d�penses sont consign�es pour la premi�re fois lorsque les prestations sont vers�es � m�me le Tr�sor. Nonobstant le m�canisme de financement ou de � financement th�orique �, le gouvernement consigne n�anmoins les co�ts et les obligations au titre des pensions pour l'ensemble de ces r�gimes sur la base de la comptabilit� d'exercice pour l'ensemble des op�rations.

Tableau 1048 Comparaison des cotisations vers�es aux principaux r�gimes de pension du secteur public f�d�ral en 2002-2003
Principaux r�gimes de pension	LPFP*	LPRFC*	LPRGRC*	LARP**	Loi sur les juges
Salaires estimatifs qui donnent droit � pension (M$)	14 373	3 216	1 151	53	221
Cotisations (M $) :
Employ�	738	157	64	4	12
Employeur	1 868	552	191	20	53
Total	2 607	709	255	24	64
Cotisations exprim�es en % des salaires
Employ�	5,1 %	4,9 %	5,6 %	7,4 %	5,3 %
Employeur	13,0 %	17,2 %	16,6 %	38,1 %	23,8 %
Total	18,1 %	22,0 %	22,1 %	45,4 %	29,1 %
Partage des co�ts
Employ�	28,3 %	22,2 %	25,2 %	16,2 %	18,2 %
Employeur	71,7 %	77,8 %	74,8 %	83,8 %	81,8 %
* Inclut uniquement les cotisations vers�es � leurs fonds de pension respectifs. ** Aucun r�gime n'inclut de convention de retraite, � l'exception de la LARP. Note : Il faut noter plusieurs points explicatifs concernant les sources du tableau 1048. Pour le r�gime de pension en vertu de la Loi sur les juges, il n'y a essentiellement pas de compte et les prestations sont vers�es directement � m�me le Tr�sor. Le montant des cotisations est tir� des Comptes publics de 2002-2003, � l'exception du montant en vertu de la Loi sur les juges, qui provient du rapport actuariel publi� en 2001 par le Bureau du surintendant des institutions financi�res (BSIF) au sujet du r�gime de retraite des juges de nomination f�d�rale. Pour ce qui est des donn�es concernant les salaires ouvrant droit � pension, nous avons utilis� la base de donn�es du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor pour le R�gime de pension de retraite de la fonction publique, � l'exclusion des soci�t�s d'�tat, les estimations internes de la D�fense nationale et de la GRC pour le r�gime de pension de retraite des Forces canadiennes et celui de la Gendarmerie royale du Canada, respectivement; encore une fois, nous avons utilis� le rapport actuariel publi� en 2001 par le BSIF au sujet du r�gime de retraite des juges de nomination f�d�rale et un rapport semblable du BSIF pour le r�gime de retraite des parlementaires.

Il est int�ressant d'examiner le co�t estimatif relatif des diff�rentes composantes du R�gime de pension de retraite de la fonction publique, excluant le compte pour une convention de retraite (CCR). Les co�ts estimatifs de ces divers aspects du r�gime ont �t� fournis par le Bureau du surintendant des institutions financi�res et peuvent �tre r�partis comme suit :

Composante	Co�t en pourcentage des gains ouvrant droit � pension
Retraite normale et retrait	7,5 %
Indexation des prestations pour compenser l'effet de l'inflation	5,0 %
Retraite anticip�e (1,3 % par ann�e de service jusqu'� l'�ge de 65 ans)	2,3 %
Raccordement (0,7 % par ann�e de service jusqu'� l'�ge de 65 ans)	1,2 %
Prestations de survivant	0,8 %
Prestations d'invalidit�	0,5 %
Total	17,3 %
Note :Ce chiffre est l�g�rement inf�rieur au montant apparaissant au tableau 1048 ci-dessus en raison de l'inclusion de quelques paiements pour service ant�rieur dans l'autre tableau.

Il est donc �vident que les principaux facteurs de co�t du R�gime de pension de retraite de la fonction publique f�d�rale (autres que les prestations de base) sont l'indexation et les prestations de raccordement. Nous n'avons pas les donn�es qui nous permettraient de comparer les co�ts de ces composantes du r�gime � d'autres r�gimes importants. Toutefois, l'�tude de Towers Perrin men�e en 2004 a permis de d�terminer que les prestations de retraite anticip�e du r�gime de pension f�d�ral (notamment la prestation de raccordement avant l'�ge de 65 ans) et l'indexation int�grale automatique des prestations apr�s la retraite sont relativement rares pour d'autres employeurs et sont, par cons�quent, les facteurs cl�s dans la conclusion indiquant que la valeur totale des prestations d�termin�es offertes par le gouvernement du Canada est relativement g�n�reuse.

L'�tude de Buck Consultants publi�e en 2001 offrait une autre perspective au sujet de la comparabilit�. Elle portait sur le calcul de la valeur du R�gime de pension de retraite de la fonction publique en tant que multiple des derniers salaires pour diff�rents sc�narios au niveau de l'�ge au moment de l'inscription et du salaire. Il s'agissait d'�valuer d'abord la rente viag�re payable � l'�ge de 65 ans et d'ajouter ensuite successivement la valeur des �l�ments suivants :

• rente viag�re non r�duite et pension de raccordement � partir de 60 ans;
• indexation int�grale apr�s la retraite � l'augmentation de l'IPC;
• indexation int�grale avant la retraite � l'augmentation de l'IPC;
• prestations de d�c�s et prestations d'invalidit�;
• dispositions pour la retraite anticip�e avant l'�ge de 60 ans.

La figure 1049 donne un exemple de l'analyse de Buck Consultants. Des graphiques semblables sont pr�sent�s dans le rapport pour d'autres combinaisons de l'�ge au moment de l'inscription, du salaire actuel et des ann�es de service.

Figure 1049
Cumul de la valeur du r�gime en vertu de la Loi sur la pension de la fonction publique fond�e sur les multiples du dernier salaire � l'�ge de 25 ans, pour 5 ann�es de service et un salaire actuel de 38 000 $

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La firme Buck Associates a r�sum� son �valuation des r�sultats obtenus comme suit^[130] :

• Le total de l'�pargne-retraite est assez important, exc�dant 11 fois le dernier salaire pour les participants comptant de nombreuses ann�es de service et dont les salaires sont �lev�s et atteint un sommet au moment de l'admissibilit� � une pension imm�diate non r�duite.
• La valeur des prestations compl�mentaires (retraite anticip�e subventionn�e, pension de raccordement, indexation, etc.) peut repr�senter jusqu'� concurrence de quatre fois la valeur de la rente viag�re payable � compter de 65 ans ou 80 % de la valeur totale.
• Le total de l'�pargne-retraite ne varie gu�re en raison du sexe, principalement parce que des prestations g�n�reuses de d�c�s sont offertes.
• Le profil de l'�ge et du service a... une incidence majeure. Par exemple, l'�pargne-retraite � l'�ge de 55 ans pour un participant ayant 35 ann�es de service ouvrant droit � pension est deux fois plus �lev�e que celle d'un membre ayant 25 ann�es de service ouvrant droit � pension.

Ces r�sultats correspondent � ceux indiqu�s pr�c�demment quant � l'importance des prestations compl�mentaires en vertu du R�gime de pension de retraite de la fonction publique, notamment la retraite anticip�e (y compris, l'option d'une pension de raccordement) et l'indexation. Cette �tude n'offre pas de comparaison avec d'autres r�gimes de pension. Toutefois, elle fait la comparaison entre le r�gime f�d�ral � prestations d�termin�es et le r�gime � cotisations d�termin�es, selon diff�rents sc�narios. Ils ont trait aux LPFP/CCR, qui signifient la Loi sur la pension de la fonction publique et le Compte de conventions de retraite. Ensemble, ils englobent la plus grande partie des droits � pension des fonctionnaires f�d�raux. Voici l'�valuation de cette �tude :

• Le r�gime � cotisations d�termin�es peut �tre plus avantageux que le r�gime en vertu de la LPFP/CCR seulement pour les personnes plus jeunes et les montants sont peu �lev�s alors que le r�gime en vertu de la LPFP/CCR est plus avantageux pour les personnes plus �g�es.
• La valeur du r�gime � cotisations d�termin�es est �videmment tr�s sensible aux [variations dans les hypoth�ses quant au taux de rendement futur] mais, m�me si les hypoth�ses pr�voient un taux de rendement r�el �lev� (par exemple, un taux de rendement de 8,25 % par rapport � un taux d'inflation de 3 %), le r�gime � cotisations d�termin�es est rarement plus avantageux que le r�gime en vertu de la LPFP/CCR.

Conclusions au sujet de la comparabilit� des r�gimes de pension

Il est donc �vident que le R�gime de pension de retraite de la fonction publique se compare favorablement aux principaux r�gimes de pension dans les secteurs public et priv� au Canada. Bien que les cotisations salariales soient, en g�n�ral, plus �lev�es que celles des employ�s participant aux principaux r�gimes du secteur priv�, les prestations offertes par le r�gime f�d�ral sont �galement meilleures que celles offertes par tous les r�gimes du secteur priv�, � l'exception de quelques-uns. C'est tout particuli�rement le cas pour les prestations compl�mentaires telles que les dispositions concernant la retraite anticip�e et le raccordement avant l'�ge de 65 ans et l'indexation int�grale pour compenser l'effet de l'inflation. Comparativement aux principaux r�gimes du secteur public, le R�gime de pension de retraite de la fonction publique f�d�rale offre des prestations comparables ou meilleures, mais les cotisations salariales sont moins �lev�es, notamment lorsque le revenu est inf�rieur au seuil des revenus aux fins du R�gime de pensions du Canada et du R�gime de rentes du Qu�bec. En g�n�ral, il est raisonnable de consid�rer que le R�gime de pension de retraite de la fonction publique f�d�rale se situe dans la premi�re tranche de 10 % de tous les r�gimes de pensions agr��s au Canada au niveau de sa valeur pour les employ�s. De plus, on peut raisonnablement tirer la m�me conclusion pour ce qui est du co�t pour l'employeur. Les prestations au titre du service courant en vertu de la LPFP et des autres r�gimes f�d�raux co�tent beaucoup plus au CT, en dollars r�els exprim�s en pourcentage des salaires, que celles acquises dans la grande majorit� des autres r�gimes � prestations d�termin�es au pays.

 

8. Comparabilit� des autres avantages

Nous r�sumerons dans ce chapitre l'information disponible au sujet des avantages autres que la retraite comparativement � ceux offerts par d'autres gros employeurs des secteurs public et priv�. Tout comme pour les pensions, il n'y a malheureusement aucune �tude r�cente sur certains ou l'ensemble des avantages autres que la retraite. Nous examinerons d'abord le R�gime de soins de sant� de la fonction publique (RSSFP) et ensuite, plus bri�vement, le r�gime de soins dentaires, le r�gime d'assurance-vie et le r�gime d'assurance-invalidit�, l'indemnit� de d�part et les droits aux cong�s.

Avant de poursuivre, nous devons souligner que la comparabilit� � r�elle � englobe tous les �l�ments de la r�mun�ration d'un groupe d'employ�s par rapport � un autre. Dans ce chapitre, nous d�composons diff�rents avantages importants afin de comprendre comment les employeurs diff�rent dans la conception de ces r�gimes.

R�gime de soins de sant� de la fonction publique

Nous avons deux documents pour nous aider � �valuer les prestations offertes dans le cadre du R�gime de soins de sant� de la fonction publique (RSSFP). La premi�re �tude, appel�e � �tude comparative de Mercer �, a �t� men�e � la demande la Fiducie du RSSFP^[131] repr�sentant les syndicats, la direction et les pensionn�s �tablie en 2000 afin d'assurer la gestion du r�gime au nom des int�ress�s et de superviser le travail de la compagnie Sun Life charg�e d'administrer les prestations du r�gime. Le tableau 1050 ci-dessous r�sume les r�sultats de l'�tude de Mercer. La deuxi�me �tude est une s�rie de tableaux sur les pr�valences produits par Watson Wyatt chaque ann�e � partir de l'information recueillie aupr�s de divers employeurs canadiens^[132].

L'�tude de Mercer portait sur 25 employeurs, repr�sentant 380 000 employ�s des secteurs priv� et public. Environ le tiers des employeurs provenaient du secteur public et les autres, � l'exception d'un organisme sans but lucratif, du secteur priv�. Voici quelques points d'int�r�t g�n�raux :

• La moiti� des organisations vis�es par l'enqu�te offraient des avantages variables aux employ�s actuels et certaines offraient ce choix aux pensionn�s. Le RSSFP offre seulement un ensemble d�termin� d'avantages � tous ses membres.
• La majorit� des organisations offrent une carte-m�dicaments aux employ�s. Le RSSFP exige que les employ�s paient eux-m�mes les m�dicaments et en demandent ensuite le remboursement.
• Le RSSFP comporte une franchise annuelle de 60 $ pour une personne et de 100 $ pour une famille. Pour les r�gimes � traditionnels � qui n'offrent pas de flexibilit� pour le choix d'options de protection, seulement 4 r�gimes sur 17 comportaient des franchises inf�rieures ou �gales � ce niveau.
  
  

Tableau 1050 Sommaire comparatif des prestations du R�gime de soins de sant�
Disposition	Modalit� du RSSFP	RSSFP comparable aux autres r�gimes		Commentaires
D�finition du terme conjoint	Couple en union libre, depuis 12 mois	√	*	D�finition comparable aux autres r�gimes
D�finition du terme enfant	Enfant en famille d'accueil, enfant adopt�, enfant du conjoint	√	*	Peu de r�gimes couvrent les enfants en famille d'accueil
P�riode d'attente	1er du mois suivant la date d'embauche	– � √	*	59 % des r�gimes commencent la couverture � la date d'embauche
Partage des co�ts
• Actifs	100 % des frais assum�s par l'employeur, sauf les soins hospitaliers de niveau II et III	√	*	Dans bien des r�gimes traditionnels, l'employeur assume 100 % des co�ts; dans le RSSFP, la contribution requise pour les soins hospitaliers de niveau II et III repr�sente une faible part du co�t des primes.
• Retrait�s	C�libataire, 88 %; famille, 79 % au niveau I	√	*	La plupart des r�gimes pour retrait�s comportent un �l�ment de partage des co�ts; le RSSFP est sup�rieur aux autres r�gimes au premier niveau de couverture. des soins hospitaliers.
Franchise	C�libataire, 60 $; famille, 100 $	_	*	Beaucoup de r�gimes traditionnels n'ont pas de franchise; lorsqu'il y a franchise, elle est inf�rieure � celle du RSSFP.
Niveaux de remboursement
• M�dicaments, actifs	80 %	- � √	*	De nombreux r�gimes traditionnels pr�voient une couverture � 100 %, mais une co-assurance � 80 % est plus fr�quente dans les r�gimes flexibles.
• M�dicaments, retrait�s	80 %	√	*	Habituellement, remboursement � 80 % pour les retrait�s.
• Frais hospitaliers	100 %	√	*	La majorit� des r�gimes remboursent au m�me niveau que le RSSFP.
• Soins param�dicaux, actifs	80 %	- to √	*	59 % des r�gimes traditionnels pr�voient une co-assurance plus �lev�e que le RSSFP (90 % ou 100 %).
• Soins param�dicaux, retrait�s	80 %	√	*	Un taux de co-assurance de 80 % est plus fr�quent dans les r�gimes pour retrait�s.
• Urgence � l'�tranger	100 %	√	*	Le remboursement � 100 % est plus fr�quent.
• Vision, actifs	80 %	-	*	La plupart des r�gimes remboursent � 100%.
M�dicaments
D�finition du terme m�dicament	Ordonnance requise par la loi	√	*	La plupart des r�gimes remboursent les m�dicaments qui requi�rent une ordonnance en vertu de la loi; quelques-uns comportent un autre formulaire.
• Carte m�dicaments	Non fournie	-	*	76 % des r�gimes �tudies fournissent une carte-m�dicaments.
• Limites pour certains m�dicaments	Couverture	√ � +	*	Certains r�gimes ne couvrent pas les m�dicaments ax�s sur le mode de vie.
Hospitalisation
Chambre d'h�pital, actifs	60 $, 100 $, 150 $	-	*	76 % des r�gimes pour actifs et 69 % des r�gimes pour retrait�s offrent une protection illimit�e en chambre semi-priv�e.
Chambre d'h�pital, retrait�s	60 $, 100 $, 150 $	- � √	*	Les niveaux de couverture peuvent �tre in�quitables entre les provinces.
Convalescence � l'h�pital, actifs	60 $, 100 $, 150 $	√	*	76 % des r�gimes traditionnels offrent cette protection.
Convalescence � l'h�pital, retrait�s	60 $, 100 $, 150 $	√ � +	*	Moins de r�gimes pour retrait�s offrent cette protection.
Soins de longue dur�e � l'h�pital	Non couverts	√	*	La couverture varie et, souvent, cette protection n'est pas offerte.
Soins param�dicaux
• Professionnels inclus	Liste standard	√	*	Comparable pour les employ�s actifs et les retrait�s.
• Maximums
- physioth�rapeute	400 $ et plus de 800 $	- � √	*	Le RSSFP est moins avantageux aux paliers inf�rieurs de la couverture.
- psychologue	800 $/ann�e	√ � +	*	Plus de 50 % des r�gimes traditionnels ont une limite inf�rieure � celle du RSSFP.
- chiropraticien	400 $/ann�e	√	*	Le RSSFP est plus avantageux pour les retrait�s : seulement 30 % des r�gimes pour retrait�s ont une meilleure protection.
- autre prestateur de soins param�dicaux	240 $/ann�e	-	*	Le plafond de 240 $ est inf�rieur � celui des dispositions �quivalentes d'autres r�gimes.
Soins infirmiers en pratique priv�e, actifs	12 000 $/ann�e	-	*	70 % des r�gimes traditionnels offrent une meilleure protection.
Soins infirmiers en pratique priv�e, retrait�s	12 000 $/ann�e	√	*	Couverture comparable pour les retrait�s.
Urgence hors du pays	100 000 $ 40 jours par voyage	-	*	Le RSSFP comporte un maximum et un plafond quotidien moins �lev�s.
Appareils auditifs	400 $/5 ans	- � √	*	La plupart des r�gimes comportent un plafond de 500 $ et plus.
Orth�ses	1 paire/ann�e	√	*	Niveau de couverture comparable.
Chaussures orthop�diques	120 $/ann�e	-	*	Faible niveau de remboursement en vertu du RSSFP.
Fournitures pour diab�tiques	Couvertes	√	*	La plupart des r�gimes pour actifs remboursent ces fournitures.
Soins de la vue
Lunettes et verres de contact	160 $/24 mois	-	*	Habituellement, frais de 200 $ � 300 $ rembours�s par p�riode de 24 mois.
Chirurgie au laser	Non couverte	-	*	Un plus grand nombre de r�gimes offrent cette protection au m�me niveau que pour les lunettes et les verres de contact.
Maximum viager	Aucun	√	*	Le maximum viager n'est pas une disposition observ�e fr�quemment.
Extension de la couverture	Pr�vue	√	*	71 % des r�gimes traditionnels pour actifs offrent cette couverture.
Subvention au r�gime d'assurance-maladie provincial	Oui	√	*	57 % des r�gimes comportent une subvention � l'assurance-maladie.
√ signifie que la couverture du RSSFP est comparable � celle des autres r�gimes. -      signifie que la couverture du RSSFP est inf�rieure � celle des autres r�gimes. +     signifie que la couverture du RSSFP est sup�rieure � celle des autres r�gimes.

Le RSSFP ne rembourse que 80 % des d�penses admissibles. Pour ce qui est des m�dicaments, 12 des 17 r�gimes traditionnels offrent un remboursement plus �lev�. La politique la plus courante (60 % des r�gimes) est de rembourser toutes les d�penses admissibles. La tendance pour les services param�dicaux est semblable.

Pour bien d�crire certains avantages, nous examinons les �l�ments de co�t les plus importants du RSSFP en 2002 : les m�dicaments, les professionnels de la sant�, la garantie-hospitalisation et les soins de la vue.

Selon l'�tude de Mercer, les employeurs payaient le co�t int�gral des primes des soins de sant� dans les trois quarts des 17 r�gimes traditionnels examin�s. M�me si le RSSFP exige une contribution de l'employ� pour les deux niveaux sup�rieurs de la garantie-hospitalisation, cela repr�sente une faible proportion du co�t total du r�gime. Dans le cas des personnes retrait�es, le RSSFP se compare aux r�gimes examin�s pour la garantie-hospitalisation de niveau I, mais est moins avantageux pour les deux niveaux sup�rieurs. Pr�s de la moiti� des r�gimes examin�s offerts aux retrait�s �taient enti�rement financ�s par l'employeur tandis que 23 % �taient enti�rement d�fray�s par les employ�s.

Au-del� des comparaisons d�taill�es, la meilleure fa�on d'int�grer l'analyse est de comparer les co�ts r�els par employ� / retrait� pour diff�rents employeurs. Ces co�ts r�v�lent non seulement les diff�rences entre les r�gimes, mais aussi celles au niveau de l'effectif (par exemple, l'�ge et le sexe) et la salubrit� du lieu de travail.

Nous disposons d'une s�rie limit�e de donn�es sur ces co�ts pour un �chantillon de dix gros employeurs des secteurs public et priv�^[135]. Pour les quatre ann�es de 2000 � 2003 inclusivement, le co�t moyen par personne de ces 10 employeurs s'�levait � 823 $. Fait � noter, le co�t moyen par personne du RSSFP pour la m�me p�riode �tait presque identique. Toutefois, l'�chantillon comptait quatre r�gimes dont le co�t �tait moins �lev� et quatre r�gimes dont le co�t par personne �tait beaucoup plus �lev�. Les co�ts variaient de 495 $ � 1 243 $ par personne. Le groupe dont le co�t �tait le plus bas a pay� entre 495 $ et 586 $, tandis que le groupe dont le co�t �tait le plus �lev� a pay� entre 1 024 $ et 1 243 $. La hausse du co�t par personne du RSSFP a �t� de 8,5 % en moyenne sur la p�riode de trois ans de 2000-2001 � 2002-2003. Le co�t des r�gimes offerts par les autres employeurs a augment� plus rapidement durant la m�me p�riode, soit de 12,2 % l'an.

En conclusion, le rapport de l'�tude r�alis�e par Mercer en 2003 pour la Fiducie du R�gime de soins de sant� de la fonction publique faisait les observations suivantes :

R�gime de soins dentaires de la fonction publique

Pour ce qui est du r�gime de soins dentaires, nous avons �galement deux sources d'information sur la comparabilit� du r�gime de la fonction publique f�d�rale^[137] et la protection offerte par d'autres grands employeurs au Canada. La premi�re source est une �tude comparative effectu�e en 2004 par Mercer Human Resources Consulting^[138] pour le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor. Cette �tude a utilis� les bases de donn�es de Mercer sur plus de 90 employeurs et le site Web du gouvernement de la Colombie-Britannique. La deuxi�me source est l'information tir�e de la base de donn�es de Towers Perrin sur les avantages offerts par 191 employeurs comptant au moins 1 000 employ�s^[139].

Voici un r�sum� des principaux points de comparaison. Les premiers commentaires dans chaque cas proviennent de l'�tude Mercer. Nous ajoutons au besoin d'autres pr�cisions provenant de la base de donn�es Towers Perrin.

P�riode d'attente

La p�riode de trois mois pr�vue dans le r�gime du Conseil du Tr�sor exc�dait la norme la plus fr�quente, soit l'entr�e en vigueur de la protection d�s l'embauche de l'employ�.

Partage des co�ts

Le Conseil du Tr�sor compte parmi les 80 % des employeurs examin�s qui payent le co�t int�gral du r�gime de soins dentaires. Dans l'�chantillon de Towers Perrin, environ 40 % des employeurs exigent une contribution des employ�s au r�gime de soins dentaires.

Franchises

Le r�gime du Conseil du Tr�sor impose une franchise annuelle de 25 $ pour un employ� et de 50 $ pour une famille et se distingue de plus de 80 % des employeurs examin�s qui n'imposent pas de franchise.

Remboursement

Pour les services de diagnostic et les services pr�ventifs, environ le tiers seulement des employeurs de l'�chantillon offraient un taux de remboursement plus �lev� que celui de 90 % du Conseil du Tr�sor. Selon la base de donn�es de Towers Perrin, 55 % des employeurs offraient le remboursement int�gral de ces d�penses.

Pour les restaurations majeures telles que des proth�ses ou des couronnes, le taux de remboursement de 50 % du r�gime du Conseil du Tr�sor �tait �quivalent ou sup�rieur � celui de la majorit� des employeurs de l'�chantillon.

Pour les services d'orthodontie, environ 20 % seulement des employeurs de l'�chantillon offraient un taux de remboursement sup�rieur au taux de 50 % du Conseil du Tr�sor. Dans la base de donn�es de Towers Perrin, le pourcentage des employeurs offrant un taux de remboursement sup�rieur pour les services d'orthodontie �tait encore moins �lev�, soit environ 11 %.

Maximum remboursable

Le maximum annuel de 1 400 $ (en 2003) pour le total des r�clamations pour des services de base et des services majeurs du r�gime du Conseil du Tr�sor �tait moins g�n�reux que celui de la majorit� des r�gimes des employeurs de l'�chantillon. Pour les services d'orthodontie, le maximum viager de 2 500 $ du r�gime de la fonction publique �tait plus g�n�reux que les trois quarts des r�gimes des employeurs de l'�chantillon.

Fr�quence des examens de rappel

Moins de 10 % des employeurs offraient des examens de rappel plus fr�quents que le d�lai de neuf mois pr�vu dans le r�gime du Conseil du Tr�sor.

Mise � jour des bar�mes de frais dentaires

La plupart des employeurs appliquaient des bar�mes de frais dentaires courants, tandis que le Conseil du Tr�sor �tait un an en retard dans la mise � jour des tarifs approuv�s. Cependant, en pratique, il semble que les dentistes facturent g�n�ralement les fonctionnaires f�d�raux en utilisant les taux qui n'ont pas �t� mis � jour.

Protection des pensionn�s

Pour les deux tiers des r�gimes inclus dans la base de donn�es de Towers Perrin qui comprend 192 organisations comptant au moins 1 000 employ�s, l'assurance des soins dentaires prend fin � l'�ge de 65 ans alors que les pensionn�s du gouvernement f�d�ral ont le choix de maintenir leur assurance soins dentaires pour une p�riode ind�finie.

En g�n�ral, l'�tude de Mercer est arriv�e � la conclusion qu'il y a des secteurs o� le Conseil du Tr�sor est moins concurrentiel, comme la p�riode d'attente, les franchises et le maximum combin� pour les services dentaires de base et majeurs. Cependant, le Conseil du Tr�sor est plus concurrentiel pour le maximum viager applicable aux services d'orthodontie.

R�gimes d'assurance-vie et d'assurance-invalidit�

Assurance-vie

Pour ce qui est de l'assurance-vie, l'analyse comparative de Mercer a fait ressortir les points suivants :

Date d'entr�e en vigueur

Comme les trois quarts des employeurs de l'�chantillon, le r�gime d'assurance-vie offert par le Conseil du Tr�sor s'applique � compter de la date d'embauche.

Partage des co�t

Pour ce qui est du partage des co�ts, la part de 17 % du co�t de l'assurance-vie de base assum�e par le Conseil du Tr�sor est bien inf�rieure � celle de presque tous les employeurs de l'�chantillon. En fait, 85 % des employeurs assumaient le co�t int�gral de leur r�gime. Selon la base de donn�es de Towers Perrin qui englobe 193 r�gimes comptant au moins 1 000 employ�s, environ 70 % des r�gimes �taient d�fray�s enti�rement par l'employeur.

Niveau d'assurance-vie

Le niveau d'assurance-vie offert par le Conseil du Tr�sor repr�sentant deux fois le salaire annuel �tait �quivalent ou meilleur que celui des trois quarts des employeurs composant l'�chantillon.

Le Conseil du Tr�sor comptait parmi le tiers environ des employeurs de l'�chantillon qui ne fixent aucune prestation maximale d'assurance-vie.

En r�sum�, les modalit�s du r�gime d'assurance-vie offert par le Conseil du Tr�sor se comparent favorablement � celles des autres employeurs, mais le ratio du partage des co�ts est relativement peu avantageux pour les employ�s.

Assurance-invalidit� de longue dur�e

Pour ce qui est de l'assurance-invalidit� de longue dur�e, l'�tude de Mercer a fait ressortir les observations qui suivent.

Date d'entr�e en vigueur

Le Conseil du Tr�sor inscrit les employ�s d�s la date d'embauche aux fins de l'assurance-invalidit� de longue dur�e, comme le font les deux tiers des employeurs de l'�chantillon.

Partage des co�ts

Soixante-dix pour cent des employeurs de l'�chantillon assumaient le co�t int�gral de cette forme d'assurance alors que le Conseil du Tr�sor n'en paye que 85 %.

Niveau des prestations

Avec un niveau de prestations �quivalant � 70 % du revenu avant l'invalidit�, le r�gime offert par le Conseil du Tr�sor est �quivalent ou sup�rieur � celui de plus de la moiti� des employeurs de l'�chantillon.

Protection maximale

Le r�gime du Conseil du Tr�sor ne pr�voit aucun montant mensuel maximal et est sur ce point tr�s avantageux; seulement 30 % des employeurs de l'�chantillon offrent une protection aussi g�n�reuse.

Revenu maximal de toutes sources

Selon l'�tude de Mercer, le revenu maximal de toutes sources pendant la p�riode d'invalidit� variait de 75 % � 100 % du revenu avant l'invalidit� et la limite la plus souvent observ�e �tait de 85 %. Il est difficile d'�valuer la politique � cet �gard puisqu'elle est li�e � d'autres aspects tels que l'imposition des prestations et l'indexation. Le r�gime de la fonction publique f�d�rale est int�gr� � d'autres r�gimes tels que le r�gime d'indemnisation des accidents du travail et le r�gime de pension de retraite. Mais d'autres revenus peuvent �tre permis au-del� du niveau g�n�ral des prestations de 70 % du revenu avant l'invalidit�.

Co�t de la vie

Les prestations d'invalidit� de longue dur�e offertes par le r�gime du Conseil du Tr�sor sont index�es au co�t de la vie � un taux annuel maximal de 3 %. Cette indexation est �quivalente ou meilleure que celle offerte par les deux tiers des r�gimes des employeurs de l'�chantillon. Dans la base de donn�es de Towers Perrin compos�e de 193 organisations comptant au moins 1 000 travailleurs, environ la moiti� des r�gimes n'offraient aucune indexation � l'inflation.

P�riode d'attente

Le r�gime du Conseil du Tr�sor pr�voit une p�riode d'attente de 13 semaines, c'est-�-dire, la p�riode minimale d'attente avant qu'un employ� admissible ne puisse toucher des prestations. Il s'agissait de la p�riode la plus courte parmi les employeurs figurant dans l'�chantillon de Mercer.

D�finition de l'invalidit�

En conformit� avec la plupart des employeurs de l'�chantillon, la d�finition de l'invalidit� dans le r�gime du Conseil du Tr�sor est l'incapacit� d'un employ� d'exercer les fonctions de son poste pendant deux ans et, par la suite, celles de tout autre poste.

En g�n�ral, le r�gime d'assurance-invalidit� de longue dur�e offert par le Conseil du Tr�sor se compare avantageusement � celui des gros employeurs de l'�chantillon de Mercer, notamment pour ce qui est du niveau des prestations, de l'indexation � l'inflation et de la protection maximale. Les deux compagnies d'assurance qui administrent les prestations des r�gimes de la fonction publique f�d�rale sont d'avis que ces r�gimes sont non seulement concurrentiels, mais g�n�reux en comparaison avec d'autres clients. En revanche, le partage des co�ts pour l'employ� est relativement moins g�n�reux.

Nous n'avons pas inclus de renseignements pr�cis concernant la comparabilit� � la politique d'assurance-invalidit� de courte dur�e du Conseil du Tr�sor, puisque les r�gimes varient consid�rablement d'une organisation � l'autre. Pour les fonctionnaires f�d�raux, la principale composante de la protection de courte dur�e est qu'ils peuvent accumuler des cong�s de maladie d'une ann�e � l'autre. Des avances de cong� peuvent �tre autoris�es, au besoin.

Indemnit� de d�part

Les travailleurs du secteur public f�d�ral sont, en g�n�ral, admissibles � une indemnit� de d�part lorsque leur emploi prend fin. Cette indemnit� varie entre la moiti� d'une semaine et une semaine compl�te de r�mun�ration par ann�e de service, jusqu'� un maximum de 28 ou 30 semaines, habituellement. Bien que nous ne puissions confirmer cette information, nous croyons comprendre qu'une indemnit� de d�part officielle est plut�t rare parmi les employeurs dont l'effectif est non syndiqu�.

Pour ce qui est des travailleurs syndiqu�s, nous avons pu consulter la base de donn�es des conventions collectives visant au moins 500 employ�s maintenue par la Direction g�n�rale du travail, de Ressources humaines et D�veloppement des comp�tences Canada (RHDCC). Dans les �tablissements syndiqu�s, environ la moiti� des conventions collectives pr�voient une indemnit� de d�part pour les travailleurs dont l'emploi prend fin au sein de l'organisation. Ces conventions s'appliquent � environ 62 % (1,36 million de travailleurs) des employ�s dont la convention collective figure dans la base de donn�es de RHDCC. Environ 75 % des fonctionnaires provinciaux ont droit � une telle indemnit�, alors que seulement 20 % des travailleurs municipaux y ont droit. Les fonctionnaires f�d�raux constituent au moins le quart de tous les travailleurs canadiens syndiqu�s qui sont admissibles � une indemnit� de d�part.

Parmi les employ�s ayant droit � une indemnit� de d�part, environ 90 % re�oivent un montant qui augmente avec le nombre d'ann�es de service de l'employ�. Les autres re�oivent un montant forfaitaire.

Droits � des cong�s

Voici les droits � des cong�s dans la fonction publique f�d�rale :

• 11 jours f�ri�s sont reconnus;
• les nouveaux employ�s ont droit � 15 jours de cong� annuel (vacances); le nombre de jours de cong� augmente avec les ann�es de service jusqu'� un maximum de 30 jours apr�s 28 ans (pour la plupart des employ�s);
• les cong�s de maladie s'accumulent � raison de 15 jours par ann�e moins le nombre de jours de cong� utilis�s;
• les employ�s peuvent demander jusqu'� cinq jours de cong� pour obligations familiales; de plus, la plupart des employ�s syndiqu�s peuvent prendre un jour de cong� personnel ou un jour de cong� pour b�n�volat par ann�e);
• un cong� de maternit� et un cong� parental est accord� en conformit� avec les droits � des cong�s pr�vus par la Loi sur l'assurance-emploi.

Nous avons �t� en mesure d'obtenir de l'information comparative sur les politiques de cong�s d'autres grands employeurs. Pour ce qui est des cong�s annuels, l'�tude comparative de Mercer de 2004 faisait �tat des pratiques � cet �gard dans le secteur des finances et des assurances. Pour les employ�s salari�s, le cr�dit initial moyen �tait de 11,5 jours; apr�s 20 ans de service, la moyenne �tait de 24,8 jours.

Nous avons pu aussi consulter la base de donn�es de Towers Perrin englobant environ 290 employeurs. Durant la premi�re ann�e d'emploi, les cr�dits de cong� annuel atteignaient 13 jours ou moins pour plus de la moiti� des organisations examin�es. Environ 5 % d'entre elles offraient plus de 15 jours. � l'autre extr�mit�, le nombre d'ann�es de service requis pour prendre 30 jours de cong� variait de 7 % environ des organisations exigeant 20 ann�es de service ou moins � 31 % exigeant entre 21 et 25 ann�es de service et � 43 % qui n'accordaient pas un tel nombre de cong�s annuels.

Pour ce qui est du report des cong�s annuels, la politique de la fonction publique f�d�rale se compare � celle des deux tiers des employeurs inclus dans l'�tude comparative de Mercer de 2004, la plupart d'entre eux fixant un nombre maximum de jours pouvant �tre report�s. Cependant, la fonction publique f�d�rale va plus loin que les deux tiers des employeurs vis�s par l'�tude en permettant aux employ�s de demander le paiement en argent des cong�s annuels non utilis�s.

La fonction publique f�d�rale ne permet pas aux employ�s r�cemment embauch�s de conserver le niveau de cr�dits de cong�s acquis ant�rieurement. Selon l'�tude de Mercer, plus du tiers des employeurs examin�s permettent aux cadres et aux gestionnaires de le faire, mais la proportion chute � 12 % pour les employ�s r�guliers. Selon la base de donn�es de Towers Perrin, environ le quart des employeurs permettent aux employ�s de maintenir le niveau de cr�dits de cong�s annuels acquis durant leurs ann�es de service aupr�s d'autres employeurs.

Nous avons des donn�es comparatives pour seulement un autre type de cong�, soit le cong� de maternit� et le cong� parental. L'�tude comparative de Mercer de 2004 r�v�le que dans le secteur des finances et des assurances, environ les trois quarts des employeurs offrent un suppl�ment aux prestations d'assurance-emploi pour cong� de maternit�, bien que la moiti� d'entre eux imposent une exigence de service minimal (36 semaines en moyenne) pour y �tre admissible. Toutefois, seulement 12 % des employeurs environ offrent un suppl�ment semblable pour le cong� parental en vertu de la Loi sur l'assurance-emploi. Les organisations sans but lucratif et celles du secteur public qui composent l'�chantillon offraient, en g�n�ral, un suppl�ment pour le cong� de maternit� et le cong� parental, mais imposait une exigence de service minimal d'environ 41 semaines en moyenne. Par contre, la fonction publique f�d�rale offre un suppl�ment pour le cong� de maternit� et le cong� parental � hauteur de 93 % des revenus r�guliers, pour une dur�e maximale combin�e d'une ann�e sans exigence de service ant�rieur.

� la lumi�re de l'information pr�sent�e, nous en venons � la conclusion que la fonction publique f�d�rale est, de fa�on g�n�rale, plus g�n�reuse dans ses politiques de cong�s annuels, de cong� de maternit� et de cong� parental que la plupart des employeurs vis�s par l'�tude.

 

9. Conclusions au sujet de la comparabilit�

Dans cette section du Volume Un, nous avons regroup� et examin� un large �ventail de donn�es et d'analyses sur la question g�n�rale de savoir comment la r�mun�ration dans la fonction publique se compare � celle offerte pour un travail similaire dans le secteur priv� ou le secteur public �largi au Canada. Il nous faut maintenant rassembler tous ces �l�ments et proposer une �valuation globale.

Limites et consid�rations

En raison des contraintes de temps et de ressources, nous n'avons pu mener nos propres sondages ou d'autres recherches. Nous nous sommes donc limit�s � examiner les �tudes ou les bases de donn�es existantes. Chaque source comporte des limites importantes. N�anmoins, en les examinant globalement, nous pouvons pr�senter une �valuation �quilibr�e de la situation de la fonction publique f�d�rale par rapport � celle d'autres grands employeurs au Canada.

Dans le cadre de l'analyse, il aurait �t� utile d'�tablir un profil de la r�mun�ration totale qui nous aurait permis de convertir les diverses formules de r�mun�ration et d'avantages sociaux offertes par diff�rents employeurs au d�nominateur commun de la valeur mon�taire. Cette mesure aurait facilit� la comparaison de r�gimes de r�mun�ration qui diff�rent passablement.

Cependant, nous avons rejet� cette approche pour deux raisons, l'une pratique et l'autre conceptuelle. Sur le plan pratique, nous n'avons simplement pas les donn�es n�cessaires pour faire une comparaison d�taill�e des employeurs. Et il ne serait pas facile non plus de recueillir de telles donn�es de fa�on � produire des comparaisons fiables et probantes.

Deuxi�mement, et ce qui est plus important, ces calculs exigent que nous choisissions une comparaison ax�e sur le co�t pour l'employeur ou sur la valeur estimative pour les employ�s. Dans l'�tude, nous avons mis l'accent sur le co�t pour l'employeur, surtout parce que cet �l�ment est moins ambigu et plus facile � d�terminer^[140]. De plus, la valeur de tous les r�gimes de r�mun�ration peut varier consid�rablement entre les groupes d'employ�s ou entre les personnes au sein d'un groupe, ou encore pour une m�me personne dont les circonstances personnelles changent. Par exemple, les parents ont une perspective diff�rente des prestations de survivant ou de la protection offerte pour des services d'orthodontie de celle de la plupart des employ�s c�libataires. Par cons�quent, peu importe la m�thode d'�valuation choisie, la pr�cision apparente d�coulant d'une r�duction d'�l�ments de r�mun�ration disparates en termes mon�taires entra�nera n�cessairement des divergences d'interpr�tation.

Nous devons donc �valuer la r�mun�ration offerte dans la fonction publique f�d�rale en la comparant � celle offerte par d'autres employeurs � partir d'un jugement global enrichi par les diverses perspectives examin�es dans le pr�sent chapitre.

Mise en contexte de la fonction publique f�d�rale

Depuis la p�riode ayant suivi imm�diatement la Premi�re Guerre mondiale lorsque le Parlement a, pour la premi�re fois, l�gif�r� en vue d'�tablir le recrutement en fonction du m�rite dans la fonction publique f�d�rale, la situation n'a essentiellement pas chang� au fil des d�cennies. Les d�clarations successives sur l'objectif de la r�mun�ration dans la fonction publique visaient � maintenir la comparabilit� avec le secteur priv� et le secteur public au sens large. Toutefois, au moment de d�terminer les salaires et les avantages sociaux dans la fonction publique, la comparabilit� a continuellement c�d� la place � des pr�occupations plus pragmatiques telles que le respect des relativit�s internes entre les groupes, la conclusion d'une convention collective, la d�monstration par l'exemple d'un employeur avis�, ou la mani�re de contr�ler les d�penses ou l'inflation.

Dans le contexte plus vaste de l'�volution de l'�conomie canadienne et du march� du travail canadien depuis 1990, plusieurs points ressortent :

• Emploi – De 1990 � 2003, l'emploi dans le secteur priv� a augment� de pr�s de 23 % alors que l'emploi total dans le secteur public f�d�ral^[141] a diminu� d'environ 10 %. Proportionnellement � l'emploi total au Canada, le secteur public f�d�ral a recul�, passant d'environ 2,7 % en 1990 � environ 2,0 % en 2003.
• Masse salariale totale – La masse salariale totale dans le secteur priv� a augment� de pr�s de 70 % depuis 1990, refl�tant en partie la hausse de l'emploi. Comparativement � 1990, la masse salariale de la fonction publique f�d�rale en 2003 avait augment� d'un peu plus de 30 %.
• Salaires moyens – Nous avons s�lectionn� les gains hebdomadaires et horaires moyens comme principaux indicateurs des salaires dans le secteur priv�, ainsi que les augmentations de salaires annuelles pr�vues dans les conventions collectives du secteur priv�. Les deux premiers indicateurs n'ont gu�re chang� de 1990 � 2003. Les hausses annuelles de salaires n�goci�es �taient environ 8 % plus �lev�es sur ces 13 ann�es. Les salaires moyens dans le secteur public f�d�ral ont augment� d'environ 16 % au cours de la m�me p�riode. Toutes ces augmentations sont exprim�es en dollars constants, c'est-�-dire apr�s inflation.

L'�l�ment le plus frappant dans la comparaison entre le secteur public f�d�ral et le secteur priv� canadien n'est pas l'exp�rience v�cue durant ces 13 ann�es, mais la tendance depuis la fin de l'Examen des programmes en 1997-1998. Le taux d'augmentation pour chacun des �l�ments mentionn�s, notamment les salaires moyens, a �t� sensiblement plus rapide au cours des cinq � six derni�res ann�es que dans l'ensemble de l'�conomie ou dans le secteur priv�.

La comparaison des taux d'augmentation soul�ve la question de savoir si le point de d�part �tait comparable^[142]. La seule source d'information que nous avons obtenu au sujet de la comparabilit� des salaires moyens dans la fonction publique f�d�rale par rapport � ceux du secteur priv� au d�but des ann�es 1990 �tait une �tude du Conseil du Tr�sor datant de 1992 qui concluait, � partir de donn�es du Bureau de recherche sur les traitements, que la r�mun�ration moyenne dans la fonction publique f�d�rale accusait un retard de 8,3 % par rapport au secteur priv� � l'�chelle nationale^[143]. Fait � noter, il s'agit presque exactement du pourcentage par lequel l'augmentation cumulative des salaires moyens dans le secteur public f�d�ral a exc�d� les augmentations dans le secteur priv� (selon les hausses salariales annuelles n�goci�es dans ce secteur) entre 1990 et 2003.

Comparabilit� des salaires

Les �tudes examin�es ont servi � comparer la valeur des salaires et des avantages sociaux offerts dans la fonction publique f�d�rale directement ou indirectement avec le secteur priv� canadien et le secteur public �largi. Deux de ces �tudes, un rapport produit par la F�d�ration canadienne de l'entreprise ind�pendante (FCEI) en 2003 et une analyse effectu�e pour le compte du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor (en 2003 �galement) par Morley Gunderson de l'Universit� de Toronto indiquent qu'il existait une � prime salariale � importante en faveur de la fonction publique f�d�rale en comparaison avec le secteur priv�. Fait plus important, les �tudes r�v�laient que cet avantage avait augment� au cours des derni�res ann�es.

Nous en arrivons � la conclusion qu'en raison de probl�mes de m�thodologie, les primes salariales mentionn�es sont discutables, bien que la tendance � la hausse de la situation relative de la r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale corresponde � notre propre analyse et � d'autres rapports (comme celui de 2003 de l'Institut de la statistique du Qu�bec sur la r�mun�ration). Notre �valuation indique que la prime dont fait �tat l'�tude de la FCEI pourrait d�couler en grande partie de probl�mes de m�thodologie, et notamment de l'inclusion par inadvertance dans le revenu de la fonction publique des paiements r�troactifs forfaitaires li�s � la parit� salariale en 2000 et de l'utilisation des donn�es sur le revenu m�dian au lieu du revenu moyen.

Dans le cas de l'�tude Gunderson, nous avons not� que la prime salariale pr�sum�e diminuait lorsqu'un nombre croissant de professions �taient int�gr�es au mod�le �conom�trique utilis� pour l'analyse. Le fait de passer de 10 � 47 professions r�duisait l'�cart salarial entre le secteur public f�d�ral et le secteur priv� de 16,2 % � 12,4 %. Bien s�r, cet �cart est encore important. Toutefois, lorsque nous avons �tendu notre examen pour inclure les r�sultats de l'enqu�te annuelle sur la r�mun�ration de l'Institut de la statistique du Qu�bec, nous avons not� qu'un appariement d�taill� des postes �liminait largement l'�cart salarial entre le secteur public f�d�ral et le secteur priv� au Qu�bec.

Notre examen de ces �tudes g�n�rales nous incite � conclure que la preuve d'une prime salariale importante en faveur de la fonction publique f�d�rale �tait faible. Ces �tudes essaient d'int�grer trop de renseignements disparates, ce qui se traduit par un niveau d'abstraction ou d'artificialit� offrant une base peu probante pour �tablir la comparabilit�. Ainsi le risque de comparer des groupes de travailleurs passablement distincts est �lev�.

N�anmoins, ces �tudes permettent de soulever des questions qui requi�rent une analyse plus approfondie. Plus particuli�rement, le rapport unanime d'un taux d'augmentation de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral sup�rieur � la tendance g�n�rale du march� du travail canadien n�cessite un suivi. Le besoin de mieux comprendre dans quelle mesure et pourquoi les salaires dans la fonction publique f�d�rale ont connu une augmentation relativement rapide a motiv� en partie la pr�sente �tude.

Cette critique des �tudes globales suppose que des analyses cibl�es de la r�mun�ration de postes sp�cifiques seraient plus informatives et fiables. Bien que cet argument soit convaincant en th�orie, notre examen de plusieurs �tudes de ce genre r�v�le des lacunes qui compromettent leur utilit�. Mais surtout, il n'y a aucune norme �tablie ni aucune m�thodologie accept�e pour encadrer ce travail. Le fait que la plupart des �tudes sont men�es au cours de la p�riode pr�c�dant des n�gociations collectives ne contribue pas � leur cr�dibilit�. M�me les �tudes qui semblent rigoureuses peuvent n�gliger des questions importantes. Ainsi, l'�tude sur la r�mun�ration de certains m�tiers men�e conjointement par l'Alliance de la fonction publique du Canada et le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a, en grande partie, ignor� les �carts r�gionaux m�me si les �chelles salariales locales constituent une caract�ristique bien �tablie de la r�mun�ration de ces postes.

Afin de disposer d'un fondement rigoureux et �clair� pour d�terminer la r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale, nous devons recueillir des renseignements d�taill�s au sur les taux courants du march� du travail externe. � la fin de 2003, le Parlement a approuv� la Loi sur la modernisation de la fonction publique qui pr�voit l'�tablissement d'une fonction de recherche sur la r�mun�ration au sein de la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique. Il sera essentiel de respecter des normes d'objectivit� uniformes et rigoureuses et de soumettre des rapports selon un calendrier pr�visible.

Tenant compte de toute l'information disponible, voici notre �valuation sommaire :

Comparabilit� de la parit� salariale

Nous avons seulement des donn�es incompl�tes et difficiles � interpr�ter sur la fa�on dont l'exp�rience du secteur public f�d�ral au chapitre de la parit� salariale se compare � celle d'autres grands employeurs des secteurs public et priv� au Canada. Il faudrait accomplir un imposant travail de recherche, qui irait bien au-del� des ressources de cet examen, pour recueillir et �valuer des donn�es exhaustives. Par cons�quent, nous nous limitons dans cette section � pr�senter des renseignements anecdotiques qui, � tout le moins, donnent une id�e de l'exp�rience d'autres secteurs.

L�gislation provinciale

Les lois en mati�re de parit� salariale adopt�es au Canada par diff�rentes administrations varient. Six provinces ont adopt� des versions d'une approche proactive^[144]. Il s'agit du Manitoba, du Nouveau-Brunswick, de l'�le-du-Prince-�douard, de la Nouvelle-�cosse, de l'Ontario et du Qu�bec. Les deux derni�res provinces constituent les principaux exemples. Les quatre autres provinces ont eu recours � la l�gislation sur les droits de la personne ou sur les normes du travail.

Ontario

L'Ontarioa �t� la premi�re province � promulguer une loi proactive qui s'appliquait aux secteurs public et priv�. Selon Morley Gunderson, qui a publi� de nombreux articles � ce sujet, la parit� salariale en Ontario peut �tre class�e parmi les plus avanc�e au monde^[145]. Le mod�le de l'Ontario repose sur des comit�s conjoints de parit� salariale qui �laborent et mettent en application des plans de parit� salariale de concert avec chaque agent de n�gociation. Les crit�res permettant de d�terminer la pr�dominance masculine ou f�minine sont souples, y compris la r�f�rence � l'occupation historique des postes et aux st�r�otypes traditionnels qui s'y rattachent. Diverses m�thodes de rajustement du salaire sont permises, y compris la m�thode de comparaison avec des organisations externes qui permettent � des groupes � pr�dominance f�minine sans comparateur masculin �vident de se comparer � des groupes appropri�s dans un autre �tablissement.

La l�gislation ontarienne limite la valeur mon�taire des rajustements au titre de la parit� salariale � un maximum de 1 % de la masse salariale par ann�e. Elle reconna�t des exceptions aux fins de l'�valuation des disparit�s salariales, telles que les p�nuries de main-d'œuvre et le pouvoir de n�gociation des syndicats. On juge que la parit� salariale est atteinte lorsqu'une cat�gorie d'emplois � pr�dominance f�minine a le m�me salaire que la cat�gorie d'emplois � pr�dominance masculine au bas de l'�chelle salariale, pour un travail de valeur �gale. Les lacunes per�ues de l'exp�rience v�cue en Ontario incluent notamment un faible taux de conformit�, plus particuli�rement parmi les petits employeurs, et l'absence de dispositions l�gislatives sur le maintien de la parit� salariale une fois la politique mise en oeuvre.

Qu�bec

Le Qu�beca ench�ss� la parit� salariale dans sa Charte des droits et libert�s de la personne en 1975. La province a �labor� sa loi sur la parit� salariale de 1996 en s'inspirant du mod�le ontarien. La loi au Qu�bec renferme une plus vaste gamme de m�thodes acceptables de rajustement des salaires et la possibilit� d'adopter un plan sectoriel ou pour l'ensemble d'une industrie. Le maintien de la parit� doit �tre pris en compte au moment du renouvellement d'une convention collective. La Commission de l'�quit� salariale a le pouvoir de mener des enqu�tes. La disposition visant � accepter les programmes de relativit�s salariales d�j� en vigueur avant l'adoption de la loi a �t� jug�e inconstitutionnelle.

Tout comme l'Ontario, le Qu�bec est consid�r� comme ayant un taux de conformit� relativement faible et comme la plupart d'employeurs en sont encore � l'�tape initiale, peu sont oblig�s d'appliquer les dispositions de maintien.

Mise en œuvre de la parit� salariale par les autres employeurs

Nous n'avons pu trouver d'�valuation syst�matique de la fa�on dont la parit� salariale a �t� mise en œuvre par d'autres grands employeurs au Canada ni des augmentations salariales qui en ont r�sult�. Des donn�es ont �t� pr�sent�es dans le chapitre 4 du rapport final du Groupe de travail sur l'examen de la l�gislation sur la parit� salariale pr�sid� par Beth Bilson^[146]. En explorant les r�percussions des approches proactives sur la mise en œuvre de la parit� salariale, le rapport du groupe de travail Bilson d�voile certains chiffres au sujet des augmentations salariales r�sultant de l'application du principe d'un salaire �gal pour un travail de valeur �gale. Au Manitoba, par exemple, dont la l�gislation de 1985 est pr�sent�e comme un mod�le, le pourcentage de la masse salariale consacr� � la mise en œuvre de la parit� salariale variait de 2 % % pour les soci�t�s d'�tat de la province � 3,3 % pour la fonction publique.

En vertu de la Loi sur l'�quit� salariale de l'Ontario, les rajustements salariaux pour les organisations comptant 500 employ�s ou plus repr�sentaient 0,6 % de la masse salariale dans le secteur priv� et 2,2 % dans le secteur public^[147]. Dans la fonction publique ontarienne, le rajustement salarial initial sur la p�riode de deux ans allant de 1990 � 1991 a donn� lieu � une augmentation de la masse salariale d'environ 120 millions de dollars dans la fonction publique qui comptait alors environ 80 000 employ�s^[148]. � la suite de plaintes et de rajustements subs�quents, un montant additionnel d'environ 9 millions de dollars s'est ajout� au total. Les co�ts permanents ont �t� int�gr�s � la r�mun�ration des cat�gories d'emplois � pr�dominance f�minine et, une d�cennie plus tard, ils ne peuvent �tre mesur�s avec pr�cision.

Au Qu�bec, l'investissement total du secteur public au titre de la parit� salariale entre 1990 et 2006 a �t� �valu� � environ 8 milliards de dollars. Ce montant englobe le secteur public et parapublic, qui compte quelque 500 000 employ�s. Les d�penses annuelles depuis 2000 sont �valu�es � plus de 530 millions de dollars, montant qui avait grimp� � quelque 785 millions de dollars en 2005 par suite de r�glements subs�quents^[149].

Deux autres points concernant les d�penses des gouvernements provinciaux � ce poste ont trait � la Saskatchewan et � la Colombie-Britannique. En 2003, un montant de 65 millions de dollars devait �tre vers� � 25 000 travailleuses de la sant� de la Saskatchewan. En Colombie-Britannique, plus de 40 000 travailleuses de la sant� ont re�u environ 100 millions de dollars � l'automne 2000 � titre de rajustement r�troactif pour la parit� salariale^[150].

Bien qu'incompl�tes, ces donn�es font n�anmoins ressortir quelques points de comparaison entre la fonction publique f�d�rale et la situation g�n�rale au Canada au chapitre de la parit� salariale :

• Les investissements de la fonction publique f�d�rale au titre de la parit� salariale semblent aussi ou plus �lev�s que ceux d'autres paliers de gouvernement.
• Le pourcentage de la r�mun�ration qui s'ajoute � la masse salariale des autres paliers de gouvernement semble �tre similaire � celui du gouvernement f�d�ral.

De fa�on plus g�n�rale, il semble que les r�percussions de la parit� salariale sur la r�mun�ration des travailleuses en Ontario ne ressortent pas encore clairement. Comme Morley Gunderson l'a fait observer en 2002 :

Comparabilit� des pensions et des avantages

Apr�s les salaires, les pensions constituent l'�l�ment le plus important du r�gime de r�mun�ration des fonctionnaires f�d�raux et repr�sentent le co�t le plus �lev� pour l'employeur.

Les fonctionnaires f�d�raux comptent parmi les deux cinqui�mes (40 %) des travailleurs r�mun�r�s au Canada qui b�n�ficient d'un r�gime de pension agr�� offert par l'employeur ou le syndicat. En g�n�ral, les autres travailleurs comptent sur d'autres sources telles que les r�gimes enregistr�s d'�pargne-retraite priv�s, les r�gimes d'�pargne-retraite collectifs, les placements personnels, les REER ou le RPC/RRQ et la S�curit� de la vieillesse. Ces instruments sont accessibles � tous les Canadiens, y compris les fonctionnaires f�d�raux.

Le R�gime de pension de retraite de la fonction publique f�d�rale compte parmi les meilleurs au Canada

Dans une �tude r�alis�e en 2004 par Towers Perrin, parmi les r�gimes � prestations d�termin�es, le r�gime offert par le gouvernement du Canada se classait au 87^e centile pour ce qui est de la valeur offerte par l'employeur et au 96^e centile pour la valeur totale lorsque les cotisations salariales �taient incluses. Ce qui diff�rencie tout particuli�rement le r�gime f�d�ral des autres r�gimes ce sont les dispositions concernant la retraite anticip�e et les prestations de raccordement et la politique d'indexation int�grale � l'inflation. D'autres r�gimes de pension f�d�raux tels ceux des Forces canadiennes, de la Gendarmerie royale du Canada, des parlementaires et des juges de nomination f�d�rale offrent des r�gimes encore plus g�n�reux � leurs membres.

Tout comme les autres r�gimes du secteur public, le R�gime de pension de retraite de la fonction publique f�d�rale exige une cotisation salariale relativement �lev�e : 4 % des gains de la partie du salaire qui est inf�rieure au montant du MGAP du RPC/RRQ et 7,5 % de la r�mun�ration sup�rieure � ce montant. Toutefois, ces cotisations sont moins �lev�es que celles exig�es par les r�gimes de la fonction publique provinciale. C'est le cas de tous les r�gimes provinciaux pour les salaires inf�rieurs au maximum couvert par le RPC/RRQ et, dans un grand nombre de ces r�gimes, pour les salaires sup�rieurs � ce niveau. Globalement, les fonctionnaires f�d�raux versent des cotisations repr�sentant au plus 28 % du co�t du service courant de leur pension, un niveau largement inf�rieur aux parts de 40 % � 50 % de la plupart des autres r�gimes du secteur public au Canada.

Le tableau des avantages autres que la pension de retraite est encore plus mitig�, comme nous l'expliquons bri�vement ci-dessous.

Le R�gime de soins de sant� de la fonction publique est concurrentiel mais il est inf�rieur sur certains points

En g�n�ral, Mercer Human Resources Consulting a constat� que le RSSFP offre une protection �quivalente � celle offerte par d'autres grands employeurs dans les secteurs public et priv� au Canada. Toutefois, certains �l�ments sont relativement moins g�n�reux pour les employ�s actifs, notamment les franchises et le niveau de remboursement, la garantie-hospitalisation, l'absence d'une carte-m�dicaments, les limites impos�es pour un grand nombre de sp�cialistes param�dicaux et les soins de la vue, ainsi que les soins infirmiers priv�s et la protection � l'ext�rieur du pays.

Sur la base d'un �chantillon restreint des co�ts r�els par personne pour les autres employeurs, le RSSFP se classait dans la moyenne, les co�ts s'�levant � 823 $ annuellement par membre. Dans l'ensemble, les co�ts variaient de 495 $ � 1 243 $.

Peu d'employeurs offrent le m�me niveau de protection aux pensionn�s qu'aux employ�s actifs. Le RSSFP est tr�s avantageux quant � la protection offerte aux pensionn�s.

Le R�gime de soins dentaires de la fonction publique est concurrentiel, mais il est inf�rieur sur certains points

Encore une fois, le r�gime f�d�ral est globalement concurrentiel, mais il est inf�rieur � celui offert par les employeurs les plus g�n�reux pour certains �l�ments tels que le niveau maximal annuel de remboursement et les franchises. Par contre, le RSDFP est plus g�n�reux pour ce qui est des niveaux de remboursement � vie des services d'orthodontie et la protection des pensionn�s.

Les r�gimes d'assurance-vie et d'assurance-invalidit� sont � la fois sup�rieurs et inf�rieurs aux autres r�gimes

Comme pour les r�gimes pr�c�dents, les mesures f�d�rales sont � la fois sup�rieures et inf�rieures � celles des autres employeurs. Dans la majorit� des cas, les autres employeurs assument tous les co�ts du r�gime ou un montant plus �lev� que ceux d�fray�s par le Conseil du Tr�sor. Par contre, l'indexation des pensions d'invalidit� de longue dur�e (jusqu'� concurrence d'une limite annuelle de 3 %) est sup�rieure � celle offerte par la plupart des employeurs.

L'indemnit� de d�part est offerte principalement dans le secteur public

L'indemnit� de d�part est offerte principalement dans le secteur public. Ainsi, la fonction publique f�d�rale offre une indemnit� qui augmente en fonction du nombre d'ann�es de service de l'employ�, tout comme la plupart des autres employeurs offrant une telle indemnit�. Nous n'avons pu obtenir de donn�es d�taill�es permettant de comparer le montant de l'indemnit� accord�e dans la fonction publique f�d�rale � celui offert par d'autres employeurs.

Les cr�dits de cong� sont g�n�reux

Selon l'information figurant dans la base de donn�es de Towers Perrin, la fonction publique f�d�rale offre plus de cong�s annuels que la plupart des grands employeurs pour un m�me nombre d'ann�es de service. La fonction publique f�d�rale est particuli�rement g�n�reuse pour ce qui est de la dur�e (jusqu'� concurrence d'un an) des prestations compl�mentaires de cong� de maternit� et de cong� parental qui portent les prestations d'assurance-emploi � 93 % du revenu r�gulier.

Conclusion g�n�rale – La r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral se compare favorablement avec celle des autres secteurs

En rassemblant tous ces �l�ments, nous pouvons conclure seulement que la situation g�n�rale des fonctionnaires f�d�raux se compare favorablement � celle des travailleurs du secteur priv� et du secteur public �largi au Canada.

Selon certains rapports publi�s en 2003^[152], le fait que les salaires dans le secteur public f�d�ral sont sup�rieurs en moyenne � ceux vers�s pour un travail similaire dans le secteur priv� donne lieu � une prime g�n�rale importante. � notre avis, cela reste � prouver. Plus nous comparons les salaires pour des postes sp�cifiques, plus cet avantage diminue. En fait, le rapport de 2003 de l'Institut de la statistique du Qu�bec, utilisant une m�thodologie d'appariement des postes, r�v�le que les salaires dans la fonction publique f�d�rale correspondaient g�n�ralement � ceux vers�s dans le secteur priv� au Qu�bec, qui sont semblables (� 5,5 % pr�s) � la moyenne des salaires dans le secteur priv� canadien.

N�anmoins, toutes les �tudes g�n�rales pass�es en revue dans le cadre de cet examen et notre propre analyse de la r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale indiquent un taux d'augmentation des salaires dans la fonction publique f�d�rale depuis 1998 sup�rieur au taux d'augmentation moyen dans le secteur priv�. S'il n'y avait tout au plus qu'une petite prime en 2002-2003, elle deviendra certainement importante si le taux de croissance relativement �lev� des salaires se poursuit dans la fonction publique f�d�rale.

Naturellement, ce point de vue g�n�ral masque des distinctions importantes. Pour ce qui est des salaires, nous savons par exemple que les cadres occupant un poste sup�rieur au premier niveau re�oivent une r�mun�ration globale inf�rieure � celle de leurs homologues du secteur priv� pour le m�me niveau de responsabilit�. De plus, tout semble indiquer que les gens des m�tiers sont moins bien r�mun�r�s que dans le secteur priv�. Par contre, le personnel de soutien administratif comme les commis et les secr�taires gagne plus en g�n�ral que les employ�s ayant des fonctions semblables dans le secteur priv�.

On croit g�n�ralement que les salaires relativement plus �lev�s des postes de soutien administratif r�sultent de la parit� salariale. Le gouvernement f�d�ral a certes vers� des montants �lev�s pour r�gler les plaintes relatives au principe du salaire �gal pour un travail de valeur �gale. Et la part actuelle de la masse salariale reli�e � la parit� salariale varie g�n�ralement entre 2 % et 3 %. Toutefois, la tendance fondamentale dans la fonction publique � verser des salaires plus �lev�s que les autres employeurs aux niveaux subalternes, des salaires moins �lev�s aux niveaux sup�rieurs et variables aux niveaux interm�diaires a persist� pendant des d�cennies. Cette situation a pr�sid� � la Commission Beatty en 1930 et � la Commission Gordon en 1946. Les deux commissions ont d'ailleurs soulign� la n�cessit� d'am�liorer la r�mun�ration et les perspectives de carri�re des employ�s du groupe scientifique et administratif (la direction, de nos jours) dans la fonction publique. Le rapport de la Commission Glassco a d�crit ainsi cette tendance :

Il est �vident que les �l�ments non salariaux de la r�mun�ration f�d�rale se comparent tr�s favorablement aux avantages offerts dans le secteur priv� canadien. M�me si nous n'avons pu recueillir les donn�es n�cessaires pour comparer la r�mun�ration globale en attribuant une valeur mon�taire � tous les �l�ments pour divers employeurs comparables, l'accumulation des comparaisons m�ne in�vitablement � cette conclusion.

Plus particuli�rement, les r�gimes de pension de retraite de la fonction publique f�d�rale se situaient dans la tranche sup�rieure de 10 % au Canada en termes de valeur globale. Les dispositions concernant la retraite anticip�e et l'indexation sont tout particuli�rement avantageuses. Les r�gimes de soins de sant� et de soins dentaires ne sont pas les plus g�n�reux au Canada, mais ils offrent une tr�s bonne protection. Ils sont aussi offerts aux fonctionnaires retrait�s et la protection accord�e est sup�rieure � celle que la plupart des employeurs du secteur priv� offrent � leurs pensionn�s.

Des commentaires semblables s'appliquent � l'assurance-vie et � l'assurance-invalidit�, bien que les fonctionnaires f�d�raux payent une plus grande partie du co�t de ces assurances que les employ�s de la plupart des grandes entreprises priv�es. L'indemnit� de d�part est principalement une prestation offerte dans le secteur public et la politique de la fonction publique f�d�rale est g�n�reuse. Les cr�dits de cong� dans la fonction publique f�d�rale se comparent avantageusement � ceux offerts en moyenne dans le secteur priv�.

En g�n�ral, les employ�s dans les postes subalternes re�oivent une r�mun�ration tr�s avantageuse, combinant des salaires sup�rieurs � ceux offerts dans le secteur priv�, un excellent r�gime de pension et des avantages sociaux int�ressants. Pour les fonctionnaires au niveau interm�diaire, o� il est plus probable que les salaires correspondent � ceux du secteur priv�, la r�mun�ration est globalement tr�s bonne lorsque le r�gime de pension de la fonction publique et les avantages sociaux sont pris en compte, Pour ce qui est des hauts fonctionnaires, dont les salaires sont inf�rieurs � ceux des cadres du secteur priv�, le r�gime de pension de retraite et les autres avantages (offerts pendant les ann�es d'emploi actif et pendant la retraite) repr�sentent une r�mun�ration int�ressante. Cependant, plus le poste occup� est �lev�, moins il en est ainsi. Il est plus probable que ces fonctionnaires seront motiv�s par d'autres facteurs tels que la valeur de servir le public, la port�e et l'importance des d�fis � relever, ou encore la possibilit� d'exercer une influence sur l'avenir du pays.

 

SECTION QUATRE - RECOMMANDATIONS

10. Contexte des recommandations

Dans ce dernier chapitre, nous situons nos observations dans le contexte plus g�n�ral des politiques et nous pr�sentons des recommandations sp�cifiques en vue d'assurer une gestion plus d�lib�r�e et efficace de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral.

Le message essentiel est que comme la r�mun�ration constitue une part substantielle des d�penses discr�tionnaires du gouvernement f�d�ral (plus du tiers de ces d�penses) et comme les composantes de la r�mun�ration sont �troitement li�es, l'ensemble de ce secteur devrait �tre g�r� de mani�re coh�rente et strat�gique de mani�re � avoir la fonction publique dont nous avons besoin. En r�digeant ce rapport, nous nous sommes aper�us � quel point notre r�gime de gestion actuel demeure fragmentaire, en d�pit des r�cents efforts d�ploy�s pour en accro�tre la coh�rence. M�me les donn�es n�cessaires pour r�pondre aux questions de base dans ce domaine reposent sur des d�finitions confuses et des rapports h�t�roclites. Vu l'importance des sommes en jeu, l'information communiqu�e sur les co�ts de la r�mun�ration du gouvernement f�d�ral doit �tre claire, tout comme l'obligation connexe de rendre compte. Une gestion publique l'exige.

Dans les ann�es � venir, la r�mun�ration doit continuer � �tre r�gie principalement par les principes de comparabilit� externe et de coh�rence et d'�quit� internes, � la fois pour les employ�s et les contribuables. Nous devons appliquer ces principes afin de pouvoir r�pondre � nos besoins op�rationnels futurs et faire face aux r�alit�s op�rationnelles de demain. Notre r�gime de r�mun�ration doit �tre assez g�n�reux pour que nous puissions attirer, maintenir en poste et motiver les personnes talentueuses dont nous avons besoin, et assez modeste pour garantir la prudence financi�re, tout en refl�tant notre engagement collectif de rester un employeur socialement responsable. Parvenir � un tel �quilibre ne peut jamais �tre facile et exigera toujours de faire des choix. Une meilleure information et une gestion plus syst�matique nous permettront de concilier tous ces �l�ments de la meilleure fa�on possible.

Nous commen�ons ce chapitre par un r�sum� des facteurs qui ont entra�n� la hausse des co�ts li�s � la r�mun�ration entre 1997‑1998 et 2002‑2003 et par une br�ve description de certaines tendances cl�s susceptibles d'influer sur la nature de la fonction publique au cours de la d�cennie ou des deux d�cennies � venir. Il est essentiel de bien comprendre ces deux perspectives pour pouvoir �tablir la politique de r�mun�ration de demain. Dans les chapitres qui suivant, nous pr�sentons 17 s�ries de recommandations (77 propositions en tout) r�parties entre cinq th�mes :

1. Transparence et reddition de comptes;
2. Gestion coh�rente de la r�mun�ration;
3. Enjeux importants en mati�re de r�mun�ration touchant aux salaires;
4. Enjeux importants en mati�re de r�mun�ration touchant aux pensions et aux autres avantages sociaux;
5. Domaines possibles d'actualisation du cadre l�gislatif.

Nous pr�sentons aussi, au chapitre 15, une esquisse de plan de mise en œuvre possible. Le chapitre 16 renferme nos observations finales.

Facteurs influant sur les recommandations

D�terminants des co�ts de la r�mun�ration

En formulant nos recommandations, nous nous sommes fond�s d'abord sur notre �valuation des principaux facteurs � l'origine de la hausse des d�penses de r�mun�ration, surtout depuis la fin, en 1997‑1998, des gels salariaux et des r�ductions des effectifs associ�s � l'Examen des programmes. En gros, comme le r�sume l'appendice de l'Aper�u de ce rapport, les salaires ont repr�sent� les deux tiers de la hausse d'environ 8 milliards de dollars de la r�mun�ration totale du secteur public f�d�ral entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Le tableau 1051 r�sume les principaux facteurs de changement durant cette p�riode.

En ce qui concerne les salaires, � partir de la combinaison du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts comme p�le d'analyse, la hausse peut �tre attribu�e � cinq grands facteurs, comme l'illustre le diagramme circulaire de la figure 1052. Tout d'abord, � un taux cumulatif de 11,6 % entre 1997‑1998 et 2002‑2003, � elle seule l'inflation a eu pour effet d'accro�tre la masse salariale de cette partie du secteur public f�d�ral de 8,2 � presque 9,2 milliards de dollars.

Tableau 1051 Principaux d�terminants des hausses des co�ts de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral depuis la fin de l'Examen des programmes, soit entre 1997‑1998 et 2002‑2003
	D�penses		Diff�rence
�l�ments de co�ts	(milliards de $)		(milliards de $)	%
	1997-1998	2002-2003
Salaires	12,0	17,2	5,2	66
Cotisations aux r�gimes de pension	1,3	2,5	1,2	15
Retenues salariales	0,4	0,9	0,5	6
R�gime de sant� / soins dentaires	0,7	1,1	0,4	5
Indemnit�s	0,4	0,8	0,4	5
Autres (net)	0,9	1,1	0,2	3
Total*	15,7	23,6	7,9	100
* � noter que les totaux indiqu�s ici sont l�g�rement inf�rieurs � ceux pr�sent�s ailleurs dans ce rapport. Ils excluent les sommes comme les paiements r�troactifs ou les prestations non li�es � la pension vers�es aux pensionn�s de la fonction publique. Dans d'autres cas, nous n'avons pas r�ussi � obtenir les donn�es d�taill�es n�cessaires pour effectuer une analyse � ce niveau. Nous avons donc limit� la port�e de l'analyse aux donn�es figurant � l'appendice de l'Aper�u de ce rapport.

Pour ce qui est des salaires, en utilisant les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts comme unit� d'analyse, les hausses peuvent �tre attribu�es � cinq grands facteurs, tel qu'illustr� dans le diagramme en secteurs de la figure 1052. Premi�rement, avec un total cumulatif de 11,6 % entre 1997-1998 et 2002-2003, l'inflation � elle seule aurait accru la masse salariale de cette part du secteur public f�d�ral d'un milliard de dollars, soit de 8,2 milliards � pr�s de 9,2 milliards de dollars.

Deuxi�mement, apr�s l'inflation, le facteur le plus important a �t� la hausse du nombre d'employ�s. Environ 1,8 milliard de la hausse totale de 4,2 milliards de dollars de la masse salariale de l'effectif combin� du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts est attribuable � l'embauche de nouveaux employ�s. Parce que le recrutement est �tal� sur les cinq ann�es, il est difficile d'isoler la composante li�e � l'inflation. Une estimation raisonnable de la contribution apr�s inflation des salaires des nouveaux employ�s serait de 1,7 milliard de dollars.

Figure 1052
Principales composantes des hausses salariales dans le domaine combin� du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997‑1998 � 2002‑2003

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Troisi�mement, une partie des hausses salariales est attribuable aux r�sultats des n�gociations collectives d�passant le taux d'inflation. � la fin de la p�riode de cinq ans, la masse salariale avait progress� d'environ 0,8 milliard de dollars, plus ou moins � parts �gales en raison de l'octroi de hausses �conomiques en sus du taux r�el d'inflation et des hausses r�sultant des changements apport�s � la structure salariale de divers groupes.

Quatri�mement, les changements touchant � la composition de l'effectif de la fonction publique ont repr�sent� environ 0,5 milliard de dollars de la hausse cumulative de la masse salariale. Enfin, les r�glements au titre de la parit� salariale expliquent environ 0,2 milliard de dollars de la hausse.

� part les salaires, le seul autre facteur ayant exerc� une influence r�ellement importante sur les co�ts dans l'ensemble du secteur public f�d�ral entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a �t� la hausse de la part de l'employeur des cotisations pour service courant aux r�gimes de pension. Cette hausse s'est chiffr�e � 1,2 milliard de dollars, soit 15 % de la hausse globale de 8 milliards de dollars des co�ts de la r�mun�ration du gouvernement f�d�ral.

Par ailleurs, certaines cat�gories de d�penses de r�mun�ration ont augment� beaucoup plus rapidement en pourcentage. Par exemple, le co�t total de la r�mun�ration au rendement a tripl�, quoiqu'� partir d'une base tr�s limit�e. En outre, les retenus salariales ont plus que doubl�. Enfin, le co�t des r�gimes de soins de sant� et de soins dentaires ont augment� d'environ 50 %, soit plus du double du taux d'augmentation de l'effectif.

Certaines des augmentations r�sultaient des pressions socio�conomiques ressenties par tous les employeurs. � ce titre, on compte l'inflation, �videmment, mais aussi une part substantielle des changements survenus dans la composition de l'effectif � mesure que les employeurs ont accord� plus d'importance au savoir, ainsi que la parit� salariale, la hausse des retenues salariales et une bonne partie de la hausse des co�ts des r�gimes de soins de sant� et de soins dentaires parall�lement � l'augmentation de l'�ge moyen des employ�s et de la pouss�e des co�ts des m�dicaments. De plus, une partie de la hausse des co�ts, pour l'employeur, des r�gimes de pension pour le service courant est imputable � la baisse des taux d'int�r�t r�els. Au total, ces composantes de la hausse des co�ts de la r�mun�ration auraient repr�sent� environ 3,5 milliards de dollars sur la hausse totale de 8 milliards de dollars observ�e entre 1997‑1998 et 2002‑2003.

Cela laisse la plus grande partie de la hausse des d�penses aux composantes sur lesquelles l'employeur exer�ait un contr�le. La r�alit� de la n�gociation collective impose toutefois des contraintes au contr�le qu'il peut exercer sur les co�ts de r�mun�ration. � partir de cette analyse, nous avons mis l'accent, dans nos recommandations, sur plusieurs mesures susceptibles de favoriser une gestion plus rigoureuse de l'augmentation du nombre d'employ�s et des hausses salariales en particulier, en commen�ant par la promotion de la transparence, et une gestion plus coh�rente de ce type de croissance.

En plus de tenir compte des facteurs relatifs qui expliquent l'�volution ant�rieure des co�ts, nous avons envisag� l'avenir, en nous demandant r�guli�rement si le r�gime de r�mun�ration actuel permettra � la fonction publique f�d�rale d'attirer et de maintenir en poste les sp�cialistes et les leaders dont elle aura besoin pour r�pondre aux attentes des Canadiens de la prochaine g�n�ration. Nous avons donc propos� un examen sous divers plans de la pertinence de ce qui s'est produit depuis 1967, ann�e o� la n�gociation collective a fait son entr�e dans la fonction publique f�d�rale.

La fonction publique de demain

Bien que nous ne puissions, dans ce rapport, analyser en profondeur l'�volution possible de l'administration publique dans les ann�es � venir, nous devons faire �tat de certaines des tendances susceptibles d'influencer l'avenir de la fonction publique. Les attentes croissantes en mati�re de qualit� du service et les pressions incessantes qui s'exercent en vue de r�duire les co�ts d'administration obligeront les gouvernements, quels qu'ils soient, � r��valuer fr�quemment leurs fonctions et comp�tences de base et � revoir la fa�on dont ils s'acquittent de leurs responsabilit�s. La nature de ces responsabilit�s est en soi susceptible de changer en fonction de l'�volution de l'attitude du public, ce qui, � son tour, entra�nera une �volution des r�les qu'assume le gouvernement f�d�ral. On peut s'attendre � ce que cette remise en cause continue du gouvernement se poursuive et entra�ne des changements dans la nature du travail et des comp�tences des employ�s. Il s'ensuit qu'il faudra rajuster le r�gime de r�mun�ration en fonction de ces changements.

Dans la soci�t� en g�n�ral, nous pouvons nous attendre � ce que les tendances li�es aux changements d�mographiques et technologiques, � l'importance accord�e aux droits, � la mondialisation et � l'interconnectivit� jouent des r�les cl�s.

Changements d�mographiques

Le vieillissement g�n�ral de la population va se poursuivre. La croissance de la population et du march� du travail va d�pendre de plus en plus de l'immigration. On pr�voit que, d'ici 2020, cette croissance sera enti�rement attribuable � l'immigration. La diversit� ethnique et culturelle va augmenter.

Progr�s technologiques

Les perc�es rapides favorisant l'ubiquit� de l'information et sa vitesse de diffusion vont se poursuivre. La production de la plupart des biens sera assur�e par des robots et autres moyens automatis�s, et de nouveaux services verront le jour pour stimuler l'emploi. L'union de la biologie et de la technologie va changer notre conception de la vie.

Accent mis sur les droits

Plus de domaines d'action seront marqu�s par des demandes de reconnaissance des droits et un d�sir d'�galit� entre les groupes. Le nombre de litiges et de cas de m�diation complexes augmentera comme moyens de r�soudre les conflits.

Mondialisation

M�me si l'on peut s'attendre � une certaine hostilit� envers la mont�e de la convergence mondiale, on peut aussi pr�voir que la mode, les normes et l'actualit� seront de plus en plus influenc�es par une conscientisation commune � l'�chelle mondiale.

Interconnectivit�

Les probl�mes cadrent de moins en moins bien avec les structures conceptuelles et institutionnelles que nous avons �tablies pour mettre de l'ordre dans l'administration publique et y promouvoir la reddition de comptes. Il en d�coule un besoin de plus en plus reconnu de traiter les dossiers horizontalement et par del� les fronti�res habituelles.

Cette liste est assez conventionnelle. En effet, on y extrapole les tendances des 10 ou 20 derni�res ann�es. Elle ne tient pas compte de discontinuit�s majeures possibles r�sultant, par exemple, de menaces comme le terrorisme, la guerre, des temp�ratures extr�mes ou une pand�mie. Quoi qu'il en soit, que les tendances actuelles s'acc�l�rent ou qu'un ph�nom�ne impr�vu joue un r�le d�terminant, le gouvernement du Canada devra de plus en plus pr�voir et interpr�ter des changements rapides et impr�visibles et s'y adapter. Il devra absorber, comprendre et utiliser une information de plus en plus vaste et complexe. Il devra r�ussir plus facilement � se r�organiser de mani�re � pouvoir r�agir rapidement � l'�volution des demandes.

Cons�quences pour notre mode de gestion des gens dans l'avenir

Ce genre de ph�nom�ne laisse entrevoir plusieurs r�percussions sur notre mode de gestion des gens. Dans la fonction publique de l'avenir, il sera n�cessaire de reconna�tre l'importance des comp�tences, de maintenir un �quilibre entre le personnel permanent et le personnel temporaire en fonction des possibilit�s et des priorit�s, de conserver une certaine souplesse au niveau des structures et des gens et, enfin, de r�duire au minimum les hi�rarchies.

L'importance des comp�tences

Il sera de plus en plus n�cessaire de recourir � des comp�tences sp�cialis�es. Le secteur public f�d�ral devra recruter les dipl�m�s universitaires les plus talentueux dont il aura besoin. En outre, il devra attirer des travailleurs plus chevronn�s qui auront acquis une exp�rience et des connaissances essentielles en dehors du gouvernement. Ces besoins s'appliqueront � la plupart des domaines de sp�cialisation.

L'accent doit �tre mis sur l'apprentissage continu. Les fonctionnaires en exercice devront consacrer une part substantielle de leur temps � approfondir leurs connaissances, dans leur domaine d'expertise initial ou dans de nouveaux domaines.

�quilibre entre personnel permanent et personnel temporaire 

Pour assurer la p�rennit� des valeurs et pr�server le savoir de l'organisation, il sera essentiel de maintenir en poste un noyau substantiel de fonctionnaires qui resteront toute leur carri�re (ou presque) dans la fonction publique. L'innovation ou de nouvelles t�ches n�cessiteront toutefois un apport constant de nouveaux employ�s. On peut s'attendre � ce que plus de fonctionnaires entrent � la fonction publique, ou la quittent, au fil des ans, selon les possibilit�s qui s'offriront et les priorit�s de l'heure, peut-�tre plusieurs fois au cours de leur carri�re.

Conserver des structures souples

Le paradigme fondamental de l'organisation stable fait obstacle � la capacit� d'adaptation � l'�volution des priorit�s. Les gens ont besoin d'un port d'attache bien d�fini et d'une relation claire avec l'organisation. Cependant, il sera essentiel d'accro�tre grandement la souplesse structurelle pour r�ussir � relever rapidement les d�fis qui se pr�senteront. Sous l'aiguillon de la n�cessit�, les r�gles en vigueur sont interpr�t�es avec souplesse, mais la norme sous-jacente de stabilit� constitue de plus en plus un obstacle � l'efficacit� tandis que les aspirations des employ�s � cet �gard deviennent une source de frustration inutile.

Flexibilit� dans les affectations

Comme dans le cas des structures, la souplesse est essentielle du c�t� du personnel. De plus en plus, nous devrons constituer et dissoudre diff�rents groupes de personnes, pour r�pondre � des besoins pr�cis. Les syst�mes de classification actuels supposent que les emplois sont relativement fixes et que les employ�s peuvent �tre affect�s de mani�re stable dans les r�les connexes. De plus en plus, cependant, ces notions nuisent au fonctionnement d'un appareil d'�tat en constante �volution.

�quilibrer le ratio des sp�cialistes aux g�n�ralistes est un autre moyen cl� de maintenir une certaine souplesse au niveau des employ�s. Les connaissances sp�cialis�es seront cruciales, tout comme la capacit� de synth�tiser l'information entre diff�rentes disciplines de mani�re innovatrice. Cela accro�tra l'importance des comp�tences des g�n�ralistes, non pas comme substituts des sp�cialistes, mais plut�t comme compl�ments � ceux‑ci. Il sera enfin essentiel de pouvoir appliquer les connaissances entre secteurs.

R�duire au minimum les hi�rarchies

Nous devrons veiller � ce qu'il y ait moins de hi�rarchies dans la fonction publique f�d�rale. Corollaire des tendances d�crites jusqu'ici, il faudra relier plus directement les experts et les d�cideurs. Moins on dispose de temps pour r�agir, moins il doit y avoir d'interm�diaires. Et leur r�le doit �tre davantage de permettre aux divers sp�cialistes de se comprendre plut�t que d'interposer des niveaux multiples d'approbation. Les cadres sup�rieurs et les gestionnaires devront �tre tout aussi dou�s dans l'art de la diplomatie et de la persuasion, de la gestion des relations humaines, de la promotion de l'esprit d'�quipe et du consensus inter-organisationnel, et de la gestion des projets et du rendement, que les experts doivent exceller dans leurs domaines de sp�cialit� respectifs.

Il est important de souligner que ces tendances valent sensiblement pour tous les secteurs et � tous les niveaux de la fonction publique. On pense souvent que les expressions comme � travailleurs du savoir � ne s'appliquent qu'� des sp�cialistes tr�s instruits. � vrai dire, la quantit� de connaissances requises pour faire n'importe quel travail augmente sans cesse. Pour exercer aujourd'hui un m�tier, par exemple, il faut de plus en plus savoir se servir d'appareils �lectroniques, installer et r�parer une large gamme d'�quipements fabriqu�s sur mesure et suivre une formation sp�cialis�e et souvent longue. Pour faire du travail de bureau et de secr�tariat, il faut de plus en plus savoir coordonner divers services afin de soutenir des �quipes de travail constamment remani�es et il faut ma�triser des logiciels complexes. Ainsi, bien que la port�e et la nature des tendances pr�cit�es varieront entre diff�rents groupes de fonctionnaires, pratiquement aucune partie du secteur public f�d�ral (tout comme de la soci�t� et de l'�conomie canadienne dans son ensemble) ne sera � l'abri de leurs effets sur le milieu de travail et la nature du travail.

� titre d'observation finale, on peut �mettre des hypoth�ses sur la taille future du secteur public f�d�ral. Nous avons indiqu� au chapitre 5 dans quelle mesure le secteur public f�d�ral avait diminu� proportionnellement � la population active canadienne au cours de la derni�re d�cennie. Bien que l'on ait observ� une croissance relativement rapide, surtout dans le noyau de la fonction publique, entre 1997‑1998 et 2002‑2003, cette croissance a suivi une r�duction consid�rable des effectifs durant la premi�re partie des ann�es 90. Si on se tourne vers l'avenir, le sc�nario le plus probable est que la taille du secteur public f�d�ral restera environ la m�me qu'aujourd'hui et, partant, son pourcentage par rapport � l'ensemble de la population active canadienne diminuera encore. Certaines fonctions dans le domaine des services (p. ex., dans le domaine du traitement de l'assurance-emploi) seront assur�es �lectroniquement, avec pour cons�quence des r�ductions de personnel. Il se peut que d'autres fonctions soient privatis�es ou transf�r�es � d'autres paliers de gouvernement. Par ailleurs, on peut pr�voir que certaines fonctions f�d�rales de base, comme les Forces canadiennes, prendront de l'expansion et que divers types de nouveaux programmes n�cessitent le recrutement d'employ�s suppl�mentaires.

Les ph�nom�nes d�crits dans cette section n�cessiteront sans doute des interventions dans le domaine de la politique et des pratiques de r�mun�ration. � mesure que nous pr�senterons, dans le reste de cette partie, nos recommandations sur les moyens � prendre pour renforcer la gestion de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral, nous tenterons autant que possible de nous appuyer sur les tendances attendues, mises en relief ici, comme points de r�f�rence pour orienter notre d�marche.

 

11. Recommandations sur la transparence et la reddition de comptes

� l'heure actuelle, peu de gens ont une vision globale de la r�mun�ration f�d�rale. En effet, les donn�es factuelles � ce sujet se trouvent dans des bases de donn�es difficiles d'acc�s et incoh�rentes qui sont maintenues dans diverses parties de la fonction publique. Il est vrai que les Comptes publics font �tat d'une somme totale consacr�e aux d�penses en personnel (article courant 01). Pour 2002‑2003, cette somme s'est �lev�e � 25,1 milliards de dollars^[154]. Elle se compare �troitement au total que nous avions indiqu� pour 2002‑2003, soit environ 24,8 milliards de dollars. Cependant, les Comptes publics ou les autres rapports ordinaires du gouvernement ne donnent que peu de d�tails connexes. Par ailleurs, aucun rapport ne pr�cise comment les d�penses � ce titre ont fluctu� d'ann�e en ann�e, ou n'explique les facteurs � l'origine de ces fluctuations.

Il s'ensuit que le contexte des d�lib�rations au sujet des dossiers entourant la r�mun�ration f�d�rale est, au mieux, flou. De fait, la question fait rarement l'objet d'un d�bat public. La principale exception se produit durant les gr�ves occasionnelles au sein de la fonction publique, quand les m�dias reprennent essentiellement les positions de n�gociation rendues publiques par le syndicat menant la gr�ve en question. Les syndicats font naturellement �tat des donn�es qui �tayent le mieux leurs revendications. Pour sa part, le gouvernement f�d�ral tarde habituellement � pr�senter ses arguments. Et tout comme les syndicats, le gouvernement pr�sente les donn�es les plus favorables � sa position dans la n�gociation en cours. Il ne reste aux m�dias qu'� essayer de d�cortiquer toute cette information, �tant donn� qu'ils n'ont habituellement pas acc�s aux donn�es compl�tes qui leur permettraient de formuler leurs propres interpr�tations.

De temps � autre, d'autres nouvelles font la manchette, presque toujours sans le b�n�fice d'une perspective plus �tendue. Nous entendons des critiques de la r�mun�ration au rendement vers�e aux cadres de direction, par exemple, mais pas grand-chose au sujet de la comparabilit� de leur r�mun�ration � celle vers�e dans le secteur priv�, ni du r�le que la r�mun�ration conditionnelle joue dans la comparabilit�. Les syndicats se plaignent naturellement que les augmentations �conomiques qu'obtiennent leurs membres sont peu �lev�es, mais nous entendons rarement parler des autres modalit�s contractuelles qui se r�percutent sur la r�mun�ration, ni de l'�volution globale des salaires moyens que touchent effectivement les employ�s. Nous entendons dire que les fonctionnaires f�d�raux sont en moyenne mieux r�mun�r�s que leurs homologues du secteur priv�, mais on ne parle pas beaucoup des limites des �tudes fond�es sur des donn�es globales comme celles du Recensement ou de l'Enqu�te sur la population active.

Le fait que les m�dias et le public n'ont pas une vue d'ensemble du domaine de la r�mun�ration f�d�rale est en soi pr�occupant. Mais, de fait, le gouvernement lui-m�me n'a pas syst�matiquement un aper�u des niveaux et des tendances des diverses composantes de la r�mun�ration f�d�rale. Pour autant que nous le sachions, cette �tude est la premi�re compilation et description compl�te du sujet depuis au moins le Rapport Glassco publi� au d�but des ann�es 1960, il y a plus de 40 ans.

Cette situation semble r�sulter de plusieurs facteurs. Tout d'abord, comme nous l'avons appris en r�digeant le pr�sent rapport, il est difficile d'avoir acc�s � l'information requis pour brosser un tableau complet de la situation, � un niveau de d�tail utile.

Deuxi�mement, une bonne partie des services d'analyse en place au gouvernement f�d�ral avant l'Examen des programmes ont �t� d�mantel�s au d�but et au milieu des ann�es 1990. Le Bureau de recherches sur les traitements (qui relevait de la Commission des relations de travail dans la fonction publique) a �t� aboli en 1992, en partie pour �conomiser et en partie parce que l'employeur consid�rait apparemment les enqu�tes du Bureau comme biais�es. Fait int�ressant, les agents n�gociateurs �mettaient eux-m�mes des r�serves � l'endroit des conclusions du Bureau, quoique d'une perspective diff�rente. Au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, la suspension, pendant six ans, de la n�gociation collective et de l'arbitrage a entra�n� le d�part d'experts cl�s et la r�affectation des personnes qui sont rest�es � la fonction publique � des dossiers plus urgents. La reconstitution de la capacit� � ce titre est bien amorc�e, mais est loin d'�tre termin�e^[155].

Enfin, il est difficile d'�chapper � l'impression que, tacitement, les parties ont trouv� plus simple de faire en sorte que la r�mun�ration reste un domaine herm�tique. Dans un tel environnement o� le public n'exerce qu'une surveillance limit�e, des ententes peuvent �tre conclues plus facilement et les conflits difficiles, r�duits au minimum.

Rapport annuel sur la r�mun�ration

La qualit� de l'information est le fondement m�me de la qualit� de la gestion. En cons�quence, la mesure qui, � elle seule, serait la plus efficace pour am�liorer la gestion de la r�mun�ration au sein de l'administration f�d�rale serait de compiler, d'analyser et de publier r�guli�rement les donn�es les plus importantes. Un rapport annuel sur la r�mun�ration f�d�rale serait le produit le plus visible et le principal moteur d'un r�gime am�lior� de transparence et de reddition de compte � l'�gard de la r�mun�ration f�d�rale.

Le rapport annuel mettrait � jour et suivrait une s�rie d'indicateurs cl�s et rendrait compte des principaux changements survenus, au cours de l'ann�e, dans les niveaux d'emploi, les conventions collectives et les politiques et d�penses de r�mun�ration. Id�alement, on y ferait aussi, chaque ann�e, une analyse plus approfondie de l'�volution d'un th�me particulier. La d�termination de la structure exacte du Rapport annuel d�passe la port�e de ce projet.

Le rapport annuel sera le plus efficace si l'on se contente d'y donner un aper�u succinct des niveaux de la r�mun�ration f�d�rale et des tendances dans ce domaine, sans devenir imp�n�trable en en multipliant les d�tails et la complexit�. Par ailleurs, pour ceux qui d�sirent effectivement avoir des d�tails ou qui s'y int�ressent en tant que sp�cialistes, il devrait �tre facile d'avoir acc�s, par Internet, � des sources de donn�es plus d�taill�es. Le d�fi le plus important, sur le plan conceptuel, sera de choisir un ensemble limit�, mais utile, d'indicateurs cl�s � suivre. Ceux‑ci devraient �tre v�ritablement des indicateurs, c'est‑�-dire qu'ils devraient r�sumer des renseignements importants de fa�on que m�me les non-sp�cialistes puissent discerner les tendances et les probl�mes naissants.

La port�e du rapport annuel devrait �tre la m�me que celle du pr�sent rapport, c'est‑�-dire le noyau de la fonction publique (dont le Conseil du Tr�sor est l'employeur ), les employeurs distincts, les Forces canadiennes, les membres r�guliers et civils de la GRC, ainsi que les groupes sp�ciaux comme les juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral, les parlementaires, les employ�s du Parlement, le personnel des cabinets de ministres et les �tudiants. Nous avons exclu les entreprises publiques f�d�rales et autres soci�t�s d'�tat parce que seule une partie relativement limit�e de leurs co�ts en personnel est financ�e au moyen de cr�dits parlementaires et qu'il leur revient d'�tablir leurs propres politiques en mati�re de personnel. Le rapport devrait faire �tat de toutes les formes de r�mun�ration, en fonction de leurs co�ts pour l'employeur plut�t que de la valeur qu'elles repr�sentent pour l'employ�^[156].

Parmi les indicateurs cl�s, on compterait les d�penses totales consacr�es aux salaires et � la r�mun�ration totale, le nombre d'employ�s, les salaires moyens, l'�volution de la composition de la main-d'œuvre, les reclassifications, la r�mun�ration au rendement, la valeur des augmentations salariales n�goci�es ou g�r�es, les cotisations aux r�gimes de pension, les autres formes de r�mun�ration vers�e, les assurances et d�penses de sant� et les contributions aux programmes l�gislatifs.

D�penses totales consacr�es aux salaires et � la r�mun�ration totale

Il s'agit l� des mesures les plus globales des tendances en mati�re de r�mun�ration. Nous avons signal� dans le Volume Deux que les salaires et les traitements dans le secteur public f�d�ral sont pass�s de 12,5 milliards de dollars en 1997‑1998 � 17,9 milliards en 2002‑2003, soit une hausse de 43 %. Pour sa part, la r�mun�ration totale a cr� encore plus rapidement, passant de 16,6 milliards de dollars en 1997‑1998 � 24,8 milliards en 2002‑2003, une hausse de 49 %. Ces montants devraient �tre publi�s � la fois en dollars courants et en dollars constants.

Nombre d'employ�s

Un important facteur dont il faut tenir compte pour interpr�ter les variations de la masse salariale et de la r�mun�ration totale est la fluctuation du nombre des employ�s f�d�raux. En indiquant la hausse ou la baisse de cet indicateur, le Rapport annuel devrait r�sumer les principales causes de variation. On devrait y faire �tat � la fois des d�cisions du Conseil du Tr�sor d'autoriser l'embauche de nouveaux employ�s (ou de r�duire les effectifs) et les variations totales d�coulant des d�cisions prises par le minist�re de r�affecter une partie des budgets non salariaux aux budgets salariaux. On pourra ainsi suivre l'�volution de la taille de la fonction publique et en d�battre.

Salaires moyens

C'est l� un indicateur particuli�rement int�ressant, bien que non exempt de controverse. Le salaire moyen est une mesure brute obtenue en divisant la masse salariale par le nombre d'employ�s. Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, les salaires moyens ont augment� beaucoup plus vite que l'inflation. Quoique cela soit en partie imputable � l'octroi d'augmentations �conomiques sup�rieures au taux cumulatif d'inflation, la hausse est �galement le r�sultat d'autres changements apport�s aux structures salariales, comme l'ajout ou la suppression d'�chelons dans une �chelle salariale particuli�re, ainsi que de l'�volution de la composition de la main-d'œuvre f�d�rale.

Cet indicateur pourrait faire l'objet de critiques, en ce sens qu'il a pour effet d'exag�rer les fluctuations des salaires f�d�raux, puisqu'une part importante de l'augmentation r�cente des salaires moyens r�sulte de l'�volution de la composition de l'effectif. Le fait reste, cependant, que le suivi des fluctuations des salaires au sein de la fonction publique est intuitivement important et permet de regrouper utilement les diff�rents effets d'influences disparates, dont certaines m�riteraient un examen plus approfondi.

�volution de la composition de la main-d'œuvre

Comme nous l'avons d�crit au chapitre 4, la composition de la fonction publique f�d�rale a �volu� sensiblement au cours des ann�es 1990 et au d�but des ann�es 2000. La taille de groupes relativement bien r�mun�r�s, comme les groupes Syst�mes d'ordinateurs (CS), Droit (LA) et �conomie, sociologie et statistique (ES), a plus que doubl� sur un peu plus d'une d�cennie. � l'oppos�, la taille de groupes plus ax�es sur l'exploitation, comme les groupes Secr�tariat, st�nographie et dactylographie (ST), Services divers (GS), Manœuvres et hommes de m�tier (GL) et Commis aux �critures et r�glements (CR), a diminu� dans des proportions consid�rables (de 82 % � 28 %) sur la m�me p�riode. Le suivi de ces changements est essentiel pour comprendre la r�mun�ration f�d�rale.

Reclassifications

Nous avons soulign� plus t�t qu'il existe des raisons valables de reclassifier les postes. Cependant, il importe aussi de suivre les tendances dans ce domaine et de faire les v�rifications appropri�es pour s'assurer que le syst�me est bien g�r�. Les co�ts suppl�mentaires qui r�sultent des reclassifications devraient aussi �tre rapport�s.

R�mun�ration au rendement 

Il faudrait r�sumer les d�penses totales au titre de la r�mun�ration au rendement ainsi que la valeur par personne de cette forme de r�mun�ration pour les fonctionnaires f�d�raux admissibles. Il faudrait aussi faire �tat du pourcentage de personnes qui touchent le montant normal (dans le cas des cadres de direction aux niveaux 1 � 3, par exemple, jusqu'� 7 %)^[157], et la proportion de celles qui touchent davantage.

Valeur des augmentations salariales n�goci�es ou g�r�es

Pour la plupart des employ�s, les conventions collectives d�terminent comment leurs salaires changeront. Le rapport annuel devrait totaliser les augmentations cumulatives des salaires moyens r�sultant des n�gociations collectives. Il faudrait inclure � la fois les augmentations �conomiques, qui sont bien connues, et la valeur moyenne des autres changements moins bien connus, comme l'ajout ou la suppression d'un �chelon � une �chelle salariale. Il faudrait indiquer ces renseignements dans une annexe pour toutes les conventions collectives conclues au cours de l'ann�e. Le Rapport annuel devrait contenir de br�ves explications sur les changements non conformes aux tendances g�n�rales.

Cotisations aux r�gimes de pension

Les d�penses de r�mun�ration les plus importantes apr�s les salaires sont les cotisations aux r�gimes de pension. Le montant total cotis� par le gouvernement et les membres des r�gimes devrait �tre d�clar� pour chaque volet du secteur public f�d�ral, ainsi que le ratio de ces cotisations.

Cette information est actuellement publi�e dans les Comptes publics et les rapports annuels sur les principaux r�gimes de pension, mais son inclusion dans un Rapport annuel d'ensemble sur la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral situerait cet aspect important de la r�mun�ration dans un contexte appropri�.

Autres formes de r�mun�ration vers�e

Le Rapport annuel devrait r�sumer la valeur de toute autre forme de r�mun�ration vers�e, comme les indemnit�s, le paiement des heures suppl�mentaires, l'indemnit� de d�part, les paiements tenant lieu de cong�s et les r�glements au titre de la parit� salariale. Tout changement important du niveau ou de la nature de ces composantes devrait �tre not�.

Assurances et d�penses de sant�

Les d�penses totales au titre de l'assurance-vie, de l'assurance-invalidit� et des r�gimes de soins de sant� et de soins dentaires devraient �tre d�clar�es. En raison de leur importance, on devrait faire �tat des d�penses par personne au titre du R�gime de soins de sant� de la fonction publique (RSSFP). Chaque ann�e, on pourrait donner des d�tails sur les changements apport�s � l'un des autres r�gimes, ainsi que des d�tails suppl�mentaires, tous les deux ou trois ans, sur les diff�rentes composantes des co�ts du RSSFP.

Contributions aux programmes l�gislatifs 

On devrait faire �tat des d�penses totales dans ce domaine, en expliquant tout changement important.

Conform�ment � l'approche g�n�rale du gouvernement en mati�re de rapports financiers, l'information financi�re figurant dans le Rapport annuel propos� devrait �tre pr�sent�e sur la base de la comptabilit� d'exercice et inclure des d�tails sur les d�penses courantes, au besoin. Cela facilitera les comparaisons utiles d'un exercice � l'autre.

On devrait faire �tat des m�mes renseignements pour les groupes suivants dont les salaires sont d�termin�s sans n�gociation collective : les cadres de direction, les personnes nomm�es par le gouverneur en conseil, y compris les dirigeants des soci�t�s d'�tat, les autres employ�s non repr�sent�s, dont les agents de personnel (PE), les membres des Forces canadiennes, les membres r�guliers et civils de la GRC, les juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral et les parlementaires.

Pour les employ�s, il serait utile de produire une version simplifi�e adapt�e � leur propre situation. Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor leur fournit actuellement un rapport annuel personnalis� tr�s informatif sur leurs avantages sociaux. On pourrait en �largir la port�e en faisant �tat des cotisations que l'employeur paie au nom de l'employ� ainsi que des tendances g�n�rales de la r�mun�ration f�d�rale.

On court certainement le risque que le Rapport annuel propos� ne soit lu qu'en partie et que les taux de r�mun�ration et les politiques de r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral fassent l'objet d'attaques injustes. Toute forme de transparence comporte le risque que l'information fournie soit mal utilis�e. Cependant, une pr�sentation compl�te des donn�es, mise � jour annuellement, est en soi la meilleure d�fense contre les critiques non �quilibr�es. En cons�quence, voici notre premi�re et plus importante recommandation :

Cadre budg�taire possible

En plus de faire �tat de l'�volution de la r�mun�ration, le gouvernement devrait envisager de traiter dans le Budget de son orientation g�n�rale en mati�re de r�mun�ration afin d'alimenter le d�bat public^[158]. La hausse ou la baisse attendue des d�penses consacr�es � la r�mun�ration devrait faire l'objet d'une pr�vision, comme c'est le cas d'autres cat�gories de d�penses cl�s. Le montant pr�sent� devrait �tre le total des hausses pr�vues en raison de l'�volution du niveau et de la composition de l'emploi dans le secteur public f�d�ral et des variations des niveaux de salaire, quelle qu'en soit la cause, et des d�penses li�es � tous les autres aspects de la r�mun�ration – des pensions � l'assurance-maladie.

� l'heure actuelle, le gouvernement �tablit une r�serve pour la r�mun�ration dans le cadre financier^[159]. Cette r�serve ne sert pas � assumer les co�ts suppl�mentaires li�s � l'augmentation de la taille du secteur public f�d�ral, mais seulement les co�ts de la hausse des salaires ou des avantages sociaux. Les co�ts li�s aux r�gimes de pension sont aussi g�r�s s�par�ment de la r�serve pour la r�mun�ration. Le montant de la r�serve est tenu secret parce que les n�gociateurs ne doivent pas d�voiler leur jeu avant de conclure une entente avec les syndicats du secteur public. M�me pour les groupes non repr�sent�s comme les membres des Forces canadiennes ou les membres r�guliers et civils de la GRC, on pourrait craindre que la divulgation de cette donn�e fausse les discussions entre le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et le minist�re de la D�fense nationale et la GRC si les montants th�oriques pr�vus pour la r�mun�ration �taient rendus publics.

�videmment, il serait irr�fl�chi de publier des d�tails sur les r�sultats attendus des n�gociations. Ce que nous sugg�rons, est de publier dans ce rapport des pr�visions globales des fluctuations des d�penses li�es au personnel, y compris l'impact de l'�volution du nombre et des types de personnes employ�es. Bien que la divulgation de telles pr�visions ne soit pas sans risque, elle comporte les avantages suivants :

• Implicitement, une telle d�marche met en valeur la recherche d'un �quilibre entre l'embauche d'employ�s suppl�mentaires et l'octroi d'une r�mun�ration plus �lev�e aux employ�s en place, ainsi qu'entre les salaires et les avantages sociaux.
• Ainsi, en �tablissant pour ainsi dire une enveloppe de r�mun�ration cible, on contribuera � la rigueur des discussions au sujet de la r�mun�ration.
• Afin d'�tablir et de d�fendre ses pr�visions, le gouvernement devra se doter d'une capacit� strat�gique pour g�rer la r�mun�ration comme un tout, comme nous le proposons plus loin dans ce chapitre.
• Point le plus important, il faudra coordonner de fa�on coh�rente les divers processus qui entra�nent des changements dans les d�penses de r�mun�ration.

Les pr�visions propos�es peuvent contribuer � l'�tablissement d'un syst�me permanent de transparence et de reddition de comptes au sujet de la gestion de la r�mun�ration par le gouvernement. Mais elles ne doivent pas �tre vues comme un carcan rigide interdisant une gestion sens�e en fonction de l'�volution de la situation. Les pr�visions peuvent �tre compar�es aux r�sultats qu'on publierait dans le Rapport annuel sur la r�mun�ration f�d�rale recommand� dans la section pr�c�dente de ce chapitre. Il y aurait normalement de bonnes raisons pour expliquer les diff�rences observ�es, par exemple les fluctuations du taux d'inflation ou une situation du march� du travail nettement diff�rentes de celles pr�vues, information qui devrait �tre communiqu�e au public. En effet, en �tablissant une enveloppe des d�penses de r�mun�ration propos�es, et en rendant compte des r�sultats effectivement obtenus, on cr�erait un cycle de planification et de responsabilisation � l'�gard de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral.

Sur la base de ce raisonnement, nous recommandons ce qui suit :

Gestion des donn�es sur la r�mun�ration

Sur le plan pratique, le principal obstacle � la production d'un rapport annuel fiable est l'�tat insatisfaisant des donn�es relatives � la r�mun�ration f�d�rale. Plusieurs probl�mes sont devenus manifestes durant cette �tude : d�finitions incoh�rentes, donn�es et rapports incompatibles, et information incompl�te.

Les probl�mes relatifs aux d�finitions abondent. Notamment, nous avons d� aborder quatre grands probl�mes, dont l'�tablissement des domaines du secteur public, l'interpr�tation des composantes de la r�mun�ration, les calendriers et les p�riodes de d�claration.

Composition des domaines du secteur public f�d�ral

Dans ce rapport, nous avons distingu� six domaines :

1. le noyau de la fonction publique, qui comprend les principaux minist�res et organismes �num�r�s � la partie I de l'annexe I de la Loi sur la gestion des finances publiques, dont le Conseil du Tr�sor est l'employeur;
2. les employeurs distincts, tels qu'�num�r�s � la partie II de l'annexe I de la LGFP;
3. les membres des Forces canadiennes;
4. les membres r�guliers et civils de la GRC;
5. les entreprises publiques f�d�rales et autres soci�t� d'�tat;
6. un domaine r�siduel englobant les juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral, les parlementaires, les employ�s du Parlement, le personnel des cabinets de ministres et les �tudiants.

Nous avons choisi ces cat�gories parce qu'elles correspondent � d'importantes distinctions sur le plan de la gouvernance et, partant, sur le plan des politiques et des pratiques de r�mun�ration. Nous avons constat� toutefois qu'il �tait difficile de confirmer la liste exacte des organisations relevant de chaque domaine particulier.

Interpr�tation des composantes de la r�mun�ration

Bien que ce rapport tienne compte de toutes les composantes de la r�mun�ration f�d�rale, des salaires aux cr�dits de cong� en passant par les heures suppl�mentaires, les indemnit�s, les cotisations aux r�gimes de pension et les r�gimes d'assurance et de soins de sant�, il est difficile de pr�senter de l'information uniforme sur cette base. Des d�tails portant sur certains des domaines sont disponibles dans le syst�me des Comptes publics ou les rapports tir�s de l'information sur la paie produits par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Dans le cas des Forces canadiennes et de la GRC, les syst�mes de rapports internes sont la source d'importants d�tails. Tous ces renseignements sont r�sum�s dans les rapports de Statistique Canada. Cependant, il n'y a pas uniformit� de terminologie et d'interpr�tation entre ces diff�rentes sources.

Des probl�mes similaires se posent en ce qui concerne les rapports sur le niveau de l'emploi dans l'administration f�d�rale.

Traiter de la question des estimations

La r�ponse � l'une des questions les plus simples s'av�re d'une complexit� extr�me. Combien a‑t‑on d�pens� pour un �l�ment donn�, ou en rapport avec un groupe particulier, au cours d'une p�riode particuli�re? De m�me, il est difficile de r�pondre � la question suivante : Combien de personnes travaillaient au sein d'une organisation ou d'un groupe particulier, pendant une p�riode donn�e ou � un moment particulier? Le probl�me fondamental est que l'effectif de la fonction publique fluctue constamment. Des gens y entrent ou la quittent chaque jour. Certains travaillent � temps partiel. Les salaires ou les avantages sociaux sont octroy�s, puis p�riodiquement corrig�s, � diff�rents moments pour diff�rentes p�riodes. En raison de la pratique habituelle qui consiste � verser les salaires toutes les deux semaines, il est rare que les p�riodes de paie correspondent exactement aux p�riodes de d�claration, comme les mois ou les ann�es.

Ces exemples suffisent pour illustrer pourquoi chaque statistique agr�g�e sur la r�mun�ration et l'emploi est en fait une estimation fond�e sur une m�thode donn�e permettant de calculer approximativement le total r�el. Ainsi, une fa�on d'estimer le nombre d'employ�s au cours d'une p�riode donn�e est de relever ce nombre � divers points et d'en faire la moyenne. M�me cette fa�on de faire est plus difficile � appliquer qu'il n'y para�t, en ce sens qu'� n'importe quel point donn� les personnes ayant le statut juridique d'employ� peuvent entrer dans diff�rentes cat�gories, dont travail � temps plein, travail � temps partiel, cong� r�mun�r�, cong� de maladie, cong� non pay�, etc.

Ces complications font que chaque nombre � estimer doit �tre calcul� � l'aide d'une m�thode d'estimation particuli�re. Dans ce contexte, ce qui importe le plus est de d�finir et d'appliquer uniform�ment une m�thode d'estimation raisonnable.

D�finir la p�riode de d�claration

Un dernier point n�cessitant un effort de normalisation, ou du moins plus de clart�, est celui de la p�riode de d�claration. Certaines donn�es sont pr�sent�es en fonction de l'exercice financier et d'autres, de l'ann�e civile. Quoique les diff�rences entre ces p�riodes soient normalement petites et les tendances � long terme passablement similaires^[160], il serait moins m�lant d'utiliser une seule p�riode de r�f�rence, probablement l'exercice financier, �tant donn� qu'il est � la base de la comptabilit� publique.

Besoin de pr�ciser la responsabilit�

Dans une large mesure, le probl�me des donn�es et rapports incompatibles r�sulte de la fragmentation des responsabilit�s pour la gestion des divers aspects du syst�me de r�mun�ration. En l'absence d'une culture de collaboration, les d�finitions vari�es abondent. Dans de nombreux cas, plusieurs organisations font rapport sur ce qui semble �tre le m�me th�me, mais avec des r�sultats contradictoires. Un cas notable qui s'est pr�sent� durant la pr�paration du pr�sent rapport a trait aux reclassifications dans le domaine du noyau de la fonction publique. La Commission de la fonction publique a tenu des donn�es sur ce point, fond�es sur ses rapports de dotation; de m�me, la Direction de la modernisation de la gestion des ressources humaines, de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, a collig� de l'information � partir de ses dossiers sur la classification des postes. Au d�part, leurs r�sultats �taient largement diff�rents, variant d'environ 4 800 aux environs de 8 800 pour 2002‑2003. Apr�s des efforts conjoints difficiles pour rapprocher ces chiffres, les deux groupes se sont entendus sur un total de pr�s de 6 700, dont nous avons fait �tat au chapitre 4^[161].

Pour tous les �l�ments de donn�es importants, il importe de s'entendre sur l'organisation � qui il reviendra de d�finir l'�l�ment, puis d'en rendre compte avec coh�rence. Toute autre organisation int�ress�e � un �l�ment donn� devrait pouvoir faire conna�tre son point de vue � l'organisation responsable, mais en int�grer les r�sultats � son propre travail.

En r�alit�, les donn�es incompl�tes sont aussi un probl�me qui r�sulte des difficult�s li�es aux d�finitions. Pour divers th�mes, nous n'avons pas r�ussi � trouver des donn�es similaires fiables pour diff�rentes organisations.

En l'absence d'une entente sur une fa�on judicieuse de faire �tat des niveaux de r�mun�ration, il n'est pas surprenant que certains renseignements aient �t� difficiles � trouver. Il existe des protocoles r�gissant la r�partition des d�penses dans les Comptes publics. Cependant, ils sont con�us dans une optique de comptabilit� financi�re, et non dans celui de l'analyse et de la compr�hension des questions de r�mun�ration. Une fois que les d�finitions seront normalis�es pour appuyer la production du Rapport annuel sur la r�mun�ration f�d�rale recommand�, les syst�mes de rapports financiers qui alimentent les Comptes publics devront �tre harmonis�s en cons�quence.

Dans ce domaine comme dans tout autre, des donn�es fiables, coh�rentes et compl�tes sont indispensables � la mise en place d'un syst�me r�aliste de transparence et de reddition de comptes. Quand on recueille des donn�es complexes, il est in�vitable que se produisent des erreurs et des incoh�rences. Ce qui compte, c'est de prendre des mesures responsables pour r�duire au minimum ces risques et de se doter des moyens d'assurer un suivi longitudinal permettant de d�tecter les probl�mes �ventuels. En cons�quence, notre troisi�me s�rie de recommandations porte sur ce point : 

Rapports sur la comparabilit�

Comme il ressort du chapitre 6 du pr�sent volume, il n'est pas facile de situer la r�mun�ration f�d�rale dans l'ensemble du march� du travail canadien. Cependant, malgr� les d�fis que soul�ve, sur le plan conceptuel et pratique, l'�valuation de la comparabilit�, aucun syst�me de transparence et de reddition de comptes � l'�gard de la r�mun�ration f�d�rale ne pourra �tre cr�dible sans tenir compte directement de cette perspective.

La Loi sur la modernisation de la fonction publique, adopt�e en novembre 2003^[163], pr�voit la mise sur pied d'un service de recherche et d'analyse sur la r�mun�ration, qui rel�vera de la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP). Ce service effectuera des enqu�tes sur la r�mun�ration, compilera et analysera l'information connexe et la mettra � la disposition des parties^[164] et, dans des cas particuliers, au public. Il effectuera aussi des recherches sur la r�mun�ration ax�es sur le march�. Un comit� consultatif aidera le pr�sident de la CRTFP � �tablir les normes et les m�thodes d'analyse du nouveau service.

Logiquement, le nouveau service qui rel�vera de la CRTFP devrait �tre la principale source publique d'information sur la comparabilit�, pour le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts dont les employ�s sont syndiqu�s. Il ne sera pas facile cependant d'en arriver au point o� ce service fonctionnera de mani�re satisfaisante.

La plus grande difficult� sera de trouver des m�thodes d'enqu�te et d'analyse cr�dibles � la fois pour les employeurs f�d�raux et les syndicats de la fonction publique f�d�rale ainsi que pour les critiques externes. Bien qu'on dise habituellement que l'ancien Bureau de recherches sur les traitements (BRT), dont le mandat �tait similaire, a �t� aboli en 1992 afin de r�duire les co�ts, selon l'histoire orale le manque de confiance dans l'objectivit� des m�thodes d'enqu�te du BRT a jou� un r�le au moins aussi important dans la d�cision de fermer celui-ci. Ainsi, le principe qu'appliquait le BRT de n'enqu�ter qu'aupr�s des grands employeurs dont les effectifs �taient syndiqu�s �tait per�u comme faussant ind�ment les r�sultats.

Au cours des derni�res ann�es, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et les syndicats de la fonction publique f�d�rale ont collabor�, sous l'�gide du Comit� consultatif mixte sur la r�mun�ration du Conseil national mixte, � la r�alisation d'un projet pilote portant sur des enqu�tes de comparabilit� de la r�mun�ration. Statistique Canada s'est charg� de la conception des enqu�tes et des essais pilotes au nom des parties. Statistique Canada et le CCMR ont commenc� � analyser les premiers r�sultats de ce projet pilote dans le but de mettre au point une m�thodologie approuv�e par toutes les parties qui pourrait servir au d�roulement d'enqu�tes nationales sur la r�mun�ration. La responsabilit� du projet a r�cemment �t� confi�e au CRTFP. Jusqu'� ce que le projet pilote soit termin�, il sera difficile d'�valuer cette exp�rience men�e en collaboration. Cependant, il y a des signes encourageants au moins dans la mesure o� les parties ont r�ussi � s'entendre sur une approche conforme aux normes professionnelles d'enqu�te de Statistique Canada.

En d�pit de ce d�part positif, personne ne devrait sous-estimer les difficult�s inh�rentes � la compilation r�guli�re de donn�es sur la comparabilit� d'une vaste gamme d'emplois dans tout le pays. Les difficult�s � r�soudre vont des probl�mes politiques, comme choisir les cat�gories d'employeurs qui serviront d'�l�ments de comparaison, en passant par les probl�mes m�thodologiques, comme la fa�on de choisir des emplois comparables, aux probl�mes pratiques, comme la fa�on de convaincre les employeurs du secteur priv� de fournir les donn�es n�cessaires. Aucun de ces probl�mes n'est facile � r�soudre. Les d�fis ne font que se multiplier quand la t�che s'�largit (comme elle le doit si l'on veut que les comparaisons soient vraiment utiles), en passant de la simple comparaison des salaires et des traitements � une approche ax�e sur la r�mun�ration totale, o� l'on comparerait l'ensemble du r�gime de r�mun�ration.

Il est essentiel que les employeurs f�d�raux^[165] invitent leurs cadres sup�rieurs � contribuer � la prise de d�cisions sur les principales politiques et m�thodes d'analyse du service de recherche sur la r�mun�ration de la nouvelle CRTFP. Une �nergie consid�rable au niveau analytique et conceptuel doit �tre consacr�e � l'�tablissement d'une approche rigoureuse d�s le point de d�part. Aussi tentant qu'il puisse para�tre de c�der sur des points contest�s afin d'acc�l�rer le processus, il vaut mieux d�battre des concepts et des m�thodes d'entr�e de jeu, plut�t qu'apr�s la compilation et la communication des donn�es. Par le pass�, on a peut-�tre eu tendance � adopter une approche en apparence pragmatique pour la r�alisation de diverses �tudes conjointes portant sur des groupes particuliers. Toutefois, comme nous l'avons expliqu� au chapitre 6, les �tudes qui en ont r�sult� n'avaient trop souvent que peu de cr�dibilit� pour l'employeur, m�me si elles paraissaient ent�rin�es par les deux parties. La confusion subs�quente n'�tait pas propice � une n�gociation efficace.

Il ne fait pas de doute que nous pourrons parvenir o� il faut, � condition que les parties y accordent toute l'attention n�cessaire et fassent preuve de bon sens. L'exemple de l'Institut de la statistique du Qu�bec (lui-m�me en quelque sorte un descendant de l'ancien Bureau f�d�ral de recherches sur les traitements) montre qu'il est possible de cr�er un service professionnel et cr�dible. Mais il a �t� difficile pour l'Institut aussi de convaincre le gouvernement en tant qu'employeur et les syndicats � se fier � ses r�sultats. Il sera essentiel que la CRTFP r�siste aux pressions exerc�es par l'une ou l'autre des parties pour � n�gocier en fonction de la r�alit� �.

En se fondant sur le temps requis pour pr�parer et r�aliser les enqu�tes pilotes du Conseil national mixte, on peut s'attendre � ce qu'il faille plusieurs ann�es pour mettre en place progressivement un cycle convenable d'�tablissement de rapports de comparabilit�. Entre-temps, des pressions s'exerceront pour que quelque chose de significatif soit dit sur la fa�on dont la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral se compare � celle offerte par d'autres employeurs au pays. On peut s'attendre � ce que des organisations comme la F�d�ration canadienne de l'entreprise ind�pendante publient tous les cinq ans un survol de la r�mun�ration dans le secteur public par opposition au secteur priv�, en fonction des r�sultats du recensement quinquennal. Comme nous l'avons montr� au chapitre 6, la port�e de telles �tudes est si g�n�rale que leur utilit� est douteuse, sauf pour suivre les tendances manifestes.

Plut�t que de laisser enti�rement le champ � ce genre d'�valuations priv�es, le Conseil du Tr�sor ou m�me la CRTFP devrait envisager de publier son propre aper�u global de la comparabilit� tous les deux ou trois ans, en se servant des donn�es disponibles. Il serait logique que le Conseil du Tr�sor, peut-�tre en partenariat avec les syndicats de la fonction publique membres du Conseil national mixte, commande des �tudes sur divers aspects de la comparabilit�, touchant par exemple les pensions, les avantages sociaux et les cong�s, d'ici � ce que la CRTFP soit pr�te � les r�aliser elle-m�me.

Nos observations s'appliquent essentiellement au noyau de la fonction publique et aux employeurs distincts dont le personnel est syndiqu�. Pour les groupes non syndiqu�s et non repr�sent�s, il est important d'effectuer des �tudes comparatives externes. Les �tudes comparatives consacr�es aux cadres de direction que l'on m�ne depuis longtemps devraient se poursuivre. Cependant, il serait bon d'en revoir la m�thodologie pour en confirmer la validit�. En particulier, il faudrait v�rifier si des comparaisons rigoureuses aux niveaux sup�rieurs au premier niveau du groupe de la direction (EX) justifieraient d'accorder des hausses de salaire aux employ�s vis�s. D'autres observations sur la r�mun�ration du personnel de direction sont pr�sent�es plus loin dans ce chapitre. Les groupes sp�cialis�s non syndiqu�s, comme les agents du personnel (PE), devraient �tre compar�s au secteur priv� � intervalles r�guliers.

Pour d'autres groupes, il importe tout autant de publier des donn�es sur la comparabilit�. Les rapports du Conseil de la solde de la GRC semblent fondamentalement rigoureux, quoiqu'il serait bon d'en revoir la m�thodologie �tant donn� que le premier rapport de ce genre a �t� publi� il y a environ 10 ans. Dans le cas des Forces canadiennes, il faut repenser la m�thode de comparaison de la r�mun�ration totale avec celle du noyau de la fonction publique. Elle est on�reuse sans �tre convaincante ni pour l'�tat-major et les membres des Forces canadiennes, ni pour le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor. Comme nous l'expliquons plus loin � la recommandation 13.4, la mise en place d'un comit� consultatif sur la r�mun�ration des forces canadiennes aiderait le Conseil du Tr�sor � d�terminer la r�mun�ration �quitable qu'il conviendrait d'accorder aux membres de nos forces arm�es. Une des premi�res t�ches du nouveau comit� pourrait �tre de recommander une m�thode simplifi�e et cr�dible d'�valuation de la comparabilit� de la solde militaire � la r�mun�ration du noyau de la fonction publique, �tant donn� que les comparaisons directes avec le march� du travail ext�rieur ne semblent pas plus convaincantes qu'elles ne l'�taient par le pass�.

Avant de conclure sur ce sujet, nous devons prendre en consid�ration deux autres dimensions de la comparabilit� qui sont � la fois controvers�es et difficiles, sur le plan conceptuel, � int�grer � une �valuation de la comparabilit�. Le premier aspect porte sur la s�curit� relative des emplois. Le public en g�n�ral a l'impression que les fonctionnaires sont essentiellement cas�s pour la vie d�s qu'ils deviennent des employ�s permanents, tandis que les personnes qui travaillent dans le secteur priv� sont susceptibles de perdre leur emploi sans pr�avis ou recours. Les deux volets de ce tableau sont exag�r�s, tout en �tant encore apparemment plus vrais que faux.

Dans la fonction publique f�d�rale, les r�ductions d'effectifs qui ont fait suite � l'Examen des programmes au milieu des ann�es 1990 ont entra�n� des milliers de d�parts h�tifs � la retraite non planifi�s et d'autres pertes d'emploi. Cependant, les m�thodes employ�es (le Programme d'encouragement � la retraite anticip�e et la Prime de d�part anticip� d�crits dans le Volume Deux) pour proc�der � la r�duction des effectifs �taient g�n�reuses � la fois sur le plan financier et � la fois parce qu'elles permettaient � ceux qui voulaient partir de se substituer � ceux dont les postes �taient abolis mais qui voulaient rester. Il est �galement vrai qu'il est relativement rare que des fonctionnaires soient cong�di�s, le plus grand nombre de d�parts volontaires �tant attribuables aux renvois en cours de stage^[166].

Dans le secteur priv�, la s�curit� d'emploi varie de faible (essentiellement le pr�avis de licenciement de quelques semaines exig� par les lois sur les normes de travail) � grande, selon l'employeur. Les employ�s syndiqu�s b�n�ficient habituellement de la plus grande s�curit� d'emploi et des meilleures indemnit�s de licenciement. Mais m�me les meilleures conventions collectives permettent les mises � pied et les m�dias annoncent r�guli�rement des centaines ou des milliers de mises � pied lors de fermetures d'usines.

Le deuxi�me th�me est celui de l'attrait relatif des emplois � la fonction publique. En th�orie, on peut mesurer cet attrait de deux fa�ons : le nombre de personnes qui postulent pour les postes vacants ouverts au grand public et le taux de d�parts volontaires. Sur ces deux plans, la fonction publique f�d�rale semble se comparer avantageusement au secteur priv�. Les postes � la fonction publique f�d�rale annonc�s � l'ext�rieur attirent souvent des centaines de candidatures, quoique la proportion des candidats qualifi�s n'ait pas �t� jusqu'� maintenant document�e de fa�on syst�matique. Le taux d'attrition (exception faite des d�parts � la retraite) est tr�s faible � 1,5 % en 2002‑2003, par exemple. La proportion des d�parts volontaires dans le secteur priv� est �videmment tr�s variable, mais a vari� en gros autour de 10 � 15 % en 2003^[167].

Tant la s�curit� d'emploi relative que l'attrait relatif de l'employeur repr�sentent une valeur pour les employ�s, m�me s'ils sont difficiles � quantifier. � tout le moins, il faudrait documenter et divulguer la situation globale de la fonction publique f�d�rale sur ces deux plans comparativement au secteur priv� et � l'ensemble du secteur public au Canada. Si l'�valuation pr�sent�e ici voulant que la fonction publique f�d�rale b�n�ficie d'une position relativement favorable sur ces plans est exacte, cela implique que les salaires et les avantages sociaux offerts dans l'administration f�d�rale pour le m�me travail pourraient, raisonnablement, �tre un peu plus bas que ceux offerts dans le secteur priv�. Cela serait �videmment tr�s difficile � n�gocier dans le cadre des n�gociations collectives, mais on pourrait au moins en discuter franchement et ouvertement.

En r�sum�, voici nos recommandations concernant la communication de l'information sur la comparabilit� :

Le premier groupe de quatre recommandations est � la fois le plus important et le plus r�alisable. En faisant rapport annuellement sur les principales tendances en mati�re de r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral, en veillant � ce que les donn�es sous-jacentes reposent sur des d�finitions et des m�thodes d'estimation claires, et en fournissant de l'information valable, sur le plan analytique, quant � la fa�on dont le secteur public f�d�ral se compare � l'ensemble du march� du travail canadien, on �tablira au profit de tous le contexte requis pour bien g�rer la r�mun�ration f�d�rale. Cependant, la mise en œuvre de nos recommandations sur la transparence et la reddition de comptes suppose, et m�me exige, que des changements soient apport�s � notre fa�on de g�rer la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. La prochaine s�rie de recommandations aborde ce th�me.

Le premier groupe de quatre recommandations est � la fois le plus important et le plus r�alisable. En faisant rapport annuellement sur les principales tendances en mati�re de r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral, en veillant � ce que les donn�es sous-jacentes reposent sur des d�finitions et des m�thodes d'estimation claires, et en fournissant de l'information valable, sur le plan analytique, quant � la fa�on dont le secteur public f�d�ral se compare � l'ensemble du march� du travail canadien, on �tablira au profit de tous le contexte requis pour bien g�rer la r�mun�ration f�d�rale. Cependant, la mise en œuvre de nos recommandations sur la transparence et la reddition de comptes suppose, et m�me exige, que des changements soient apport�s � notre fa�on de g�rer la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. La prochaine s�rie de recommandations aborde ce th�me.

 

12. Gestion coh�rente de la r�mun�ration f�d�rale

Pour assurer une gestion coh�rente de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral, il faut �tablir un cadre strat�gique clair en mati�re de r�mun�ration, g�rer soigneusement les fluctuations de la taille et de la composition de la fonction publique, appliquer une approche plus uniforme pour la n�gociation des divers �l�ments de la r�mun�ration totale, se doter d'une capacit� centrale d'analyse et de leadership strat�gique afin de superviser l'application de ce cadre et adopter une politique plus pratique en mati�re de relations entre les diff�rents employeurs distincts au gouvernement f�d�ral. Bref, le gouvernement doit voir la r�mun�ration comme un tout, chacune de ses composantes influant sur les autres et exigeant une gestion syst�matique de l'ensemble. Dans ce chapitre, nous examinons tour � tour chacun de ces sujets.

Cadre strat�gique de la r�mun�ration f�d�rale

Depuis plusieurs ann�es, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor souhaite instaurer une politique sur la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. Ce projet a toutefois pris du retard pour des raisons qui s'expliquent. Imm�diatement apr�s l'Examen des programmes, � la fin des ann�es 1990, la priorit� �tait de restaurer la capacit� d'analyse et de n�gociation essentielle pour relancer le processus de n�gociation collective apr�s six ans de gel salarial et de conditions de travail impos�es par la loi. Un projet de politique a failli �tre approuv� en 2000, mais en raison de changements au niveau de la haute direction, il a �t� mis de c�t�. En 2003, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a fait circuler parmi les intervenants cl�s, pour commentaires, un document intitul� Vers un cadre strat�gique de r�mun�ration � l'intention de la fonction publique f�d�rale^[168]. Des consultations ont �t� tenues en 2003 et au d�but de 2004 et des rajustements ont �t� apport�s au texte. Toutefois, la nomination d'un nouveau cabinet en janvier 2006 et le d�sir de tenir compte des r�sultats du pr�sent examen ont men� � la d�cision de retarder l'entr�e en vigueur de la politique propos�e.

Le temps est maintenant venu d'adopter et de publier le cadre strat�gique propos�. L'�nonc� de ce cadre figure � l'appendice B. Il d�finit les principaux points � prendre en consid�ration au moment de d�terminer la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. Comme tout employeur, le gouvernement f�d�ral doit aligner son r�gime de r�mun�ration sur les march�s du travail externes, assurer l'�quit� interne entre les groupes connexes d'employ�s, reconna�tre, le cas �ch�ant, le rendement individuel et collectif et veiller � ce que le r�gime soit abordable.

En outre, en sa qualit� de tr�s grande institution publique jouant un r�le de chef de file national dans les sph�res �conomique et sociale, le gouvernement f�d�ral doit modifier ses int�r�ts normaux, en tant qu'employeur, en tenant compte d'objectifs de politique publique plus vastes dans l'�tablissement des niveaux de r�mun�ration, notamment les objectifs g�n�raux de sa politique financi�re, y compris les attentes au sujet de l'inflation, le leadership en mati�re de politiques sociales, comme la promotion d'un cong� parental apr�s la naissance ou l'adoption d'un enfant en subventionnant les prestations d'assurance-emploi, l'observation des lois pertinentes, comme les prescriptions de la Loi canadienne sur les droits de la personne concernant le paiement d'un salaire �gal pour un travail de valeur �gale et l'�valuation non sexiste des emplois, et la r�action aux attentes et aux pressions du public comme pour tout autre domaine de politique.

On dit parfois que le gouvernement f�d�ral devrait simplement payer ce que le secteur priv� paie pour le m�me travail. L'argument en ce sens est que les salaires dans le secteur priv� sont r�gis par la discipline du march�. S'ils sont trop �lev�s, l'entreprise risque de ne pas survive. S'ils ne le sont pas assez, l'entreprise ne sera pas en mesure d'embaucher les candidats dou�s dont elle a besoin. Ainsi, en alignant la r�mun�ration f�d�rale sur ce qu'offre le march� du travail est la fois juste pour le contribuable et l'employ�.

C'est un raisonnement convaincant, mais il suppose l'existence d'un monde plus simple que celui dans lequel nous vivons. D'une part, le march� ne fixe pas souvent un niveau salarial pr�cis. La r�mun�ration offerte pour essentiellement le m�me travail peut varier dans le secteur priv� selon l'importance de ce travail pour l'entreprise concern�e, la taille de l'entreprise, la syndicalisation du secteur d'activit� ou de l'entreprise, la localisation et bien d'autres facteurs. D'autre part, de nombreux emplois au gouvernement ont peu de contrepartie directe dans le secteur priv�. Enfin, les politiques et d'autres consid�rations peuvent pousser le gouvernement f�d�ral � s'�carter de la norme du march�.

Le d�fi consiste donc � concilier les int�r�ts du gouvernement, en sa qualit� d'employeur, et ses responsabilit�s en tant que chef de file pour l'ensemble du pays. Cela rel�ve davantage de l'art que de la science. Aucune formule simple ne permet de d�terminer la meilleure fa�on d'atteindre l'�quilibre souhait�. La recherche d'une correspondance avec le march� du travail externe aura toujours une certaine influence, mais il sera probablement toujours difficile de concilier ad�quatement les diff�rentes consid�rations.

Cette v�rit� est renforc�e par la r�alit� que la plupart des salaires et des autres modalit�s de la r�mun�ration sont d�termin�s, directement ou indirectement, par la n�gociation collective avec les syndicats de la fonction publique. Et dans le contexte de cette r�alit�, le point de r�f�rence pour l'�tablissement des niveaux de r�mun�ration en pratique est ce sur quoi le Conseil du Tr�sor s'entend de temps � autres avec les grands syndicats, particuli�rement l'Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC) et, dans une moindre mesure, l'Institut professionnel de la fonction publique (IPFP). Il se peut donc, dans ce contexte, que le pouvoir de n�gociation et l'opportunisme � court terme aient pr�s�ance sur les autres consid�rations de principe pour fa�onner l'issue du processus.

Devant ces faits, il peut sembler inutile d'adopter un cadre de politique en mati�re de r�mun�ration au sein de la fonction publique. Des consid�rations multiples relatives � l'employeur et � l'int�r�t public s'affrontent et elles sont toutes vuln�rables aux compromis n�cessaires pour conclure une convention collective. En d'autres occasions, un objectif de politique prioritaire, comme la suppression d'un s�rieux d�ficit budg�taire, peut mener � l'imposition de niveaux de r�mun�ration particuliers, sans qu'on tienne vraiment compte de l'incidence de cette d�cision sur les autres principes de r�mun�ration.

Cependant, avec le temps, on peut voir cro�tre et d�cro�tre l'influence des divers objectifs. Apr�s un gel des salaires ou une hausse salariale impos�e par une loi, par exemple, on constate que les consid�rations relatives la comparabilit� externe ont tendance � s'imposer � nouveau. Si la relativit� interne est fauss�e, on peut s'attendre � ce que de fortes augmentations soient accord�es aux groupes qui ont pris du retard.

La divulgation r�guli�re de donn�es sur les indicateurs cl�s des divers facteurs li�s � l'employeur et � l'int�r�t public qui doivent �tre pris en compte dans la gestion de la r�mun�ration aidera � maintenir un �quilibre judicieux entre ces facteurs. Il importe d'avoir des �changes continus, au sein du gouvernement et dans l'opinion publique, sur les facteurs qui devraient pr�dominer � un moment donn� et pourquoi. Le cadre strat�gique de la r�mun�ration � la fonction publique f�d�rale, dont on propose l'�laboration, fournira un contexte rigoureux pour orienter ces �changes au moyen d'informations pertinentes et fiables^[169].

Les �changes doivent n�cessairement aller au‑del� des indicateurs eux-m�mes pour englober la meilleure fa�on de les interpr�ter. Ainsi, pour un groupe professionnel donn�, si la r�mun�ration offerte sur le march� du travail externe est sup�rieure � celle offerte dans la fonction publique f�d�rale, il faut encore �valuer la pertinence de cet �cart. Si, en d�pit de salaires ou d'avantages sociaux moins �lev�s, le gouvernement f�d�ral est capable d'attirer un bassin suffisant de candidats qualifi�s, une augmentation n'est peut-�tre pas justifi�e.

Par ailleurs, la fa�on dont on comprend un �l�ment donn� d�pend manifestement de sa perception. La question de l'abordabilit� en est un bon exemple. D'aucuns voient la capacit� de payer du gouvernement f�d�ral comme �tant pratiquement sans limite. � l'occasion, les arbitres ont apparemment adopt� ce point de vue. Pour les gestionnaires financiers par contre, le terme � abordabilit� � est souvent un euph�misme pour dire que d'autres secteurs de d�penses ont une priorit� plus �lev�e. Dans cette optique, le fardeau des restrictions � imposer pour maintenir l'ensemble du budget � un niveau donn� (actuellement, que les revenus soient au moins �gaux aux d�penses) devrait reposer davantage sur la r�mun�ration (d�penses pour l'appareil gouvernemental) que sur d'autres secteurs, notamment ceux dont les citoyens b�n�ficient plus directement. � notre avis, un d�bat public sur les indicateurs les plus pertinents et l'interpr�tation appropri�e � leur donner dans un contexte historique donn� aboutira, notamment apr�s des ann�es de discussions soutenues, � l'application �quilibr�e et raisonnable des facteurs en question.

Voici donc nos recommandations au sujet de la politique de r�mun�ration :

On a expliqu� dans cette section la complexit� des facteurs dont il faut tenir compte dans une politique sur la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. Quoiqu'un cadre strat�gique ne pr�cise pas quel est le meilleur �quilibre entre les facteurs � prendre en consid�ration dans une situation donn�e, on peut n�anmoins s'attendre � ce qu'il rehausse le niveau � la fois du d�bat public et de la compr�hension g�n�rale. Il est clair que l'application responsable et intelligente du cadre au fil du temps exigera l'adoption d'un mode de gestion durable et complet de ce domaine. Avant d'aborder ce point, toutefois, nous pr�conisons de mieux contr�ler les fluctuations de la taille et de la composition des effectifs du secteur public f�d�ral et de trouver des moyens de n�gocier les avantages non salariaux sous forme de concessions au moins partielles des augmentations salariales.

G�rer les fluctuations de la taille et de la composition des effectifs du secteur public f�d�ral

Dans le Volume Deux, nous montrons qu'environ 40 % (un montant estimatif de 1,8 milliard de dollars sur un total de 4,2 milliards de dollars) de la croissance de la masse salariale du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts entre 1997‑1998 et 2002‑2003 peut �tre attribu� � l'augmentation du nombre d'employ�s apr�s l'Examen des programmes. Nous avons aussi indiqu� qu'environ le tiers de la hausse du salaire moyen r�el (en neutralisant l'effet de l'inflation) durant cette p�riode r�sultait de l'�volution de la composition des effectifs. En effet, le nombre de membres des groupes mieux r�mun�r�s comme Syst�mes d'ordinateurs (CS), �conomique, statistique et sociologie (ES) et Droit (LA) a augment� rapidement, tandis que celui des membres de groupes moins bien r�mun�r�s comme Secr�tariat, st�nographie et dactylographie (ST), Commis aux �critures et r�glements (CR) et Manœuvres et hommes de m�tier (GL) a diminu�.

Ces deux ph�nom�nes refl�tent des changements r�els dans la soci�t� et les politiques. Le Conseil du Tr�sor a approuv� l'accroissement des effectifs pour une myriade de raisons, allant de la n�cessit� de renforcer les mesures de s�curit� � la suite des �v�nements du 11 septembre 2001 � New York, jusqu'� la mise en œuvre de nouveaux programmes sociaux. La composition de la fonction publique a �volu� en fonction de besoins comme le recours accru aux technologies de l'information et aux syst�mes connexes, l'accent mis sur l'analyse des politiques et l'augmentation du nombre de litiges relatifs aux droits des Autochtones et � la Charte.

Cependant, durant les ann�es qui ont suivi imm�diatement l'Examen des programmes, il n'y a eu qu'une gestion ou un suivi central limit� de la croissance des effectifs dans la fonction publique f�d�rale ou des changements dans la composition des effectifs. �tant donn� que les d�cisions connexes devaient �tre approuv�es par le Conseil du Tr�sor, l'opinion dominante �tait que ces questions devaient �tre g�r�es au cas par cas. Les hausses des budgets salariaux devaient �tre approuv�es par le Conseil du Tr�sor, mais personne ne faisait une synth�se des r�sultats de ces d�cisions d'une mani�re qui aurait permis de poser un jugement global sur leur importance cumulative.

Dans les cas o� la haute direction des minist�res pouvait aussi prendre ses propres d�cisions dans ces domaines, les choses �taient laiss�es � sa discr�tion. Les fonds approuv�s pouvaient �tre transf�r�s entre les budgets non salariaux et les budgets salariaux � condition de pr�voir une majoration de 20 % (facteur de conversion) pour couvrir le co�t des avantages sociaux connexes. Les postes existants pouvaient �tre reclassifi�s � condition que la difficult� des t�ches rattach�es � ces postes ait augment� suffisamment. Les nouveaux postes pouvaient �tre classifi�s � des niveaux plus �lev�s que les postes existants pour les m�mes raisons. M�me si les co�ts suppl�mentaires de ces d�cisions normalement prises au niveau local �taient consign�s fid�lement dans les syst�mes comptables de l'�tat et que l'on s'assurait que les budgets approuv�s �taient suffisants pour les assumer, on a peu examin� leur effet combin� sur les co�ts de r�mun�ration � l'�chelle du minist�re ou du gouvernement.

Avant le d�but des ann�es 1990, des mesures centrales de contr�le �taient exerc�es sur le nombre d'employ�s et les reclassifications faisaient l'objet d'un suivi syst�matique. Les effectifs �taient limit�s � un nombre pr�cis d'�quivalents � temps plein^[170]. Les reclassifications �taient contr�l�es apr�s coup dans le cadre des v�rifications cycliques du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor. C'est la frustration �prouv�e par les sous-ministres � l'endroit de la rigidit� de ce syst�me de contr�le qui a men� � la d�l�gation de pouvoirs accrus aux gestionnaires. Ces derniers ont ainsi pu g�rer, dans le cadre de budgets de fonctionnement approuv�s englobant toutes les d�penses salariales et les frais de fonctionnement, en permettant des virements entre les affectations pour les d�penses salariales et les d�penses non salariales, moyennant le facteur de conversion pr�cit�.

Aujourd'hui, la solution n'est pas de r�imposer des mesures de contr�le rigides. Imm�diatement apr�s l'arriv�e au pouvoir du gouvernement Martin en d�cembre 2003, des mesures de contr�le ont �t� appliqu�es � titre provisoire afin de permettre aux nouveaux ministres d'�valuer la situation. Ces mesures ont �t� supprim�es l'ann�e suivante car on s'est aper�u qu'elles g�naient l'instauration de nouvelles mesures.

Nous proposons la mise en place d'un syst�me que l'on pourrait qualifier de d�l�gation g�r�e. Il permettrait tout d'abord au Conseil du Tr�sor d'avoir une id�e de l'�volution de la taille et de la composition des effectifs du secteur public f�d�ral. Les principales tendances seraient publi�es dans le rapport annuel sur la r�mun�ration f�d�rale. Au moins une fois l'an �galement, les ministres du Conseil du Tr�sor examineraient les tendances globales. Cet examen �tablirait le contexte pour l'�tude de cas particuliers de demande d'approbation d'une hausse des budgets salariaux et servirait � d�terminer les strat�gies de r�affectation. Ainsi, les cas individuels pourraient encore �tre �valu�s objectivement, mais toujours en tenant compte de la situation globale.

Deuxi�mement, les minist�res conserveraient le pouvoir de virer des fonds entre les budgets non salariaux et les budgets salariaux, mais ces virements feraient l'objet d'un suivi et d'un rapport au Conseil du Tr�sor au moins annuellement. Si le niveau des virements �tait jug� excessif, le secr�taire du Conseil du Tr�sor avertirait en cons�quence les sous-ministres.

Cependant, il semble que le facteur de conversion de 20 % utilis� pour les virements entre budgets non salariaux et salariaux soit beaucoup trop bas. En examinant les chiffres globaux sur la r�mun�ration en 2002‑2003 pr�sent�s dans le Volume Deux, nous observons que sur une masse salariale de 9 milliards de dollars pour le noyau de la fonction publique, 3,4 milliards de dollars de plus ont �t� consacr�s aux d�penses non salariales connexes, soit l'�quivalent de 36,6 % de la masse salariale. Certains des montants inclus dans cette somme de 3,4 milliards de dollars (par exemple, pour les heures suppl�mentaires) sont d�j� pay�s � m�me les budgets minist�riels. En outre, certains montants visent un plus grand nombre d'employ�s que ceux faisant partie du noyau de la fonction publique. En tenant compte de ces points, nous pensons qu'un facteur de conversion d'environ 30 % serait raisonnable^[171].

La raison pour laquelle il faudrait augmenter le facteur de conversion pour qu'il corresponde de fa�on plus r�aliste aux d�penses non salariales rattach�es � l'effectif de l'employeur est simple. En fixant artificiellement un prix trop bas, on incite les acheteurs � acheter plus que n�cessaire. Un facteur de conversion plus exact constituerait un frein naturel � ce type de virements et ralentirait la croissance de la fonction publique, sans que l'on ait � adopter des r�gles plus strictes � cet �gard.

Troisi�mement, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada mettrait en œuvre un programme de v�rification syst�matique de la reclassification des postes existants et de la classification des nouveaux postes, et les r�sultats de ces v�rifications seraient communiqu�s annuellement au Conseil du Tr�sor et au Parlement. Depuis 2004, le Conseil du Tr�sor oblige les minist�res � afficher sur Internet les d�tails relatifs aux mesures de classification qu'ils ont prises. Cette mesure favorisera sans doute l'application responsable du pouvoir d�l�gu� de classifier les postes. Cependant, seul un programme r�gulier de v�rification permettra r�ellement de v�rifier si le pouvoir de d�l�gation est appliqu� de mani�re judicieuse dans un minist�re. On a commenc� � faire ce genre de v�rification en 2003, comme il est mentionn� dans le Volume Deux. Plus r�cemment, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada a mis au point un outil pour �valuer les risques que pr�sentent les petits minist�res et organismes et elle a commenc� � l'appliquer pour d�terminer les v�rifications � faire en priorit�. Le temps est maintenant venu de passer � un cycle r�gulier de v�rifications et de rapports dans ce domaine pour toutes les parties du noyau de la fonction publique. Les employeurs distincts doivent veiller � ce que des examens similaires aient lieu afin d'assurer l'int�grit� du syst�me de classification.

Il convient de souligner que l'objectif de cette d�marche n'est pas de faire obstacle aux changements dans la composition de la fonction publique, qui sont in�vitables compte tenu de l'�volution du r�le du gouvernement f�d�ral et de la complexit� croissante de l'application des politiques publiques et de l'ex�cution des programmes. Il est plut�t de s'assurer que toutes les d�cisions en mati�re de classification soient bien fond�es et que les hausses des co�ts de la r�mun�ration qui en r�sultent soient raisonnables.

En r�sum�, voici nos recommandations dans ce domaine :

�largir la port�e de la n�gociation

� l'heure actuelle, la port�e de la n�gociation collective dans la fonction publique f�d�rale est � la fois �troite et fragment�e et elle favorise l'accroissement des d�penses globales au titre de la r�mun�ration. Cette r�alit� contraste avec la situation qui pr�vaut dans le secteur priv� et dans la plus grande partie du secteur public o� toutes les questions qui doivent �tre r�gl�es conjointement sont trait�es dans une m�me convention collective.

En pratique, au cours du processus r�gulier de n�gociation collective, le gouvernement f�d�ral n�gocie avec ses syndicats presque exclusivement les �chelles salariales, les indemnit�s, les primes et les droits aux cong�s. Les autres avantages sociaux comme l'assurance-vie, l'assurance-invalidit� et les r�gimes de soins de sant� et de soins dentaires font l'objet de n�gociations distinctes. Parfois, certains de ces avantages sont n�goci�s avec un syndicat particulier (par exemple avec l'Alliance de la Fonction publique du Canada pour le r�gime de soins dentaires), mais plus souvent avec tous ou la plupart des syndicats de la fonction publique, par l'entremise du Conseil national mixte. Le R�gime de pension de retraite de la fonction publique n'est pas assujetti � la n�gociation, �tant donn� que ses modalit�s sont prescrites par une loi, la Loi sur la pension de la fonction publique.

La raison pour laquelle on proc�de ainsi de mani�re fragment�e pour d�terminer le niveau global de la r�mun�ration dans la fonction publique semble �tre le d�sir � la fois de contr�ler les co�ts et d'�tablir un cadre essentiellement commun pour r�gir l'emploi dans le secteur public f�d�ral. En appliquant une m�thode largement unifi�e de d�termination des avantages sociaux, nous nous �pargnons le fardeau administratif de g�rer des produits distincts pour diff�rents employ�s, qui, de fait, travaillent dans le m�me minist�re ou organisme. En souscrivant des r�gimes d'avantages sociaux analogues pour d'importants groupes d'employ�s, nous pouvons nous attendre � obtenir des offres avantageuses des agents qui les administrent. Un tel r�sultat s'explique par la capacit� de ces entreprises de r�partir leurs frais g�n�raux fixes entre un grand nombre de clients et par le simple fait que le nombre pr�visible de demandes de r�glement varie moins lorsque la taille du groupe assur� augmente. En offrant � la plupart des employ�s des avantages normalis�s, il est plus facile de les faire passer d'une organisation ou d'un groupe professionnel � un autre et de promouvoir un sentiment d'appartenance � la fonction publique dans son ensemble.

Les avantages escompt�s ne sont cependant pas sans inconv�nients. Le principal co�t tient au fait qu'en d�terminant les avantages sociaux par des m�thodes fragment�es et distinctes, il est impossible de n�gocier des compromis entre les diverses formes de r�mun�ration. Paradoxalement, ce que nous parvenons � �pargner en frais g�n�raux en conservant des r�gimes d'avantages sociaux largement unifi�s, nous pouvons plus que le perdre � cause des pressions qui s'exercent pour bonifier les avantages aux diverses tables, dans l'int�r�t des bonnes relations patronales-syndicales, sans pouvoir compenser les hausses consenties � cet �gard par des rajustements salariaux � la baisse.

Ainsi, chaque fois qu'il est temps de renouveler le r�gime de soins de sant� ou le r�gime de soins dentaires, les n�gociateurs syndicaux s'attendent � ce qu'ils soient bonifi�s au‑del� de ce qui est n�cessaire pour simplement rattraper l'augmentation essentiellement � automatique � des co�ts attribuables � la hausse des honoraires des praticiens ou du prix des m�dicaments. Les requ�tes en ce sens ne tiennent jamais explicitement compte des r�centes augmentations salariales ou autres augmentations n�goci�es au cours des s�ances � r�guli�res � de n�gociation collective. De fait, � chaque table de n�gociation, la partie syndicale invite le gouvernement � offrir quelque chose qui permettra d'am�liorer les avantages dont leurs membres b�n�ficient d�j� (et, soit dit en passant, de bien faire para�tre les dirigeants syndicaux). Simplement �galer la hausse des co�ts, m�me s'ils progressent beaucoup plus vite que l'inflation (le prix des m�dicaments en est un exemple notoire), est jug� insatisfaisant.

Un exemple plus difficile a trait au R�gime de pension de retraite de la fonction publique. Au cours des ann�es 1990, comme nous l'avons d�montr� dans le Volume Deux, la part des co�ts rattach�s au service courant assum�e par l'employeur est pass�e d'environ 50 % � plus de 70 %. Bien que la Loi sur la pension de la fonction publique ait permis au Conseil du Tr�sor, depuis 2004, de hausser le taux de cotisation des employ�s pendant plusieurs ann�es pour qu'il atteigne environ 40 %, les pr�occupations entourant l'application de cette hausse dans le contexte de la n�gociation collective � normale � semblent avoir retard� jusqu'� l'�t� 2005 la d�cision de hausser le taux en question. Comme nous l'avons indiqu�, le R�gime de pension de retraite de la fonction publique est l'un des meilleurs au Canada. Il aurait �t� sage que le taux de cotisation des employ�s au R�gime commence plus t�t � augmenter pour qu'il atteigne �ventuellement 40 %, dans le cadre d'un r��quilibrage plus vaste de la r�mun�ration globale � la fonction publique.

Il existe de bonnes raisons de garder le R�gime de pension de retraite de la fonction publique � l'abri des changements en vogue ou fr�quents qui pourraient r�sulter de son int�gration � la n�gociation collective. Les employ�s doivent pouvoir compter sur un r�gime stable pendant de nombreuses ann�es, soit durant leurs ann�es actives et � la retraite. Cependant, ce principe n'oblige pas le gouvernement � s'en tenir rigoureusement � sa politique de s�parer les modalit�s du R�gime de pension de retraite de la n�gociation collective. � la fin des ann�es 1990, le Conseil du Tr�sor a failli conclure une entente avec les syndicats de la fonction publique afin de cog�rer le R�gime, ce qui aurait suppos� le partage des responsabilit�s � l'�gard du financement du R�gime et des prestations � long terme. � la suite de l'�chec des efforts visant � conclure un tel accord, le Comit� consultatif patronal-syndical sur les pensions a �t� r�activ� depuis 2000 afin de servir de tribune pour d�battre des questions de politique touchant aux pensions.

Tandis que la fragmentation des m�thodes de d�termination de la r�mun�ration f�d�rale a apparemment eu pour effet de pousser � la hausse l'ensemble des co�ts assum�s par l'employeur, pour les employ�s il en a r�sult� une rigidit� excessive du r�gime. Par exemple, alors que le R�gime de soins de sant� de la fonction publique est un r�gime interm�diaire d�cent, il est loin d'�tre le meilleur qui existe. Soit qu'il exclut divers services professionnels de plus en plus importants, allant de la massoth�rapie aux services psychologiques, soit qu'il en restreint l'acc�s. Il n'y a pas de protection contre le fait que la quote-part de 20 % des employ�s devienne trop lourde lorsqu'ils sont tenus d'acheter des m�dicaments extr�mement co�teux mais essentiels � leur sant�. Tant que l'employeur assumera la totalit� des co�ts du r�gime et ne pourra pas n�gocier de concessions en �change des hausses salariales ou d'autres avantages sociaux, il est douteux que plus que des changements minimes soient apport�s au r�gime.

Nous ne devrions pas non plus �tre trop enchant�s par le fait que tous les employ�s b�n�ficient des m�mes avantages sociaux. La notion de la famille dans la soci�t� canadienne a �volu�, tout comme les pr�f�rences des individus. Un plus grand choix d'avantages conviendrait probablement mieux � la diversit� des employ�s. Le besoin d'attirer de nouveaux employ�s dans la fonction publique � divers stades de leur carri�re, tout en continuant � constituer un choix de carri�re pour probablement encore la majorit� des fonctionnaires, repr�sente une raison strat�gique de favoriser l'�largissement de la gamme des avantages sociaux.

Il faudrait proc�der � un examen pouss�, qui d�passe la port�e du pr�sent examen, pour trouver la meilleure fa�on de formuler une approche plus compl�te en mati�re de n�gociation collective dans la fonction publique f�d�rale. Le d�sir de contenir autant que possible les frais d'administration est un objectif valable. Le maintien d'un niveau minimum commun de mesures de protection � l'intention de la fonction publique f�d�rale est aussi probablement utile pour promouvoir un sentiment d'appartenance parmi les fonctionnaires f�d�raux. Cependant, les progr�s des technologies de l'information ouvrent de possibilit�s nouvelles pour permettre une diff�renciation efficiente entre divers groupes et personnes. La n�gociation de l'ensemble du r�gime de r�mun�ration serait plus r�aliste, plus susceptible de faciliter le contr�le de l'ensemble des co�ts et plus responsable � la fois de la part du gouvernement f�d�ral et des syndicats. La formulation de la meilleure approche � adopter � cet �gard exigerait la r�alisation d'une �tude consacr�e essentiellement � ce sujet.

En envisageant l'expansion de la port�e de la n�gociation collective, une question connexe serait l'effet qu'elle pourrait avoir sur le r�le �ventuel du Conseil national mixte (CNM). Comme nous l'avons not� plus t�t, certains avantages sociaux comme le R�gime de soins de sant� et le R�gime de soins dentaires sont actuellement n�goci�s sous l'�gide de cette tribune patronale-syndicale. M�me si l'�largissement de la port�e de la n�gociation habituelle r�duisait le r�le du CNM, il continuerait � remplir des fonctions importantes en facilitant un dialogue multilat�ral �largi entre les employeurs et les syndicats f�d�raux et en parrainant diverses directives sur des sujets comme les voyages, la r�installation, les allocations de service ext�rieur et de poste isol�.

Voici donc en r�sum� notre recommandation dans ce domaine :

Leadership central en mati�re d'analyse et de strat�gie

Pour assurer une gestion responsable de la r�mun�ration au sein de la fonction publique f�d�rale, il est essentiel de disposer d'une capacit� strat�gique centrale permettant de faire des analyses approfondies et de donner des orientations et des conseils coordonn�s. Quoique le Conseil du Tr�sor ait le pouvoir de superviser tous les aspects de la r�mun�ration, il n'existe pas de service bureaucratique central en mesure d'assurer la gouvernance int�gr�e des responsabilit�s connexes. De fait, diverses composantes rel�vent de diff�rentes organisations. Par exemple :

Comme nous l'avons amplement d�montr� dans ce rapport, la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral est un sujet extr�mement complexe. Ses diverses composantes sont intrins�quement li�es. Ce n'est qu'en g�rant ce domaine comme un tout que nous pourrons esp�rer concilier ad�quatement les int�r�ts des contribuables et des employ�s, tout en r�pondant efficacement aux besoins op�rationnels du gouvernement f�d�ral pour ce qui est d'attirer, de maintenir en poste et de motiver ses employ�s.

La meilleure fa�on d'�tablir l'approche unifi�e souhait�e se pr�te �videmment � un d�bat. Entre le milieu de 2002 et la fin de 2003, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a essay� de promouvoir l'adoption d'une approche commune au moyen d'un Conseil de la r�mun�ration r�unissant tous les secr�taires adjoints et tous les autres cadres sup�rieurs du Conseil du Tr�sor qui jouent un r�le notable dans le domaine de la r�mun�ration. Cette initiative a permis d'accro�tre la sensibilisation g�n�rale � l'interd�pendance des questions de r�mun�ration, mais elle n'est pas parvenue � institutionnaliser une seule et m�me orientation. En th�orie du moins, le secr�taire d�l�gu� alors responsable du secteur de la gestion des ressources humaines au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor (alors appel� le Bureau de la gestion des ressources humaines) pouvait orienter et harmoniser la plupart des politiques et des divers �l�ments op�rationnels ayant trait � la r�mun�ration^[172]. Le secr�taire d�l�gu� responsable du Bureau de la gestion des ressources humaines (BGRH) ne jouait cependant aucun r�le dans la formulation des recommandations visant � modifier les budgets salariaux des minist�res. Le Conseil du Tr�sor �tait �videmment responsable des questions de ressources humaines et de budget, mais on ne pouvait pas vraiment s'attendre � ce que le titulaire de ce poste exceptionnellement exigeant de sous-ministre puisse assurer une approche unifi�e � des sujets aussi divers sans le soutien de sp�cialistes exclusivement affect�s � cette t�che.

En raison de la cr�ation, en d�cembre 2003, de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (AGRHFPC) et des changements connexes apport�s � la structure du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, la promotion de l'int�gration de la gestion de la r�mun�ration a �t� retard�e. Au d�part, c'�tait la cons�quence naturelle du d�placement in�vitable des forces vives requis pour mettre en place la nouvelle structure. � plus long terme, la nouvelle structure ne confiait � personne les moyens globaux ni les pouvoirs n�cessaires pour planifier et appliquer une approche int�gr�e en mati�re de gestion de la r�mun�ration f�d�rale. En juillet 2004, quand l'AGRHFPC a �t� int�gr�e au portefeuille du pr�sident du Conseil du Tr�sor, il est devenu th�oriquement possible, mais en pratique impossible, pour ce dernier de mettre en œuvre lui-m�me une telle approche.

� ce stade, il serait improductif de r�organiser le syst�me de fa�on � confier � une m�me entit� les responsabilit�s du Conseil du Tr�sor en mati�re de r�mun�ration. Pour l'instant, il faudrait � tout le moins cr�er un Secr�tariat � la planification et � la coordination de la r�mun�ration, dot� du mandat clair de conseiller le secr�taire et le pr�sident du Conseil du Tr�sor pour qu'ils puissent exercer, dans une optique globale, leur responsabilit� en mati�re de gestion des questions de r�mun�ration. Ce groupe r�unirait et int�grerait les perspectives et la capacit� analytique et de planification strat�gique de divers organismes centraux, en particulier le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada. Pour que ce nouveau secr�tariat soit vraiment efficace, il faudrait qu'il ait l'appui du minist�re des Finances et du Bureau du Conseil priv�. Un tel appui pourrait se concr�tiser si ces organismes d�tachaient des employ�s cl�s aupr�s du Secr�tariat et participaient � l'�laboration de ses orientations et de ses priorit�s.

Dans une large mesure, la n�cessit� de cr�er le Secr�tariat propos� est inh�rente � nos recommandations ant�rieures, particuli�rement celles ayant trait au Rapport annuel sur la r�mun�ration f�d�rale et � l'�largissement de la port�e de la n�gociation collective dans la fonction publique f�d�rale. La cr�ation m�me d'un rapport de synth�se et, encore plus important, la capacit� de r�pondre aux questions qu'il susciterait, exigeront la mise en place d'un organisme faisant autorit� pour appuyer les ministres et les cadres sup�rieurs. Encore plus essentiel, la pr�sentation d'un rapport d'ensemble exigera une planification et une gestion coh�rente des sujets sur lesquels le gouvernement fera rapport.

En soulignant que l'analyse et la production de rapports sont au cœur du r�le du Secr�tariat � la planification et � la coordination de la r�mun�ration qui est propos�, nous risquons de laisser l'impression erron�e que ce travail pourrait �tre tout simplement assum� par un service existant du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor. Ce serait une erreur. Sous l'autorit� du secr�taire du Conseil du Tr�sor, le Secr�tariat doit pouvoir fournir, sans crainte, des conseils int�gr�s sur la coh�rence du domaine de la r�mun�ration et sur une strat�gie coordonn�e � mettre en œuvre. Ainsi, le Secr�tariat ne devrait assumer la responsabilit� d'aucune des pi�ces du casse-t�te, mais il lui reviendrait sp�cifiquement de donner des conseils de port�e g�n�rale.

En plus de r�unir des appuis pour la mise sur pied du Secr�tariat � la planification et � la coordination de la r�mun�ration propos�, il serait bon que le secr�taire du Conseil du Tr�sor cr�e un Conseil de la r�mun�ration, form� de sous-ministres, dont ceux qui assument des responsabilit�s importantes ou qui ont acquis beaucoup d'exp�rience dans ce domaine, avec qui il pourrait discuter des principaux enjeux li�s � la r�mun�ration. La combinaison d'un service analytique strat�gique central et d'un conseil consultatif de sous-ministres, en appui au mandat g�n�ral du pr�sident du Conseil du Tr�sor et en d�finitive du Conseil du Tr�sor lui-m�me, constitue le meilleur moyen d'assurer la mise en place d'un r�gime de gouvernance de la r�mun�ration efficace et coh�rent au sein du secteur public f�d�ral.

Dans ce domaine, nous recommandons donc ce qui suit :

Employeurs distincts et gestion de la r�mun�ration

Nous devons indiquer clairement quelle place les employeurs distincts doivent occuper dans un r�gime efficace de gestion de la r�mun�ration du secteur public f�d�ral. L'expression � employeurs distincts � est utilis�e dans le pr�sent rapport pour d�signer les organisations �num�r�es � la partie II de l'annexe 1 de la Loi sur la gestion des finances publiques. La plupart de ces employeurs ont peu d'employ�s et g�rent eux-m�mes leur r�mun�ration depuis longtemps, sous r�serve de l'application des directives concernant les mandats de n�gociation et l'approbation de leurs conventions collectives par le Conseil du Tr�sor. Trois gros employeurs distincts ont �t� cr��s � la fin des ann�es 1990 : l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA), l'Agence Parcs Canada (APC) et l'�norme Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC). L'ADRC a �t� dispens�e par la loi de faire approuver ses mandats de n�gociation et ses conventions par le Conseil du Tr�sor mais elle doit consulter le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor.

La cr�ation de ces nouvelles agences durant la derni�re d�cennie soul�ve deux questions pour le pr�sent examen. Premi�rement, quel effet leur cr�ation a‑t‑elle eu sur la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral et, deuxi�mement, quels liens devrait-il y avoir entre les employeurs distincts et le r�gime de gestion de la r�mun�ration recommand� dans le pr�sent chapitre?

En ce qui concerne la premi�re question, notre exp�rience demeure limit�e � ce jour. Des donn�es indiquent cependant que les n�gociations collectives distinctes pour l'ADRC et le noyau de la fonction publique (dont le Conseil du Tr�sor est l'employeur) ont donn� lieu � une certaine escalade des niveaux de salaire. Ce r�sultat peut �tre difficile � �viter dans les circonstances : recours � des structures de groupes professionnels presque identiques � l'ADRC et dans le noyau de la fonction publique, repr�sentation du personnel syndiqu� de l'ADRC par les deux principaux syndicats accr�dit�s pour n�gocier au nom de 80 % du noyau de la fonction publique, diff�rences notables entre l'importance de certains groupes d'employ�s � l'ADRC et dans le noyau de la fonction publique, et diff�rences entre la p�riode et la dur�e d'application des conventions collectives des deux employeurs.

La cr�ation d'employeurs distincts peut facilement se justifier. Lorsqu'un important groupe d'employ�s travaille pour un organisme ayant un mandat bien pr�cis, il est tout indiqu� de concevoir des politiques et des pratiques de gestion des ressources humaines qui facilitent l'atteinte des objectifs op�rationnels de l'organisme. La r�mun�ration repr�sente un �l�ment central de toute strat�gie de ce genre. Payer davantage le personnel essentiel � la mission de l'organisme, concevoir des structures de groupes professionnels r�unissant les personnes qui font un travail semblable et classifier le travail en fonction de la valeur qu'il rev�t pour l'organisme (tout en respectant le principe du salaire �gal pour un travail de valeur �gale peut avoir des r�percussions extr�mement positives sur le rendement de l'organisme. Mener des n�gociations collectives dans le contexte d'une organisation ayant un mandat relativement clair et une structure de groupes professionnels correspondant � la nature de son effectif est la meilleure fa�on de relier la r�mun�ration � des r�gles de travail et � la productivit�, comme en t�moignent les meilleures relations patronales-syndicales dans le secteur priv�.

Mais � l'heure actuelle, le secteur public f�d�ral se retrouve peut-�tre en position d�savantageuse entre deux approches raisonnables. L'une consiste � �tablir une distinction entre les r�gimes de ressources humaines et de r�mun�ration afin d'optimiser le rendement de l'organisation et l'autre � conserver un ensemble unifi� de politiques sur les ressources humaines et de r�gimes de r�mun�ration afin de contr�ler les co�ts et d'assurer une �galit� approximative des conditions, du moins en apparence, pour des missions et des milieux de travail diff�rents.

� la fin des ann�es 1990, le gouvernement f�d�ral s'est engag� r�solument sur la premi�re voie, mais il a trouv� difficile d'apporter aux structures de groupes professionnels les changements qui auraient permis � ces organismes de vraiment tirer parti de r�gimes distincts de gestion des ressources humaines. Ces difficult�s �taient en partie attribuables � des causes externes, par exemple l'opposition des syndicats de la fonction publique et l'apparente r�ticence de la Commission des relations de travail dans la fonction publique � appuyer des changements structurels. Sur le plan interne, l'inertie des structures et des pratiques �tablies s'est av�r�e difficile � surmonter. En outre, le fait que l'on s'affairait alors � pr�parer le terrain pour l'adoption de normes de classification g�n�rales pour tous les employ�s du noyau de la fonction publique peut avoir masqu� l'importance de r�gler la question de la structure des groupes professionnels.

La persistance des structures de groupes professionnels h�rit�es du noyau de la fonction publique a rendu in�vitables les tendances � l'escalade dans la mesure o� l'un ou l'autre gros employeur (l'ADRC ou le Conseil du Tr�sor) a accord� beaucoup plus d'importance que l'autre � un groupe donn� d'employ�s. Ainsi, lorsque l'ADRC a d� accro�tre la r�mun�ration des v�rificateurs afin de pouvoir les attirer et de conserver un ensemble de comp�tences essentielles, elle a aussi augment� notamment la r�mun�ration du groupe Achats (PG), dont les membres �taient tr�s peu nombreux � l'ADRC mais qui, pour des raisons historiques, faisaient partie du m�me groupe professionnel que les v�rificateurs. Au sein du noyau de la fonction publique, il y avait peu de v�rificateurs mais un nombre relativement �lev� d'agents des achats, ce qui a engendr� des pressions injustifi�es en faveur d'une hausse des salaires. On a r�ussi � r�sister � ces pressions dans le cadre des n�gociations directes, mais il �tait � pr�voir que peu d'arbitres maintiendraient une telle diff�rence au sein d'un groupe de n�gociation. En fait, en 2005, un arbitre a accord� au groupe AV, qui comprend les v�rificateurs et les agents des achats, un nouvel �chelon salarial en plus des augmentations �conomiques courantes.

Il y a deux fa�ons de proc�der pour la deuxi�me question, qui a trait aux liens qui devraient exister entre les employeurs distincts et le r�gime de gestion de la r�mun�ration recommand� dans le pr�sent rapport : aller r�solument de l'avant avec le mod�le de l'employeur distinct pour les organismes ayant une taille et une orientation appropri�es, ou adopter une approche coordonn�e de la n�gociation pour les employeurs distincts existants. L'une ou l'autre m�thode devraient att�nuer les tendances � l'escalade injustifi�e des salaires entre les organismes.

La premi�re fa�on de proc�der consisterait � cr�er plusieurs nouveaux employeurs distincts et � accorder une attention concert�e, y compris l'adoption de mesures l�gislatives au besoin, � la conception de structures de groupes professionnels et d'unit�s de n�gociation r�pondant aux besoins op�rationnels de chaque organisme. Il serait logique que les organismes suivants, entre autres, deviennent des employeurs distincts :

• l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC);
• l'agence Service Canada (ASC);
• Service correctionnel Canada (SCC);
• Statistique Canada (SC).

Parmi les autres possibilit�s, il y aurait Affaires �trang�res Canada (A�C) et le minist�re remani� de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).

Chacune de ces organisations compte des milliers d'employ�s et a un mandat bien d�fini, � la r�alisation duquel pourraient contribuer des pratiques de gestion des ressources humaines et de la r�mun�ration con�ues sp�cialement pour favoriser un bon rendement dans leurs secteurs d'activit� particuliers.

La taille relative est un �l�ment crucial � prendre en consid�ration au moment d'�tablir des r�gles du jeu concurrentielles pour la n�gociation collective. Actuellement, le noyau de la fonction publique compte plus de 180 000 employ�s, l'Agence du revenu du Canada^[173] emploie quelque 40 000 travailleurs, trois organismes ont un effectif d'� peu pr�s 5 000 employ�s et il y a plus d'une douzaine de petits employeurs distincts. Si l'on cr�ait les quatre organismes propos�s ci‑dessus, ils compteraient environ 12 000 employ�s (ASFC), 22 000 employ�s (ASC), 14 000 employ�s (SCC) et 5 000 (SC). Le noyau de la fonction publique ne compterait plus alors qu'environ 130 000 employ�s.

Un plus grand nombre d'employeurs distincts de taille importante cr�erait un contexte plus comp�titif pour la n�gociation collective dans le secteur public f�d�ral. Si, en plus, les groupes professionnels et les agents n�gociateurs �taient adapt�s aux besoins de chaque organisme, nous pourrions nous attendre � ce qu'un effet d'escalade ne se manifeste qu'en cas de v�ritable p�nurie de comp�tences touchant plusieurs organismes. On pourrait aussi s'attendre � ce que les organismes du secteur public f�d�ral ressemblent davantage aux employeurs de l'ensemble du march� du travail, o� une p�nurie g�n�rale (surabondance) fait augmenter (baisser) les co�ts de main‑d'oeuvre pour tous, mais o� diff�rents employeurs paient habituellement plus ou moins pour diverses comp�tences, selon l'importance qu'elles rev�tent pour leur mission.

Pour accro�tre le nombre d'employeurs distincts, il faudrait que le Conseil du Tr�sor soit mieux en mesure de d�terminer le niveau appropri� de ressources de fonctionnement � affecter � ces organisations. Un des dangers � att�nuer est l'�mergence de pressions � la hausse sur les salaires, attribuables simplement � la capacit� disproportionn�e que pourraient avoir une ou plusieurs organisations d'engager des d�penses salariales.

Ces derni�res ann�es, il est devenu �vident que le gouvernement f�d�ral �tait moins enclin � cr�er de nouveaux employeurs distincts. On semble juger pr�f�rable de conserver un noyau de la fonction publique plus important, ce qui facilite la mobilit�. On craint peut-�tre aussi que la discipline budg�taire pr�conis�e se r�v�le difficile � maintenir.

Cela �tant dit, la deuxi�me fa�on de proc�der pr�f�rable au statu quo consisterait, pour l'employeur, � passer � des n�gociations coordonn�es avec les groupes professionnels qui sont importants tant pour l'ADRC que pour le noyau de la fonction publique. L'Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC) semble vouloir adopter elle aussi une telle approche. Ainsi, lors des n�gociations conclues � la fin de 2004, toutes les unit�s de n�gociation de l'AFPC en �taient arriv�es � l'�tape de l'acquisition du droit de faire la gr�ve en quelques semaines. Cela visait probablement � exercer une pression maximale sur le gouvernement f�d�ral. En effet, en 2004, les employeurs du gouvernement ont coordonn� leurs n�gociations plus �troitement qu'ils ne l'avaient jamais fait depuis la cr�ation de l'ADRC, de l'ACIA et de l'APC en tant qu'employeurs distincts.

Une approche de type � conseil du patronat � pourrait prendre diverses formes. Elle pourrait se limiter � une coordination non officielle ressemblant beaucoup � celle de 2004. Ou, les parties syndicale et patronale pourraient avoir recours � des �quipes de n�gociation commune pour les unit�s de n�gociation repr�sentant les m�mes groupes professionnels. Dans l'un et l'autre cas, on chercherait � r�duire la probabilit� que des accidents touchant le moment et le processus de la n�gociation collective incitent le gouvernement f�d�ral � faire passer les salaires � des niveaux non raisonnables soit par rapport au march� du travail externe, soit pour signaler que le groupe n'a pas la m�me importance pour des employeurs distincts.

Une approche coordonn�e ne doit pas n�cessairement avoir des r�percussions uniformes sur les salaires et les conditions de travail. Le recours � des n�gociations � deux niveaux permettrait aux employeurs distincts f�d�raux d'ex�cuter ensemble les t�ches qui se partagent le plus facilement, comme la n�gociation des niveaux de salaire globaux, tout en s'occupant individuellement de la n�gociation des �l�ments des conventions collectives propres � leur situation.

En ce qui concerne cette deuxi�me fa�on de proc�der, nous devons reconna�tre qu'une approche coordonn�e des n�gociations ne serait n�cessaire que si les structures de groupes professionnels des divers employeurs pouvaient �tre adapt�es � leurs besoins op�rationnels. Si diff�rentes structures de groupes professionnels �taient en place, il y aurait moins de possibilit�s de comparaison directe entre les employeurs (entre des groupes pouvant s'�quivaloir plus en th�orie que du point de vue du travail r�ellement effectu�) et, partant, plus d'occasions de n�gocier des salaires et des conditions de travail correspondant � la situation de chaque employeur. Nous insistons plus loin sur la n�cessit� pour le noyau de la fonction publique (dont le Conseil du Tr�sor est l'employeur) de moderniser sa structure de groupes professionnels. Il est encore plus important pour les employeurs distincts de r�gler cette question. M�me s'ils ont apport� certains changements � leurs structures^[174], celles-ci ressemblent plus ou moins aux structures que leur a l�gu�es le noyau de la fonction publique plut�t qu'� des structures con�ues express�ment pour r�pondre � leurs besoins op�rationnels.

En r�sum�, nous recommandons donc de r�gler la question de la fa�on dont les employeurs distincts devraient g�rer la r�mun�ration � la lumi�re des propositions qui figurent dans le pr�sent rapport, de la mani�re suivante :

Les recommandations 5 � 9 concernent la fa�on de renforcer la discipline qui s'applique � la gestion de la r�mun�ration du secteur public f�d�ral. En assurant une transparence et une responsabilisation accrues ainsi qu'une gestion plus coh�rente de la part de l'employeur, nous aurons pris les mesures les plus d�terminantes pour faire en sorte que tout le domaine des d�penses li�es � la r�mun�ration serve bien les int�r�ts tant des contribuables que des employ�s. Il conviendrait cependant d'accorder une attention particuli�re � plusieurs questions importantes afin d'am�liorer notre fa�on de g�rer la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. Nous r�sumons les recommandations appropri�es concernant ces questions dans les deux chapitres suivants.

 

13. Questions de r�mun�ration li�es aux salaires

Outre les r�formes g�n�rales pr�conis�es dans les deux chapitres pr�c�dents, nous examinons, dans ce chapitre et le suivant, certaines questions de r�mun�ration plus sp�cifiques rejoignant une douzaine de domaines. Il n'est pas aussi essentiel d'apporter des changements dans ces domaines que dans ceux de la transparence et de la gestion. N�anmoins, globalement, des am�liorations dans ces domaines particuliers aideraient beaucoup � instaurer un r�gime de r�mun�ration favorisant la r�ussite de la fonction publique dans un monde en pleine transformation.

Structure des groupes professionnels

Dans le chapitre pr�c�dent, nous avons indiqu� qu'il serait souhaitable que chaque employeur f�d�ral adopte une structure de groupes professionnels (et une structure correspondante d'unit�s de n�gociation) convenant bien � la nature de la mission de l'organisation. � titre illustratif, nous traitons de cette question plus en d�tail ici pour le noyau de la fonction publique. Cela comprend bien s�r la plupart des grands minist�res du gouvernement, dont le Conseil du Tr�sor est l'employeur officiel, m�me si la gestion courante du lieu de travail incombe aux sous‑ministres et aux gestionnaires minist�riels.

La figure 1004 du chapitre 3 montre la structure actuelle des groupes professionnels pour le noyau de la fonction publique. Cette structure a �t� cr��e en 1999^[175] afin de r�unir en 29 groupes les quelque 70 groupes �tablis lorsque la n�gociation collective a �t� instaur�e dans la fonction publique f�d�rale en 1967.

En vertu de modifications l�gislatives approuv�es par le Parlement en 1993, le gouvernement avait le pouvoir de d�terminer comment l'effectif serait structur� aux fins de la classification et de la n�gociation collective^[176]. La d�cision d'instaurer une structure globale a �t� prise dans le contexte de la r�introduction, en 1997, de la n�gociation collective apr�s une interruption de six ans, et du fait que l'on s'attendait � ce qu'une seule norme de classification universelle soit bient�t adopt�e. On peut comprendre que, dans ces circonstances, le gouvernement ne voulait pas contrarier les syndicats du secteur public en apportant � la structure des groupes professionnels des changements qui n'auraient pas respect� les affiliations syndicales existantes. Cependant, la nouvelle structure repr�sentait tout au plus un compromis du point de vue de la saine gestion des ressources humaines et de la r�mun�ration.

Les probl�mes non r�gl�s, voire aggrav�s, par la nouvelle structure �taient les suivants :

La d�finition du groupe Services des programmes et de l'administration (PA) est tellement vague qu'elle ne convient plus. Sur le plan des relations de travail, il est irr�aliste de penser qu'il puisse y avoir une r�elle communaut� d'int�r�ts entre les agents des lib�rations conditionnelles du Service correctionnel, les commis s'occupant des transactions courantes, les conseillers principaux en politiques des minist�res op�rationnels et les gestionnaires des bureaux locaux o� travaillent des centaines de personnes.

Parmi les autres groupes professionnels particuli�rement h�t�rog�nes, il y a les groupes Services de sant� (SH) et Services techniques (TC). Leurs sous‑groupes ont peu de choses en commun mais ont des liens �troits avec d'autres groupes. Par exemple, les inspecteurs techniques du groupe TC ont surtout des affinit�s avec les titulaires de divers postes du domaine de la r�glementation des transports, alors que certains technologues de ce groupe exercent des activit�s s'apparentant davantage � celles du groupe Sciences appliqu�es.

D'autres groupes ont un noyau bien d�fini mais comprennent des emplois moins nombreux et en grande partie non reli�s. Un bon exemple est le groupe Recherche (RE), domin� par les chercheurs et les scientifiques de la d�fense. On accorde peu d'attention dans ce groupe aux int�r�ts des math�maticiens, qui travaillent en g�n�ral avec des membres du groupe �conomique et services des sciences sociales (EC) ou � ceux des sp�cialistes de la recherche historique.

Le groupe Syst�mes d'ordinateurs (CS), qui a connu la plus forte croissance ces derni�res ann�es, est en fait compos� de deux types distincts d'employ�s : un groupe de niveau sup�rieur, qui apporte des connaissances essentielles dans un monde reposant sur les technologies de l'information, et un groupe plus op�rationnel qui ressemble � bien des �gards au personnel administratif du groupe PA.

En contrepartie, les changements dans l'�conomie en g�n�ral plaideraient probablement en faveur de la cr�ation d'un nouveau groupe Gestion de l'information, qui r�unirait des emplois faisant actuellement partie de plusieurs classifications et groupes professionnels.

Certains groupes existent en tant qu'entit�s distinctes simplement parce qu'ils sont repr�sent�s par des syndicats diff�rents. Trois groupes, R�paration des navires (Est), R�paration des navires (Ouest) et Chefs d'�quipe de la r�paration des navires, ne comptent qu'au plus 1 400 employ�s exer�ant des responsabilit�s semblables pour le m�me minist�re, celui de la D�fense nationale.

Comme nous l'avons fait remarquer dans la section traitant des employeurs distincts, le groupe V�rification, commerce et achat (AV) ne repr�sente qu'un mariage de raison, les groupes de r�f�rence sur le march� du travail externe pour les v�rificateurs et les responsables des achats n'�tant aucunement reli�s.

D'autres exemples d'illogisme structurel pourraient �tre pr�sent�s. Les exemples fournis suffisent toutefois � d�montrer que la structure actuelle de groupes professionnels fonctionne surtout parce que les gestionnaires et les employ�s y sont habitu�s et trouvent des solutions de rechange, au besoin, pour mener � bien les activit�s gouvernementales.

Il n'est pas raisonnable d'accepter qu'un tel illogisme soit immuable simplement parce qu'il existe ou parce que certains syndicats s'opposeraient � la cr�ation de groupes repr�sentant une r�elle communaut� d'int�r�ts si cela entra�nait la perte de membres. Ce n'est qu'en proc�dant � une restructuration des groupes que l'on pourra esp�rer que les employ�s constatent les int�r�ts qu'ils ont en commun avec les autres membres de leur groupe et �tablir des comparaisons significatives avec le march� du travail externe.

Transformer la structure des groupes professionnels est aussi une cons�quence n�cessaire de la d�cision prise par le Conseil du Tr�sor en 2002 de mettre fin aux travaux concernant une norme de classification universelle. Si tous les emplois de la fonction publique f�d�rale �taient �valu�s selon une seule norme, leur structuration par groupe professionnel aurait peu d'importance^[177]. �tant donn� que nous continuons de reconna�tre les groupes professionnels pour �tablir la r�mun�ration, en nous assurant que les normes de classification des groupes r�duisent au minimum le sexisme et que, globalement, chaque employeur accorde un salaire �gal pour un travail de valeur �gale, il faut que la structure des groupes professionnels soit manifestement logique.

En fait, d�terminer la meilleure fa�on de restructurer nos groupes professionnels va au-del� du mandat et des ressources du pr�sent examen. Cette t�che, qui n'est pas excessivement difficile en principe, devra donc faire partie du suivi. Ce travail pourrait toutefois facilement s'enliser en raison de conflits au sein des syndicats et entre ceux-ci et, �videmment, entre les syndicats et l'employeur. Il est � pr�voir que les syndicats de la fonction publique soient peu dispos�s � relever ce d�fi, car cela remettrait en question la r�partition des membres au sein des syndicats et, partant, leur taille relative et le montant des cotisations per�ues – et peut-�tre m�me l'existence de certains petits syndicats.

La meilleure approche reposera � la fois sur les conseils de sp�cialistes externes, des conversations franches entre employeur et syndicats en pr�sence d'un m�diateur, une d�cision de l'employeur concernant la structure de groupes professionnels la plus logique et la d�termination, par un arbitre de la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique, des unit�s de n�gociation convenant le mieux � la nouvelle structure de groupes professionnels. Les autres employeurs f�d�raux dont les structures de groupes professionnels et d'unit�s de n�gociation ne conviennent pas � leur besoins op�rationnels pourraient entreprendre un processus semblable. En dernier recours seulement, si cette approche ne donne pas de bons r�sultats dans un d�lai raisonnable (peut-�tre trois ans), le gouvernement f�d�ral pourrait envisager d'appliquer, � l'aide d'une loi, une structure convenable de groupes professionnels et d'unit�s de n�gociation.

Id�alement, l'employeur proc�derait aux analyses et aux consultations n�cessaires et choisirait une nouvelle structure qui offrirait un cadre solide pour tous les aspects de la gestion des ressources humaines. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique^[178] accorde ce pouvoir au Conseil du Tr�sor et aux employeurs distincts. Ce pouvoir n'est subordonn� qu'� celui qu'a la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) de d�terminer les unit�s de n�gociation aux fins de la n�gociation collective. La CRTFP devrait cependant accepter une structure de groupes professionnels convenable adopt�e par l'employeur.

Ce travail s'est av�r� difficile principalement en raison des controverses in�vitables concernant les changements possibles � la composition des syndicats. Il faudra r�fl�chir clairement et faire preuve de courage et de d�termination. Il est toutefois urgent de mettre en place une structure solide, qui est essentielle pour une si grande partie du travail � accomplir pour g�rer efficacement la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. Si, pour quelque raison que ce soit, le Conseil du Tr�sor ou un employeur distinct se sentait incapable d'accomplir rapidement ce travail, il faudrait renvoyer la question � un groupe d'experts qui serait charg� d'�valuer les options et de proposer une structure r�aliste.

Plus sp�cifiquement, nous faisons les recommandations suivantes :

R�forme de la classification

Les normes et les structures de classification sont importantes car elles d�finissent le cadre de d�termination des salaires. Elles permettent d'�valuer la valeur relative d'un emploi par rapport � d'autres emplois. Les n�gociations collectives ou les d�cisions de la direction d�terminent ensuite le taux de r�mun�ration pour chaque niveau de chaque groupe. Un syst�me de r�mun�ration convenable repose donc sur un syst�me de classification logique.

Tel que not� pr�c�demment, les groupes professionnels ont �t� regroup�s aux fins de la n�gociation collective en 1999. Toutefois, aux fins de la classification, on utilise encore essentiellement les quelque 70 groupes cr��s lorsque la n�gociation collective a �t� adopt�e en 1967. Plusieurs des normes de classification connexes ont �t� r�vis�es ou mises � jour p�riodiquement. Cependant, nombre d'entre elles sont manifestement d�su�tes et les nouveaux groupes professionnels r�unissant d'anciens groupes professionnels ne s'accompagnent pas de normes de classification.

La r�forme de la classification s'est r�v�l�e difficile � accomplir pour le noyau de la fonction publique presque tout au long des deux derni�res d�cennies. Cela est attribuable, en grande partie, aux efforts faits pour cr�er une norme de classification universelle unique qui aurait permis d'�valuer toutes les formes de travail dans la fonction publique selon une seule �chelle de valeur non sexiste. Une telle norme aurait permis la n�gociation d'une seule structure salariale pour tous les emplois du noyau de la fonction publique. En revanche, comme nous l'avons mentionn�, cet objectif a �t� abandonn� en 2002, surtout parce qu'on a reconnu la grande diversit� du travail accompli dans la fonction publique f�d�rale et la n�cessit� de maintenir des liens raisonnables avec le march� du travail externe^[180].

Depuis 2002, l'approche consiste � moderniser les normes de classification groupe par groupe. Il faut alors s'assurer que les nouvelles normes n'entra�nent pas de discrimination entre hommes et femmes. M�me si les normes de classification demeurent une pr�rogative de la direction et ne sont pas elles‑m�mes vis�es par la n�gociation collective, les �ventuelles structures salariales doivent �tre n�goci�es. Dans les faits, revoir une norme de classification suppose donc un dialogue �troit avec le syndicat concern� tout au long du processus.

Des discussions intensives avec l'Association professionnelle des agents du service ext�rieur (APASE) et les principaux minist�res employeurs au sujet de la norme Service ext�rieur (FS) ont donn� lieu � une nouvelle norme de classification et � une structure � quatre niveaux. Un projet de norme a �t� �labor� pour le nouveau groupe Services frontaliers (FB) cr�� lors de la mise sur pied de l'Agence des services frontaliers du Canada, dont les effectifs provenaient principalement de l'Agence des douanes et du revenu du Canada. De nouvelles normes sont en cours d'�laboration pour les groupes �conomique et services de sciences sociales (EC), Droit (LA), Syst�mes d'ordinateurs (CS), les trois groupes R�paration des navires (SR) et le groupe Services des programmes et de l'administration (PA). De plus, certains points �pineux touchant, par exemple, � la classification des agents des p�ches, ont �t� r�gl�s dans le contexte des normes existantes.

Dans l'ensemble, ce travail est lent et difficile. Nous devons absolument poursuivre la modernisation de nos normes de classification. Toutefois, le travail de modernisation de la structure des groupes professionnels d�crit dans la section pr�c�dente devrait logiquement avoir pr�s�ance. Les priorit�s � court terme pour la r�forme de la classification devraient donc viser les groupes qui ne changeront probablement pas dans le cadre de la restructuration des groupes professionnels. Une fois la nouvelle structure en place, il faudra d�terminer la meilleure approche et les �tapes � suivre pour moderniser les normes de classification connexes.

Cependant, peu importe le sc�nario, il faudra de nombreuses ann�es pour mettre � jour les structures de groupes professionnels et les normes de classification. Il convient donc de se demander ce qu'il y a lieu de faire dans l'intervalle. Dans ce contexte, nous devons remettre en question le principe fondamental de ce que nous pourrions appeler l'approche traditionnelle en mati�re de classification. Celle-ci pr�voit l'attribution, en fonction d'une norme complexe, de nombres pr�cis de points pour des degr�s particuliers de certains facteurs consid�r�s importants dans l'�valuation d'un poste. Ces points sont additionn�s, puis le poste est assign� au niveau de classification correspondant au nombre total de points. Ce processus suppose une pr�cision quasi scientifique. On semble aussi supposer que ce qui est demand� au titulaire du poste est stable et bien d�fini. Toutefois, la classification n'est vraiment, en d�finitive, qu'un jugement global visant � d�terminer si, � un moment donn�, un poste particulier a une importance plus ou moins grande que certains postes-rep�res dont la classification est bien �tablie.

Tel que d�crit au chapitre 10, dans un monde o� les demandes changent rapidement, le syst�me de classification que nous connaissons est de plus en plus anachronique. Le travail qui consiste � r�diger de longues descriptions de travail pour accumuler des points par rapport � une norme de classification souvent d�su�te, � discuter des menus d�tails de divers �l�ments et � en arriver � une conclusion semble de plus en plus mal orient�, en cette p�riode o� les organisations sont appel�es � se former et � se transformer en fonction de priorit�s op�rationnelles qui fluctuent.

Nous devons donc trouver une fa�on plus simple d'aborder la classification et son administration. Il faut aussi que les r�sultats puissent r�sister � un examen approfondi. Parmi les tactiques et les outils qui nous aideraient � naviguer entre la simplicit� et la responsabilisation, nous pourrions

• r�duire la longueur et la complexit� des descriptions de travail,
• utiliser fr�quemment des descriptions de travail g�n�riques,
• mettre � jour les postes-rep�res cl�s,
• nous servir davantage de justifications qui �tablissent des liens entre la classification d'un poste nouveau ou r�vis� et celle de postes-rep�res et insister moins sur l'�valuation d�taill�e de diff�rents �l�ments.

Rien ne justifie que l'on continue de r�diger des descriptions de travail de 20 pages ou plus. De tels � romans � sont habituellement remplis de verbiage visant � convaincre ceux qui d�terminent la classification que le poste est vraiment important. En fait, quelques mots suffisent normalement � d�crire des postes r�ellement importants. Les longues descriptions sont donc un indice convaincant d'une pr�sentation exag�r�e. Il devrait �tre obligatoire de limiter la longueur des descriptions � cinq pages, par exemple.

Les distinctions entre postes semblables deviennent de moins en moins importantes du point de vue de l'�valuation de la valeur relative. Comme les fonctions changent souvent selon les priorit�s minist�rielles, un catalogage minutieux risque de devenir rapidement d�suet. Utiliser des descriptions g�n�riques pour des postes semblables pourrait contribuer largement � simplifier non seulement la classification, mais aussi la dotation. Certaines organisations ont adopt� cette approche avec beaucoup de succ�s. Par exemple, Statistique Canada a environ 200 descriptions de travail pour plus de 5 000 employ�s.

Une approche plus radicale dont on discute souvent est la nomination � un niveau d�termin�. Cette expression d�signe un syst�me dans le cadre duquel les employ�s seraient classifi�s en fonction de leurs comp�tences, de leurs connaissances et de leur rendement. Une telle philosophie s'applique d�j� en fait � certains groupes de recherche scientifique, o� l'avancement repose sur une �valuation minutieuse du m�rite scientifique de l'employ�. Elle joue aussi un r�le dans des programmes de perfectionnement et de formation, notamment pour les �conomistes et les stagiaires en gestion, o� il faut r�pondre � des crit�res pr�cis pour passer � un certain niveau. Il serait souhaitable de mettre plus activement � l'essai l'application de cette approche � d'autres groupes, en particulier ceux o� les comp�tences, les connaissances et le rendement individuel peuvent �tre �valu�s de fa�on objective. Toutefois, il ne faudrait pas tenter de mettre en œuvre syst�matiquement un programme de nomination � un niveau d�termin�, �tant donn� que les exemples ant�rieurs de recours � des solutions g�n�rales pour r�gler des probl�mes de classification dans la fonction publique incitent � une grande prudence. N�anmoins, les descriptions de travail g�n�riques repr�sentent un juste milieu int�ressant et raisonnable entre une classification fond�e sur les exigences du poste et une classification reposant sur le m�rite de l'employ�.

Un investissement efficace pour rendre les normes de classification plus utilisables en attendant leur modernisation serait de mettre � jour les postes-rep�res cl�s. Il s'agirait normalement des postes les plus communs ou les plus typiques d'un groupe professionnel. Lorsque les postes-rep�res sont d�crits avec soin et que la justification du niveau de classification est clairement formul�e, la comparaison avec d'autres postes devient assez facile. C'est dans ce contexte que les justifications de la classification pourraient raisonnablement �tre ax�es sur une �valuation globale par rapport � un poste-rep�re, plut�t que d'�tre d�taill�es �l�ment par �l�ment.

En suivant ce qu'on pourrait appeler une approche pragmatique pour la gestion de la classification alors que se d�roule le long travail de modernisation des normes de classification, il est essentiel de veiller � r�duire au minimum le sexisme. Pour y arriver � court terme, nous devons nous assurer que la fa�on dont nous appliquons les normes non encore modernis�es permet d'�viter autant que possible le sexisme. Nos normes actuelles ne sont pas manifestement sexistes, le sexisme prenant plut�t une forme subtile et d�coulant d'attentes conscientes ou profond�ment enracin�es quant � l'importance relative du travail traditionnellement associ� aux hommes et aux femmes. Au cours des prochaines ann�es, pendant que se d�roulera le processus de modernisation des normes de classification en fonction de la nouvelle structure de groupes professionnels, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique devrait fournir une formation et des outils non techniques pour aider notamment les gestionnaires � r�duire au minimum le sexisme. Plus loin dans ce chapitre, nous donnons des conseils pratiques au sujet du travail qu'il y a lieu d'entreprendre pour rep�rer et r�gler les cas o� il pourrait y avoir des �carts salariaux entre des groupes compos�s surtout d'hommes ou de femmes, �carts qui ne peuvent �tre attribu�es � des facteurs autres que la discrimination.

En r�sum�, nous formulons les recommandations suivantes au sujet de la r�forme de la classification :

Aspects de la politique et de la gestion g�n�rales des salaires

Plusieurs questions g�n�rales concernant la politique de r�mun�ration ne seront r�gl�es ni par la refonte de la structure des groupes professionnels ni par la modernisation des normes et des pratiques de classification, notamment les suivantes :

• la r�mun�ration au rendement,
• la r�mun�ration fond�e sur le savoir,
• la r�mun�ration sp�ciale pour un savoir-faire exceptionnel,
• les indemnit�s de recrutement et de maintien en poste (dites � provisoires �),
• la structure des �chelles de r�mun�ration,
• la r�mun�ration r�gionale.

Nous traitons bri�vement de chacune de ces questions dans les sections suivantes.

R�mun�ration au rendement

L'am�lioration de la productivit� est une pr�occupation de toutes les organisations modernes, priv�es ou publiques. L'id�e de relier une partie de la r�mun�ration au rendement est donc � la fois logique et int�ressante sous l'angle de la gestion. Dans la fonction publique f�d�rale du Canada, la pratique dominante a toujours �t� d'�viter d'�tablir un lien explicite entre le rendement et la r�mun�ration. Il est toutefois �vident que certains employ�s travaillent plus fort et mieux que d'autres et qu'on pourrait raisonnablement juger qu'ils m�ritent un salaire plus �lev�. La question de d�terminer s'il convient de relier la r�mun�ration au rendement dans la fonction publique et comment le faire est d'autant plus pertinente que des pressions croissantes s'exercent sur la fonction publique f�d�rale pour qu'elle innove, fasse preuve de souplesse, absorbe des charges de travail croissantes et serve les Canadiens avec distinction.

Beaucoup d'employ�s et la plupart des syndicats s'opposent cependant � l'adoption de toute forme de r�mun�ration au rendement. Ils pr�tendent notamment que ce genre de r�mun�ration cr�e des tensions malsaines en milieu de travail parce qu'une concurrence destructive peut voir le jour et que certains employ�s peuvent �tre tent�s de s'attribuer le cr�dit pour les r�sultats de tout un groupe. Ce qui est plus important encore est qu'ils ne croient pas que les gestionnaires de la fonction publique puissent faire preuve de suffisamment d'objectivit� et d'�quit� pour �valuer le rendement et accorder une r�mun�ration au rendement de mani�re impartiale.

Le gouvernement am�ricain a d�cid� de profiter de la cr�ation de l'�norme d�partement de la S�curit� int�rieure pour modifier sa philosophie et ses pratiques de r�mun�ration. Le nouveau d�partement est charg� de mettre en œuvre un programme de r�mun�ration au rendement qui remplacera l'actuel General Schedule par des �chelles de r�mun�ration ax�es sur le march�, � l'int�rieur desquelles la progression de la r�mun�ration des employ�s reposera uniquement du rendement ou de l'acquisition de comp�tences, et non de la long�vit�^[182]. Cette initiative donne suite aux recommandations pr�sent�es en janvier 2003 par la commission nationale bipartisane sur la fonction publique, pr�sid�e par Paul Volcker, dans la foul�e des �v�nements du 11 septembre 2001. Le nouveau syst�me doit �tre enti�rement mis en application au d�partement de la S�curit� int�rieure d'ici 2009. Il devrait �tre appliqu� ensuite � presque toute la fonction publique des �tats‑Unis.

En �valuant la version finale du DHS Human Capital Regulations, le General Accounting Office (GAO) a affirm� que m�me s'il soutenait fermement la r�forme du capital humain au niveau f�d�ral, la fa�on de proc�der, le moment choisi et ce sur quoi elle serait fond�e pourraient faire toute la diff�rence entre la r�ussite et l'�chec^[183]. Le GAO a insist� tout particuli�rement sur la n�cessit� d'un leadership clair pour l'initiative, de communications efficaces et de modalit�s rigoureuses et cr�dibles.

On satisfera peut-�tre � ces crit�res de r�ussite dans l'atmosph�re de crise et de r�forme qui continue d'impr�gner le Washington officiel dans le contexte de la guerre contre la terreur. Cependant, cela est loin d'�tre garanti. Dans le syst�me actuel du General Schedule, le rythme de progression le long des dix �chelons d'un niveau de r�mun�ration donn� devait reposer sur le rendement. Dans les faits, toutefois, la plupart des employ�s montent d'un �chelon par ann�e de service, peu importe leur rendement. L'id�al de voir les gestionnaires de la fonction publique am�ricaine d�finir clairement les niveaux de rendement et d'assumer la responsabilit� de porter un jugement sur le rendement d'un employ� et de l'expliquer ne s'est donc pas r�alis� jusqu'� maintenant.

L'exp�rience v�cue dans la fonction publique canadienne pour ce qui est de d�finir et d'�valuer le rendement n'est pas encourageante. Dans le Volume Deux du pr�sent rapport, nous pr�sentons le cas du groupe Traduction (TR), qui re�oit une r�mun�ration suppl�mentaire fond�e sur une productivit� exceptionnelle, cas qui serait apparemment un exemple de r�ussite. Toutefois, comme aux �tats-Unis, l'id�e originale selon laquelle les augmentations annuelles dans l'�chelle de r�mun�ration d'un niveau de classification particulier devraient reposer sur un rendement satisfaisant n'a essentiellement jamais �t� appliqu�e. M�me le nombre de nouveaux employ�s renvoy�s en cours de stage est minime, totalisant moins de 100 annuellement depuis 1996-1997^[184]. (Trente-six employ�s nomm�s pour une p�riode ind�termin�e ont �t� refus�s � l'�tape de la probation en 2002-2003, ce qui repr�sente 0,7 % de toutes les personnes recrut�es � l'ext�rieur pour une p�riode ind�termin�e dans un poste � temps plein au cours de l'exercice.)

Dans la cat�gorie de la Direction, les r�sultats sont encore plus mitig�s. Depuis plusieurs ann�es, les membres du groupe Direction (EX) sont admissibles � une r�mun�ration conditionnelle pouvant atteindre 10 % (15 % aux deux derniers paliers) de leur salaire selon leur rendement. Comme nous l'avons indiqu� dans le Volume Deux, au niveau EX 1, le versement d'une tranche conditionnelle pouvant aller jusqu'� 7 % de la r�mun�ration possible am�ne � peine un cadre de direction au niveau de r�mun�ration totale �quivalent � celui accord� dans le secteur priv� pour le m�me degr� de responsabilit�. Toutefois, dans la pratique, les sous‑ministres trouvent difficile d'�tablir une diff�rence entre les niveaux de rendement, notamment pour les niveaux inf�rieurs � enti�rement satisfaisant. De telles �valuations sont per�ues comme �tant personnellement humiliantes plut�t que comme un message l�gitime sur le rendement au cours d'une ann�e donn�e. Depuis deux ou trois ans, �tant donn� la pression exerc�e par le Comit� Stephenson^[185] et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique, les gestionnaires ont appliqu� les crit�res avec un peu plus de rigueur au moment de produire des �valuations.

Une autre complication concernant la r�mun�ration conditionnelle des cadres de direction est que les montants vers�s sont peu �lev�s par rapport au salaire de base. Ces cadres peuvent obtenir au plus 10 % (ou 15 % pour les sous‑ministres adjoints). En revanche, la r�mun�ration au rendement accord�e dans le secteur priv� peut repr�senter plusieurs mois de salaire, voire davantage. S'ajoute � cela le fait que les cadres de direction du secteur priv� ont souvent acc�s � des incitatifs � long terme, normalement sous forme d'un droit d'acqu�rir � un prix fixe des actions de l'entreprise � certains moments. Cet aspect de la r�mun�ration est explicitement exclu lorsqu'on compare la r�mun�ration des cadres de direction de la fonction publique f�d�rale � celle offerte dans le secteur priv�. Cela est normal �tant donn� que rien n'�quivaut manifestement aux prix des actions dans le secteur public. Le programme de r�mun�ration conditionnelle de la fonction publique f�d�rale pourrait donc �tre plus symbolique que substantiel pour les gestionnaires aux �chelons sup�rieurs de la fonction publique. Cette r�mun�ration est certes appr�ci�e par les cadres de direction car elle s'ajoute � des salaires g�n�ralement inf�rieurs � ceux de leurs homologues du secteur priv�, mais les montants disponibles ne sont pas assez �lev�s et le programme actuel n'est pas administr� avec suffisamment de rigueur pour �tre consid�r� comme un �l�ment de motivation important.

Globalement, il n'y a pas de culture bien enracin�e de d�finition des attentes en mati�re de rendement et d'�valuation en cons�quence des employ�s dans le secteur public f�d�ral. Renforcer cette culture serait un point de d�part. On pourrait penser que l'instauration d'un r�gime de r�mun�ration au rendement favoriserait l'adoption de pratiques plus rigoureuses concernant l'�tablissement des objectifs et des normes de rendement et l'�valuation en fonction de ces crit�res. L'exp�rience nous a cependant d�montr� que nous ne pouvons pas compter sur cela.

Il serait �galement instructif de mettre � l'essai des r�gimes de r�mun�ration au rendement, en particulier au sein de groupes ou d'organisations o� une culture raisonnable de gestion du rendement existerait d�j� et o� cette perspective serait bien accueillie par les employ�s et, le cas �ch�ant, le syndicat. Les groupes auxquels cela conviendrait le mieux seraient probablement les groupes sp�cialis�s ou professionnels dont les normes professionnelles sont bien d�finies par des organes externes et bien comprises par les gens du domaine.

Si nous nous tournons vers l'avenir, deux principes ressortent d'un raisonnement �clair� relativement � la gestion :

1. Nous devrions nous concentrer d'abord sur notre gestion du rendement, afin d'avoir la capacit� de lier les salaires au rendement de mani�re cr�dible.
2. Nous devrions faire l'essai, de mani�re s�lective, d'une plus grande utilisation de la r�mun�ration au rendement dans le secteur public f�d�ral.

R�mun�ration fond�e sur le savoir

Dans ce domaine �galement, il pourrait �tre logique que la r�mun�ration du secteur public f�d�ral reconnaisse le savoir. Apr�s tout, nous insistons continuellement sur l'importance du travail li� au savoir, qui joue un r�le de plus en plus grand dans la fonction publique. Cette id�e est sous-entendue dans les normes de s�lection employ�es pour la dotation de divers postes sp�cialis�s pouvant exiger des comp�tences professionnelles ou des �tudes particuli�res ou une exp�rience �quivalente. Pourtant, on a peu recours dans le secteur public f�d�ral � une r�mun�ration suppl�mentaire explicite pour encourager ou r�compenser l'acquisition ou la possession d'un savoir particulier.

La prime au bilinguisme est une exception malheureuse. Il s'agit de l'indemnit� annuelle de 800 $ vers�e aux employ�s qui ne sont pas des cadres et qui satisfont aux normes de bilinguisme associ�es � leur poste. La prime est de 800 $ depuis 1979. Cette prime se voulait � l'origine une r�ponse pragmatique aux protestations d'employ�s francophones qui estimaient m�riter une r�compense pour assumer une grande partie de la responsabilit� de servir le public en fran�ais ou en anglais. M�me si sa valeur r�elle a diminu� au fil des ans du fait de l'inflation, son lien avec le renforcement de la capacit� bilingue est mince. Les employ�s peuvent �tre admissibles � la prime, mais ne pas n�cessairement utiliser leur deuxi�me langue officielle en r�alit�. Cette prime est devenue en fait intouchable, m�me si sa justification est pr�caire.

La langue est un domaine o� il pourrait �tre particuli�rement logique d'accorder une r�mun�ration fond�e sur le savoir. Certains employ�s entrent dans la fonction publique alors qu'ils sont d�j� bilingues ou apprennent l'autre langue officielle essentiellement par leurs propres moyens, ayant tr�s peu ou aucunement recours � la formation officielle pay�e par l'�tat. Ces employ�s permettent au Tr�sor public d'�conomiser des milliers de dollars. Accorder une prime ponctuelle ou continue � ces employ�s pourrait encourager les gens � prendre personnellement l'initiative d'apprendre une des langues officielles. De fa�on plus g�n�rale, la connaissance d'une troisi�me langue pourrait �tre extr�mement utile pour servir notre population de plus en plus multiculturelle, tant au Canada que dans nos missions � l'�tranger. Lorsqu'un tel savoir repr�sente vraiment un atout pour un poste donn�, il serait logique d'accorder une indemnit� en vue d'attirer des personnes ayant les capacit�s appropri�es et de les maintenir en poste.

Une autre application possiblement fructueuse de la r�mun�ration fond�e sur le savoir concerne la mise en œuvre d'un syst�me d'accr�ditation des comp�tences en gestion � divers niveaux. Les cours d'importance capitale pourraient �tre reconnus gr�ce � une progression acc�l�r�e le long d'une �chelle salariale ou du versement d'une indemnit� ponctuelle ou continue^[186]. Une approche semblable pourrait �tre adopt�e pour encourager des groupes sp�cialis�s � se tenir au courant des �l�ments nouveaux dans leur domaine ou � acqu�rir des comp�tences sup�rieures importantes dans leur milieu de travail.

Des difficult�s sont �videmment associ�es � l'application de la r�mun�ration fond�e sur le savoir. Par exemple, la direction doit s'assurer que les comp�tences suppl�mentaires sont en fait pertinentes. Il doit y avoir des moyens fiables de v�rifier si les connaissances ont �t� acquises. Il faudrait en outre �viter l'approche fig�e qui caract�rise l'actuelle prime au bilinguisme en adaptant tout syst�me aux changements qui surviennent relativement au savoir essentiel et que l'on pourrait encourager utilement par l'interm�diaire du r�gime salarial.

R�mun�ration sp�ciale pour un savoir-faire exceptionnel

Ce sujet est un prolongement du th�me de la r�mun�ration fond�e sur le savoir. La fonction publique a de plus en plus besoin d'un degr� �lev� de savoir-faire dans des disciplines ou des domaines particuliers. Cette tendance se manifeste tant au sein de la direction que dans les rangs des analystes et professionnels de haut niveau dont le r�le de gestion est minime voire inexistant.

Au niveau de la direction, nous avons besoin depuis quelques ann�es des meilleurs talents, entre autres, dans les domaines de la gestion de l'information, des technologies et des finances, ainsi que dans d'autres sp�cialit�s. En raison de notre politique consistant � �galer la r�mun�ration totale offerte aux cadres de direction dans le secteur priv� seulement au niveau EX 1, l'�cart de r�mun�ration s'�largit de plus en plus aux �chelons sup�rieurs de la direction. Nous parlons ici de r�mun�ration totale et non simplement des salaires. R�cemment, il s'est r�v�l� impossible dans certains cas d'attirer des gens ayant l'exp�rience n�cessaire avec la r�mun�ration offerte.

Une approche consiste � recruter temporairement les meilleurs talents par l'interm�diaire d'�changes Canada. Essentiellement, cela suppose une affectation qui ne d�passe normalement pas trois ans et dans le cadre de laquelle un employ� d'une autre organisation vient travailler au gouvernement f�d�ral mais tout en �tant r�mun�r� selon les r�gles de son organisation d'attache, que le gouvernement f�d�ral rembourse. Le participant doit retourner � son organisation � la fin de l'affectation. De cette fa�on, des cadres de direction exceptionnels servant au gouvernement peuvent toucher un salaire beaucoup plus �lev� que celui des fonctionnaires ordinaires occupant des postes de niveau �quivalent^[187]. En 2005, le gouvernement f�d�ral a lanc� le Programme de collaborateurs �m�rites du Premier ministre afin d'attirer de nouveau l'attention sur les �changes. Ce programme se situe dans le prolongement d'une pr�c�dente initiative non officielle, appel�e programme de pr�paration, qui a aid� plusieurs hauts fonctionnaires et cadres du secteur priv� � obtenir des affectations temporaires dans l'un et l'autre milieu.

Les programmes d'�changes sont assur�ment utiles pour recruter temporairement des talents exceptionnels ou tr�s sp�cialis�s, mais nous pouvons nous attendre � ce que, dans certains cas, le gouvernement f�d�ral veuille recruter de telles personnes de fa�on plus permanente. Par exemple, il pourrait avoir besoin de quelqu'un pendant beaucoup plus longtemps que la p�riode limite d'affectation normale de trois ans. Dans d'autres cas, les programmes d'�changes pourraient ne pas convenir si la personne que l'on d�sire recruter travaille � son compte et n'a pas vraiment d'employeur chez qui retourner. Il se pourrait aussi que le d�tachement d'un sp�cialiste d'une organisation externe cr�e un conflit d'int�r�ts r�el ou apparent.

Il serait donc logique d'avoir recours, mais de mani�re judicieuse et avec parcimonie, au pouvoir qu'a actuellement le Conseil du Tr�sor d'autoriser l'attribution � un cadre de direction d'une r�mun�ration sup�rieure � la r�mun�ration maximale pr�vue pour le poste auquel il est nomm�^[188]. Il faudrait que cette pratique soit rigoureusement contr�l�e en raison des pressions qui s'exerceraient in�vitablement pour que l'on ait recours de plus en plus souvent � de telles exceptions. L'id�al serait que le Conseil du Tr�sor approuve officiellement les cas particuliers sur recommandation conjointe du sous-ministre du minist�re parrain et du pr�sident de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique pour les postes de cadres de direction, ou sur recommandation du greffier pour les postes de sous-ministres ou les autres personnes nomm�es par le gouverneur en conseil. La politique permettrait en fait � la fonction publique d'�liminer ou, du moins, de r�duire l'�cart entre la r�mun�ration de la fonction publique et celle que touche d�j� un candidat de choix.

L'exp�rience a d�montr� qu'un tel assouplissement pourrait mener � des abus. On peut facilement imaginer diverses fa�ons de ne pas respecter l'intention du changement propos� � la politique. C'est pourquoi toute exception doit absolument �tre bien document�e, �tre recommand�e personnellement par les fonctionnaires du plus haut niveau et �tre approuv�e explicitement par les ministres du Conseil du Tr�sor. Une telle pratique ferait bien s�r l'objet d'une v�rification par le v�rificateur g�n�ral.

Une question analogue a trait � la juxtaposition de la r�mun�ration des sp�cialistes de haut niveau et des cadres de direction de la fonction publique. Le salaire de certains groupes non form�s de cadres comme le groupe �conomique, sociologie et statistique (ES) chevauche largement, au niveau sup�rieur (ES 7), celui du groupe Direction (EX). La figure 1053 illustre la correspondance entre les salaires aux niveaux sup�rieurs de plusieurs groupes professionnels et ceux des EX 1 et EX 2 en mars 2003.

D'un point de vue hi�rarchique traditionnel, r�mun�rer des personnes qui ne sont pas des cadres de direction autant ou plus que ces derniers est offensant. Toutefois, dans un monde o� les connaissances et le savoir-faire sont de plus en plus importants, il pourrait �tre logique de payer des sp�cialistes autant ou plus que des cadres de direction. Ces derni�res ann�es, le nombre de postes de niveau EX s'est accru plus rapidement que la taille de l'ensemble de la fonction publique. Pour en d�terminer les raisons, il faudrait r�aliser une autre �tude. En revanche, un des facteurs contribuant � cela est probablement la n�cessit� de payer plus pour des travailleurs du savoir tr�s comp�tents, m�me si le contenu r�el du poste qui repr�sente des fonctions de direction est modeste. Faire en sorte qu'il soit plus facile de r�compenser les sp�cialistes sans en faire des cadres de direction pourrait s'av�rer avantageux. En fait, imposer aux meilleurs sp�cialistes des t�ches de gestion r�duit � la fois l'efficacit� de la gestion et l'apport d'un savoir‑faire important.

Nous ne pouvons m�me pas trouver au moins une raison qui justifierait de mani�re explicite les chevauchements actuels, c'est-�-dire qui expliquerait pour quels groupes il y a chevauchement ou quelle est l'ampleur du chevauchement. Le temps est venu d'examiner syst�matiquement la question du chevauchement, ce qui devrait se faire probablement en m�me temps que la refonte propos�e plus loin dans la pr�sente section concernant l'�tendue de la comparabilit� externe de la r�mun�ration des cadres de direction. Il faudrait aussi envisager la possibilit� d'autoriser des cas individuels de r�mun�ration sp�ciale pour un savoir-faire exceptionnel aux niveaux inf�rieurs � celui de la direction lorsque les programmes d'�changes peuvent ne pas convenir. Les m�mes contr�les rigoureux que ceux propos�s ci‑dessus pour les cadres de direction s'appliqueraient dans ces cas.

Figure 1053
Illustration du chevauchement des �chelles salariales entre le groupe EX et les groupes professionnels, mars 2003

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Indemnit�s de recrutement et de maintien en poste

Comme nous l'avons d�crit principalement dans le chapitre 4 du pr�sent volume, des indemnit�s de recrutement et de maintien en poste – provisoires – ont �t� accord�es ces derni�res ann�es � plusieurs groupes de n�gociation. Ces indemnit�s ont constitu� une r�mun�ration suppl�mentaire, temporaire en th�orie, � des groupes pour lesquels il y avait une concurrence inhabituellement vive sur le march� du travail externe. Le recours � des indemnit�s temporaires a permis de r�gler au moins deux questions du point de vue de l'employeur. Premi�rement, les march�s du travail en effervescence apparaissent et disparaissent selon la croissance et la d�croissance de l'�conomie et, deuxi�mement, de telles indemnit�s sont reconnues comme une exception au principe du salaire �gal pour un travail de valeur �gale.

Cependant, comme pour de nombreuses politiques temporaires, des pressions consid�rables se sont exerc�es pour qu'on rende permanentes les indemnit�s de recrutement et de maintien en poste en les int�grant aux niveaux de r�mun�ration de base. Dans les cas o� le niveau de r�mun�ration d'un groupe particulier progresse de fa�on soutenue par rapport � d'autres groupes sur le march� du travail en g�n�ral, il serait logique d'int�grer les indemnit�s provisoires � la paye r�guli�re. Toutefois, dans un cas comme celui du groupe Syst�mes d'ordinateurs (CS), o� la surchauffe de la fin des ann�es 1990 a �t� suivie de mises � pied et de r�ductions salariales dans le secteur priv� au d�but du pr�sent si�cle, le gouvernement f�d�ral devrait en principe r�duire ou supprimer l'indemnit� provisoire. Le gouvernement devrait � tout le moins limiter les augmentations �conomiques pour le groupe jusqu'� ce qu'il y ait parit� raisonnable.

Dans la pratique, cependant, le syst�me de n�gociation collective du gouvernement f�d�ral rend presque impossibles de telles r�ductions ou limites. Les employ�s de ce groupe de n�gociation, dont l'emploi est s�r en grande partie et qui sont charg�s de fonctions aussi essentielles que le traitement des ch�ques f�d�raux de prestations sociales, n'ont aucun int�r�t � accepter des rajustements salariaux inf�rieurs au taux courant des conventions collectives. � moins que le gouvernement ne soit pr�t � recourir � une loi pour imposer une convention collective pr�voyant une indemnit� inf�rieure ou � accepter qu'il y ait une gr�ve dans un domaine n�vralgique pour la population en attendant que le syndicat soit dispos� � conclure une entente sur cette base, l'indemnit� provisoire demeurera probablement en place pour une p�riode ind�finie.

Par cons�quent, il faut faire tr�s attention avant d'accepter d'accorder une indemnit� provisoire. Vu la culture et les pratiques qui ont cours actuellement dans la fonction publique f�d�rale en mati�re de n�gociation collective, il est presque impossible de mettre fin � de telles indemnit�s une fois qu'on les a accord�es. Une meilleure approche consisterait � suivre de plus pr�s le secteur priv� en se fondant sur une �valuation rigoureuse de la r�mun�ration sur le march� du travail canadien en g�n�ral. Lorsqu'il y a des hausses rapides dans des march�s en effervescence, il conviendrait peut-�tre plut�t d'avoir recours � des primes ponctuelles pour recruter ou maintenir en poste des employ�s essentiels jusqu'� ce que l'on puisse d�terminer clairement si les hausses relatives de salaires sont elles-m�mes temporaires ou structurelles.

Structure des �chelles salariales

La structure des �chelles salariales est un aspect relativement obscur, mais toujours important de la gestion de la r�mun�ration. Id�alement, la structure salariale d'un groupe professionnel pr�voira une progression qui incite � passer au niveau suivant, sans que la diff�rence entre les niveaux ne soit trop grande. La figure 1054 illustre ce � quoi nous pourrions nous attendre. Dans cette illustration, il y a une diff�rence raisonnable entre le taux de r�mun�ration maximal des niveaux de classification successifs, normalement au moins 10 %. Deuxi�mement, nous constatons que l'�tendue des fourchettes salariales est suffisamment importante pour reconna�tre la croissance et le d�veloppement. Il convient de noter que les niveaux inf�rieurs ont des fourchettes relativement plus �troites, tandis que les niveaux sup�rieurs pr�voient plus de place pour progresser � l'int�rieur d'un niveau de classification donn�. Troisi�mement, il faut noter aussi que les fourchettes salariales se chevauchent l�g�rement, ce qui permet de passer facilement d'un niveau � un autre � la faveur d'une promotion, sans qu'il en co�te trop cher.

Figure 1054
Illustration d'une structure salariale rationnelle

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Les �chelles salariales de plusieurs groupes professionnels de la fonction publique f�d�rale sont assez diff�rentes de ce qui pourrait �tre consid�r� comme normal. Par exemple, au sein du groupe Programmes et administration (PM), il y a d'importants �carts entre les fourchettes salariales des PM 4 et PM 5, et des PM 5 et PM 6. Un type oppos� d'anomalie existe au sein du sous‑groupe Infirmi�re (sant� communautaire). Le salaire maximal du niveau NUCHN 02 n'est que l�g�rement inf�rieur au salaire minimal du niveau NUCHN 06, ce qui laisse penser qu'il y a trop de niveaux. Le groupe Biblioth�conomie illustre les deux types de probl�mes : un chevauchement consid�rable entre les niveaux LS 3 et LS 4, et des �carts entre les niveaux LS 2 et LS 3, et LS 4 et LS 5. Ces structures d'�chelles salariales inhabituelles sont illustr�es dans les figures1055a, 1055b et 1055c.

Il ne semble pas y avoir de politique ou de raison justifiant de telles structures d'�chelles salariales sur le plan de la gestion. Elles sont le r�sultat des nombreuses rondes de n�gociations collectives au fil des ans. Dans la pratique, la plupart des conventions collectives ne font que hausser les structures existantes d'un certain pourcentage. Il se pourrait que, dans certains cas, les structures actuelles remontent � l'adoption de la n�gociation collective en 1967, lorsque les groupes professionnels encore utilis�s aujourd'hui ont �t� cr��s. Lors de leur cr�ation, les groupes minist�riels qui existaient d�j� ont �t� fusionn�s. Ces structures initiales peuvent avoir �t� rajust�es de mani�re � minimiser le blocage de postes, c'est-�-dire les cas o� le salaire d'une personne plafonne jusqu'� ce que de nouvelles augmentations �conomiques n�goci�es am�nent le salaire du groupe au niveau salarial atteint par la personne^[189].

Figure 1055a
Illustration des structures salariales de certains groupes professionnels de la fonction publique f�d�rale

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Figure 1055b
Illustration des structures salariales de certains groupes professionnels de la fonction publique f�d�rale

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On pourrait affirmer que les structures salariales ne sont pas importantes. Mais, elles le sont. Les �carts entre les niveaux ont une influence sur la fa�on de fonctionner tant des employ�s que des gestionnaires. Dans le cas des employ�s, des �carts insuffisants entre le maximum salarial de deux niveaux peuvent faire en sorte qu'ils h�sitent � accepter davantage de responsabilit�s. En revanche, si les �carts sont excessifs, les gestionnaires pourraient �tre peu enclins � faire passer les employ�s au prochain niveau et pourraient pr�f�rer recruter des personnes dont le salaire se rapproche davantage du nouveau niveau. Ce genre de r�action de la part des gestionnaires peut inciter des employ�s � changer de groupe professionnel afin d'obtenir de l'avancement. Un tel changement n'est pas mauvais en soi et pourrait m�me �tre souhaitable. Il devrait cependant d�couler d'une approche raisonn�e de l'avancement professionnel, plut�t que d'un d�sir de contourner une situation qui ne peut s'expliquer que par l'accumulation d'anciennes d�cisions.

Une autre pr�occupation concernant les structures d'�chelles salariales irrationnelles est leur lien avec la d�finition de promotion. Actuellement, un changement de groupe n'est pas une promotion � moins que le salaire maximal du nouveau groupe et niveau ne soit au moins 4 % plus �lev� que celui associ� au poste actuel de l'employ�. Les �chelles salariales mal structur�es rendent l'application de cette politique plus arbitraire que souhaitable.

Restructurer les �chelles salariales de la fonction publique f�d�rale pour qu'elles ressemblent davantage � la norme illustr�e dans la figure 1054 sera difficile. Les syndicats n'accepteront de tels changements que s'ils se traduisent tous par des augmentations. Une telle approche se r�v�lerait probablement co�teuse. Ces r�alit�s expliquent sans doute pourquoi peu de mesures ont �t� prises pour supprimer les anomalies existantes. � moyen terme, il est probablement sage d'h�siter � aborder cette question. Toutefois, ne pas avoir adopt� de structure d'�chelles salariales logique apr�s plusieurs d�cennies serait inqui�tant. Cela supposerait que le syst�me de r�mun�ration est � ce point rigide qu'il est impossible d'apporter des changements souhaitables. Il conviendrait de s'attaquer � ce probl�me dans le cadre de la modernisation des normes de classification que nous avons propos�e dans une section pr�c�dente du pr�sent chapitre.

Figure 1055c
Illustration des structures salariales de certains groupes professionnels de la fonction publique f�d�rale

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Paye r�gionale

Depuis longtemps, les divergences d'opinions sur l'opportunit� de prendre en consid�ration les diff�rences r�gionales dans les salaires externes lors de l'�tablissement des niveaux de r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale soul�vent la controverse. Certains font valoir que le gouvernement f�d�ral doit varier ses taux de r�mun�ration selon les r�gions pour que le principe de la comparabilit� avec le march� de travail dans le secteur priv� soit respect�, sans quoi, selon eux, le march� du travail local s'en trouve fauss� car les employeurs du secteur priv� ou les autres employeurs non f�d�raux se voient forc�s d'offrir des salaires plus �lev�s que n�cessaire ou d'accepter une main‑d'œuvre moins qualifi�e. Selon la th�orie �conomique, offrir des salaires plus �lev�s que n�cessaire entra�ne une baisse dans la cr�ation et le maintien des emplois.

Les arguments contraires sont tout aussi vigoureux. Premi�rement, les opposants � la paye r�gionale soutiennent que les emplois similaires chez un employeur national devraient �tre r�mun�r�s au m�me salaire, peu importe o� ils se trouvent. Selon eux, r�mun�rer des emplois � un niveau inf�rieur en raison de la r�gion o� ils se trouvent est abaissant et injuste pour les employ�s concern�s. Cette situation est �galement ind�sirable pour les syndicats, car elle entra�ne une dissension entre leurs membres. Deuxi�mement, � titre d'employeur national, le gouvernement f�d�ral d�place ses employ�s assez fr�quemment d'une r�gion � l'autre, pour une p�riode temporaire ou de fa�on permanente. Des politiques de paye r�gionale pourraient d�courager des employ�s d'accepter des d�placements souhaitables sur le plan op�rationnel.

En principe, la politique la plus s�re en mati�re de r�mun�ration semble �tre celle sur laquelle le gouvernement f�d�ral s'est appuy� pendant des d�cennies, avant l'arriv�e de la n�gociation collective en 1967. Il y avait � l'�poque deux grandes cat�gories d'employ�s : ceux recrut�s � l'�chelle nationale et ceux recrut�s � l'�chelle locale. Le premier groupe touchait les m�mes salaires � l'�chelle du pays, alors que le second touchait les salaires courants dans la r�gion. Si l'on d�sirait embaucher les meilleurs v�rificateurs au pays, on devait leur offrir le taux de salaire national. Cependant, pour embaucher un adjoint administratif, comme on se tournait normalement vers un bassin de candidats locaux, un taux salarial local �tait suffisant pour attirer des candidats qualifi�s.

Le vrai probl�me d'un syst�me de paye r�gionale n'est pas th�orique, mais bien pratique, puisqu'il est difficile de l'appliquer de fa�on juste et cr�dible. Alors que les distinctions adopt�es avant 1967 �taient convaincantes, leur mise en application l'�tait beaucoup moins. En fait, les employ�s embauch�s sous la rubrique nationale s'acquittaient parfois de t�ches similaires � celles effectu�es par des employ�s embauch�s au salaire courant. Parall�lement, le second groupe comprenait des hommes de m�tier et des travailleurs de la construction navale, mais aucun employ� administratif dont l'embauche devrait �galement se faire � l'�chelle locale.

La d�finition de zones g�ographiques significatives pour chacune des douzaines de professions, la collecte en temps opportun de donn�es fiables sur le march� du travail local et le rajustement concomitant des taux salariaux serait une entreprise complexe et difficile. Une telle approche engendrait probablement des plaintes et des appels constants, notamment si les rajustements prenaient un retard quelconque par rapport � l'�volution du march� du travail. Historiquement, ce genre de gestion nuanc�e de distinctions impr�cises n'a jamais �t� le point fort de la fonction publique f�d�rale.

La situation actuelle en mati�re de paye r�gionale dans la fonction publique ne peut plus durer. Quelques distinctions r�gionales ont surv�cu � l'opposition acharn�e des syndicats de la fonction publique, mais la plupart ont peu de sens. Comme nous le mentionnons au chapitre 4, les rondes de n�gociations collectives successives ont fait passer � 3 en 2001 le nombre de zones pour les groupes de m�tiers, comparativement � 16 en 1989. Les trois zones sont tellement vastes et diversifi�es qu'elles n'ont aucune utilit� pour suivre de pr�s les �carts salariaux du march� du travail local. � la suite de la ronde de n�gociation de 2004, les trois zones ont �t� maintenues. Cependant, cette entente est intervenue dans le contexte d'augmentations salariales relativement plus �lev�es pour les employ�s des groupes de m�tiers, car il �tait g�n�ralement �vident qu'ils accusaient un retard par rapport � leurs homologues du secteur priv�. On peut s'attendre � ce que le syndicat s'attaque aux zones restantes lors de la prochaine ronde de n�gociation.

Nous concluons donc que l'employeur f�d�ral devrait chercher � restaurer une politique de paye r�gionale rationnelle pour les groupes qui satisfont aux crit�res suivants :

• Pratiquement toute l'embauche se fait � l'�chelle locale; il n'est pas n�cessaire de recruter � l'�chelle nationale pour attirer un nombre suffisant de candidats qualifi�s.
• Il y a des diff�rences significatives � l'�chelle du pays en ce qui concerne les salaires vers�s pour des postes similaires.
• Les donn�es sur ces diff�rences peuvent �tre recueillies de mani�re cr�dible et � un co�t raisonnable.
• La mobilit� des employ�s f�d�raux du groupe d'une r�gion � une autre est n�gligeable.

Dans la conception d'une structure moderne de groupes n�gociateurs et professionnels pour le noyau de la fonction publique, on devrait �galement se demander s'il serait logique d'appliquer un syst�me de paye r�gionale pour certains groupes particuliers, selon les crit�res susmentionn�s^[190].

Indemnit�s de vie ch�re

On confond parfois la question de la paye r�gionale et le ph�nom�ne connexe des diff�rences dans le co�t de la vie au pays. Par exemple, il est �vident que le prix des maisons, du transport et du stationnement est plus �lev� � Toronto, Vancouver, Calgary et Ottawa qu'en r�gion. En fait, un taux salarial national fait en sorte que les employ�s f�d�raux qui travaillent et habitent en r�gion peuvent profiter d'un niveau de vie plus �lev� que leurs coll�gues des grandes villes.

Il serait possible d'�tablir un taux salarial national et de l'ajuster ensuite gr�ce � une indemnit� variant selon le co�t de la vie dans chaque r�gion par rapport � la moyenne nationale. Les Forces arm�es canadiennes disposent d'une indemnit� de vie ch�re, instaur�e en 2000‑2001. En f�vrier 2003, cette indemnit� variait de 0 $ � Kingston � 1 138 $ par mois dans certains secteurs de Toronto. Le United States Civil Service pr�voit �galement un �l�ment de paye r�gionale (� locality pay �) dans les �chelles salariales du General Schedule. Des montants additionnels sont pr�vus l� o� le salaire des employ�s non f�d�raux est sup�rieur de plus de 5 % � celui des fonctionnaires. Des taux diff�rents s'appliquent � 32 r�gions g�ographiques, dont une appel�e � Rest of the U.S. � (reste des �.‑U). En 2003, ce rajustement salarial r�gional atteignait 21,08 % du salaire de base des employ�s f�d�raux vivant � San Francisco, la r�gion o� le co�t de la vie �tait le plus �lev� aux �tats-Unis. Le rajustement moyen au titre de la paye r�gionale �tait d'environ 15 % du salaire de base^[191].

La faisabilit� de passer � un tel r�gime dans le secteur public f�d�ral d�pendrait g�n�ralement de la fa�on dont serait �tabli le taux national. La r�gion d'Ottawa‑Gatineau semble �tre pr�sentement le march� du travail de r�f�rence pour la plupart des groupes. Cette situation est logique puisque la plupart des fonctionnaires travaillent dans la r�gion de la capitale nationale (RCN). D'un autre c�t�, la fonction publique est si pr�sente dans la RCN que le secteur priv� n'a peut-�tre pas suffisamment d'influence sur le march� du travail de la RCN. L'industrie la plus dominante du secteur priv�, celle de la haute technologie, offre des salaires relativement �lev�s, ce qui n'est pas repr�sentatif du secteur priv� canadien dans son ensemble.

Nous concluons donc que la question de l'�cart li� au co�t de la vie est importante mais non urgente pour le moment. En l'absence de pressions inflationnistes significatives, les employ�s ne sont pas constamment sensibilis�s � ces �carts. Lorsque certains des dossiers plus urgents li�s � la gestion de la paye et de la r�mun�ration mentionn�s dans ce chapitre auront �t� r�gl�s, il sera logique d'�tudier l'opportunit� et la faisabilit� d'instaurer un syst�me salarial national avec des indemnit�s r�gionales fond�es sur les �carts significatifs du co�t de la vie.

Voici donc, en r�sum�, nos recommandations dans le secteur de la politique et de la gestion g�n�rale de la r�mun�ration :

�tablissement de la r�mun�ration pour des groupes particuliers

Le gouvernement fixe les niveaux de salaire et les autres formes de r�mun�ration pour plusieurs groupes du secteur public f�d�ral par diverses m�thodes autres que la n�gociation collective. Voici quelques‑uns des plus importants^[192] :

• Personnel de direction et sous‑ministres.
• Dirigeants de soci�t�s d'�tat et autres personnes nomm�es par d�cret.
• Forces arm�es canadiennes.
• Membres r�guliers et civils de la Gendarmerie royale du Canada.
• Juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral.
• Parlementaires.

Personnel de direction et sous‑ministres

Au chapitre 3 du Volume Deux, nous d�crivons les pratiques actuelles et faisons un bref historique des derni�res ann�es en ce qui a trait � la fa�on dont les salaires des cadres de direction et des sous‑ministres sont fix�s. Essentiellement, le Conseil du Tr�sor �tablit ces salaires en tenant compte des conseils d'un organe ind�pendant, le Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction. Celui-ci s'appuie sur une comparaison annuelle, faite par Hay Associates, de la r�mun�ration totale vers�e par un �chantillon d'organisations canadiennes des secteurs priv� et public pour des postes �quivalents � ceux du niveau EX 1 dans la fonction publique f�d�rale. Le niveau de salaire est fix� de fa�on � �quivaloir � la r�mun�ration totale en tenant compte de la valeur relative des avantages sociaux dans la fonction publique et � l'ext�rieur^[193]. Les salaires des niveaux de classification plus �lev�s des cadres sup�rieurs et sous‑ministres sont �tablis en tant que multiples fixes des taux de l'�chelle salariale des EX 1.

Les gouvernements successifs ont choisi d'�galer la r�mun�ration du march� du travail du secteur priv� pour les cadres de niveau EX 1, mais non pour les niveaux sup�rieurs. En fait, et au mieux, l'�quivalence est inexacte, puisqu'il y a un d�calage structurel et politique au niveau EX 1. Le d�calage structurel est d� au fait que les niveaux de salaire �tablis au mois d'avril d'une ann�e s'appuient sur les donn�es recueillies au mois de septembre pr�c�dent sur le march� du travail du secteur priv�. Des consid�rations de politique ont aussi incit� le Conseil du Tr�sor � approuver des augmentations salariales en de�� des niveaux recommand�s � deux reprises ces derni�res ann�e^s[194].

Les rapports annuels de Hay Associates^[195] montrent qu'il existe un �cart de plus en plus important entre les salaires et les autres formes de r�mun�ration des cadres de direction f�d�raux par rapport aux titulaires de postes comparables dans le secteur priv� canadien pour les postes sup�rieurs � EX 1. Par exemple, le rapport de mars 2004 (qui pr�sente les donn�es de septembre 2003) r�v�le les �carts r�els suivants au niveau des salaires et de la r�mun�ration totale^[196] :

Niveau de classification	�cart au niveau du salaire de base	�cart au niveau de la r�mun�ration totale
EX 1  (893 points)	-4 %	-3 %
EX 2  (1 134 points)	-12 %	-15 %
EX 3  (1 447 points)	-22 %	-35 %
EX 4  (1 847 points)	-34 %	-48 %
EX 5  (2 207 points)	-47 %	-71 %
DM 2 (3 455 points)	-80 %	-101 %

Si le principe de la comparabilit� avec le march� du travail du secteur priv� doit jouer un r�le essentiel dans la politique de r�mun�ration de la fonction publique f�d�rale, il serait logique de r�duire l'�cart existant au niveau des cadres de direction et des sous‑ministres. Selon les donn�es pr�sent�es ci-dessus, il conviendrait de mettre plus particuli�rement l'accent sur les postes de sous‑ministres adjoints (EX 4 et 5) et de sous‑ministres (par exemple, de niveau DM 2) afin de rapprocher les salaires de ces postes de ceux de leurs homologues du secteur priv�.

En �tudiant ce dossier, il faudrait s'assurer que la m�thode utilis�e pour comparer le degr� de responsabilit� est fiable. Ainsi, on affirme souvent que les cadres sup�rieurs du secteur priv� sont tenus beaucoup plus directement responsables que leurs coll�gues du secteur public de l'obtention de r�sultats pr�cis, comme les b�n�fices ou l'augmentation de la valeur des actions de l'entreprise, qu'ils doivent g�n�rer les fonds n�cessaires aux op�rations et qu'ils ont peu de s�curit� d'emploi (bien que les indemnit�s de d�part peuvent �tre g�n�reuses). Par contre, les dirigeants bien inform�s du secteur priv� reconnaissent g�n�ralement que la complexit�, l'instabilit� et la transparence de la gestion dans le secteur public n'ont habituellement pas d'�gal dans le secteur priv�. Il faudrait proc�der � une �tude minutieuse pour trouver la meilleure fa�on de s'assurer que la r�mun�ration des cadres de direction du secteur public f�d�ral se compare �troitement � celle de leurs homologues du secteur priv�^[197].

Une meilleure comparabilit� pour les cadres de niveau sup�rieur � EX 1 veut aussi dire une plus grande rigueur dans la classification des postes de cadres de direction dans la fonction publique. Dans le secteur priv�, l'essence m�me d'un cadre sup�rieur est d'�tre responsable de l'obtention de r�sultats substantiels. Nous avons d�j� soulign� la tendance r�cente, dans la fonction publique, � classer des postes consultatifs ou techniques de haut niveau dans le groupe des EX afin d'attirer des candidats qualifi�s. Tel que propos� � la recommandation 12, la meilleure fa�on de r�gler ce probl�me est d'�tablir plus clairement que les titulaires des postes techniques ou consultatifs de haut niveau toucheront une r�mun�ration similaire au premier niveau des cadres de direction, sans toutefois �tre classifi�s comme cadres de direction. L'id�e de r�mun�rer les dirigeants de la fonction publique � un niveau qui se compare davantage � celui de leurs homologues du secteur priv� serait plus convaincante si l'affiliation au groupe EX �tait limit�e aux personnes exer�ant des responsabilit�s importantes en mati�re de gestion.

Un point toujours d�licat en rapport avec la r�mun�ration des hauts fonctionnaires est la comparaison avec celle des d�put�s et des ministres. Il semble exister une r�gle implicite voulant que la r�mun�ration des sous‑ministres ne doive g�n�ralement pas d�passer celle des ministres. Bien entendu, c'est l� une question politique. Si le gouvernement d�sire respecter ce principe, alors le syst�me actuel d'�tablissement de la r�mun�ration du personnel de direction ne devrait probablement pas �tre modifi�. Cependant, du strict point de vue des ressources humaines, il serait logique de revoir � la hausse les salaires des cadres de direction – notamment les sous‑ministres adjoints – et des sous‑ministres afin qu'ils se rapprochent davantage de ceux de leurs homologues du secteur priv�.

Corollaire important, les conditions d'emploi pour les postes de cadres de direction et de sous‑ministres devraient indiquer clairement qu'un cadre peut �tre renvoy� s'il ne satisfait pas aux attentes pendant deux ann�es cons�cutives^[198]. Afin d'�viter qu'une mauvaise relation entre un sous‑ministre ou un autre haut dirigeant et un cadre en particulier n'entra�ne un renvoi injuste, le cadre cong�di� devrait pouvoir interjeter appel aupr�s d'un comit� compos� de trois sous‑ministres ou sous‑ministres adjoints, selon le niveau du cadre concern�. De fait, nous pr�conisons une politique de � r�mun�ration r�elle pour une haute direction r�elle �. De fa�on g�n�rale, la combinaison d'un salaire plus �lev� et d'une moins grande s�curit� d'emploi devrait donc susciter un engagement plus soutenu envers le rendement dans la gestion de la fonction publique. Le renforcement de cette culture aux �chelons sup�rieurs de la fonction publique devrait impr�gner progressivement l'ensemble de l'administration f�d�rale. Ainsi, on peut penser que l'am�lioration de la r�mun�ration des cadres de direction favorisera une plus grande orientation sur les r�sultats au sein de la fonction publique.

Dans le cadre de toute tentative visant � augmenter la r�mun�ration du personnel de direction de la fonction publique, il faudrait �tudier la possibilit� d'augmenter la partie du salaire li�e au rendement annuel obtenu par rapport aux objectifs �tablis. Comme nous l'avons not� pr�c�demment, le niveau actuel de r�mun�ration conditionnelle des cadres varie de 10 % pour les postes de niveau 1 � 3, � 15 % pour les postes de niveau 4 et 5. Pour les sous‑ministres, cette r�mun�ration varie de 15 % au niveau 1, � 20 % aux niveaux 2 et 3 et � 25 % au niveau 4. Au niveau EX 1, la tranche de 7 % fait partie du niveau de salaire �quivalant � celui du secteur priv�. Il n'y a donc qu'une prime possible de 3 % et relativement peu de cadres touchent celle-ci. En raison de la confusion qui persiste � ce sujet au sein du public, toute augmentation au r�gime de r�mun�ration au rendement devrait �tablir clairement la diff�rence entre la r�mun�ration r�-octroyable et les primes pour rendement exceptionnel.

On pourrait faire valoir que la plus grande partie ou la totalit� de la r�mun�ration r�-octroyable li�e � la r�mun�ration au rendement devrait �tre incluse dans le salaire de base des cadres de direction. La r�mun�ration au rendement serait alors limit�e � un vrai syst�me de primes auquel seuls les meilleurs (peut‑�tre 20 % du groupe, tout au plus) auraient acc�s. Le public comprendrait plus facilement le fonctionnement d'un tel syst�me, qui serait par ailleurs plus facile � justifier. Cependant, une telle approche �liminerait l'�l�ment de responsabilit� face au rendement parmi les cadres de direction, une nouvelle culture qui a d�j� fait du chemin au sein de cette collectivit� et qui pourrait devenir encore plus rigoureuse. Un tel recul au sujet de la r�mun�ration au rendement pour les cadres de direction pourrait aussi compliquer l'application �ventuelle des pratiques de r�mun�ration li�e au rendement � d'autres groupes d'employ�s.

Enfin, la mise en œuvre d'un tel changement permettrait aux cadres les moins performants d'obtenir une augmentation de salaire, alors que les meilleurs ne verraient aucun changement � leur r�mun�ration totale. Ils pourraient m�me voir leur r�mun�ration r�duite si seulement une partie de la r�mun�ration r�-octroyable li�e au rendement �tait int�gr�e au salaire r�gulier dans le but de constituer une plus grosse r�serve en vue du versement des primes aux meilleurs 20 % ou quelque.

Dirigeants des soci�t�s d'�tat et autres personnes nomm�es par d�cret

La r�mun�ration des dirigeants des soci�t�s d'�tat et des autres personnes nomm�es par d�cret est �tablie selon un processus semblable � celui employ� pour les cadres de direction et les sous‑ministres. Le Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction recommande d'apporter des modifications aux �chelles salariales et aux autres aspects de la r�mun�ration en s'appuyant sur une �tude comparative des postes du secteur priv� et du secteur public r�alis�e par Hay Associates.

En 2000, le Bureau du Conseil priv� (qui g�re ces nominations) a fait un examen d�taill� de la classification des descriptions de postes des dirigeants des soci�t�s d'�tat. Cet examen a permis de faire une mise � jour importante de la r�mun�ration dans ce secteur. Puis, en 2005, le Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction, qui se pr�occupe de la comparabilit� externe et de l'�quit� interne, a recommand� que la r�mun�ration totale des soci�t�s d'�tat au niveau du groupe 1 soit �gale � la moyenne (50^e centile des postes comparables dans les secteurs priv� et public).

En ce qui a trait aux autres postes dont les titulaires sont nomm�s par d�cret, l'examen de leur structure de classification et de r�mun�ration, effectu� en 2002, a entra�n� d'importantes hausses salariales. En 2005, le Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction a recommand� de rapprocher la r�mun�ration totale du niveau le plus populaire, soit GC 3, � celle de la moyenne des postes similaires dans les secteurs priv� et public au Canada.

Le gouvernement a approuv� les recommandations de 2005 en s'appuyant sur l'opinion du Comit� voulant qu'elles aient pour effet de r�tablir les relativit�s internes entre les diff�rents types de postes de haut niveau dans le secteur public f�d�ral, y compris les postes de cadres de direction et de sous‑ministres.

Si l'on d�cidait de rapprocher les salaires des cadres de direction et des sous‑ministres de la fonction publique de ceux de leurs homologues du secteur priv�, il serait opportun de revoir � nouveau les niveaux de salaire des dirigeants des soci�t�s d'�tat et des autres personnes nomm�es par d�cret afin de maintenir une relativit� raisonnable dans le secteur public f�d�ral.

Forces arm�es canadiennes

Nous expliquons dans le Volume Deux les m�thodes complexes utilis�es pour �tablir la r�mun�ration des Forces arm�es canadiennes. En bref, la r�mun�ration totale est calcul�e s�par�ment pour les militaires du rang (MR) et les officiers du service g�n�ral. La comparaison permet de jumeler un ensemble bien pr�cis d'�l�ments de r�mun�ration. On utilise des postes rep�res pour �tablir une diff�rence avec la r�mun�ration du noyau de la fonction publique que l'on appelle le � coefficient d'augmentation justifi�e �. D'autres montants sont vers�s pour le facteur militaire, un pourcentage tenant lieu de surtemps et un montant pour la r�mun�ration d'int�rim. La r�mun�ration des officiers du service g�n�ral est �tablie comme un multiple de la r�mun�ration des cadres de direction du noyau de la fonction publique et s'appuie sur une �valuation modifi�e du Plan Hay. La r�mun�ration des officiers sp�cialis�s tels que les avocats, les m�decins et les dentistes militaires ayant le grade de capitaine ou un grade sup�rieur est align�e sur celle des avocats du minist�re de la Justice et des m�decins et dentistes du secteur priv�, respectivement. La r�mun�ration des officiers sup�rieurs correspond � un multiple sp�cifi� de celle des cadres de direction du noyau de la fonction publique.

Le Volume Deux nous donne une id�e des frustrations et des malentendus pass�s qui ont influenc� l'�tablissement des niveaux de r�mun�ration des militaires au fil des ans. En r�alit�, la m�thode de calcul du coefficient d'augmentation justifi�e est si complexe et si peu comprise (ou reconnue comme valable) que le Conseil du Tr�sor ne l'accepte que rarement. Il revient typiquement aux �chelons sup�rieurs des Forces arm�es canadiennes et du Conseil du Tr�sor de fixer un montant acceptable en s'appuyant sur diff�rents facteurs allant du rythme des op�rations militaires � l'�tat actuel des n�gociations collectives dans le noyau de la fonction publique. � l'occasion, on a approuv� un examen plus d�taill� de la r�mun�ration militaire, comme vers la fin des ann�es 1990.

L'approche actuelle peut �tre d�crite comme �tant � la fois inefficace, non transparente, complexe et arbitraire. Les militaires canadiens sont appel�s de plus en plus � mettre leur vie en danger dans le cadre de missions internationales. Il serait appropri� d'honorer leur contribution lors de missions difficiles et souvent dangereuses en adoptant une m�thode plus transparente et �quilibr�e pour fixer la r�mun�ration du personnel militaire.

Dans des pays comme le Danemark, la France, l'Irlande, les Pays-Bas, les �tats-Unis et la Nouvelle‑Z�lande, il � incomberait au minist�re de la D�fense de fixer le salaire du personnel militaire. Dans la plupart des cas, ces d�cisions doivent �tre ratifi�es � un niveau plus �lev� du gouvernement ou par le Tr�sor �^[199]. � premi�re vue, le syst�me utilis� dans ces pays semble similaire au n�tre. Il existe cependant des diff�rences consid�rables dans l'application des pratiques de chaque pays^[200].

L'Australie dispose du m�canisme institutionnel le plus ind�pendant, le Defence Force Remuneration Tribunal. Cr�� en 1984, le tribunal australien a pour mandat de v�rifier et de fixer les salaires et les avantages connexes des membres des Forces arm�es australiennes^[201]. Bien qu'il s'agisse d'un m�canisme int�ressant, il est peu probable qu'il puisse �tre adapt� � la situation canadienne. L'Australie utilise depuis longtemps des organismes quasi judiciaires pour fixer les augmentations de salaires dans le secteur priv�. L'adoption de cette pratique pour les Forces arm�es australiennes cadre donc bien avec la norme g�n�rale^[202]. Au Canada, tous les groupes doivent obtenir l'approbation du gouvernement en mati�re de r�mun�ration. Il semble donc peu probable que les Forces arm�es canadiennes �chappent au contr�le du Conseil du Tr�sor et du Parlement^[203].

De fa�on plus conforme aux traditions et valeurs du Parlement canadien et de la fonction publique canadienne, le Royaume-Uni poss�de d'un organisme ind�pendant, le Armed Forces Pay Review Body (AFPRB), qui conseille � la fois le premier ministre et le secr�taire d'�tat � la d�fense sur la r�mun�ration et les indemnit�s des membres des Forces arm�es. Le mandat de cet organisme cr�� en 1971 stipule, depuis 1998, qu'il doit prendre en consid�ration les points suivants avant de faire des recommandations :

• La n�cessit� de recruter, de maintenir en poste et de motiver le personnel apte et qualifi�, compte tenu des particularit�s d'une carri�re dans les Forces arm�es.
• Les politiques du gouvernement visant � am�liorer les services publics, incluant l'exigence d'atteindre les objectifs de prestation de services minist�riels que doit respecter le minist�re de la D�fense.
• Les fonds dont dispose le minist�re de la D�fense, tels qu'�tablis par le plafond de d�penses du gouvernement.
• La cible d'inflation du gouvernement.

L'AFPRB doit aussi tenir compte du fait que le salaire des membres des Forces arm�es doit �tre globalement comparable aux taux de salaire de la main‑d'œuvre civile^[204].

Nous sommes conscients que des institutions ne peuvent pas �tre tout simplement import�es d'un contexte politique/bureaucratique � un autre. Cependant, une version canadienne du Armed Forces Pay Review Body du Royaume-Uni pourrait comporter des avantages. Au Canada, les questions de r�mun�ration rel�vent habituellement du Conseil du Tr�sor. Un Comit� consultatif sur la r�mun�ration des Forces arm�es canadiennes devrait donc relever � la fois du ministre de la D�fense et du pr�sident du Conseil du Tr�sor. Le Comit� devrait �tre compos� de personnalit�s publiques canadiennes de renom capables de trouver un �quilibre entre l'efficacit� des Forces arm�es canadiennes et le bien‑�tre de ses membres, tout en demeurant prudent et modeste avec les fonds publics. On s'attendrait � ce que le gouvernement mette en œuvre des recommandations bien appuy�es, bien qu'il lui serait toujours possible de modifier les options propos�es ou de mettre en place certains �l�ments de fa�on graduelle.

Il existe une diff�rence importante entre les situations canadienne et britannique, soit la fa�on dont les minist�res sont financ�s. Au Royaume-Uni, chaque minist�re doit respecter un plafond de d�penses, ce qui limite probablement le Armed Forces Pay Review Body en termes de recommandations concernant les augmentations salariales. Au Canada, dans la plupart des cas, les augmentations salariales sont financ�es � m�me les r�serves du Conseil du Tr�sor. Il serait donc important de s'assurer que le Comit� consultatif sur la r�mun�ration des Forces arm�es canadiennes �value de fa�on judicieuse les augmentations souhaitables sous l'angle du rationnement des fonds publics, tout en respectant des limites financi�res ad�quates.

Cette approche pourrait �tre utile � plusieurs �gards. Premi�rement, en adoptant une approche transparente pour fixer la r�mun�ration du personnel militaire, le Comit� rassurerait les membres des Forces arm�es canadiennes que dans les d�cisions qui les concernent, on tient d�ment compte de leur situation et de leurs besoins. Deuxi�mement, en mettant l'accent sur les caract�ristiques uniques de la vie et de la r�mun�ration des militaires, le travail du Comit� faciliterait la distinction entre les d�cisions entourant le salaire et les avantages des membres des Forces arm�es canadiennes et celles touchant les autres groupes du secteur public f�d�ral. Enfin, si elle �tait appliqu�e int�gralement, cette approche serait cr�dible aux yeux du public et recevrait probablement l'appui de tous les partis politiques au Parlement.

Membres civils et r�guliers de la Gendarmerie royale du Canada

Le Volume Deux pr�sente une description du processus qui a men�, au milieu des ann�es 1990, � la cr�ation du Conseil de la solde de la GRC, dont le mandat est d'�laborer une approche � ordonn�e, ind�pendante, transparente et professionnelle � en mati�re de r�mun�ration au sein de la Gendarmerie royale du Canada. De fa�on g�n�rale, le Conseil a bien fonctionn� au cours de la derni�re d�cennie. Gr�ce � une m�thode coh�rente pour comparer la r�mun�ration totale de la GRC � celle des corps policiers provinciaux et municipaux � l'�chelle du pays, le Conseil a r�ussi en grande partie � d�finir les hausses salariales approuv�es par le Conseil du Tr�sor au cours des derni�res ann�es.

Cependant, en 2004, le syst�me a connu ses premi�res difficult�s. Pour la premi�re fois depuis des ann�es, le Conseil du Tr�sor a approuv� une augmentation salariale inf�rieure � celle recommand�e par le Conseil de la solde de la GRC sur la base de son �tude annuelle. Cette d�cision a �t� motiv�e par un diff�rend non r�solu concernant la politique, et la hausse salariale exceptionnelle des membres du corps policier de la ville de Toronto.

La GRC fait r�guli�rement valoir que la r�mun�ration de ses membres devrait s'appuyer sur la moyenne des trois principaux corps policiers qui lui servent de points de comparaison au Canada. Pendant plusieurs ann�es, le Conseil du Tr�sor a appliqu� cette approche, mais a refus� de l'adopter comme politique. Le Secr�tariat craignait justement que les corps policiers se voient accorder une ou deux hausses salariales exceptionnelles, en raison de politiques locales plut�t que des consid�rations li�es au march� du travail, ce qui aurait entra�n� une augmentation excessive pour les membres de la GRC. Une telle augmentation pourrait �galement avoir des r�percussions n�fastes sur les processus de d�termination des salaires dans la fonction publique.

Point encore plus important, comme nous avons pu le constater � la section pr�c�dente sur la r�mun�ration du personnel militaire, le Armed Forces Pay Review Body du Royaume-Uni doit tenir compte non seulement de la comparabilit�, mais aussi de l'am�lioration de la productivit�, des plafonds de d�penses et de la cible d'inflation du gouvernement. Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor soutient par ailleurs que la facilit� ou la difficult� relative du recrutement et du maintien en poste des membres de la GRC devrait �tre prise en consid�ration au moment de d�finir les niveaux de r�mun�ration du corps policier f�d�ral.

De fait, en 2004, l'augmentation salariale accord�e au corps policier de Toronto a fait passer la moyenne des trois principaux corps policiers canadiens bien au‑del� de l'offre faite au plus gros syndicat de la fonction publique. La d�cision d'accorder une augmentation inf�rieure � celle recommand�e a �t� mal accueillie au sein de la GRC^[205].

Selon nous, l'approche actuelle utilis�e par le Comit� de la solde de la GRC est appropri�e et devrait �tre maintenue. Cependant, apr�s avoir appliqu� cette approche pendant pr�s d'une d�cennie, il serait raisonnable de la r�examiner, ainsi que la fa�on dont on �tablit les comparaisons de la r�mun�ration totale et la meilleure fa�on de traiter des augmentations exceptionnelles d'un ou deux corps policiers. L'examen devrait �galement porter sur la fa�on de rendre explicites les facteurs autres que la comparabilit� dans l'�valuation des augmentations salariales. On peut s'attendre � ce qu'un tel examen entra�ne la cr�ation d'un nouveau syst�me que la GRC et le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor pourraient utiliser avec confiance pour plusieurs ann�es � venir.

Juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral

La r�mun�ration des juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral est r�gie par la Loi sur les juges, telle que modifi�e de temps � autre. Tous les quatre ans, une commission est mise sur pied (d'o� le nom de Commission quadriennale) afin d'examiner la pertinence de la r�mun�ration des juges et de recommander des modifications appropri�es. La Commission est compos�e de repr�sentants nomm�s par le ministre de la Justice et le Conseil canadien de la magistrature (qui repr�sente les juges f�d�raux) et d'un pr�sident chois par les deux parties.

Cette approche permet de pr�server l'ind�pendance judiciaire pr�vue par la Constitution en ce sens qu'il ne revient pas au gouvernement, dont les gestes sont jug�s par les cours sup�rieures f�d�rale et provinciales, d'�tablir les salaires et les avantages sociaux des juges. Bien qu'il incombe au Parlement d'examiner les recommandations de la Commission, il n'est pas tenu de s'y conformer. En apportant des modifications � la Loi sur les juges, le Parlement peut refuser ou modifier les recommandations de la Commission, pourvu qu'il puisse justifier sa d�cision de fa�on rationnelle. Cependant, l'approbation r�guli�re de ces recommandations au cours des derni�res d�cennies rend cette situation de moins en moins probable.

D'un autre c�t�, il est difficile de dire quel serait le meilleur comparateur pour �tablir la r�mun�ration des juges. Par le pass�, comme on le d�crit au chapitre 3, les Commissions ont eu tendance � se servir du point m�dian de l'�chelle salariale des sous‑ministres, soit le niveau 3. Dans son dernier rapport publi� en 2004, la Commission a pr�f�r� faire la comparaison avec les salaires des associ�s des cabinets d'avocats des principaux centres urbains. Il semble que ce changement de cap ait �t� motiv� par le fait que les salaires des sous‑ministres ont tr�s peu augment� au cours des derni�res ann�es.

Un d�bat public sur les salaires appropri�s pour comparer la r�mun�ration des juges serait justifi�, notamment si le gouvernement choisit d'accro�tre la comparabilit� des salaires des sous‑ministres et des cadres de direction de la fonction publique avec ceux de leurs homologues du secteur priv�. En fait, le travail des juges est tr�s diff�rent de celui des administrateurs g�n�raux des minist�res et organismes, tant au niveau du contenu que des conditions de travail et de l'obligation de rendre compte. Les associ�s des cabinets d'avocats sont les principaux candidats recrut�s pour les postes de juges. En principe, donc, les avocats d'exp�rience du secteur priv� constituent le meilleur �l�ment de comparaison. Or, les �carts de salaire importants parmi les avocats du secteur priv�, peu importe la r�gion, le cabinet, les sp�cialit�s juridiques et les personnes, posent probl�me. Le dossier des comparateurs pour la r�mun�ration des juges requiert plus d'attention si l'on veut que le syst�me actuel de Commission quadriennale demeure acceptable aux yeux du public.

Parlementaires

Dans le Volume Deux, nous expliquons comment, � la suite du rapport d'une commission en 2001, on a pris la d�cision d'augmenter les salaires des d�put�s et des s�nateurs, d'int�grer leur indemnit� non imposable � leur salaire et de lier toute hausse future � celles des juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral. En 2004, toutefois, le gouvernement est revenu sur sa d�cision concernant ce dernier point. En 2005, la Loi sur le Parlement du Canada et la Loi sur les traitements ont �t� modifi�es pour y ajouter un nouvel indice de calcul des hausses salariales annuelles des d�put�s et des s�nateurs.

La d�cision de dissocier les moyens servant � d�finir la r�mun�ration des juges de ceux servant � d�finir la r�mun�ration des parlementaires est th�oriquement justifiable. Les responsabilit�s et le travail de ces deux groupes essentiels au syst�me de gouvernance du Canada ne pourraient pas �tre plus diff�rents. Les juges si�gent � vie et doivent agir de fa�on ind�pendante en prenant habituellement leurs d�cisions par eux-m�mes. La dur�e d'exercice des fonctions des parlementaires varie et ils travaillent normalement en respectant la discipline du parti et en prenant des d�cisions collectives.

L'approche adopt�e en 2005 concernant la r�mun�ration des parlementaires permet des augmentations annuelles transparentes et ind�pendantes de celles octroy�es ailleurs dans le secteur public f�d�ral, et qui correspondent � celles octroy�es au Canadien moyen. Cela �vite aussi aux parlementaires d'avoir � voter leurs propres augmentations de salaires. En permettant des hausses salariales annuelles correspondant � l'�volution de l'�chelle salariale de l'ensemble des secteurs d'activit� �conomique, la nouvelle politique permettra aux parlementaires de maintenir leur pouvoir d'achat par rapport � la main‑d'œuvre en g�n�ral.

Cependant, avec le temps, la situation relative du salaire des parlementaires par rapport � ceux des d�put�s et des hauts fonctionnaires f�d�raux, y compris les sous‑ministres et les juges, fera surgir des doutes quant � la possibilit� d'inciter des candidats s�rieux � briguer les suffrages si l'on se contente d'aligner leur r�mun�ration sur celle du Canadien moyen. Il serait donc logique de nommer p�riodiquement une commission, semblable � la Commission quadriennale charg�e de revoir la r�mun�ration des juges, pour voir s'il y a lieu de mettre � jour la r�mun�ration des parlementaires et, le cas �ch�ant, de pr�ciser la fa�on de le faire.

On pourrait soutenir que les d�put�s et les s�nateurs se trouveront en conflit d'int�r�ts s'ils doivent d�terminer leur propre r�mun�ration � la lumi�re des recommandations d'une telle commission. Une fa�on de contrer cette critique serait de pr�voir que toute augmentation sup�rieure � l'ajustement annuel dict� par l'ensemble des secteurs d'activit� �conomique ne pourrait �tre approuv�e qu'� la suite de l'�lection d'un nouveau Parlement. M�me cette mesure ne pourrait �carter toute controverse, puisque certains candidats seraient s�rement tent�s de promettre l'annulation d'une augmentation approuv�e au pr�alable. Le fait demeure que seuls les parlementaires peuvent d�cider de leur propre niveau de r�mun�ration. M�me l'adoption de l'approche ax�e sur l'ensemble des secteurs d'activit� �conomique a d� �tre approuv�e par les parlementaires. Il serait pr�f�rable que toute d�cision entourant une hausse future sup�rieure au niveau calcul� selon la nouvelle formule soit prise dans un contexte de transparence et sur la base de conseils ind�pendants.

Voici donc, en r�sum�, les recommandations portant sur la d�termination des salaires de certains groupes particuliers au sein du secteur public f�d�ral :

 

14. Questions de r�mun�ration li�es aux pensions et aux autres avantages sociaux

Pensions

Au chapitre 7 du pr�sent volume, nous avons d�montr� que les divers r�gimes de pension dans le secteur public f�d�ral sont parmi les meilleurs au pays, � la fois sur le plan de la s�curit� et de la valeur qu'ils repr�sentent pour leurs membres. Certaines de leurs caract�ristiques sont particuli�rement int�ressantes, notamment la possibilit� pour un employ� de prendre sa retraite, sans p�nalit�, d�s qu'il atteint l'�ge de 55 ans s'il compte 30 ann�es de service (dans certains cas, m�me plus t�t ou avec moins d'ann�es de service) et la protection int�grale contre l'inflation.

En principe, offrir un r�gime de pension g�n�reux aux fonctionnaires constitue une politique avis�e. Lib�r�s du souci d'avoir � prendre les dispositions requises pour pouvoir vivre dignement � la retraite, les fonctionnaires de carri�re seront alors peu tent�s de tirer parti de la fonction qu'ils occupent pour s'enrichir en abusant de leurs pouvoirs. Cet aspect d'un sain r�gime de gouvernance est rarement discut� en public, mais nous n'avons qu'� observer ce qui se passe dans les pays o� la r�mun�ration dans le secteur public est inad�quate pour voir les co�ts qui r�sultent de l'inefficience �conomique et de la m�fiance mutuelle lorsqu'on ne peut pas se fier � l'int�grit� des fonctionnaires.

Cependant, les b�n�ficiaires d'un tel r�gime devraient en partager �quitablement les co�ts avec la soci�t� qu'ils servent. Comme nous le montrons dans le Volume Deux, la proportion du co�t des prestations au titre des services courants assum�e par les employ�s dans le cadre du principal r�gime de pension de la fonction publique f�d�rale est pass�e de plus de 40 % durant la plus grande partie des ann�es 1990 � aussi peu que 26 % en 2002‑2003. Les membres des autres r�gimes de la fonction publique f�d�rale cotisent dans une proportion encore plus faible. Il est maintenant essentiel de hausser les cotisations des employ�s aux r�gimes de pension afin de r�tablir une plus grande �quit� entre la quote-part de l'ensemble des contribuables et celle des fonctionnaires au financement de leur r�gime de pension. Cette hausse devrait se poursuivre jusqu'� ce que les employ�s assument au moins 40 % du co�t des prestations au titre des services courants.

On peut d�battre de la meilleure formule � appliquer pour r�tablir un �quilibre raisonnable � cet �gard. Les taux de cotisation actuels sont de 4 % du salaire sous 41 100 $ (en 2005) – le maximum des gains annuels ouvrant droit � pension (MGAP) – et de 7,5 % au‑del� de ce niveau. �tant donn� que la plus grande partie de la masse salariale de la fonction publique se situe sous 41 100 $ (environ les deux tiers de ce qui est pay� aux fonctionnaires)^[207], la plus grande partie de la hausse des cotisations devra �tre financ�e dans cette tranche.

Le pr�sident du Conseil du Tr�sor a annonc�, en juillet 2005, la d�cision prise par le Conseil du Tr�sor d'augmenter progressivement les taux de cotisation sur plusieurs ann�es, jusqu'� ce qu'ils atteignent 6,4 % en de�� du MGAP et 8,4 %, au‑del� de ce niveau. Comme les employ�s cotisent �galement 4,95 % de leur salaire au R�gime de pensions du Canada ou au R�gime de rentes du Qu�bec^[208], leurs cotisations totales au titre des r�gimes de pension, sous le MGAP, atteindront 11,35 %. On pourrait manifestement jongler avec ces chiffres et s'interroger sur le rythme auquel les nouveaux taux seront appliqu�s. Toutefois, l'essentiel est que la r�cente d�cision du Conseil du Tr�sor constitue une solution raisonnable pour pr�server un r�gime de pension g�n�reux mais ad�quat, tout en faisant en sorte que les fonctionnaires assument une part �quitable de ses co�ts.

Nous montrons dans le Volume Deux que, pour diverses raisons, les membres des autres r�gimes de pension du secteur public f�d�ral (c.‑�‑d. les membres des Forces canadiennes, les membres r�guliers et civils de la GRC, les juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral et les parlementaires) assument une proportion plus faible des co�ts des prestations au titre des services courants que les fonctionnaires. La d�cision du Conseil du Tr�sor a pour effet de mettre en œuvre ce qui est probablement la meilleure solution pour ces r�gimes, en augmentant les cotisations des membres pour qu'elles cadrent avec les augmentations appliqu�es au r�gime principal. La hausse des cotisations � ces r�gimes ne permettra pas d'atteindre le taux de 40 %, mais au moins elle pr�servera la relativit� actuelle entre les r�gimes.

Cependant, au‑del� de la question fondamentale de l'�quit� du financement, plusieurs autres questions en rapport avec la politique r�gissant les r�gimes de pension dans le secteur public f�d�ral ont suscit� des d�bats. La question pr�dominante a trait � la fa�on dont le R�gime de pension de retraite de la fonction publique est int�gr� au R�gime de pensions du Canada et au R�gime de rentes du Qu�bec. Un changement important intervient dans la fa�on dont les droits � pension des fonctionnaires sont calcul�s � 65 ans, l'�ge auquel les retrait�s commencent normalement � toucher leurs prestations du RPC ou du RRQ. � ce moment, le R�gime de pension de retraite de la fonction publique ne paie que 1,3 % du service admissible par ann�e, multipli� par le salaire moyen des cinq meilleures ann�es, sur la partie du salaire moyen qui est inf�rieure au niveau de revenu couvert par le RPC ou le RRQ (MGAP). Le taux des prestations est de 2 % par ann�e de service au‑dessus du seuil de revenu du RPC ou du RRQ, ainsi que pour tout le salaire admissible du retrait� avant qu'il atteigne l'�ge de 65 ans.

Jusqu'� r�cemment, la hausse progressive des taux de cotisation au RPC ou au RRQ faisait que ce changement � 65 ans �tait avantageux pour la plupart des pensionn�s de la fonction publique. Mais aux termes des r�gles en vigueur, � compter de 2008 la plupart des retrait�s de la fonction publique vont constater que la combinaison de leur pension du RPC ou du RRQ et de leur pension de la fonction publique sous le MGAP n'atteindra pas le total de 2 % par ann�e de service, multipli� par le salaire moyen de leurs cinq meilleures ann�es. Comme cette question ne touche que la partie du revenu ouvrant droit � pension sous le MGAP (l� encore, 41 100 $ en 2005), ceux dont le salaire est peu �lev� en ressentiront l'impact plus fortement.

Que ce probl�me ait ou non �t� pleinement anticip� quand le RPC et le RRQ ont �t� cr��s dans les ann�es 1960, il n'�tait pas urgent de s'en pr�occuper jusqu'� r�cemment. M�me si, dans les descriptions d�taill�es du R�gime de pension de retraite de la fonction publique, on explique ce qui se passe � 65 ans, en g�n�ral les fonctionnaires pensent que les prestations du r�gime de pension correspondent � 2 % par ann�e de service. Comme cela ne sera plus vrai sous le MGAP, notamment pour ceux dont le salaire est relativement peu �lev�, la consternation se fera sans doute sentir. Pour rajuster le R�gime de la fonction publique de fa�on � supprimer la plus grande partie, voire la totalit� de cet �cart, il faudrait qu'une contribution exceptionnelle d'environ 1,3 milliard de dollars soit vers�e, ainsi qu'une hausse annuelle d'environ 60 millions de dollars. � la fin de 2005, le pr�sident du Conseil du Tr�sor a annonc� au nom de ses coll�gues, les ministres de la S�curit� publique et de la D�fense nationale, la d�cision logique de proposer que le Parlement modifie le R�gime pour solutionner le probl�me qui se dessine le plus pr�s possible du moment o� les taux de cotisation des employ�s seront relev�s au niveau n�cessaire pour correspondre � 40 % du co�t des prestations pour services courants.

Le deuxi�me sujet a trait � la question g�n�rale de la pertinence continue de la structure actuelle du R�gime de pension de retraite de la fonction publique. Comme nous l'expliquons dans le Volume Deux, de nombreuses modifications ont �t� apport�es au fil des ans � la Loi sur la pension de la fonction publique (et aux lois connexes pour les Forces canadiennes, la GRC, les parlementaires et les juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral). En d�pit de ces changements, il reste toutefois des points � r�gler, comme l'�ge de la retraite, la souplesse des prestations aux survivants, la mobilit� professionnelle et l'�quilibre entre le financement du r�gime de pension et les prestations.

�ge de la retraite

Le R�gime devrait‑il continuer � encourager les employ�s ayant de longs �tats de service � prendre leur retraite d�s 55 ans? Vu le vieillissement g�n�ral de la population, des employ�s plus �g�s, exp�riment�s et en sant� pourront constituer des atouts de plus en plus recherch�s. Il semble cependant que les employ�s qui ont de longs �tats de service peuvent maximiser la valeur viag�re attendue du R�gime de pension de retraite de la fonction publique en prenant leur retraite d�s qu'ils sont en mesure de le faire sans p�nalit�. Ainsi, pour persuader ces employ�s de continuer � cotiser au R�gime, il faudrait probablement apporter des modifications � la politique susceptibles de les inciter � garder leur emploi.

Serait‑il sage de permettre l'accumulation de droits � pension suppl�mentaires au‑del� du niveau actuel de 70 %? Devrait‑on augmenter l'�ge minimal auquel quelqu'un pourrait prendre sa retraite tout en touchant une pension non r�duite? Pourrait‑on concevoir un syst�me o� les employ�s admissibles � une pension pourraient travailler une partie de l'ann�e et toucher � la fois une pension et un salaire �quivalents au salaire qu'ils touchaient quand ils sont devenus admissibles � une pension non r�duite?

Souplesse des prestations aux survivants

Devrait‑il y avoir plus de souplesse en ce qui concerne les prestations aux survivants? En th�orie, les r�gles en vigueur pr�voient le versement de prestations dont la valeur �quivaut � moins de 60 % des prestations conform�ment � la plupart des lois en vigueur sur les prestations de pension; pourtant, dans certains cas, les prestations aux survivants d�passent celles permises aux termes de la Loi de l'imp�t sur le revenu (66 2/3 %)^[209]. Comme la notion de famille continue � �voluer et � �tre red�finie dans la soci�t� canadienne, est‑il temps de repenser un r�gime qui a �t� mis sur pied quand la plupart des familles comptaient sur un seul soutien de famille, habituellement l'homme?

Mobilit� professionnelle dans la fonction publique

Le R�gime de pension de retraite de la fonction publique est-il assez souple pour faciliter la mobilit� professionnelle, c.‑�‑d. entrer � la fonction publique ou la quitter, au fil des ans? � l'heure actuelle, les droits � pension du R�gime de pension de retraite de la fonction publique sont exceptionnellement transf�rables en ce sens que ceux qui quittent la fonction publique apr�s deux ann�es de service peuvent les transf�rer � de nombreux r�gimes externes, ou demander un montant en esp�ces �quivalent � la valeur actuarielle des droits qu'ils ont accumul�s. Cependant, comme le R�gime de pension de retraite de la fonction publique est relativement g�n�reux, il peut �tre difficile de transf�rer au r�gime f�d�ral les droits � pensions acquis ailleurs. Sans subventionner les recrues, y aurait‑il moyen d'int�grer de mani�re plus favorable le r�gime f�d�ral aux droits � pension acquis ailleurs? Ceux qui partent avec l'intention de revenir pourraient-ils continuer � participer au r�gime f�d�ral, en assumant � la fois la quote-part de l'employ� et la quote-part de l'employeur du co�t des prestations pour services courants^[210]?

�quilibre entre financement du R�gime et prestations

L'�quilibre entre le mode de financement du R�gime et les prestations auxquelles il donne droit est-il �quitable pour les diff�rents groupes d'employ�s? Dans un certain sens, le R�gime n'est pas juste pour les membres c�libataires, qui ne peuvent d�signer de survivant, pour les employ�s qui quittent la fonction publique t�t dans leur carri�re ou qui y entrent � un �ge m�r, ou pour les employ�s � revenu moyen, qui paient une part proportionnellement plus importante des co�ts du R�gime que les employ�s � faible revenu ou � revenu �lev�. La d�finition d'�quit� varie �videmment d'une personne � l'autre, mais on n'a pas examin� s�rieusement la question depuis de nombreuses ann�es.

Gouvernance du R�gime

Enfin, nous attirons l'attention sur le mode de gouvernance du r�gime de pension. � la fin des ann�es 1990, le gouvernement et les syndicats de la fonction publique sont venus pr�s de s'entendre sur un plan visant � g�rer conjointement le R�gime. Les d�marches en ce sens ont cependant achopp� sur la question de savoir si les employ�s auraient droit � une partie quelconque de l'exc�dent actuariel qui s'�tait accumul� dans le Compte de pension de retraite au fil des ans. En raison d'un d�saccord sur cette question, les syndicats ont intent� un proc�s et rejet� l'id�e de la gestion conjointe du R�gime. Cependant, de nombreux r�gimes de pension importants du secteur public au Canada sont r�gis conjointement par l'employeur et les repr�sentants des employ�s. En principe, lorsque le litige en cours sur l'exc�dent sera r�gl�, nous devrions reprendre les d�marches pour �tablir une forme quelconque de gouvernance partag�e, � condition qu'elle pr�voit un partage proportionnel des responsabilit�s � l'�gard des politiques touchant aux pensions et du financement des r�gimes.

Pour les employ�s et leurs syndicats, la raison de contribuer � la gestion de leur r�gime de pension est �vidente : pour la plupart des employ�s, et surtout pour ceux justifiant de longs �tats de service, leur pension est leur avoir le plus pr�cieux et sa valeur d�passe souvent celle de leur maison quand ils atteignent l'�ge de la retraite. Contribuer � la pr�servation de cet avoir devrait donc �tre une priorit� pour les employ�s.

Pour l'employeur, la raison de partager la gouvernance du r�gime est d'amener les employ�s et leurs syndicats � assumer conjointement la responsabilit� du financement ad�quat des prestations convenues. La gouvernance conjointe suppose habituellement que l'employeur et les employ�s mettront en commun les exc�dents et les d�ficits. En gros, l'employeur peut s'attendre � ce que les employ�s, s'ils sont partenaires � part enti�re de la sant� financi�re de leur r�gime de pension, s'int�ressent de fa�on active et responsable � l'�volution des politiques concernant les r�gimes de pension et de leur financement.

� noter que le R�gime de pension de retraite de la fonction publique (RPRFP) diff�re de la plupart des r�gimes de pension au Canada en ce sens qu'il est r�gi par sa propre loi et qu'il n'est pas assujetti aux lois g�n�rales sur les normes de pension. Cela semble r�sulter du fait que le RPRFP a �t� instaur� avant l'adoption de ces lois, ainsi que de la taille consid�rable du passif �ventuel que repr�sente le paiement des futures pensions de la fonction publique par rapport � la situation financi�re globale du gouvernement f�d�ral.

Nous observons �galement que le mod�le de gouvernance conjointe des r�gimes de pension, dans les secteurs public et priv� au Canada, a �t� mis � l'�preuve ces derni�res ann�es en raison du rendement inhabituellement variable des placements. � titre d'exemple, le R�gime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario est plac� devant la perspective de devoir hausser les cotisations ou de r�duire les prestations, parce qu'il s'est engag� � verser trop de prestations par rapport au rendement r�el de son portefeuille. Le R�gime de retraite des employ�s municipaux de l'Ontario (OMERS) �prouve aussi des difficult�s, tandis que le Syndicat canadien de la fonction publique a intent� des poursuites en all�guant la mauvaise gestion du portefeuille de placements. Manifestement, la gouvernance conjointe est plus facile quand il s'agit de g�rer des exc�dents plut�t que des d�ficits. Toute gouvernance partag�e du R�gime de pension de retraite de la fonction publique f�d�rale devra �tre soigneusement con�ue afin de pouvoir bien affronter les p�riodes de vaches maigres comme les p�riodes de vaches grasses.

Autres avantages sociaux � la fonction publique

Dans cette section, nous traitons d'abord des grands domaines de l'assurance-vie et de l'assurance-invalidit� et des r�gimes de soins de sant� et de soins dentaires, y compris les cong�s de maladie, puis nous abordons bri�vement les autres cong�s et les heures suppl�mentaires.

Assurance-vie, assurance-invalidit�, r�gime de soins de sant�
et r�gime de soins dentaires

Comme nous l'avons d�crit au chapitre 8, � la fonction publique f�d�rale, les r�gimes d'assurance-vie et d'assurance-invalidit�, ainsi que les r�gimes de soins de sant� et de soins dentaires se situent dans la moyenne par comparaison avec les r�gimes du secteur priv�^[211]. Les divers r�gimes ont �t� instaur�s et ont �volu� pour la plupart isol�ment les uns des autres, sans grande indication d'une philosophie ou d'une politique syst�matique de l'employeur sur laquelle reposerait l'ensemble des programmes de ce type. Le co�t de ces r�gimes et des imp�ts connexes dans les diff�rents domaines du secteur public f�d�ral examin�s dans ce rapport est pass� d'environ 1 milliard de dollars, au d�but et au milieu des ann�es 1990, � environ 1,5 milliard de dollars^[212] en 2002‑2003. Bien que ce montant ne corresponde qu'� environ 6 % des d�penses de r�mun�ration totales pour cet exercice, 1,5 milliard de dollars est une somme substantielle. Cet �l�ment de la r�mun�ration m�rite une attention � la fois dans l'optique de la gestion des d�penses et parce que les employ�s, les retrait�s et les personnes � leur charge comptent sur ces programmes pour r�pondre � de nombreux besoins importants.

Le Volume Deux r�sume chacun des r�gimes en vigueur, y compris leur mode de financement, et retrace leur �volution depuis 1990. Parmi les th�mes g�n�raux importants d�coulant de cet examen, il convient de souligner les points qui suivent.

Peu de changement dans le choix et les prestations

Depuis 1990, il y a eu peu de changements dans les prestations offertes. De fait, certains services de sant� param�dicaux sont devenus plus difficiles � obtenir. Comparativement � de nombreux r�gimes offerts par de grands employeurs du secteur priv� dont le personnel est syndiqu�, les r�gimes de la fonction publique offrent une protection tr�s restreinte. En outre, les employ�s ont peu de choix quant aux prestations dont ils peuvent se pr�valoir.

Instauration du R�gime de soins dentaires pour les pensionn�s

Instaur� en 2001, ce r�gime est la seule exception importante � la tendance observ�e au paragraphe pr�c�dent.

Financement par l'employeur

Les divers r�gimes sont enti�rement ou principalement financ�s par l'employeur.

Confusion � l'�gard de la n�gociation collective et de la gouvernance

Quoiqu'on ne discute habituellement pas de ces r�gimes lors de la n�gociation des conventions collectives des groupes professionnels, les changements apport�s � la plupart des r�gimes sont n�goci�s avec les syndicats par l'entremise du Conseil national mixte, puis int�gr�s aux conventions pertinentes.

Ces derni�res ann�es, en application d'ententes conjointes patronales-syndicales, des organisations, comme la Fiducie du R�gime de soins de sant� de la fonction publique, ont �t� mises sur pied pour g�rer ces programmes. Bien que la cr�ation de ces groupes ait contribu� � rendre leur gestion plus transparente, elle a aussi masqu� la question des moyens � prendre pour en contenir et en r�partir les co�ts.

Le moment est venu de revoir les r�gimes

Le syst�me actuel fonctionne raisonnablement bien pour ce qui est de r�pondre aux besoins des employ�s, des retrait�s et des personnes qui sont � leur charge. Le nombre de plaintes est g�n�ralement minime. N�anmoins, nous ne devrions pas continuer � accepter sans r�serve la rigidit� actuelle des avantages sociaux, la confusion au sujet du mode de gouvernance et l'ascension rapide des co�ts au cours des derni�res ann�es, qui ont caract�ris� l'ensemble de nos r�gimes.

Il est temps de revoir en profondeur les objectifs et les moyens de ce secteur.

• En tant qu'employeur responsable � la fois sur le plan social et sur le plan financier, quel est le but vis� par le gouvernement f�d�ral avec ses divers r�gimes d'assurance, de soins de sant� et de soins dentaires?
• Compte tenu de l'�volution radicale de la famille au Canada ces derni�res ann�es et de la n�cessit� d'attirer � la fonction publique des citoyens talentueux de tous �ges pour des p�riodes plus ou moins longues, n'y aurait‑il pas lieu d'adopter une approche plus souple qui r�ponde mieux aux besoins de chacun?
• Quelle est la meilleure fa�on de faire participer les repr�sentants syndicaux des employ�s � la conception et � la gouvernance de ces r�gimes, de sorte qu'ils partagent avec l'employeur l'obligation de faire preuve de prudence financi�re?
• Avec des r�ponses nouvelles � ces questions, quelle serait la meilleure fa�on d'obtenir les r�sultats escompt�s, de mani�re � r�duire au minimum les frais g�n�raux d'administration et d'int�r�t?

L'innovation probablement la plus importante serait d'offrir de vrais choix aux employ�s en termes d'avantages sociaux. Si l'on y parvenait, la n�cessit� de repenser nos programmes serait de fait assum�e individuellement par les employ�s, au moment o� ils feraient leurs choix. Encore l�, pour d�terminer les options possibles, il faudrait proc�der � des analyses approfondies, reposant sur des consultations pouss�es des employ�s et de leurs repr�sentants syndicaux ou professionnels. Les tentatives ant�rieures en ce sens ont achopp� par crainte de la complexit� administrative et en raison des pr�occupations au sujet des co�ts, de la r�ticence des employ�s et des syndicats et de la prudence naturelle des repr�sentants gouvernementaux. Pour r�ussir � instaurer un degr� utile de souplesse, il faudra probablement deux choses : d'abord, d�terminer le montant total annuel que l'employeur consacrerait aux avantages sociaux de chaque employ�; et deuxi�mement, d�terminer une s�rie de choix acceptables pouvant �tre offerts � un co�t raisonnable.

La partie la plus controvers�e de l'adoption d'un degr� accru de souplesse serait de d�terminer le montant que l'employeur serait pr�t � payer annuellement par employ�. Plus t�t dans nos recommandations, nous avons soutenu que la port�e de la n�gociation collective devrait �tre �largie pour inclure autant de composantes de la r�mun�ration totale que possible. Ainsi, les compromis entre les diff�rents objectifs souhaitables seraient transparents pour tous, y compris les employ�s et les contribuables. Il serait utile que le gouvernement fixe une allocation annuelle par employ�, uniforme au d�part, r�serv�e exclusivement au paiement des avantages sociaux. Ce montant ne devrait pas �tre �tabli dans le but de r�duire les co�ts actuels, mais d'indiquer de mani�re cr�dible la valeur des d�penses rattach�es actuellement aux avantages sociaux. Au cours de la transition, on pourrait s'attendre � ce que les co�ts assum�s par l'employeur augmentent afin de pr�server l'�quivalence globale des avantages sociaux actuellement offerts aux employ�s. Il faudrait probablement offrir des taux distincts pour les employ�s c�libataires et ceux qui ont une famille. Quels que soient les taux initiaux, ils devraient augmenter d'ann�e en ann�e, en fonction d'un coefficient pertinent. Les syndicats pourraient alors chercher � obtenir un montant plus (ou moins) �lev� par le truchement de la n�gociation collective. Les employ�s qui souhaitent obtenir une protection sup�rieure � celle qu'ils seraient en mesure de s'offrir gr�ce � l'allocation pr�vue pourraient payer la diff�rence de leur propre poche, � ce qui serait – nous l'esp�rons – un tarif de groupe avantageux.

Une importante crainte, sur le plan des co�ts, est que nous pourrions perdre les �conomies d'�chelle dont nous b�n�ficions actuellement parce que nous souscrivons de l'assurance (par exemple, pour l'invalidit�)^[213] ou que nous nous procurons des services administratifs (dans le cas du r�gime de soins de sant� et de soins dentaires) pour de tr�s grands groupes, qui ont droit � des prestations uniformis�es. On pourrait att�nuer les pr�occupations � ce titre en n�gociant des forfaits correspondant aux pr�f�rences des divers groupes d'employ�s. On pourrait envisager de regrouper les r�gimes existants dans un seul contrat de vaste port�e pour qu'il soit plus int�ressant pour le secteur priv� de tenter de r�duire ses co�ts pour l'emporter.

Une variante qui permettrait de combiner des �conomies d'�chelle � un ensemble int�ressant de choix pour les employ�s en mati�re d'avantages sociaux consisterait � conserver un ensemble commun d'avantages de base, assorti d'options pour des avantages suppl�mentaires dans les domaines particuliers int�ressant les employ�s. Une telle approche r�duirait le fardeau des co�ts reli�s � ce que l'on appelle la s�lection n�gative, selon laquelle seulement ceux qui pr�sentent un risque �lev� choisissent certains avantages, ce qui en rendrait le co�t prohibitif.

La r�forme des cong�s de maladie et de l'assurance-invalidit�

Le domaine de l'assurance-invalidit� est tout particuli�rement embourb� dans un chevauchement de droits connexes et la complexit� administrative. Selon sa situation, un employ� handicap� pourrait avoir � faire intervenir les cong�s de maladie auxquels il a droit, l'un des r�gimes d'assurance-invalidit� de la fonction publique, la Commission provinciale d'indemnisation des accident�s du travail, le R�gime de pension de retraite de la fonction publique et le R�gime de pensions du Canada ou le R�gime de rentes du Qu�bec. En ce qui concerne l'assurance-invalidit�, une option int�ressante serait de la fusionner � la fois au R�gime de pension de retraite et au r�gime actuel d'attribution des droits aux cong�s de maladie. Essentiellement, des cong�s de maladie pay�s normalement seraient accord�s � l'employ� pour une courte p�riode (disons d'au plus trois jours), avec l'approbation de son gestionnaire, jusqu'� un maximum annuel non cumulable de peut-�tre huit � dix jours; dans le cas d'une invalidit� de courte dur�e, il toucherait sa paie habituelle, conform�ment � un r�gime d'assurance-invalidit� de courte dur�e, pour une p�riode mod�r�e (disons d'au plus 90 jours), avec l'autorisation du m�decin traitant; enfin, pour une p�riode plus longue, il aurait acc�s au r�gime d'assurance-invalidit� de longue dur�e, en vertu duquel il toucherait, comme c'est le cas actuellement, 70 % de son salaire, apr�s attestation m�dicale. Une variante de la proposition concernant l'invalidit� de courte dur�e serait de verser 100 % du salaire pendant les 30 premiers jours, puis disons 90 % pour les 30 jours suivants, et enfin 80 % pendant les derniers 30 jours, avant que l'employ� vis� devienne admissible � l'assurance-invalidit� de longue dur�e, qui pr�voit le versement de 70 % du salaire.

L'instauration d'un r�gime d'assurance-invalidit� de courte dur�e permettrait de commencer � g�rer les cas beaucoup plus t�t qu'� l'heure actuelle, puisque les personnes qui sont en cong� de maladie prolong� n'ont pas droit pr�sentement � une aide en ce sens. Une intervention h�tive est importante � la fois pour favoriser la r�adaptation de l'employ� et accro�tre ses chances de retourner au travail.

Un corollaire de cette proposition serait d'abolir l'accumulation des cong�s de maladie non utilis�s. L'usage actuel qui consiste � accumuler les droits � ces cong�s donne aux employ�s qui comptent de longs �tats de service et qui sont en sant� l'impression de perdre quelque chose quand ils prennent leur retraite avec � leur cr�dit une r�serve substantielle de droits inutilis�s � des cong�s de maladie. Cette situation fait que, p�riodiquement, des propositions sont pr�sent�es pour permettre la conversion en esp�ces de ces droits, m�me si les fonctionnaires b�n�ficient d�j� d'une indemnit� de d�part relativement g�n�reuse pouvant aller jusqu'� 30 semaines de paye pour la plupart des employ�s syndiqu�s et normalement jusqu'� 28 semaines pour les employ�s non syndiqu�s. Il ne fait aucun doute que certains sont tent�s de se trouver un docteur compr�hensif � l'approche de leur d�part � la retraite.

Pour les employ�s ne comptant que quelques ann�es de service, le remplacement du syst�me d'accumulation des droits � des cong�s de maladie par un programme d'assurance-invalidit� de courte dur�e constituerait une nette am�lioration de leur protection en cas de maladie grave. Cela serait conforme � la n�cessit� d'inciter les personnes qualifi�es � se joindre � la fonction publique pour des dur�es vari�es au cours de leur carri�re. L'incidence des maladies augmente en partie avec l'�ge, mais l'invalidit� peut frapper � n'importe quel stade de la vie. Un r�gime d'assurance correspondrait de mani�re plus logique au probl�me � r�gler.

En passant en revue ces questions, il serait sage de s'interroger sur l'�quilibre optimal � maintenir dans la gestion des risques inh�rents � ces avantages entre l'achat d'une protection aupr�s d'assureurs de l'ext�rieur et la prise en charge directe de ces risques.

Parall�lement, des mesures pourraient �tre prises en vue d'harmoniser les r�gimes d'assurance-invalidit� destin�s aux diff�rentes parties du secteur public f�d�ral. Ainsi, � l'heure actuelle, les r�gimes d'assurance-invalidit� des Forces canadiennes et des membres r�guliers et civils de la GRC pr�voient le versement de 75 % plut�t que de 70 % du salaire en cas d'invalidit� � long terme. Par contre, la protection contre l'inflation du r�gime des Forces canadiennes est moins bonne que celle des autres r�gimes f�d�raux. � moins que nous puissions invoquer une raison imp�rieuse pour justifier diff�rents taux de remplacement du salaire ou de protection contre l'inflation, il serait logique d'appliquer une norme de protection unique dans tout le secteur public f�d�ral.

Prestations suppl�mentaires de d�c�s

Un dernier sujet important qu'il convient d'examiner, en rapport avec la question des assurances, est le r�gime de prestations suppl�mentaires de d�c�s (PSD) en vertu de la Loi sur la pension de la fonction publique. On le d�crit comme � une forme d'assurance-vie temporaire d�croissante destin�e � prot�ger l'employ� et son b�n�ficiaire durant les ann�es o� il cotise � son r�gime de pension �. Pourtant, l'actuel r�gime de PSD pr�voit le versement du double du salaire jusqu'� l'�ge de 65 ans, ann�e � partir de laquelle la protection commence � diminuer progressivement jusqu'� 75 ans. Si l'objectif d�clar� du r�gime est toujours valide, il vaudrait peut-�tre mieux pr�voir le versement de cinq fois, voire m�me dix fois le salaire, pendant les premi�res ann�es de service, puis commencer � r�duire graduellement la protection jusqu'� peut-�tre une seule fois le salaire � 65 ans, et par la suite encore moins, comme c'est le cas actuellement.

Le financement de cette prestation est inhabituel sous trois aspects : premi�rement, depuis 1955, 80 % de son co�t est assum� par les employ�s; deuxi�mement, le solde d'ouverture^[214] a cr� d'ann�e en ann�e, passant de 616 millions de dollars en 1990‑1991 � 1,897 milliard de dollars en 2002‑2003. Enfin, c'est probablement le seul r�gime d'assurance collective au Canada qui est int�gr� � une loi, ce qui le rend tr�s difficile � g�rer � mesure que les circonstances changent.

Il serait logique de v�rifier les pr�visions actuarielles pour ce compte afin d'�tablir avec plus de pr�cision ce � quoi on peut s'attendre au cours des prochaines d�cennies. Cela s'imposerait si les prestations pr�vues �taient remani�es pour mieux cadrer avec l'objectif officiel de la PSD. Si l'on pr�voit qu'une fraction quelconque du solde accumul� ne sera pas requise pour payer les prestations au cours d'une p�riode raisonnable, on pourrait envisager de r�affecter les fonds non requis � d'autres avantages sociaux. Il faudrait aussi envisager de retirer ce r�gime de la Loi sur la pension de la fonction publique pour le placer sur le m�me pied que les autres avantages sociaux offerts � la fonction publique.

Gouvernance des r�gimes

Avant de quitter ce domaine, il importe d'aborder le mode de supervision de ces r�gimes. Le mode de gouvernance des avantages sociaux � la fonction publique devrait correspondre au mode de r�partition des responsabilit�s pour leur financement. � l'heure actuelle, on semble appliquer des variantes du mod�le de gestion conjointe patronale-syndicale, mais sans obligation redditionnelle conjointe � l'�gard des cons�quences financi�res des d�cisions prises. Si l'on adoptait un syst�me d'enveloppe d'avantages sociaux n�goci�e par employ� dans le cadre de la n�gociation collective, il conviendrait d'�tablir une formule de gouvernance conjointe patronale-syndicale des r�gimes n�goci�s auxquels les employ�s pourraient souscrire, soit � m�me leur enveloppe soit avec leur propre argent. Toutefois, aussi longtemps que l'employeur continuera d'assumer essentiellement la responsabilit� financi�re de ces r�gimes, on devrait limiter le r�le des conseils d'administration de ces r�gimes au r�glement des appels par consensus ou au renvoi des cas sans grande cons�quence financi�re � un arbitre ind�pendant. L'employeur devrait prendre les d�cisions ayant pour effet d'augmenter sensiblement les co�ts permanents d'un r�gime apr�s consultation du conseil d'administration du r�gime.

Il faut aussi pr�ciser le r�le des repr�sentants de l'employeur si�geant aux conseils d'administration des r�gimes, qu'il s'agisse des conseils actuels ou de conseils de gestion v�ritablement conjoints. � l'heure actuelle, il n'est peut-�tre pas toujours clair pour les personnes choisies pour repr�senter l'employeur qu'elles doivent mettre de c�t� leurs int�r�ts en tant que b�n�ficiaires d'un r�gime au moment de prendre des d�cisions au sujet de ce r�gime. Les repr�sentants de l'employeur devraient recevoir une formation approfondie^[215] du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor avant d'assumer leurs fonctions. De fait, il serait logique que certains des repr�sentants de l'employeur ne soient pas eux-m�mes b�n�ficiaires du r�gime. Il incombe aux membres des conseils de faire preuve de jugement dans l'interpr�tation des positions de principe de l'employeur. Cette fa�on de faire permettrait sans doute des d�bats anim�s et n�cessaires entre les repr�sentants de l'employeur. Cependant, ces derniers devront toujours veiller � ne pas se laisser influencer ind�ment par leurs propres int�r�ts en tant que membres des r�gimes vis�s.

D'aucuns pr�tendront qu'une refonte fondamentales dans le domaine des r�gimes d'assurance, des soins de sant� et des soins dentaires serait trop controvers�e, trop difficile et trop complexe pour en valoir la peine. Cela voudrait dire continuer ind�finiment � offrir un m�li‑m�lo d'avantages sociaux instaur�s sans coordination au fil des d�cennies, qui ne r�pondent plus n�cessairement aux besoins actuels des employ�s et qui co�tent de plus en plus cher � l'employeur, sans chercher v�ritablement � adopter les meilleures pratiques d'autres employeurs. Il est temps d'examiner attentivement les avantages sociaux dont les fonctionnaires f�d�raux et les personnes � leur charge auront besoin � l'avenir, de se pencher sur la meilleure fa�on de les financer et de voir comment on pourrait faire en sorte que les employ�s, par l'interm�diaire de leurs syndicats, partagent avec l'employeur la responsabilit� et l'obligation de rendre compte de la conception et du financement de ces avantages.

Cong�s et heures suppl�mentaires

Dans le Volume Deux, nous expliquons comment les politiques relatives aux cong�s et aux heures suppl�mentaires ont �volu� depuis le d�but des ann�es 1990. Nous d�crivons aussi comment a �volu� leur usage total, ainsi que l'usage tant des cong�s de maladie que des cong�s pour obligations familiales au sein des groupes professionnels dont les membres se sont servis fr�quemment ou non de ces cong�s.

Au niveau le plus g�n�ral, nous observons que le nombre de cong�s pris est relativement constant depuis 1990‑1991 – environ 40 jours par ann�e pour tous les types de cong�. En 2002‑2003, il semble �tre pass� � environ 41 jours, ce qui cadre avec l'ajout de deux jours de cong�s personnels dans la plupart des conventions collectives � compter de 2001.

Nous craignons cependant que certains groupes, notamment les cadres de direction, aient tendance � ne pas utiliser tous leurs cong�s annuels^[216]. En vertu d'une politique ou de la convention collective qui s'applique � eux, les employ�s ont l'option (avec l'approbation de leur superviseur) de se faire payer leurs cong�s en esp�ces, plut�t que de les prendre en temps. Cependant, la politique relative aux cong�s a manifestement pour but de promouvoir la sant� et la r�sistance physique et psychologique des employ�s. De fait, en payant du temps non travaill�, l'employeur investit dans le bien-�tre de l'employ�. Le fait de ne pas utiliser tous les cong�s disponibles, en les convertissant en esp�ces ou en les accumulant pour plus tard, vient � l'encontre de cet objectif. Les gestionnaires de la fonction publique devraient encourager vivement leurs employ�s � utiliser tous les cong�s auxquels ils ont droit. Une culture o� les gens sont consid�r�s comme continuellement indispensables est malsaine et risque d'�tre improductive.

De m�me, au sein de certains groupes ou de certaines organisations de la fonction publique, on semble s'attendre � ce que les heures suppl�mentaires ne soient pas r�clam�es ou, � tout le moins, pas en totalit�. Il est frappant de constater dans le Volume Deux que le travail suppl�mentaire est presque unique parmi les �l�ments de la r�mun�ration totale en ce sens que le nombre d'heures suppl�mentaires est demeur� essentiellement inchang� de 1991‑1992 � 2002‑2003^[217]. Cette tendance contraste, par exemple, avec la Gendarmerie royale du Canada, o� un nombre tr�s similaire de membres a fait beaucoup plus d'heures suppl�mentaires au fil des ans, leur valeur passant de 66,4 millions de dollars, en 1990‑1991, � 99,1 millions de dollars en 2002‑203^[218].

Selon le sondage r�alis� en 2002 aupr�s des fonctionnaires f�d�raux, 63 % (question 7) estimaient qu'ils � pouvaient demander d'�tre r�mun�r�s (en argent ou en cong�s) pour les heures suppl�mentaires qu'ils avaient faites �. Cependant, 16 % des fonctionnaires (question 15) ont indiqu� � qu'ils �taient rarement ou jamais r�mun�r�s pour les heures suppl�mentaires qu'ils avaient faites �. Les gestionnaires de la fonction publique ne doivent pas dissuader leurs employ�s de pr�senter des demandes l�gitimes de paiement des heures suppl�mentaires ou refuser de telles demandes.

Avantages offerts aux pensionn�s

En plus de recevoir leur pension aux termes de la Loi sur la pension de la fonction publique, les pensionn�s de la fonction publique participent � des r�gimes d'assurance-vie, de soins de sant� et de soins dentaires financ�s en partie par l'employeur. Pour les r�gimes non couverts par une assurance externe, le passif actuariel des prestations auxquelles auront �ventuellement droit les fonctionnaires � la retraite est substantiel. Depuis que l'on a commenc� � suivre et � consigner ce montant sur la base de la comptabilit� d'exercice dans les Comptes publics du Canada, il est pass� de 6,5 milliards de dollars en 2000-2001 � 7,2 milliards de dollars en 2002-2003^[219]. Ces derni�res ann�es, il n'y a pas eu d'�valuation globale du montant qu'il conviendrait que l'employeur f�d�ral contribue au co�t des avantages destin�s aux pensionn�s, en relation au niveau de r�mun�ration actuelle des employ�s et des pratiques des grands employeurs du secteur priv� et du secteur public �largi au Canada. Une telle �valuation n'a que trop tard�.

Voici donc nos recommandations pour ce chapitre :

C'est ainsi que se termine la s�rie de recommandations ayant trait � un large �ventail d'enjeux cl�s en mati�re de r�mun�ration. Nous passons maintenant aux possibilit�s qui s'offrent pour mettre � jour le cadre l�gislatif r�gissant la gestion de la r�mun�ration � la fonction publique f�d�rale. Nous concluons ensuite la section sur les recommandations par quelques r�flexions sur le suivi et la mise en œuvre de nos recommandations.

 

15. Domaines o� des modifications l�gislatives pourraient �tre apport�es

Nous traitons dans ce chapitre de deux points d�licats r�gis par la loi : la n�gociation collective dans la fonction publique f�d�rale et la parit� salariale, soit l'application du principe du salaire �gal pour un travail de valeur �gale. Dans les deux cas, les enjeux sont complexes et m�ritent une analyse approfondie. De fait, des comit�s consultatifs sp�ciaux ont produit des rapports importants sur ces deux sujets au cours des derni�res ann�es : le Comit� consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale, pr�sid� par John Fryer, qui a pr�sent� des rapports en 2000 et 2001^[220], et le Groupe de travail sur l'�quit� salariale, pr�sid� par Beth Bilson, qui a pr�sent� un rapport en 2004^[221]. Dans le pr�sent rapport, nous nous contentons de d�crire certains des enjeux qui ont trait sp�cifiquement � la gestion responsable de la r�mun�ration et qui, selon nous, m�ritent un examen plus pouss�, en d�pit des importants travaux r�alis�s par le Comit� consultatif Fryer et le Groupe de travail sur l'�quit� salariale.

N�gociation collective et gestion de la r�mun�ration

Pour commencer, il est important d'affirmer qu'� notre avis, les syndicats jouent un r�le essentiel en permettant aux employ�s de parler d'une seule voix dans des dossiers importants relatifs au milieu de travail et que la n�gociation collective repr�sente la meilleure fa�on de d�terminer les conditions d'emploi des travailleurs syndiqu�s. Dans la pr�sente section, nous remettons en question le point de vue selon lequel la n�gociation collective devrait �tre un genre d'�preuve de force dans le secteur public. Cette critique est n�anmoins entreprise dans le cadre d'un engagement fondamental � l'�gard tant de la l�gitimit� des syndicats que du r�le crucial qu'ils jouent dans la repr�sentation des employ�s, en particulier dans le processus visant � d�terminer les conditions de la r�mun�ration dans le secteur public.

Nul doute que les liens entre la n�gociation collective et l'�volution de la r�mun�ration susciteront toujours la controverse. Les r�sultats obtenus dans la fonction publique f�d�rale depuis 1967 sont relativement positifs, m�me si la route a parfois �t� cahoteuse. Pour l'avenir, toutefois, il pourrait �tre raisonnable de se demander si un syst�me permettant davantage de servir le public sans interruption ne donnerait pas des r�sultats semblables, voire meilleurs.

Aper�u historique

La meilleure fa�on de d�crire l'exp�rience de pr�s de quatre d�cennies de n�gociation collective dans la fonction publique f�d�rale depuis son adoption en 1967 serait de la caract�riser d'in�gale. Dans le chapitre 3, nous d�crivons comment les p�riodes de n�gociation collective ont altern� avec des p�riodes de d�termination des salaires par voie l�gislative. Il y a eu en fait trois p�riodes durant lesquelles le gouvernement a fix� directement les salaires :

• 1975-1978 : La Loi anti-inflation a r�glement� les augmentations salariales pour la plupart des employeurs au Canada, notamment la fonction publique f�d�rale.
• 1983-1984 : La Loi sur les restrictions salariales du secteur public s'appliquait tout particuli�rement au secteur public f�d�ral, limitant les augmentations salariales � 6 % et � 5 % pour 1983 et 1984, respectivement.
• 1991-1997 : La Loi sur la r�mun�ration du secteur public et, pendant cinq ann�es successives sur six, la Loi sur l'ex�cution du budget ont gel� les salaires de la fonction publique f�d�rale, imposant une hausse de 3 % en 1992.

Pendant les 30 premi�res ann�es de n�gociation collective, le syst�me n'a pu fonctionner au total que 19 ans. La p�riode maximale de fonctionnement ininterrompu a �t� de huit ans – imm�diatement apr�s la mise en œuvre du nouveau r�gime en 1967. La p�riode actuelle, qui a d�but� en 1997 au moment du d�gel des salaires et de la reprise de la n�gociation collective, est donc d�j� au moins aussi longue que la pr�c�dente p�riode de n�gociation collective continue. Il faut n�anmoins reconna�tre que, m�me pendant les p�riodes de n�gociation collective, il y a eu des cas de recours � la loi pour mettre fin � une gr�ve particuli�re, voire pour pr�venir une gr�ve.

La plupart des d�bats publics concernant la n�gociation collective dans la fonction publique f�d�rale portent sur ce que l'on pourrait qualifier de mauvaises relations ou de m�fiance mutuelle entre le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, qui n�gocie � l'�gard de la plupart des fonctionnaires f�d�raux, et les syndicats du secteur public. On semble sous-entendre que, si d'une fa�on ou d'une autre les parties s'effor�aient davantage de s'entendre ou si l'employeur �tait moins enclin � recourir � des contr�les arbitraires, tout irait bien.

En fait, les relations entre la direction et les sp�cialistes des ressources humaines du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et leurs homologues syndicaux sont presque toujours mod�r�es et constructives. Il convient toutefois de noter qu'un roulement relativement �lev� parmi les principaux intervenants, notamment du c�t� patronal, nuit probablement au maintien de solides relations fond�es sur la confiance personnelle entre les parties.

Quoi qu'il en soit, l'instabilit� qu'a connue le syst�me de n�gociation collective depuis 1967 a des racines plus profondes, li�es principalement aux diff�rends sur le bien-fond� des augmentations de salaire et d'avantages sociaux de la fonction publique dans un contexte �conomique et politique plus g�n�ral et, � notre avis, au caract�re inappropri� des outils disponibles pour r�gler les conflits dans le cadre des lois applicables^[222].

Les critiques � l'�gard des relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale comprennent souvent l'affirmation – en g�n�ral non �tay�e par des donn�es empiriques – selon laquelle les fonctionnaires ont souffert financi�rement en comparaison des employ�s du secteur priv� au Canada. Le pr�sent rapport d�montre que, m�me si cela �tait vrai dans une certaine mesure pendant la p�riode de gel salarial du d�but et du milieu des ann�es 1990, il n'en est plus ainsi.

Nous soulignons au chapitre 2 de ce volume qu'� la suite du d�gel des salaires de 1997, le secteur public f�d�ral – plus pr�cis�ment le noyau de la fonction publique, dont le Conseil du Tr�sor est l'employeur, et les employeurs distincts – a vu son salaire moyen r�el augmenter de 14,1 % en cinq ans, soit de 1997‑1998 � 2002‑2003. En fait, il y avait eu une baisse du salaire r�el moyen (en dollars constants de 2003) d'environ 3,7 %^[223] au milieu des ann�es 1990. En revanche, cette baisse avait �t� plus que rattrap�e en 1999-2000. Il est ainsi d�montr� au chapitre 4 (voir la figure 1027 en particulier) que le taux cumulatif d'augmentation du salaire moyen dans le secteur public f�d�ral^[224] �tait en r�alit� inf�rieur aux augmentations annuelles n�goci�es dans le secteur priv� au cours de la p�riode de 1990‑1991 � 1999-2000. Toutefois, les augmentations cumulatives accord�es dans le secteur public f�d�ral � compter de 1990‑1991 d�passaient au total de plus de 8 % celles du secteur priv� en 2002-2003^[225].

Tout en obtenant ces r�sultats sur le plan salarial, les fonctionnaires f�d�raux ont vu leurs prestations de pension s'am�liorer tout en payant une part r�duite du co�t des cotisations pour services courants. Ainsi, les modifications apport�es � la Loi sur la pension de la fonction publique en 1999 ont fait passer de six � cinq ans la p�riode d'�tablissement du salaire moyen pour le calcul des prestations. Les autres avantages sociaux sont demeur�s essentiellement inchang�s, sauf en ce qui concerne l'instauration d'un r�gime de services dentaires pour les pensionn�s en 2001, bien que leur co�t ait � peu pr�s doubl� de 1997-1998 � 2002-2003 – l'employeur absorbant presque enti�rement la hausse.

Nous devons donc conclure que, globalement, les fonctionnaires f�d�raux s'en sont bien sortis par rapport au secteur priv� canadien depuis l'adoption de la n�gociation collective, et ce, malgr� des p�riodes de limitations arbitraires, en particulier au d�but et au milieu des ann�es 1990.

Un mod�le inappropri�?

Il n'y a en principe que trois fa�ons de d�terminer la r�mun�ration : une partie la d�termine unilat�ralement; les parties s'entendent; ou une tierce partie tranche. Jusqu'en 1967, le gouvernement f�d�ral a d�termin� lui-m�me la r�mun�ration de la fonction publique apr�s avoir pris en consid�ration l'avis des associations d'employ�s^[226]. Les diverses p�riodes au cours desquelles le syst�me de n�gociation collective a cess� de fonctionner, soit pendant 11 ans depuis 1967, repr�sentent en fait un retour � l'ancienne approche unilat�rale. La culture publique canadienne n'accepterait certainement pas un retour d�finitif � une telle politique. En outre, dans un monde o� les employeurs doivent faire appel � la loyaut� de leurs employ�s pour favoriser l'efficacit� en milieu de travail, il serait improductif de chercher � exclure les repr�sentants des employ�s de la d�termination des conditions de r�mun�ration de la fonction publique f�d�rale.

L'option consistant � s'entendre sur la r�mun�ration peut prendre une forme individuelle ou collective. Comme nous l'avons fait valoir plus t�t dans ce chapitre, la n�cessit� de recruter des employ�s ayant des comp�tences exceptionnelles dans un monde o� le savoir est essentiel au succ�s oblige � faire preuve de plus de souplesse dans la d�termination des r�gimes de r�mun�ration individuels. Au Canada, cependant, le droit de n�gocier collectivement les salaires et les avantages sociaux est bien �tabli, notamment dans les grands milieux de travail du secteur public. Pour la majeure partie de la fonction publique, on continuera sans doute de n�gocier collectivement la r�mun�ration avec des syndicats accr�dit�s.

Le succ�s de la n�gociation collective d�pend de la fa�on dont se r�glent les conflits. Id�alement, les parties s'entendront sur des conditions en n�gociant directement. Toutefois, la mani�re de n�gocier d'un employeur ou d'un syndicat d�pend de ce � quoi il s'attend dans l'�ventualit� o� il n'y aurait pas d'entente. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique donne deux choix aux syndicats : la conciliation suivie de la possibilit� d'une gr�ve, ou l'arbitrage par une tierce partie. Pour l'instant, nous nous concentrons uniquement sur l'option conciliation/gr�ve, qui est en fait la voie r�guli�rement choisie par les plus gros syndicats.

Certains pr�tendent que le gouvernement f�d�ral jouit d'un avantage indu dans le cadre de la n�gociation collective avec ses employ�s. Ils affirment que, si le gouvernement n'aime pas comment le processus se d�roule, il a la possibilit� de contourner la n�gociation collective en demandant au Parlement d'en d�terminer unilat�ralement l'issue par voie l�gislative. Cela est en d�finitive ind�niable et il y a certainement eu des cas o� le Parlement a impos� la volont� du gouvernement � l'ensemble de la fonction publique ou � un groupe de n�gociation en particulier.

La plupart du temps, le gouvernement h�site toutefois � recourir � une loi. Pr�senter un projet de loi au Parlement pour r�gler un conflit de travail dans la fonction publique n'est normalement pas bien vu, sauf s'il appara�t clairement que la s�curit� de la population est d'une certaine fa�on menac�e ou que les employ�s en gr�ve agissent de mani�re irresponsable en faisant courir un risque � la population^[227]. Dans des circonstances plus ordinaires, le syndicat pourrait �tre en mesure de b�n�ficier d'un pouvoir de n�gociation consid�rable en raison de l'importance des services fournis par ses membres. Pour que la population soit moins ou aucunement incommod�e, il se pourrait que le gouvernement ressente la pression d'accorder des hausses salariales ou d'autres avantages sociaux non justifi�s par rapport aux conditions offertes sur le march� du travail externe. Acheter la paix � l'aide d'une entente g�n�reuse est souvent consid�r� comme la meilleure fa�on de r�gler � court terme un conflit de travail dans la fonction publique.

En th�orie, les travailleurs qui fournissent des services essentiels � la population sont d�sign�s et n'ont pas le droit de participer � un mouvement de gr�ve. La nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique maintient le droit exclusif de l'employeur de d�terminer le niveau auquel un service essentiel doit �tre fourni � la population. L'employeur doit ensuite n�gocier avec le syndicat le nombre de postes n�cessaires pour fournir le service essentiel. Si les parties n'arrivent pas � s'entendre, elles peuvent l'une et l'autre demander � la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) de trancher toute question non r�gl�e. L'entente sur les services essentiels r�sultant de la n�gociation ou d'une d�cision de la CRTFP demeure en vigueur jusqu'� ce qu'elle soit modifi�e par une entente ou par la d�cision d'un arbitre.

Dans la pratique, toutefois, cette protection de la capacit� du gouvernement de r�pondre aux besoins de la population pendant un conflit de travail dans la fonction publique peut �tre compromise de deux fa�ons. Dans le premier cas, les gestionnaires minist�riels pourraient ne pas r�ussir � n�gocier un nombre suffisant d'employ�s devant fournir les services essentiels � la population ou � convaincre la CRTFP de le faire. Ils pourraient �galement ne pas �tre en mesure de modifier l'entente � temps lorsqu'une gr�ve est en vue. Il s'agit l� �videmment d'une responsabilit� de l'employeur; ce n'est pas la faute du syndicat si les d�signations sont insuffisantes ou ne sont pas faites � temps. Peu importe la raison, lorsque cela arrive, la capacit� de l'employeur de r�sister � l'interruption de services sur lesquels la population compte est limit�e, surtout � mesure que les probl�mes s'accumulent. Ce fut le cas notamment en 2002-2003 lors d'un conflit de travail impliquant le groupe Navigation a�rienne (AO). � mesure que le temps passait et que se faisait sentir l'effet des mouvements de gr�ve cibl�s, le retard accumul� dans la certification des a�ronefs et l'attestation de la comp�tence des pilotes a menac� la capacit� op�rationnelle de l'industrie du transport a�rien au Canada.

Le deuxi�me probl�me associ� aux d�signations mine encore plus la notion m�me de services essentiels. Il s'agit du refus de plus en plus fr�quent de la part de piqueteurs de permettre aux travailleurs essentiels, voire aux employ�s exclus comme les cadres sup�rieurs ou les agents du personnel, de se rendre sur leur lieu de travail sans devoir attendre plus ou moins longtemps, de fa�on arbitraire. Ainsi, durant les gr�ves tournantes d�clench�es � Ottawa en 2004, des piqueteurs ont d�cid� avec une d�termination certaine que les employ�s exclus ou d�sign�s, ou m�me les membres du public, seraient forc�s d'attendre une heure (� la discr�tion des piqueteurs) avant d'entrer sur le lieu de travail. � certains endroits, ce d�lai forc� aurait m�me dur� jusqu'� quatre heures. Rien dans le droit du travail n'autorise ce genre de r�glementation de l'acc�s au lieu de travail par les syndicats. Cette pratique est en fait une forme d'intimidation qui risque de devenir incontr�lable. Pour la premi�re fois, la nouvelle Loi (article 199)interdit d'emp�cher des employ�s dont le poste est d�sign� essentiel d'avoir acc�s � leur lieu de travail ou d'en sortir. L'article 200 pr�voit l'imposition d'une amende pouvant aller jusqu'� 1 000 $ aux personnes qui enfreignent l'article 199. La Cour f�d�rale devrait maintenant pouvoir faire respecter cet article � l'aide d'ordonnances applicables partout au Canada, s'il y a lieu.

Il est trop t�t pour savoir comment ces changements au droit du travail r�gissant la n�gociation collective dans la fonction publique f�d�rale se traduiront dans les faits. Nous pouvons en revanche esp�rer que les nouvelles dispositions contribueront � faire en sorte que le gouvernement n'ait plus � choisir entre c�der aux demandes syndicales parce que la population craint d'�tre priv�e de services essentiels et avoir recours � la mesure draconienne qu'est le r�glement d'un conflit par voie l�gislative.

Toutefois, peu importe les r�percussions de la LRTFP, la question plus fondamentale demeurera le fait que, du point de vue de l'int�r�t public, il y a lieu de douter de la valeur du recours � la gr�ve pour r�gler les conflits de travail dans le secteur public. Comme Roy Adams l'a fait observer, les gr�ves et les lock-out s'apparentent � la m�thode m�di�vale de r�glement des diff�rends par une �preuve de force.^[228]

L'id�e qui sous-tend g�n�ralement le recours � une loi est que l'interaction du pouvoir �conomique ou, au besoin, du pouvoir politique est la meilleure fa�on de r�gler les conflits de travail. La perspective de l'�preuve de force a �t� bien d�crite par Barbara Wootton, membre du Labour � la Chambre des Lords du Royaume-Uni : il est normal qu'un syndicat soit antisocial; les membres auraient raison d'�tre m�contents si leurs repr�sentants et leurs comit�s cessaient de faire passer les int�r�ts du groupe en premier^[229].

Ce concept d'�preuve de force peut convenir au secteur priv�. Une r�mun�ration excessive peut mettre en p�ril la taille ou m�me la survie d'une entreprise, ce qui limite n�cessairement les revendications syndicales. Dans le secteur public, un tel frein �conomique � la progression de la r�mun�ration n'existe pas, du moins � court terme, notamment pour les groupes d'employ�s relativement restreints. Est-il n�anmoins raisonnable d'accorder aux fonctionnaires une r�mun�ration relativement �lev�e uniquement parce qu'ils pourraient �tre en mesure d'utiliser le r�le privil�gi� qu'ils jouent dans la prestation de services essentiels � la population pour imposer de g�n�reuses conventions collectives?

Yvon Tarte, pr�sident de la Commission des relations de travail dans la fonction publique, a affirm� ce qui suit dans une allocution prononc�e lors du colloque du Conseil national mixte de 1999 :

Le mod�le de la n�gociation collective fond� sur une �preuve de force implique que des principes comme la comparabilit� servent tout au plus de points de r�f�rence pour la n�gociation. Comme nous l'avons indiqu� au chapitre 2, c'est ce dont t�moigne aussi l'exp�rience de la fonction publique f�d�rale, o� l'on a compar� avec le march� ou �vit� de le faire, selon ce qui �tait utile pour la lutte que repr�sentait la n�gociation collective.

Le recours au pouvoir �conomique appelle une r�ponse du pouvoir politique. Il n'est donc pas vraiment difficile de comprendre le recours assez fr�quent par le gouvernement f�d�ral au cours des 38 derni�res ann�es � la d�termination unilat�rale de la r�mun�ration par l'imposition de contr�les ou de gels salariaux globaux ou de lois for�ant le retour au travail de groupes particuliers.

Les positions ax�es sur le pouvoir �conomique et le pouvoir politique ne permettent ni l'une ni l'autre de tenir compte d'un aspect crucial de la n�gociation collective dans la fonction publique f�d�rale, � savoir le lien entre les augmentations salariales et la productivit�. Dans le secteur priv�, les n�gociations concernent autant les r�gles du travail que les salaires, et ce, pour la simple raison que la capacit� d'une entreprise d'accorder des hausses salariales sup�rieures au taux d'inflation d�pend g�n�ralement d'un accroissement de la productivit�. De telles am�liorations au chapitre de la productivit� sont possibles gr�ce � l'utilisation du meilleur �quipement disponible et des m�thodes de travail les plus efficaces^[231].

Dans la fonction publique f�d�rale, il y a rarement un lien direct entre la n�gociation collective et l'am�lioration de la productivit�, pour trois grandes raisons. Premi�rement, dans la majeure partie de la fonction publique, mesurer la productivit� de mani�re significative et fiable est en soi difficile. Deuxi�mement, m�me lorsque g�rer la productivit� est manifestement faisable (par exemple pour des processus relatifs � des volumes consid�rables tels l'�mission de ch�ques), la relation de n�gociation en est une o� ni le pouvoir �conomique ni le pouvoir politique ne domine. Normalement, une solution �merge sans qu'il soit n�cessaire de comparer l'�volution de la r�mun�ration � celle du secteur priv� ou de la relier aux niveaux ou aux changements de productivit�. Troisi�mement, les n�gociations dans le secteur public f�d�ral font intervenir de tr�s gros ensembles, de sorte qu'il est difficile voire impossible de faire ressortir et encore moins de tenter de r�gler de mani�re satisfaisante des questions li�es au milieu de travail qui sont essentielles pour assurer l'efficacit� d'un minist�re ou d'un organisme^[232].

En r�sum�, donc, la n�gociation collective dans la fonction publique f�d�rale telle que nous la connaissons (ax�e avant tout sur le mod�le de la conciliation/gr�ve pour le r�glement des conflits) fonctionnent en quelque sorte, mais n'est ni suffisamment stable ni vraiment con�ue pour servir l'int�r�t public. Il convient alors de se poser la question suivante : pourrait-on raisonnablement s'attendre � ce qu'il y ait une autre fa�on de r�gler les conflits de travail qui permettrait d'obtenir de meilleurs r�sultats � la fois pour les employ�s et pour les contribuables canadiens?

Existe-t-il un meilleur mod�le?

Le dilemme d�crit ci-dessus en rapport avec la juste d�termination de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral concerne �videmment aussi, dans une large mesure, l'ensemble du secteur public canadien. S'il existait un mod�le incontestablement sup�rieur � l'actuel m�lange de gu�rilla industrielle et d'unilat�ralisme politique, il serait s�rement d�j� en train de se r�pandre dans les instances responsables des relations de travail au Canada. Mais aucun consensus de ce genre n'est perceptible.

D'un point de vue conceptuel, toute solution de rechange doit comprendre le r�glement par une tierce partie des conflits de travail o� le gouvernement et le syndicat n'arrivent pas � convenir d'une issue dans le cadre de la n�gociation collective. Nombre de variations sur ce th�me ont �t� mises � l'essai au cours des derni�res d�cennies. John O'Grady pr�sente un excellent examen de la question dans un document intitul� Arbitration and Its Ills^[233]. Voici certains des points les plus pertinents qu'il souligne :

• L'exp�rience indique que remplacer le droit de gr�ve par l'arbitrage obligatoire entra�ne une baisse de la proportion des conflits de travail r�gl�s par la n�gociation directe entre les parties.
• Dans l'ensemble, les donn�es disponibles indiquent que l'arbitrage comporte une distorsion � la hausse pour le secteur public dans son ensemble, mais ce point de vue ne fait pas l'unanimit�^[234].
• Des �tudes incitent � penser que l'importance accord�e par les arbitres aux diff�rents crit�res varie sensiblement.
• Les �tudes montrent de fa�on syst�matique que la productivit�, la capacit� de payer et les d�s�quilibres sur le march� du travail ne jouent qu'un r�le modeste dans les d�cisions arbitrales. L'importance accord�e � la comparabilit� est telle qu'elle tend � marginaliser les autres crit�res.
• Donner instruction aux arbitres de prendre en consid�ration la r�mun�ration totale semble avoir relativement peu de r�percussions sur les pratiques arbitrales.
• L'arbitrage ne doit pas �tre per�u simplement comme une fa�on de remplacer le droit de gr�ve. Remplacer le droit de gr�ve par l'arbitrage obligatoire modifie en profondeur le processus de d�termination des salaires dans le secteur public^[235].

Le recours � l'arbitrage dans la fonction publique f�d�rale depuis le r�tablissement de cette option en 2002 a g�n�ralement donn� les m�mes r�sultats que ceux obtenus par la voie d'un r�glement direct. Les hausses �conomiques ont �t� accord�es au taux courant et des restructurations pr�voyant l'ajout d'�chelons salariaux avaient d�j� �t� approuv�es en juin 2005 dans cinq des sept d�cisions rendues, soit un peu plus que dans le cas de la n�gociation directe (11 des 17 r�glements englobaient des restructurations).

La nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, entr�e en vigueur en avril 2005, ajoute un �l�ment de plus aux facteurs � prendre en consid�ration dans les d�cisions arbitrales, � savoir � l'�tat de l'�conomie canadienne et la situation financi�re du gouvernement du Canada �. Cependant, on ne sait pas comment les arbitres choisiront d'interpr�ter ce point^[236]. Apr�s plusieurs ann�es successives d'exc�dents budg�taires, on pourrait faire valoir que le gouvernement f�d�ral est en bonne posture pour accorder toute augmentation salariale qu'un arbitre jugerait justifi�e.

En r�sum�, les r�sultats de l'arbitrage sont si impr�visibles qu'ils peuvent parfois para�tre arbitraires. Par cons�quent, s'en remettre simplement � ce qu'on pourrait appeler l'arbitrage traditionnel pour le r�glement des conflits de travail de la fonction publique f�d�rale ne plairait probablement � personne, y compris au gouvernement en place. Quelle direction devrions-nous alors prendre?

Une solution de rechange logique serait de miser davantage sur le mod�le de l'�preuve de force. Si nous d�cidons de d�terminer la r�mun�ration dans le contexte d'une �preuve de force, il conviendrait alors d'accorder plus de latitude � l'employeur. En particulier, outre les tactiques des piqueteurs d�crites pr�c�demment, les syndicats de la fonction publique f�d�rale ont de plus en plus tendance � recourir � de courtes gr�ves tournantes pour perturber le milieu de travail sans qu'il n'en co�te trop aux employ�s en gr�ve sous forme de salaire perdu ou au syndicat sous forme d'indemnit�s de gr�ve. Les membres des syndicats connaissent tr�s bien les op�rations gouvernementales et il n'est pas difficile de planifier les activit�s des gr�vistes pour qu'elles nuisent le plus possible aux op�rations tout en ayant des r�percussions n�gatives minimales pour le syndicat ou ses membres.

Au moins deux solutions pourraient aider � assurer un �quilibre. La premi�re est d'ordre administratif. Selon des donn�es informelles, les gestionnaires de la fonction publique ne consigneraient pas avec beaucoup de rigueur les absences des gr�vistes^[237]. En outre, compte tenu du syst�me de paye, toute perte de salaire ne para�t sur les ch�ques de paye que longtemps apr�s une gr�ve. Ces deux tendances r�duisent encore plus la pression ressentie par les employ�s en gr�ve pour r�gler le conflit. La consignation syst�matique des absences des employ�s par les gestionnaires et la modification du syst�me de paye pour que s'appliquent imm�diatement les baisses de salaire feraient en sorte que les gr�ves tournantes ne soient plus une occasion de faire du th��tre de rue, mais plut�t de perdre de l'argent parce qu'on a d�cid� de d�clencher une gr�ve, peu importe sa dur�e.

La deuxi�me solution n�cessiterait un changement l�gislatif, � savoir accorder au minist�re employeur le droit de mettre en lock-out les employ�s qui participent � une gr�ve tournante, pour toute p�riode pouvant aller jusqu'� l'�ch�ance de la convention collective. On s'entend depuis longtemps pour dire que le gouvernement ne devrait pas mettre ses employ�s en lock-out, car il se trouverait � emp�cher lui-m�me la prestation des services � la population. Mais, en faisant un usage de plus en plus subtil des gr�ves tournantes, les syndicats peuvent nuire au d�roulement des op�rations presque autant que lors d'une gr�ve compl�te sans que cela ne co�te trop cher aux employ�s ni n'affecte trop le fonds de gr�ve. Un pouvoir restreint de mettre en lock-out ceux dont les tactiques de harc�lement ont presque les m�mes cons�quences qu'une v�ritable gr�ve pourrait donc favoriser le r�glement des points qui demeurent en litige. Dans la vraie vie, le gouvernement r�sistera toujours, et � juste titre, � la tentation de mettre en lock‑out des employ�s qui servent le public. En revanche, la crainte de voir un mouvement de gr�ve limit� donner lieu � un lock‑out contribuerait � restreindre les activit�s de gr�ve cibl�es des syndicats, qui comportent actuellement peu de risque et d'inconv�nients financiers.

Dans l'ensemble, m�me si l'option d'un recours accru au mod�le de la conciliation/gr�ve semble logique, il y a peu de chance qu'elle am�liore les relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale ou rende la r�mun�ration plus appropri�e. La meilleure fa�on de proc�der serait certainement de trouver des variantes au recours � une tiers pour r�gler les conflits de travail que l'on ne parvient pas � solutionner par la n�gociation collective.

La proposition la plus int�ressante en ce sens qui ait �t� faite ces derni�res ann�es venait du Comit� consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale, pr�sid� par John Fryer, qui a pr�sent� son rapport en juin 2001. Le Comit� estimait que le choix de la proc�dure, soit entre la conciliation/gr�ve et l'arbitrage, avait tendance � nuire au processus de r�glement volontaire. En particulier lorsque le syndicat choisit la voie de l'arbitrage, il devient peu utile de faire des choix difficiles car l'arbitre prendra la d�cision finale de toute fa�on.

Le Comit� a plut�t recommand� la cr�ation d'une Commission de r�glement des diff�rends d'int�r�t public (CRDIP) inspir�e de la Commission de r�glement des diff�rends d'int�r�t public propos�e en 1968 par le Groupe de travail Woods pour l'ensemble du domaine du travail de comp�tence f�d�rale. La CRDIP rendrait des comptes au Parlement et serait compos�e de membres venant de milieux syndicaux, patronaux et neutres.

La CRDIP aiderait les parties � d�nouer les impasses en utilisant un large �ventail de techniques �tablies de r�glement des diff�rends^[238]. On a fait valoir que la latitude dont jouirait la Commission rendrait incertaine la solution qu'elle pourrait imposer en cas d'impasse, ce qui pourrait encourager les parties � en arriver elles-m�mes � une entente pour ne pas se voir imposer une solution moins d�sirable.

Le concept de commission d'int�r�t public (CIP) se trouve dans la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Ce concept est cependant beaucoup plus limit� que la Commission de r�glement des diff�rends d'int�r�t public, pr�conis�e dans le rapport Fryer. Essentiellement, la CIP est une nouvelle appellation pour le Bureau de conciliation qui figurait dans l'ancienne Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Il se pourrait que, pour convenir d'une liste d'�ventuels pr�sidents de CIP, on s'efforce de choisir des candidats exceptionnellement comp�tents jouissant d'une grande cr�dibilit� aupr�s de la population. Si de telles personnes �taient nomm�es � la t�te de certaines des premi�res CIP, une nouvelle norme pourrait s'�tablir aux yeux des parties et de la population en g�n�ral pour ce qui est du poids des recommandations^[239].

� cet �gard, la volont� d'accorder des indemnit�s quotidiennes concurrentielles (ce que permet la LRTFP) aiderait � recruter certaines des personnes neutres les plus comp�tentes et les plus exp�riment�es dans le r�glement des conflits de travail, ou d'�minentes personnalit�s reconnues pour leur jugement. La politique qui consistait, par le pass�, � limiter ces indemnit�s � des montants relativement modestes visait sans aucun doute � faire des �conomies. Dans la pratique, il s'agissait assur�ment de fausses �conomies.

Lorsqu'on se demande s'il y a une solution de rechange r�aliste et viable au mod�le de la conciliation/gr�ve pour r�gler les conflits de travail dans le secteur public f�d�ral, le document Arbitration and Its Ills, de John O'Grady, et l'examen qu'il fait du recours � l'arbitrage au Canada au d�but des ann�es 1990 temp�rent l'enthousiasme. Le message principal qui semblent en ressortir est que les arbitres ont leur propre id�e du r�le qu'ils jouent; la plupart des arbitres estiment que le but de l'arbitrage est de reproduire une issue n�goci�e et non une issue d�coulant d'une d�cision unilat�rale de l'employeur^[240].

En fait, tout processus permanent reposant sur le recours � une tierce partie devrait viser l'application juste et constante d'une philosophie de la r�mun�ration inspir�e de la comparabilit�. La plupart des observateurs s'entendent pour dire que la meilleure fa�on de r�mun�rer les fonctionnaires est de respecter le principe de la comparabilit� avec ce qui est pay� dans le secteur priv� pour un travail semblable. Comme l'ont soulign� Fogel et Lewin :

Un syst�me de r�glement des diff�rends par une tiers qui ne permet pas la gr�ve dans la fonction publique f�d�rale devrait respecter plusieurs conditions, dont les suivantes :

1. Il faudrait disposer de renseignements fiables sur la r�mun�ration comparable � l'ensemble de la population active canadienne. Comme nous l'avons d�j� indiqu�, il est difficile de concevoir et de r�aliser des enqu�tes qui soient convaincantes � la fois pour l'employeur et pour les repr�sentants syndicaux. N�anmoins, nous avons la chance de nous doter d'une telle capacit� gr�ce aux services d'analyse et de recherche sur la r�mun�ration que doit mettre en place la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique. La r�ussite d�pendra de l'attention qu'accordera en temps opportun la haute direction � une conception rigoureuse des crit�res et des m�thodes d'enqu�te.
2. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique devrait pr�ciser la politique de r�mun�ration � appliquer. Cette politique n'indiquerait pas les �l�ments � prendre en consid�ration, mais plut�t les crit�res � appliquer. Nous esquissons ci‑dessous un mod�le sur lequel de tels crit�res pourraient reposer.
3. Les arbitres^[242] charg�s de r�gler les diff�rends devraient �tre nomm�s pour un mandat d�termin� afin de pouvoir conserver l'ind�pendance n�cessaire. Il faudrait qu'ils jouissent d'une cr�dibilit� personnelle tant aupr�s du gouvernement employeur que des syndicats de la fonction publique. � cette fin, les personnes nomm�es devraient �tre choisies parmi des candidats acceptables pour le gouvernement et les syndicats. En �tant nomm�s pour un mandat non renouvelable de cinq ans, par exemple, les arbitres pourraient jouir d'une ind�pendance raisonnable.
4. Il faudrait que les arbitres justifient en d�tail et par �crit leurs d�cisions. La seule fa�on de d�montrer que les crit�res pr�vus par la loi pour le r�glement des diff�rends sont appliqu�s en pratique est d'assurer la transparence du raisonnement � la base des d�cisions et de l'interpr�tation de la preuve.
5. Il devrait �tre possible d'en appeler d'une d�cision devant un groupe d'arbitres charg�s d'entendre les appels pour le motif que les crit�res pr�vus par la loi n'ont pas �t� appliqu�s. Un syst�me de recours � une tierce partie assorti de crit�res �nonc�s dans la loi suppose la n�cessit� d'�tre tenu responsable de l'application consciencieuse des crit�res. Ces questions ne devraient pas �tre renvoy�es aux tribunaux, car les juges ne poss�dent pas normalement les connaissances sp�cialis�es n�cessaires^[243]. Le groupe d'arbitres charg� des appels devrait �tre compos� des arbitres les plus exp�riment�s et les plus cr�dibles. Pour pr�venir les retards excessifs dans la d�termination de la r�mun�ration, il faudrait que les appels soient interjet�s et les d�cisions rendues dans des d�lais prescrits.

En ce qui concerne les crit�res, il serait logique d'�tablir un cadre qui favoriserait la comparabilit� dans le contexte de la r�mun�ration globale et non uniquement pour les salaires. De tels crit�res pourraient ressembler aux suivants :

• On supposerait que la r�mun�ration est comparable ou qu'elle vise � assurer le respect du principe d'un salaire �gal pour un travail de valeur �gale. Par cons�quent, en l'absence de toute preuve du contraire, les augmentations salariales refl�teraient une mesure g�n�rale de l'�volution des niveaux de r�mun�ration dans le secteur priv� canadien. Une telle mesure pourrait �tre l'indice de la r�mun�ration pour l'ensemble des activit�s �conomiques, qui sert � rajuster le salaire des juges et des parlementaires chaque ann�e^[244].
• L'arbitre pourrait rajuster � la hausse ou � la baisse les augmentations annuelles s'il �tait prouv� de mani�re concluante que les salaires d'un groupe d'employ�s ne sont pas comparables � ceux d'�l�ments de comparaison appropri�s du secteur priv�. La preuve justifiant ce rajustement devrait �tre consign�e par �crit et le rajustement devrait pouvoir faire l'objet d'un examen tel que d�crit ci‑dessus.
• L'arbitre tiendrait compte des arguments li�s au principe d'un salaire �gal pour un travail de valeur �gale en d�terminant tout rajustement de ce genre. Dans ce chapitre, nous pr�sentons certaines id�es compl�mentaires pour moderniser le r�gime d'application de la parit� salariale dans la fonction publique f�d�rale.
• Normalement, les aspects non salariaux de la r�mun�ration ne pourraient faire l'objet d'une entente qu'entre le gouvernement et le syndicat. � la suite de la d�termination d'une augmentation salariale par l'arbitre, les parties pourraient convenir d'appliquer une partie de l'augmentation � l'enveloppe des avantages sociaux, propos�e dans la recommandation 15.2.

Un �l�ment crucial de l'instauration de tout processus de r�glement des diff�rends par un tiers est l'effet que cela aura sur la n�gociation collective directe entre les parties. Les donn�es pr�sent�es dans le document de John O'Grady (et dans d'autres textes sur l'arbitrage) incitent � penser qu'un tel r�gime rendrait plus difficiles les ententes par voie de n�gociation directe. Pour qu'il y ait de bonnes chances de d�terminer directement les conditions de r�mun�ration, l'issue du processus de r�glement par un tiers doit �tre raisonnablement impr�visible pour les deux parties.

Une critique probable de l'approche d�crite dans cette section est qu'elle pourrait r�duire la n�gociation collective � l'application de formules. Cette affirmation est en partie vraie. N�anmoins, si l'on accepte de consid�rer le concept de la comparabilit� comme principal crit�re li� � la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral, il suffira alors essentiellement de d�finir et d'appliquer des m�thodes appropri�es d'�valuation de la comparabilit� avec le secteur priv� pour �tablir les niveaux de salaire ou d'autres formes de r�mun�ration.

Cependant, de telles d�terminations concernant la comparabilit� susciteront toujours la controverse. Pour de nombreux groupes, il n'existe pas de points de comparaison directs dans le secteur priv� canadien, de sorte que la comparabilit� doit �tre �tablie indirectement par la d�finition d'une comparabilit� au sein m�me de la fonction publique. La d�cision �ventuelle d'un arbitre doit par cons�quent demeurer impr�visible pour les deux parties.

Pour accro�tre l'impr�visibilit� qui devrait favoriser la conclusion directe d'une entente entre le gouvernement et l'un de ses syndicats, nous pourrions ajouter certains �l�ments de la trousse d'outils pour le r�glement des diff�rends, pr�conis�e dans le rapport Fryer de 2001 pour la Commission de r�glement des diff�rends d'int�r�t public (CRDIP). Ces �l�ments pourraient comprendre la d�termination des faits, la m�diation et la publication d'un rapport sur les conditions recommand�es d'un r�glement. L'option d'imposer un r�glement devrait se limiter aux cas o� l'on d�clarerait que les n�gociations sont dans une impasse et o� l'on confierait � un arbitre le soin de d�terminer les conditions de la convention collective en fonction des crit�res pr�vus par la loi.

Pour favoriser encore davantage le r�glement par la voie de la n�gociation collective, on pourrait aussi envisager d'autoriser l'arbitre � pr�ciser que la p�riode d'application de la convention collective sera plus longue que celle n�goci�e par les parties.

Les id�es pr�sent�es dans cette section ne constituent pas une proposition officielle de r�forme. Elles visent tout au plus � faire ressortir des �l�ments � prendre en consid�ration dans la conception d'un r�gime de d�termination de la r�mun�ration excluant le recours � la gr�ve. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP) adopt�e r�cemment n'apporte tout au plus que de l�g�res modifications � la version pr�c�dente. La Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP), de port�e plus g�n�rale et dont la nouvelle LRTFP �tait une composante, visait surtout � moderniser la dotation et les recours connexes dans la fonction publique f�d�rale. La t�che de repenser le cadre l�gislatif de la n�gociation collective n'a donc pas encore �t� entreprise.

Toute refonte de ce genre suppose bien entendu une participation active des syndicats de la fonction publique, des fonctionnaires f�d�raux, de sp�cialistes du milieu universitaire et des organisations non gouvernementales int�ress�es. On peut s'attendre � ce que les syndicats se m�fient d'abord d'un tel processus, craignant qu'il nuise aux int�r�ts de leurs membres et � leurs propres int�r�ts institutionnels. Un groupe sera certainement prompt � d�noncer toute tentative de mettre de c�t� l'arme de la gr�ve, pour des motifs tant id�ologiques que pratiques. Toutefois, apr�s y avoir r�fl�chi, nombre de syndicats pourraient adopter une approche plus nuanc�e. Percevoir des cotisations pour organiser des gr�ves et assurer le versement d'indemnit�s de gr�ve est un d�fi de taille pour les dirigeants syndicaux. En outre, m�me si les r�centes gr�ves ont permis aux employ�s m�contents de se d�fouler dans une certaine mesure et se sont av�r�es une occasion de renforcer l'esprit de solidarit�, la plupart des observateurs estiment probablement que les fonctionnaires n'aiment vraiment pas de fa�on g�n�rale priver le public de services afin d'imiter bri�vement les tactiques de leurs confr�res du secteur priv�.

En 2010, il y aura un examen parlementaire de la LRTFP. Il pourrait alors �tre propice d'examiner les changements possibles au r�gime de n�gociation collective de la fonction publique. Plus de quarante ans apr�s l'adoption d'un r�gime de n�gociation collective inspir� du mod�le de l'�preuve de force avec droit de gr�ve en vigueur dans le secteur priv�, il ne serait pas trop t�t pour envisager l'adoption d'un mod�le plus convenable. Un tel mod�le devrait mieux parvenir � concilier l'int�r�t public associ� � la participation des employ�s � la d�termination de leurs conditions de r�mun�ration, et l'int�r�t public plus g�n�ral pour les citoyens de b�n�ficier de services fiables et, pour les contribuables, de payer juste ce qu'il faut pour les services publics. Cet intervalle de trois ou quatre ans pourrait �tre utilis� pour favoriser la tenue d'un vaste d�bat sur les mod�les les plus susceptibles de garantir une telle conciliation et acqu�rir de l'exp�rience en mettant en œuvre les changements mineurs pr�vus dans la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.

Voici donc nos recommandations concernant le cadre l�gislatif de la n�gociation collective dans la fonction publique f�d�rale :

Cela conclut nos r�flexions sur les changements possibles au cadre l�gislatif pour les n�gociations collectives dans la fonction publique f�d�rale. Nous passons maintenant � notre dernier sujet important, � savoir les propositions visant � rendre plus claire et plus raisonnable la fa�on de mettre en œuvre l'obligation d'accorder un salaire �gal pour un travail de valeur �gale dans la fonction publique f�d�rale. Comme pour la n�gociation collective dont il �tait question ci‑dessus, il ne serait pas r�aliste de vouloir proc�der dans ce rapport � une critique d�taill�e et � la prescription de r�formes. Cependant, un survol des points � prendre en consid�ration et l'�bauche d'une �ventuelle marche � suivre nous semblent �tre des �l�ments indispensables d'une �valuation compl�te de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral.

Appliquer la parit� salariale dans la fonction publique f�d�rale

La parit� salariale est l'expression dont on se sert normalement pour d�signer le principe du salaire �gal pour un travail de valeur �gale. D�s 1951, l'Organisation internationale du Travail adoptait une convention (num�ro 100) � ce propos, la Convention concernant l'�galit� de r�mun�ration entre la main‑d'œuvre masculine et la main-d'œuvre f�minine pour un travail de valeur �gale. Le Canada a ratifi� cette convention en novembre 1972. La Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP), promulgu�e en 1977, a incorpor� cette convention au secteur du travail de comp�tence f�d�rale^[245]. Notamment, aux termes de l'article 11 de la LCDP, il est discriminatoire d'instaurer ou de pratiquer la disparit� salariale entre les hommes et les femmes qui ex�cutent, dans le m�me �tablissement, des fonctions �quivalentes. L'Ordonnance de 1986 sur la parit� salariale �mise par la Commission canadienne des droits de la personne apporte des pr�cisions sur des questions telles que la d�finition d'� �tablissement � et les exceptions admissibles, comme la r�mun�ration au rendement, les suppl�ments en raison d'une p�nurie de main-d'œuvre et les taux de salaire r�gionaux.

Le chapitre 4 du pr�sent volume comprend un aper�u de la nature et des r�percussions financi�res du r�glement des plaintes de disparit� salariale en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne dans la fonction publique f�d�rale. L'appendice H comporte un r�sum� des r�glements particuliers conclus dans le noyau de la fonction publique jusqu'en 2003. L'appendice I pr�sente la meilleure estimation existante des co�ts des r�glements en mati�re de parit� salariale de 1980 � 2003. Des montants forfaitaires de l'ordre d'environ 3,4 milliards de dollars (y compris plus de 900 millions de dollars en int�r�ts) ont �t� vers�s pendant cette p�riode. En date de mars 2003, les employ�s vis�s avaient b�n�fici� d'augmentations de salaire dont le total cumulatif �tait estim� � plus de 1,8 milliard de dollars et la portion permanente de la masse salariale attribuable � la mise en œuvre de la parit� salariale dans le noyau de la fonction publique d�passait 200 millions de dollars par ann�e en 2002-2003.

Les co�ts annuels repr�sentent de 2 % � 2,5 % de la masse salariale de la fonction publique. Le Rapport du Groupe de travail sur l'�quit� salariale, qui citait des �tudes de SPR Associates (1991), de R�alit�s canadiennes (1992 et 1993) et de l'Institut de recherche sociale (1994), a conclu que les co�ts de la parit� salariale encourus par les employeurs relevant de la comp�tence de l'Ontario dans le domaine du travail se situaient entre 0,5 % et 2,2 % de la masse salariale des organismes du secteur public^[246]. Signalons que dans les entreprises du secteur priv� comptant 500 employ�s ou plus, le total des rajustements de la masse salariale ne s'�levait qu'� 0,6 %. Dans le cas des petits employeurs, les rajustements se chiffraient en moyenne � 1,4 % ou moins. Le Rapport du Groupe de travail sur l'�quit� salariale indiquait que dans le secteur du travail du Qu�bec, les r�sultats ne repr�sentaient d'habitude qu'un � pourcentage relativement mod�r� de la masse salariale, de moins de 2,5 % �^[247].

Il faut absolument que la fonction publique f�d�rale r�ponde de fa�on constructive � l'obligation d'offrir un salaire �gal pour un travail de valeur �gale, prescrite par la Loi canadienne sur les droits de la personne. Les incertitudes actuelles en mati�re d'interpr�tation compromettent toute gestion syst�matique de la r�mun�ration. Jusqu'� pr�sent, les litiges acrimonieux et la crainte des litiges, ainsi que la vaine recherche d'une panac�e sous la forme d'un syst�me de classification universel ont emp�ch� l'adoption d'une strat�gie pragmatique et factuelle en vue d'assurer la parit� salariale. C'est maintenant qu'il faut relever ce d�fi, dans le cadre de la r�forme g�n�rale de la gestion de la r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale. Cependant, nous devons d'abord approfondir certaines questions fondamentales qui se trouvent au cœur du d�bat sur la parit� salariale, sans toujours �tre admises ouvertement.

Questions fondamentales

D'ores et d�j�, le concept du salaire �gal pour un travail de valeur �gale est inscrit dans presque toutes les sph�res de comp�tence canadiennes en tant que droit prot�g� par la loi. De nombreux commentateurs estiment qu'il s'agit d'un droit fondamental d'ordre quasi constitutionnel, d'un �l�ment essentiel des droits de la personne contre la discrimination sexuelle. Dans la perspective du sens commun, le concept est convaincant, car il fait appel � l'�quit� la plus �l�mentaire. Le fait bien �tabli que les femmes gagnent beaucoup moins en moyenne que les hommes dans le milieu de travail canadien le confirme.

D'apr�s Statistique Canada, le recensement de 2001 indiquait que les travailleuses du Canada �g�es de 15 ans et plus gagnaient 64 cents pour chaque dollar gagn� par leurs homologues masculins. Cette proportion constitue une am�lioration par rapport au niveau de 52 cents observ� en 1980. Lorsque la comparaison se limitait aux personnes employ�es pour une ann�e compl�te, � plein temps, les travailleuses gagnaient 70 cents pour chaque dollar gagn� par les travailleurs. Pour ce qui est des jeunes femmes ayant fait des �tudes universitaires travaillant � plein temps pendant toute l'ann�e, le niveau de r�mun�ration �tait de 81 cents pour chaque dollar gagn� par leurs homologues masculins. Au sein des dix professions les plus communes choisies par les hommes, les femmes �g�es de 25 � 29 ans ayant fait des �tudes universitaires gagnaient 89 cents pour chaque dollar gagn� par les travailleurs masculins^[248].

Une �tude effectu�e par Statistique Canada en 2002, Le qui, quoi, quand et o� des �carts salariaux entre les hommes et les femmes, examinait pr�cis�ment s'il existait des motifs raisonnables autres que la discrimination pour expliquer la disparit� de r�mun�ration entre les sexes^[249]. Alors que les �tudes pr�c�dentes de ce genre portaient sur les caract�ristiques diff�rentes des travailleurs individuels, les donn�es recueillies dans le cadre de l'Enqu�te de 1999 sur le milieu de travail et les employ�s ont permis d'�valuer aussi la contribution � des caract�ristiques particuli�res du milieu de travail, comme les m�thodes de travail � haut rendement, la propri�t� �trang�re, les organismes sans but lucratif, les d�penses de formation par employ�, les contrats de travail d�sirables et le taux de travail � temps partiel du milieu de travail �. L'auteure, Marie Drolet, conclut que :

Cette �tude laisse entendre qu'une certaine forme de discrimination a un effet sur la r�mun�ration des femmes dans le milieu de travail canadien.

Cependant, la question de savoir comment interpr�ter l'�nonc� (plus compliqu� qu'il ne para�t) du salaire �gal pour un travail de valeur �gale et s'en servir comme guide pratique pour r�duire la discrimination soul�ve des d�fis philosophiques et analytiques �pineux et complexes. Voici quelques questions fondamentales :

• Comment mesurer la valeur lorsqu'on compare diff�rents types de travail?
• Dans quelle mesure les �carts de salaire entre les groupes � pr�dominance masculine et � pr�dominance f�minine d�coulent-ils d'une discrimination?
• Quel est le lien entre la parit� salariale et la n�gociation collective?
• Quel est le champ de comparaison appropri� pour d�terminer la valeur �gale?
• Quel serait un groupe appropri� pour �tablir des comparaisons?

Comment mesurer la valeur lorsqu'on compare diff�rents types de travail?

Le paragraphe 11(2) de la Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP) de 1977 stipule que :

Jusqu'� pr�sent, aucune m�thode ferme n'a �t� �tablie pour �valuer la valeur �gale dans la fonction publique f�d�rale. L'approche adopt�e par les tribunaux durant le long litige sur la cause principale de la parit� salariale dans la fonction publique intent�e par l'Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC) en 1984 et r�gl�e en 1999 souligne la n�cessit� de d�velopper une telle m�thode. En effet, le r�glement de la cause de l'AFP �tait fond�, en l'absence d'une meilleure information ou m�thodologie, sur un �chantillon douteux de postes et la comparaison de nombreux groupes � pr�dominance masculine avec des niveaux particuliers � pr�dominance f�minine. Des groupes de postes compos�s majoritairement d'hommes, qui comportaient m�me un poste �valu� dans la fourchette des points et au niveau du groupe � majorit� f�minine, ont �t� inclus dans le calcul de l'�cart en mati�re de valeur �gale. M�me s'il �tait pragmatique pour les tribunaux d'accepter une telle approche pour r�gler une cause intent�e depuis longtemps d�j�, il n'est pas raisonnable de pr�tendre que cette m�thode permettait effectivement de comparer des types de travail de valeur �gale.

La conception d'une m�thode valable pose de grands d�fis. � titre d'exemple, la formulation du paragraphe 11(2) ne correspond d�j� plus � la r�alit� des milieux de travail modernes au Canada. De plus en plus, les connaissances des employ�s constituent l'�l�ment essentiel que recherchent les employeurs. Pourtant le terme � connaissances � ne fait m�me pas partie de la liste formelle de crit�res pr�vus par la loi. Les � qualifications � y sont apparent�es, mais ne sauraient �tre consid�r�es comme un concept �quivalent^[251].

Quoi qu'il en soit, on a d�ploy� de grands efforts dans la fonction publique f�d�rale durant plus de deux d�cennies pour �laborer une Norme g�n�rale de classification (NGC) qui servirait � �valuer toute la gamme des dizaines de milliers d'emplois de la fonction publique � l'aide d'une seule norme de valeur non sexiste^[252].

Une telle approche repose sur la pr�misse qu'une seule norme de comparaison peut servir � mesurer de fa�on significative la valeur dans les divers milieux et types de travail au gouvernement f�d�ral. Cela suppose qu'une fois �tablie, une telle norme demeurera valide au fil du temps ou, du moins, n'�voluera que tr�s lentement. Les deux propositions sont douteuses. Pour citer un exemple, les connaissances – ou les qualifications selon l'expression utilis�e dans la LCDP – prennent de l'importance � titre de composante essentielle du travail � la fonction publique depuis un certain temps; il serait donc logique qu'elles occupent une large place dans l'�valuation de la valeur g�n�rale d'un emploi.

En fait, le Conseil du Tr�sor a d�cid� en 2002 de mettre fin � la recherche d'une norme g�n�rale de valeur pour la classification des postes dans la fonction publique. Cette d�cision d�coulait principalement de la conclusion qu'un tel syst�me serait trop rigide pour mesurer un effectif si diversifi�. Poursuivant dans l'optique des connaissances, l'�valuation provisoire des postes de l'ensemble de la fonction publique au moyen de la NGC posait un probl�me important, � savoir qu'il �tait difficile, selon les gestionnaires, d'�valuer � leur juste valeur les emplois ax�s sur le savoir au moyen du syst�me d'�valuation propos�. En fin de compte, on a d�cid� de moderniser les normes de classification un groupe � la fois pour s'assurer que chacune traite les hommes et les femmes �quitablement. � ce jour, cependant, seules les normes des groupes Service ext�rieur et Services frontaliers ont �t� compl�t�es et approuv�es pour mise en œuvre.

Dans quelle mesure les �carts de salaire entre les groupes � pr�dominance

masculine et � pr�dominance f�minine d�coulent-ils d'une discrimination?

Cette question peut �videmment susciter de vives controverses. L'�tude de Statistique Canada r�alis�e par Marie Drolet en 2002 donne � penser que plus de 60 % des diff�rences observables entre les salaires des hommes et des femmes dans le march� du travail canadien peuvent s'expliquer par des facteurs autres que la discrimination. Cependant, il est loin d'�tre clair de quelle fa�on cette analyse peut servir � comparer des groupes professionnels particuliers dans un �tablissement donn�.

L'article 16 de l'Ordonnance de 1986 sur la parit� salariale �tablit des facteurs raisonnables pouvant justifier la disparit� salariale entre les hommes et les femmes qui ex�cutent des fonctions �quivalentes dans le m�me �tablissement, notamment les appr�ciations du rendement diff�rentes, l'anciennet�, la r�-�valuation et le d�classement du poste d'un employ�, l'affectation de r�adaptation pendant qu'un employ� se remet d'une blessure ou d'une maladie, la r�trogradation, l'affectation temporaire � des fins de formation, la p�nurie de main-d'œuvre dans une cat�gorie d'emploi particuli�re, la reclassification d'un poste � un niveau inf�rieur et les variations salariales r�gionales. Ces exceptions sont sens�es, mais elles reconnaissent au mieux indirectement les principaux motifs de disparit� salariale entre les groupes professionnels, comme les �carts ou les changements dans le march� du travail ext�rieur ou les diff�rences de pouvoir de n�gociation de divers groupes d'employ�s. Elles ne tiennent aucunement compte des facteurs tels que les �tudes, l'appartenance � l'effectif, le degr� de travail � temps partiel ou des facteurs semblables figurant dans le genre d'analyses qu'effectue Statistique Canada sur les facteurs expliquant les disparit�s salariales hommes-femmes.

Quel est le lien entre la parit� salariale et la n�gociation collective?

L'obligation de l'employeur de verser un salaire �gal pour un travail de valeur �gale s'est superpos�e � un syst�me d'�tablissement des salaires bas� sur la n�gociation collective entre l'employeur de la fonction publique – habituellement, le Conseil du Tr�sor – et les repr�sentants syndicaux des employ�s. La LCDP n'exige pas que les syndicats incluent la parit� salariale dans leurs n�gociations, et ces derniers ne sont pas responsables de conclure des ententes qui tiennent compte de la parit� salariale.

En r�gle g�n�rale, la n�gociation collective se fonde sur des comparaisons avec les salaires d'autres groupes, � l'int�rieur et � l'ext�rieur du milieu de travail, ainsi que sur le pouvoir de n�gociation. Bien que les comparaisons avec les groupes internes puissent favoriser la parit� salariale, les comparaisons avec le march� du travail externe et le pouvoir de n�gociation d'un syndicat n'ont rien � voir avec les facteurs qui favorisent un salaire �gal pour un travail de valeur �gale au sein d'un �tablissement donn�, tel que la fonction publique f�d�rale^[253].

Un sc�nario possible serait qu'un syndicat revendique des augmentations de salaire pour des groupes � pr�dominance masculine et mettent davantage l'accent sur les avantages non p�cuniaires au cours des n�gociations li�es aux groupes � pr�dominance f�minine^[254]. Par la suite, le syndicat pourrait essayer de compenser l'�cart salarial dont font l'objet les groupes � majorit� f�minine en ayant recours � tout processus de parit� salariale � sa disposition. Une telle strat�gie augmenterait les co�ts encourus par l'employeur � court terme; � la longue, elle risquerait de miner la confiance de l'employeur � l'�gard de la n�gociation collective en tant que syst�me viable d'�tablissement des salaires.

Si un employeur adoptait un syst�me de classification universel, il y aurait des pressions pour fusionner les unit�s de n�gociation et les syndicats. Une fois le niveau de salaire d'un groupe d'emplois �tabli � la suite d'une n�gociation, vraisemblablement avec le syndicat le plus important de l'�tablissement, l'employeur ne pourrait n�gocier diff�rents r�sultats avec un autre syndicat pour des postes de valeur �gale qu'au risque de manquer � son obligation en mati�re de parit� salariale^[255].

On pourrait pr�tendre que de telles pressions pour regrouper les syndicats iraient � l'encontre du droit de libert� d'association, qui est au cœur de la l�gitimit� des syndicats. Il est probable que les employ�s ont choisi d'appartenir � diff�rents syndicats parce qu'ils pr�f�raient exprimer leurs int�r�ts de fa�ons diff�rentes. La libert� d'association ne b�n�ficie pas du m�me degr� de protection dans le droit canadien que le salaire �gal pour un travail de valeur �gale, mais dans le contexte des conventions de l'Organisation internationale du Travail, les deux principes sont consid�r�s comme des droits fondamentaux du domaine du travail. On pr�sumera que les employ�s ont choisi d'appartenir � diff�rents syndicats parce qu'ils pr�f�raient exprimer leurs int�r�ts de fa�ons diff�rentes.

Quel est le champ de comparaison appropri� pour d�terminer la valeur �gale?

Aux termes de l'article 11 de la LCDP, on doit comparer les salaires dans le m�me �tablissement. Le paragraphe 11(3) renforce l'id�e d'une interpr�tation large du terme � �tablissement � en stipulant que � les �tablissements distincts qu'un employeur am�nage ou maintient dans le but principal de justifier une disparit� salariale entre hommes et femmes sont r�put�s [...] ne constituer qu'un seul et m�me �tablissement. � Enfin, l'article 10 de l'Ordonnance de 1986 sur la parit� salariale pr�cise que les employ�s d'un �tablissement comprennent � tous les employ�s au service de l'employeur qui sont vis�s par la m�me politique en mati�re de personnel et de salaires, que celle-ci soit ou non administr�e par un service central. �

En fait, l'intention de la loi et du r�glement semble favoriser les grands plut�t que les petits �tablissements. Cette orientation est raisonnable si l'objectif consiste � d�finir le champ de comparaison le plus large possible pour d�terminer la valeur �gale. Dans certains secteurs du travail, notamment en Ontario, la loi pr�voit la comparaison avec des �tablissements distincts en l'absence d'emplois � pr�dominance masculine permettant de faire des comparaisons appropri�es au sein d'un �tablissement. Pour sa part, le Qu�bec permet de construire un emploi th�orique � pr�dominance masculine, aux fins de comparaison, dans certains cas.

En ce qui a trait � la fonction publique f�d�rale, il a �t� convenu jusqu'� pr�sent que le noyau de la fonction publique est un seul �tablissement et que les divers employeurs distincts constituent des �tablissements distincts. Cependant, ce point de vue est contest� devant les tribunaux, l'Alliance de la Fonction publique du Canada soutenant, qu'en d�finitive, le Conseil du Tr�sor exerce un contr�le g�n�ral sur une grande part du secteur public f�d�ral et que, par cons�quent, toute cette entit� ou presque devrait �tre consid�r�e comme un seul �tablissement.

En th�orie, toutefois, plus un �tablissement est diversifi�, plus ses secteurs d'activit� et d'op�ration sont vari�s et moins il est probable que la valeur d'un ensemble donn� de comp�tences soit uniforme. Ainsi, � l'Agence du revenu du Canada, comme nous l'avons signal� au chapitre 4, les v�rificateurs jouent un r�le d'importance fondamentale par rapport � la mission de l'organisation. Dans le noyau de la fonction publique, les v�rificateurs constituent un groupe moins essentiel. Par cons�quent, si l'on jugeait que la valeur du groupe �tait �gale chez les deux employeurs, on ne tiendrait pas compte de sa valeur r�elle pour l'un ou pour l'autre, ou m�me les deux. L'utilisation d'un tel groupe aux fins d'une comparaison avec d'autres groupes serait de nature � induire en erreur.

Quel serait un groupe appropri� pour �tablir des comparaisons?

La l�gislation f�d�rale ne d�finit pas clairement ce qui constitue un groupe aux fins de l'�valuation d'un salaire �gal pour un travail de valeur �gale. Le terme � groupe professionnel identifiable � revient plusieurs fois dans l'Ordonnance de 1986 sur la parit� salariale. Dans le contexte de la fonction publique f�d�rale, ce terme pourrait d�signer l'un des quelque 70 groupes professionnels d�finis en 1967. Par contre, l'utilisation du qualificatif � identifiable � laisse entrevoir la possibilit� de cibler un autre groupe d'employ�s. La question s'applique diff�remment � la d�finition des groupes � pr�dominance masculine et � pr�dominance f�minine. On peut pr�sumer qu'elle permet d'adopter des approches diff�rentes pour �valuer la valeur �gale de part et d'autre.

De plus, il est difficile de d�finir la domination d'un sexe en particulier. L'Ordonnance de 1986 sur la parit� salariale �tablit, � l'article 13, une �chelle mobile bas�e sur la taille du groupe, � savoir 70 % dans le cas d'un groupe comptant moins de 100 membres, 60 % dans le cas d'un groupe comptant de 100 � 500 membres et 55 % dans le cas d'un groupe comptant plus de 500 membres. La norme de 55 % s'applique � la plupart des groupes du noyau de la fonction publique f�d�rale. Cette distinction minime en mati�re de repr�sentation hommes‑femmes ne semble pas un motif raisonnable pour justifier un constat de discrimination fond�e sur le sexe^[256]. Au fur et � mesure que l'�quilibre hommes-femmes �volue gr�ce � l'�quit� en emploi ou simplement � l'�volution du march� du travail, il se pourrait bien que des groupes professionnels � pr�dominance masculine se transforment en groupes � pr�dominance f�minine ou vice versa^[257]. Logiquement, toute discrimination sexuelle r�sultant d'un tel changement mettrait des ann�es � se produire. Pourtant, en principe, le fait qu'un groupe professionnel passe � une majorit� f�minine pourrait imm�diatement faire l'objet d'une plainte.

Notre bref examen des cinq questions pr�sent�es ci-dessus avait pour but de montrer que l'application du concept du salaire �gal pour un travail de valeur �gale est tr�s ambigu�. Au fond, la parit� salariale vise � corriger l'�cart de revenu entre les hommes et les femmes dans l'�conomie canadienne. L'ironie de la chose, c'est que les femmes les plus susceptibles d'�tre victimes de pratiques salariales discriminatoires sont probablement concentr�es dans de petites entreprises du secteur priv�. Pourtant les chiffres cit�s dans le Rapport du Groupe de travail sur la parit� salariale montrent qu'en moyenne, les augmentations de salaire li�es � la parit� salariale dans les petites entreprises du secteur priv� ne s'�levaient qu'� environ un quart de celles du secteur public. De plus, cette comparaison ne tient pas compte des avantages sociaux habituellement beaucoup plus g�n�reux dans le secteur public que dans les petites entreprises du secteur priv�. Il est raisonnable de supposer que la l�gislation sur la parit� salariale actuelle profite surtout aux femmes qui se trouvent d�j� dans une situation relativement avantageuse.

Vers une approche viable

La fonction publique f�d�rale fait bien s�r partie (c'est de loin la plus grande partie) de la sph�re de comp�tence f�d�rale en mati�re de travail. � ce titre, elle est r�gie aux fins de la parit� salariale par la Loi canadienne sur les droits de la personne, comme nous l'avons indiqu�. Par cons�quent, toute approche visant � g�rer l'obligation d'assurer un salaire �gal pour un travail de valeur �gale doit s'harmoniser avec le cadre l�gislatif applicable.

Dans son rapport de 2004, le Groupe de travail sur la parit� salariale a propos� des modifications l�gislatives au cadre existant. Le ministre de la Justice et le ministre du Travail avaient command� ce rapport en 1999 � la suite du r�glement du long conflit de travail avec l'Alliance de la fonction publique du Canada. Pour diverses raisons, la mise sur pied du Groupe de travail n'a pas �t� compl�t�e avant juin 2001. Ce dernier �tait charg� de mener un examen complet de la l�gislation � afin d'assurer la clart� du mode de mise en œuvre de la parit� salariale sur le march� moderne du travail. �

Une �valuation d�taill�e du Rapport du Groupe de travail sur la parit� salariale d�passerait la port�e du pr�sent examen g�n�ral de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. � bien des �gards, ce rapport est un document impressionnant, le fruit de longues recherches et discussions avec des th�oriciens et praticiens, ainsi que des employeurs et des repr�sentants syndicaux. Cependant, malgr� ses quelque 500 pages et plus de trois ann�es de travail, � notre avis, le Rapport du Groupe de travail sur la parit� salariale n'aborde pas vraiment les questions fondamentales que nous avons �nonc�es dans la pr�sente section. Le rapport accorde une attention consid�rable aux enjeux relatifs aux institutions et aux processus, mais ne fait qu'effleurer certaines questions, par exemple :

• Quels r�sultats la l�gislation sur la parit� salariale devrait‑elle produire?
• Jusqu'� quel point ces r�sultats ont‑ils �t� atteints?
• � quel prix ces r�sultats ont-ils �t� obtenus, compte tenu d'autres objectifs importants comme l'efficacit� par rapport au co�t, la place des femmes dans le milieu de travail et l'int�grit� de la n�gociation collective?

Nous sommes conscients que le Parlement pourrait modifier le r�gime l�gislatif qui r�git la fa�on dont les employeurs de comp�tence f�d�rale doivent satisfaire � leurs obligations en mati�re de parit� salariale. Le reste de la pr�sente section sugg�re des orientations possibles pour une r�forme, ainsi que des mesures que les employeurs de la fonction publique f�d�rale devraient prendre pour g�rer l'obligation d'assurer un salaire �gal pour un travail de valeur �gale.

Questions relatives � la l�gislation et aux politiques

Le cadre l�gislatif devrait �tre constitu�, entre autres, de mani�re � respecter les cinq pr�misses suivantes :

1. La parit� salariale devrait viser � corriger la part de l'�cart salarial entre hommes et femmes attribuable � la discrimination et non � d'autres facteurs.

Comme nous l'avons soulign�, les facteurs raisonnables reconnus dans l'Ordonnance de 1986 sur la parit� salariale n'�puisent pas les facteurs non discriminatoires qui peuvent expliquer les �carts de salaire entre des groupes donn�s d'employ�s masculins et f�minins. Ces autres facteurs comprennent, par exemple, les ann�es d'exp�rience, les niveaux de scolarit� et les heures travaill�es. On pourrait pr�tendre que les diff�rences dans ces secteurs r�sultent elles‑m�mes de la discrimination fond�e sur le sexe dans la soci�t� en g�n�ral et ne devraient donc pas �tre excus�es en �valuant la parit� salariale. Toutefois, un tel point de vue obligerait les employeurs � tenter de corriger des tendances sociales g�n�rales, ce qui constituerait un fardeau d�raisonnable.

La l�gislation sur la parit� salariale devrait par cons�quent permettre aux employeurs de faire valoir qu'une part d�finissable de tout �cart salarial entre les hommes et les femmes r�sulte de facteurs autres que la discrimination fond�e sur le sexe. Tel qu'indiqu�, ces facteurs devraient aller au-del� des facteurs raisonnables �num�r�s dans l'Ordonnance de 1986 sur la parit� salariale.

Un facteur qu'il pourrait �tre difficile d'�valuer avec pr�cision est ce que l'on appelle le pouvoir de n�gociation. En effet, aucun employeur ne voudrait admettre publiquement qu'un r�glement a �t� conclu en raison du pouvoir de n�gociation que poss�de un syndicat. Un tel aveu pourrait rendre la prochaine ronde encore plus difficile � g�rer.

2. La parit� salariale devrait s'appliquer au niveau syst�mique afin de d�celer et de corriger toute forme de disparit� salariale entre hommes et femmes accomplissant un travail de valeur �gale dans un �tablissement.

Depuis 25 ans, on a tendance � concevoir des syst�mes complexes en mati�re de parit� salariale afin de quantifier la valeur de divers emplois selon une norme th�oriquement non sexiste. Implicitement, il y aurait une seule norme pour un �tablissement donn�. Il en est r�sult�, dans la fonction publique f�d�rale, une recherche inutile et co�teuse d'une sorte de Saint‑Graal. Dans une grande organisation complexe comme la fonction publique f�d�rale, toute norme unique servant � mesurer la valeur est forc�ment arbitraire et perdra rapidement de sa pertinence avec l'�volution des besoins et, partant, des valeurs relatives du milieu de travail.

En fait, nous avons jug� bon de cr�er des instruments de mesure tellement complexes et obscurs que peu de gens pouvaient m�me pr�tendre les comprendre. Une telle m�thode d'�valuation des emplois a pour effet d'ali�ner les employ�s et les gestionnaires, et il en r�sulte des �pisodes p�riodiques de m�contentement lorsque les relativit�s vont � la d�rive. Une pseudo-science ne peut pas compenser le fait sous-jacent que la valeur est difficile � �valuer m�me dans les circonstances les plus favorables, qu'elle varie selon la nature du travail de chaque organisation et qu'elle change assez rapidement au fur et � mesure que la technologie et les besoins des clients �voluent.

La meilleure approche serait d'analyser les disparit�s salariales r�elles entre hommes et femmes dans un �tablissement, de d�terminer si les explications que l'on donne � l'�gard de ces diff�rences ne constituent pas une forme de discrimination fond�e sur le sexe, puis trouver des moyens de corriger tout autre �cart syst�mique. � ce propos, il n'est pas clair pourquoi le redressement doive �tre en argent; d'autres avantages ou conditions d'emploi pourraient en fait convenir davantage � un groupe en particulier.) L'employeur et les repr�sentants syndicaux devraient effectuer cette analyse conjointement, avec l'aide d'un tiers au besoin. C'est dans cette optique que l'approche proactive pr�n�e dans le Rapport du Groupe de travail sur l'�quit� salariale pourrait s'av�rer fort utile – au lieu d'attendre, comme on le fait actuellement, qu'il y ait des plaintes pour prendre conscience des probl�mes qui se posent^[258].

3. La parit� salariale devrait s'appliquer dans le cadre d'un syst�me de d�termination de la r�mun�ration fond� sur la n�gociation collective et visant de multiples unit�s de n�gociation qui partagent des int�r�ts communs, et elle devrait perturber le moins possible ce syst�me.

Il est insens� de maintenir un cadre l�gislatif fondamentalement incoh�rent. En fait, � l'heure actuelle, le principe inh�rent aux droits de la personne du salaire �gal pour un travail de valeur �gale peut �clipser les r�sultats de la n�gociation collective. Il peut �tre compr�hensible qu'on ait mal compris le lien entre ces deux syst�mes en 1977 lorsqu'on a adopt� la Loi canadienne sur les droits de la personne, et que la n�gociation collective n'existait que depuis une d�cennie dans la fonction publique f�d�rale. En r�alit�, l'interaction entre les deux r�gimes a �t� limit�e jusqu'� pr�sent. Toutefois, si nous imposons � l'employeur l'obligation proactive d'assurer la parit� salariale sans imposer aux syndicats une responsabilit� analogue, nous courons un grand risque de cr�er d'importantes distorsions salariales. Il pourrait en r�sulter une profonde m�fiance � l'�gard de l'int�grit� de la n�gociation collective. Il n'y aurait aucune raison valable, pr�s de trente ans plus tard, de modifier les lois sur la parit� salariale, tout en laissant la question de leur interaction avec la n�gociation collective se r�soudre par t�tonnements.

L'employeur et les syndicats devraient partager l'objectif d'un salaire �gal pour un travail de valeur �gale, au moins dans le contexte des travailleurs repr�sent�s par un syndicat donn�. L'absence de respect de ce principe serait un motif suffisant pour conclure que l'une ou l'autre partie n�gocie de mauvaise foi. L'employeur demeurerait responsable d'assurer le respect de la parit� salariale en collaboration avec l'ensemble des syndicats, mais sur une base syst�mique comme nous l'avons d�crit ci‑dessus.

4. En appliquant la parit� salariale, il importe de reconna�tre que le Canada est une �conomie de march� o� les salaires refl�tent g�n�ralement l'offre et la demande, et l'on ne devrait pas s'attendre � ce que les employeurs relevant de la comp�tence f�d�rale s'�cartent beaucoup des normes du march� dans la mise en œuvre de la parit� salariale.

De par sa nature, la parit� salariale va � l'encontre du march� du travail ext�rieur. Elle cherche � substituer au m�canisme impersonnel de l'offre et de la demande, en tant que facteur d�terminant de la valeur du milieu de travail, un syst�me concurrent qui s'applique essentiellement � un �tablissement particulier. Ce syst�me pourrait peut‑�tre fonctionner si l'employeur n'�tait pas oblig� de recruter sur le march� du travail ext�rieur ni d'emp�cher ses employ�s de se replacer chez d'autres employeurs. Cependant, comme tous les employeurs, la fonction publique f�d�rale peut s'attendre � faire face � un march� du travail de plus en plus concurrentiel � mesure que la g�n�ration du baby‑boom arrivera � l'�ge de la retraite au cours de la prochaine d�cennie. Elle ne peut donc pas s'isoler de l'ensemble du march� du travail canadien.

Un r�gime de parit� salariale sens� doit mieux tenir compte des r�alit�s du march� du travail ext�rieur. M�me si un groupe particulier d'employ�s est tr�s en demande, cela ne signifie pas pour autant que l'on doit s'attendre � ce que les salaires d'autres groupes dont la valeur peut �tre per�ue comme semblable seront rajust�s. En fait, avec le temps, la valeur relative des groupes fluctue � la hausse et � la baisse sur le march� du travail canadien. La parit� salariale ne devrait pas avoir pour r�le de se substituer � cette r�alit� dans un �tablissement quelconque.

Dans des circonstances extraordinaires, par exemple le soutien d'op�rations militaires outre‑mer, l'employeur pourrait �tre dispos� � n�gocier des augmentations de salaire inhabituelles avec un groupe donn� pour �viter un arr�t de travail. Il pourrait avoir recours � la loi pour contourner ce besoin, mais ce ne serait probablement pas souhaitable, ne serait-ce que pour pr�venir le m�contentement d'employ�s essentiels.

5. Dans le cas des grands employeurs dont l'effectif est diversifi�, la parit� salariale devrait permettre une r�partition appropri�e des emplois dans des groupes ayant des caract�ristiques g�n�ralement similaires, surtout en ce qui concerne les niveaux de comp�tence exig�s.

La valeur de comp�tences particuli�res peut �tre tr�s diff�rente dans les divers secteurs d'un �tablissement diversifi�. Si l'on impose des �valuations homog�nes, on ne peut que fausser la r�alit� du milieu de travail. Dans les gros �tablissements diversifi�s, il serait pr�f�rable de reconna�tre qu'il est l�gitime de d�finir des familles appropri�es d'emplois comportant des niveaux de scolarit� et de responsabilit� semblables, au sein desquelles on peut �valuer les disparit�s de r�mun�ration entre hommes et femmes. Plus loin dans cette section, nous d�crivons comment une telle m�thode pourrait s'appliquer en pratique. Cette approche r�duirait ou �liminerait l'un des aspects les moins justifiables de la parit� salariale comme on en est venu � l'interpr�ter, o� la recherche de groupes de r�f�rence � pr�pond�rance masculine justifiant une augmentation de salaire en vertu de la parit� salariale a plus de poids que les similarit�s perceptibles au niveau de la nature du travail.

Le Rapport du Groupe de travail sur l'�quit� salariale renferme suffisamment de mati�re pour permettre au gouvernement et au Parlement de r�diger une nouvelle loi sur la parit� salariale ou de modifier la loi actuelle qui s'applique au secteur du travail de comp�tence f�d�rale. � notre avis, toutefois, les recommandations formul�es dans le Rapport du Groupe de travail sur l'�quit� salariale ne vont pas assez loin pour tenir compte des principes l�gislatifs d�crits ci‑dessus, qui �manent des questions fondamentales abord�es dans la pr�sente section. Apr�s presque 30 ann�es d'exp�rience dans l'application du principe du salaire �gal pour un travail de valeur �gale dans la sph�re de comp�tence f�d�rale, il importe d'�claircir les points controvers�s au b�n�fice des travailleurs, des contribuables et des employeurs.

Pratiques administratives

D'ici l�, il y a plusieurs mesures importantes que les employeurs, dans la fonction publique f�d�rale, pourraient prendre pour mieux garantir l'�galit� entre les sexes au chapitre de la r�mun�ration. En gros, nous pr�conisons une approche pragmatique et proactive en vue de rep�rer et de combler les �carts de r�mun�ration entre les groupes � pr�dominance masculine et f�minine, quand ils ne peuvent s'expliquer par des facteurs non discriminatoires. Voici les quatre pratiques les plus souhaitables � cet �gard.

1. Veiller � ce que les nouvelles normes de classification r�duisent au minimum le sexisme.

La d�cision prise par le Conseil du Tr�sor en 2002 d'abandonner l'�laboration d'une norme g�n�rale de classification pour tenter plut�t de renouveler les normes existantes, un groupe � la fois, visait � adapter ces normes aux r�alit�s du milieu de travail dans la fonction publique et de r�duire au minimum le sexisme. L'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada a fait des progr�s marqu�s pour mettre au point des m�thodes quantitatives servant � v�rifier le sexisme inh�rent � diff�rents aspects, tels que les dimensions ou les �l�ments du travail omis, les mesures biais�es, la progression et la pond�ration des �l�ments (dimensions) et le double comptage ou la redondance de certains �l�ments^[259].

2. Aider les gestionnaires et les autres personnes qui s'occupent de classification � r�duire au minimum le sexisme dans l'application des normes de classification existantes.

La formation des agents de classification et des gestionnaires pour qu'ils appliquent comme il se doit les normes existantes est au moins aussi importante que la modernisation des normes en vigueur. Elle devrait comprendre la sensibilisation aux questions de sexisme et expliquer comment en tenir compte dans l'�valuation des emplois, y compris la fa�on dont les emplois sont d�crits en tout premier lieu.

3. D�finir un cadre appropri� pour comparer les groupes aux fins de la parit� salariale.

Une fa�on efficace de regrouper les employ�s dans un contexte commun appropri� serait de cr�er de nouveaux employeurs distincts dont les activit�s sont suffisamment sp�cifiques et autonomes. Nous avons sugg�r� d'accorder le statut d'employeur distinct � des organisations telles que l'Agence des services frontaliers du Canada, la nouvelle agence Service Canada, Service correctionnel Canada et, peut-�tre, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. En adoptant cette approche l� o� cela est appropri�, on �viterait ou, du moins, on r�duirait les conflits portant sur l'�valuation du travail � la fonction publique, en permettant aux diff�rents employeurs d'�valuer le travail en fonction de leur mission et de leurs objectifs propres.

Que le gouvernement d�cide ou non de cr�er de nouveaux employeurs distincts, le noyau de la fonction publique restera un employeur de grande taille qui m�ne un large �ventail d'activit�s. Afin d'�valuer l'application du principe du salaire �gal pour un travail d'�gale valeur, il serait logique d'�tablir un cadre permettant de comparer utilement les divers groupes vis�s. On aurait ainsi moins besoin, comme on en a toujours l'impression, qu'il faut s'appuyer sur un amalgame complexe de groupes � pr�dominance masculine comme point de comparaison d'un niveau particulier d'un groupe � pr�dominance f�minine. Cette fa�on de faire peut donner de bons r�sultats pour ceux qui portent plainte, mais le caract�re abstrait des donn�es ainsi amalgam�es fait de ces comparaisons des mesures contestables de la valeur relative.

La structure de la Classification nationale des professions (CNP) constitue un outil prometteur pour regrouper les types d'emplois largement similaires. Con�ue et tenue � jour par Ressources humaines et D�veloppement des comp�tences Canada et les minist�res qui l'ont pr�c�d�, la CNP � est la taxonomie officiellement reconnue � l'�chelle nationale des professions qui forment le march� du travail canadien et elle en constitue le cadre organisationnel �. Cette structure est d�crite comme �tant :

� D'importance cruciale pour pr�senter de l'information sur le march� du travail et sur les carri�res ainsi qu'aux fins de perfectionnement professionnel, pour formuler des pr�visions sur l'�volution des professions et analyser la demande et la disponibilit� de la main-d'œuvre, pour les besoins de l'�quit� en mati�re d'emploi... Elle constitue un cadre normalis� qui permet de structurer le monde du travail en un syst�me pratique, logique et compr�hensible et elle a �t� int�gr�e � plusieurs applications d'envergure au cours des dix derni�res ann�es �^[260].

Fait int�ressant, dans l'�dition de 2001 de la CNP, on souligne aussi qu'au cours de derni�re d�cennie, le march� du travail a subi des changements importants. Les progr�s technologiques, la mondialisation de l'�conomie et l'importance accrue accord�e au savoir dans de nombreuses professions ont tous contribu� � l'�volution des professions.

En r�sum� donc, la CNP constitue un cadre �labor� sp�cifiquement pour la gestion des ressources humaines en g�n�ral. Elle est largement utilis�e (y compris, par exemple, pour faire des comparaisons aux fins de l'�quit� en emploi) et elle est mise � jour r�guli�rement en fonction de l'�volution de la r�alit� du march� du travail au Canada.

Pour classer les professions, la CNP se sert d'une structure hi�rarchique � trois niveaux, soit 26 grands groupes, 140 groupes interm�diaires et 520 groupes de base. Les types de comp�tence sont diff�renci�s selon les dix grandes cat�gories professionnelles suivantes :

La CNP distingue en outre les quatre niveaux de comp�tence suivants :

1. Dipl�me universitaire
2. �tudes postsecondaires � un coll�ge communautaire, un institut technique ou un c�gep; ou deux � cinq ans d'apprentissage; ou trois � quatre ans d'�tudes secondaires et plus de deux ans de formation en emploi, ou des cours ou une exp�rience de travail sp�cifique; et d'autres emplois comportant des fonctions de supervision ou des responsabilit�s importantes en mati�re de sant� et de s�curit�
3. �tudes secondaires; ou jusqu'� deux ann�es de formation en cours d'emploi, cours ou exp�rience de travail sp�cifique
4. Peu ou pas d'exigences scolaires ou de formation en cours d'emploi^[261].

Cet outil pourrait servir � r�aliser la t�che propos�e dans la recommandation 10 afin d'�laborer une structure de groupes professionnels plus logique pour le noyau de la fonction publique. En harmonisant mieux la structure des groupes de la fonction publique avec l'ensemble du march� du travail canadien, il sera plus facile de faire des comparaisons avec le secteur priv�. Cela faciliterait aussi la d�finition des regroupements d'emplois de valeur globalement �gale, � partir desquels nous pourrions analyser les �carts entre les groupes � pr�dominance masculine et � pr�dominance f�minine.

Jusqu'� maintenant, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada ont entrepris des travaux pr�liminaires afin d'�valuer la mani�re dont on pourrait se servir de la CNP pour mieux rep�rer les ensembles d'emplois qui seraient raisonnablement comparables aux fins de l'�quit� en emploi. La distinction g�n�rale entre les divers niveaux de comp�tence dont on se sert dans la CNP est particuli�rement int�ressante. Une application subjective pr�liminaire de ces d�finitions au noyau existant de la fonction publique, indique qu'environ 10 000 postes seraient rattach�s � la gestion, 45 000 au niveau de comp�tence A, 45 000 au niveau B, 30 000 au niveau C et 2 000 au niveau D. Les autres postes sont plus difficiles � classer et n'ont pas �t� inclus. Comme le savoir – les qualifications, selon la Loi canadienne sur les droits de la personne – constitue indubitablement la valeur la plus importante pour un employeur dans la conjoncture actuelle et que l'on peut s'attendre � ce que son importance aille en augmentant, il semble logique de se servir des grands niveaux de comp�tence au sens de la CNP pour d�finir les groupes professionnels afin d'�valuer l'application du principe du salaire �gal pour un travail d'�gale valeur. Il faudrait maintenant �laborer ces concepts de fa�on plus d�taill�e et avec plus de rigueur.

4. Analyser les �carts importants entre les salaires des hommes et des femmes dans le noyau de la fonction publique.

Pendant des d�cennies, la fonction publique f�d�rale s'est d�battue avec la th�orie, les grandes d�clarations et les abstractions complexes en rapport avec l'application du principe du salaire �gal pour un travail d'�gale valeur. Il est plus que temps que nous consacrions d�sormais notre �nergie � des analyses concr�tes de l'�cart r�el entre la r�mun�ration des hommes et des femmes dans la fonction publique f�d�rale et � �valuer si cet �cart peut �tre raisonnablement attribu� � la discrimination sexuelle. On peut y voir un exemple du genre d'analyse de la probl�matique hommes-femmes susceptible de guider l'�laboration des politiques connexes � la fonction publique.

Une telle analyse d�passait le mandat et les moyens attribu�s au pr�sent rapport. Nous pouvons cependant proposer une fa�on de la r�aliser, au moyen des �tapes suivantes :

1. R�unir des donn�es sur la proportion des femmes et des hommes employ�s dans chaque groupe professionnel et � chaque niveau de classification, ainsi que sur les salaires moyens.
2. R�unir des donn�es sur les caract�ristiques du travail des hommes et des femmes dans ces groupes et � ces niveaux, selon les crit�res qu'utilisent Statistique Canada et d'autres sp�cialistes des recherches sociales, afin d'�valuer dans quelle mesure les �carts salariaux peuvent s'expliquer par des facteurs autres que la discrimination.
3. �valuer dans quelle mesure il existe des �carts de salaire au sein de certains groupes qui ne peuvent raisonnablement s'expliquer par des facteurs autres que la discrimination.
4. �tablir des domaines de comparaison appropri�s, fond�s essentiellement sur la structure de la CNP, et en particulier les niveaux de comp�tence, afin de faciliter les comparaisons entre groupes.
5. Si les analyses pr�cit�es mettent en �vidence des �carts marqu�s qui pourraient r�sulter d'une discrimination fond�e sur le sexe, il faudrait en discuter en priorit� lors de la prochaine ronde de n�gociation collective portant sur les groupes vis�s.

De telles analyses seront sans doute complexes sur le plan technique et controvers�es. Par exemple, toute la question des facteurs non discriminatoires suscitera des d�bats anim�s. Cependant, la tenue d'une enqu�te r�solument pragmatique et transparente sur la situation r�elle des employ�s masculins et f�minins dans la fonction publique f�d�rale n'a que trop tard�e. Ironiquement, malgr� les efforts �normes consacr�s au fil des ans au dossier de la parit� salariale, relativement peu de recherches ont �t� men�es sur ce qui se passe r�ellement. La qu�te d'une soi-disant science de l'�gale valeur a emp�ch� la r�alisation de simples examens, bas�s sur les sciences sociales, de la r�mun�ration dans la fonction publique dans une perspective hommes-femmes. Il est maintenant temps d'adopter une strat�gie plus humble, mais probablement plus efficace.

Un aspect crucial d'une telle analyse sera d'�valuer soigneusement l'�volution de la position relative des hommes et des femmes dans la fonction publique depuis l'adoption, en 1977, de la Loi canadienne sur les droits de la personne. L'�volution du ratio hommes-femmes au sein des quelque 70 groupes professionnels �tablis quand la n�gociation collective a �t� instaur�e dans la fonction publique en 1967 est un signe particuli�rement r�v�lateur des changements dramatiques qui se sont produits sous la surface. L'appendice K^[262] renferme des d�tails sur la r�partition des hommes et des femmes au sein de ces groupes en 1981, 1986, 1991, 1996, puis � chaque ann�e entre 2001 et 2005.

Globalement, alors que la fonction publique �tait compos�e de 59 % d'hommes et de 41 % de femmes en 1981, les femmes �taient en majorit� en 2001 (48 % d'hommes et 52 % de femmes) et elles occupaient presque une place pr�dominante en 2005 selon les crit�res de l'Ordonnance de 1986 sur la parit� salariale, puisqu'elles comptaient alors pour 54 % de l'effectif, tandis que les hommes n'en repr�sentaient plus que 46 %. Certains des changements notables observ�s au sein de groupes professionnels particuliers sont pr�sent�s � la figure 1056.

Figure 1056
�volution de la r�partition des hommes et des femmes au sein de certains groupes de classification, 1981-2005

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* Il s'agit de chiffres pour 1986 �tant donn� que le groupe Direction n'existait pas encore en 1 981 sous sa forme actuelle. Le Groupe de la gestion sup�rieure qui l'a pr�c�d� �tait compos� de 96 % d'hommes en 1981.

Presque sans exception, les 16 groupes professionnels pr�cit�s sont relativement bien pay�s. � ce niveau sup�rieur de la fonction publique, la parit� salariale semble se r�aliser par le truchement de l'�quit� en emploi et par la participation de plus en plus grande des femmes aux programmes de formation scolaire et professionnelle n�cessaires pour occuper les postes en question. Une analyse plus pouss�e de ces groupes par niveau ferait probablement ressortir la proportion plus forte des hommes aux niveaux de classification sup�rieurs. On peut s'attendre toutefois � ce que la tendance historique refl�te, au fil du temps, un meilleur �quilibre entre les hommes et les femmes aux diff�rents niveaux.

En �tudiant l'�volution temporelle de l'�quilibre entre les hommes et les femmes au sein des groupes professionnels, il serait �galement important de v�rifier si la r�mun�ration des groupes comptant une proportion croissante de femmes a diminu� comparativement aux groupes similaires � pr�dominance masculine. Le cas �ch�ant, ces changements devraient �tre �valu�s soigneusement pour �tablir s'ils r�sultent d'une discrimination fond�e sur le sexe.

Il reste quelques groupes, qui ne comptent habituellement que peu de membres, compos�s essentiellement d'hommes, par exemple : Architecture et urbanisme (91 % d'hommes en 2005), �lectronique (96 %), G�nie et arpentage (85 %), Foresterie (82 %), Pompiers (98 %), Manœuvres et hommes de m�tier (95 %), Chauffage, force motrice et op�rations de machines fixes (99 %), �quipages de navires (93 %), R�paration des navires (97 %) et Inspection technique (89 %). Bon nombre de ces groupes gagnent tout au plus un salaire moyen par rapport � l'ensemble de la fonction publique.

Quant aux groupes comptant une plus grande proportion de femmes, plusieurs sont rest�s essentiellement inchang�s depuis 1981. Ainsi, le plus grand groupe professionnel, celui des Commis aux �critures et r�glements, est compos� � 82 % de femmes. Le groupe Services hospitaliers compte 58 % de femmes, le groupe Biblioth�conomie, 74 %, le groupe Sciences infirmi�res, 85 %, le groupe Ergoth�rapie et physioth�rapie, 73 %, et le groupe Secr�tariat, st�nographie et dactylographie, 98 %. Le nombre de membres de ce dernier groupe d�cline rapidement et l'on peut s'attendre � ce qu'il disparaisse � toute fin pratique au cours des prochaines ann�es.

Ce bref expos� sur l'�volution de la proportion des hommes et des femmes au sein des divers groupes professionnels au cours des 25 derni�res ann�es ne vise pas � faire une constatation pr�cise quelconque au sujet de l'application du principe du salaire �gal pour un travail d'�gale valeur. Ce qui est �vident, toutefois, est que l'effectif de la fonction publique f�d�rale s'est transform� de bien des fa�ons quant � la place accord�e aux hommes et aux femmes. Cela ne peut que modifier profond�ment les rapports hommes-femmes en mati�re de r�mun�ration.

Cela conclut nos observations sur les questions relatives � l'application du principe, en droit de la personne, du salaire �gal pour un travail d'�gale valeur dans la fonction publique f�d�rale. La plus grande difficult� � laquelle la g�n�ration pr�c�dente a d� faire face en cherchant � interpr�ter et � appliquer ce concept tient peut-�tre � l'ambigu�t� non r�solue qui est au cœur de la parit� salariale, soit son objectif v�ritable. Officiellement, la convention 100 de l'Organisation internationale du Travail, et la l�gislation canadienne qui donne effet � cette convention, interdit aux employeurs de faire de la discrimination salariale fond�e sur le sexe. Mais les partisans de la parit� salariale sont naturellement motiv�s par un objectif plus grand, qui est de faire en sorte que, dans la soci�t�, les revenus des hommes et des femmes soient autant que possible �gaux. Ainsi, les �carts salariaux attribuables � une scolarit� moins �lev�e, � une participation plus br�ve au march� du travail ou � un horaire de travail plus court, m�me si logiquement ils ne sont pas jug�s discriminatoires pour un employeur particulier, peuvent encore �tre vus comme le r�sultat de l'action de forces sociales plus vastes qui engendrent de la discrimination envers les femmes. Cette perspective sociale g�n�rale am�ne les d�fenseurs de la parit� salariale � s'opposer � ce que des facteurs non discriminatoires puissent �tre invoqu�s par un employeur pour diluer son obligation de combler enti�rement tout �cart salarial qui pourrait exister entre les hommes et les femmes.

La parit� salariale vise donc carr�ment � rem�dier � la discrimination salariale dans l'ensemble du march� du travail. On peut citer certains exemples historiques fameux de sous-�valuation du travail des femmes dans l'�conomie en g�n�ral. De nos jours, peu de gens pr�tendraient, par exemple, que les infirmi�res �taient trait�es �quitablement, dans les professions du domaine de la sant�, jusqu'� tout r�cemment. Mais qu'un seul employeur, m�me un employeur aussi important et pr�dominant que le gouvernement du Canada, veuille influencer le march� du travail est une entreprise p�rilleuse. S'il existe des �carts salariaux internes qui ne correspondent pas au march� du travail externe, il sera facile de recruter et de maintenir en poste certaines cat�gories d'employ�s �tant donn� que ceux qui r�ussiront � d�crocher ces emplois b�n�ficieront d'un avantage salarial qui n'est pas offert au reste des Canadiens qui se trouvent dans la m�me situation. Par contre, ces �carts salariaux risquent de rendre la fonction publique moins attirante pour d'autres cat�gories de travailleurs qui peuvent g�n�ralement s'attendre � �tre mieux �valu�s par des employeurs priv�s moins influenc�s par le syst�me de parit� salariale.

Il est particuli�rement malheureux que ces d�s�quilibres dans la pond�ration des caract�ristiques du travail tendent � minimiser l'importance du savoir, qui est de plus en plus la cl� de la comp�titivit� au travail. Cela est doublement regrettable si les proc�d�s appliqu�s pour arriver � cet �tat de fait sont eux-m�mes co�teux, mal compris, fastidieux ou ne suscitent pas vraiment la confiance. Les organisations qui parviennent � offrir un service de haut calibre � leur client�le ne peuvent se permettre de r�affecter, pendant de nombreuses ann�es, les rares talents dont elles disposent � la recherche d'une formule universelle leur permettant de mieux assurer l'�galit� salariale entre hommes et femmes.

Pour la fonction publique f�d�rale, le principal danger des r�formes l�gislatives propos�es par le Groupe de travail sur l'�quit� salariale et que, l� encore, une s�rie de concepts mal d�finis seront alors inscrits dans la loi, mais sans indications v�ritables sur la fa�on de les interpr�ter, de les appliquer ou de les concilier avec d'autres principes importants, comme la libre n�gociation collective. Il se peut que, par la suite, cela donne naissance � une nouvelle industrie d'une soi-disant science, complexe et herm�tique. Apr�s d'in�vitables tergiversations, litiges et hostilit�s de toutes les parties, il faudra consacrer des sommes consid�rables � la promotion de l'�galit� du revenu entre les hommes et les femmes, mais sans vraiment tenir compte de l'�nergie qu'il faudra y consacrer au d�triment des activit�s fondamentales de la fonction publique, ou encore de sa capacit� d'attirer et de conserver les talents essentiels dont elle a besoin. Il ne conviendrait pas de se lancer dans des d�cennies suppl�mentaires de t�tonnements au nom d'un puissant principe de promotion des droits de la personne. Nous avons d�j� trop tard� � relever de fa�on pragmatique les infractions � l'application du principe du salaire �gal pour un travail d'�gale valeur et � nous efforcer d'�liminer directement les �carts qui ne peuvent s'expliquer par des facteurs plausibles autres que la discrimination.

Voici donc, en r�sum�, nos recommandations sur la parit� salariale dans la fonction publique f�d�rale :

Ce chapitre conclut notre s�rie de propositions concr�tes visant � am�liorer la gestion de la r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale. Avant de conclure cette partie consacr�e aux recommandations, nous pr�sentons, dans le prochain chapitre, quelques r�flexions et recommandations sur la meilleure fa�on de proc�der pour donner suite � nos propositions.

 

16. Cadre de mise en œuvre

Dans la section portant sur les recommandations, nous avons fait 77 propositions regroup�es dans 17 ensembles de recommandations. Ces propositions varient grandement quant � la difficult� et � la faisabilit� de leur mise en œuvre et quant � leur impact �ventuel. Bon nombre d'entre elles sont interreli�es et devraient donc �tre mises en œuvre dans un ordre appropri�. Quoique la mise en œuvre de la plus grande partie des recommandations rel�ve du pr�sident du Conseil du Tr�sor ou du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, plusieurs visent des organisations comme l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada ou le minist�re des Finances, ou s'adressent aux gestionnaires de la fonction publique en g�n�ral. Pour mettre en œuvre de fa�on relativement compl�te la majorit� de nos propositions, il faudrait leur accorder une attention soutenue pendant de nombreuses ann�es, dans certains cas 10 ans ou plus.

Il en est ainsi parce que nous pr�conisons une refonte fondamentale et une modernisation du r�gime de r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale, lesquelles, � notre avis, n'ont que trop tard�. Aucun examen exhaustif de ce genre n'a �t� entrepris en presque 40 ans, soit depuis l'instauration de la n�gociation collective en 1967. Pourtant, comme nous l'avons esquiss� au d�but de ce volume, le monde du travail au Canada et la fonction publique f�d�rale canadienne ont chang� radicalement depuis, et nous pouvons nous attendre � ce que les transformations se poursuivent � mesure que s'intensifient les effets de ph�nom�nes comme les technologies de l'information, les attentes des citoyens et la mondialisation. Pour continuer � bien servir les Canadiens, la fonction publique f�d�rale doit veiller � ce que ses politiques et ses pratiques en mati�re de r�mun�ration favorisent la souplesse et l'acquisition du savoir qu'exige l'�volution de la conjoncture.

Premiers pas

La premi�re �tape de tout programme de mise en œuvre doit �tre d'�tablir un cadre de gouvernance et de gestion permettant de planifier, d'orienter et de contr�ler le processus, et plus important encore, d'obtenir les r�sultats escompt�s en contrepartie d'un investissement raisonnable en argent et en �nergie. Un tel cadre devrait comprendre les trois �l�ments suivants :

1. Parrainage du Conseil du Tr�sor – Le Conseil du Tr�sor est le comit� du Cabinet � qui incombe la responsabilit� ultime, aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, d'assurer une saine gestion de la fonction publique f�d�rale, y compris de la plupart des aspects relatifs � la r�mun�ration^[263]. La strat�gie et le calendrier de mise en œuvre doivent �tre approuv�s par le Conseil du Tr�sor. Celui‑ci devrait aussi examiner les progr�s r�alis�s au moins une fois l'an.
2. Direction par le secr�taire du Conseil du Tr�sor, avec l'avis d'un conseil de la r�mun�ration form� de sous-ministres – C'est au secr�taire du Conseil du Tr�sor qu'incombe la plus grande part de responsabilit�s pour ce qui est d'assurer la coh�rence des d�cisions concernant la r�mun�ration dans la fonction publique. Il devrait donc en diriger la mise en œuvre, la planification et l'ex�cution^[264]. Pour assurer la coh�rence globale, comme on le propose � la recommandation 8.3, le secr�taire devrait �tre soutenu par un conseil de la r�mun�ration form� des repr�sentants les plus �lev�s des parties de la fonction publique f�d�rale qui assument des responsabilit�s importantes dans le domaine de la r�mun�ration, ainsi que de tout autre cadre sup�rieur choisi par le secr�taire.
3. Une �quipe sp�ciale de gestion de projet devrait �tre rattach�e au Secr�tariat � la planification et � la coordination de la r�mun�ration propos� � la recommandation 8.1, avec la responsabilit� de concevoir et de g�rer le processus de mise en œuvre. La planification et la gestion des divers processus interreli�s inh�rents � la mise en œuvre d'un examen et d'une refonte en profondeur de la r�mun�ration dans la fonction publique n�cessiteront des travaux � temps plein pendant plusieurs ann�es. Un secr�taire adjoint relevant directement du secr�taire du Conseil du Tr�sor fournirait le leadership n�cessaire � la fois a) � l'�quipe de gestion de projet et b) pour les travaux concrets que devrait mener le Secr�tariat � la planification et � la coordination de la r�mun�ration, comme la production du Rapport annuel sur la r�mun�ration f�d�rale. Cette combinaison de projets et d'activit�s concr�tes sera probablement utile et stimulante.

En raison de l'importance et de l'�tendue des recommandations pr�sent�es dans ce rapport, il serait �galement n�cessaire de confirmer l'appui du premier ministre au plan d'action connexe. Il faudra donc, pour cela, que le secr�taire du Conseil du Tr�sor travaille en �troite collaboration avec le greffier du Conseil priv� afin de mettre la derni�re main au plan qui sera recommand� au Conseil du Tr�sor.

Une fois mise en place une solide structure de gouvernance, le pr�sident du Conseil du Tr�sor devrait rendre le rapport public et inviter les int�ress�s � y r�agir et � en discuter. M�me si nous nous sommes efforc�s de faire preuve d'objectivit� et de pr�senter les enjeux et les �l�ments d'information avec d�tachement, le rapport est clairement �crit dans l'optique de l'employeur et – dans une large mesure nous l'esp�rons – des contribuables. Nous pouvons nous attendre � ce que les commentaires formul�s soient tr�s vari�s et que le dossier suscite une certaine controverse. On pourrait avoir recours � des tables rondes dirig�es par un mod�rateur pour concilier les perspectives oppos�es et d�battre des points de vue divergents. Ces d�lib�rations devraient �tre pleinement prises en compte au moment de d�terminer la fa�on de proc�der � la mise en œuvre.

Cadre sugg�r� pour une mise en oeuvre progressive

Tout en reconnaissant la n�cessit� de tenir des consultations, nous sugg�rons n�anmoins de structurer la mise en œuvre en fonction de quatre paniers, organis�s essentiellement par niveau de difficult�.

Panier 1 – L'essentiel

Le premier panier comprendrait les recommandations susceptibles de procurer des avantages marqu�s � un co�t relativement faible et qui rel�vent essentiellement du Conseil du Tr�sor ou du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor. On pourrait y regrouper les dix recommandations suivantes :

• La recommandation 8 sur le leadership central en mati�re d'analyse et de strat�gie. C'est un pr�alable � tout progr�s sur d'autres plans.
• La recommandation 1 sur la pr�sentation d'un rapport annuel au Parlement sur la r�mun�ration f�d�rale. Le suivi m�thodique des tendances cl�s en mati�re de r�mun�ration f�d�rale soul�vera des questions auxquelles il faudra r�pondre. Si les r�ponses posent des pr�occupations, il faudra que la direction accorde plus d'attention � la gestion des tendances de la r�mun�ration.
• Si la recommandation 1 est accept�e, il faudra �galement donner suite � la recommandation 3, qui consiste � d�finir rigoureusement tous les �l�ments de donn�es consign�s dans le rapport annuel et � investir pour mettre en place les syst�mes et les moyens analytiques n�cessaires pour produire des estimations des principaux �l�ments de donn�es sur la r�mun�ration et en rendre compte d'une mani�re coh�rente. Il faudrait alors �tablir un plan de faisabilit� du projet afin de garantir le bien-fond� des investissements propos�s � cette fin.
• Pour des raisons connexes, il faudra aussi donner suite rapidement � la recommandation 4 portant sur la mise en place d'une fonction de recherche sur la r�mun�ration pour pouvoir suivre, de mani�re cr�dible, l'�volution des tendances dans l'ensemble du march� du travail au Canada. Cependant, comme il faudra d'abord obtenir la collaboration de la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique et celle des syndicats de la fonction publique, le calendrier d'ex�cution connexe sera �tabli de concert avec ces partenaires. Pour l'employeur de la fonction publique f�d�rale, le point essentiel sera toutefois de ne pas laisser passer l'occasion, en n'investissant pas, d�s le d�part, dans l'�laboration des d�finitions, des normes et des m�thodes qui r�giront les travaux connexes pendant des ann�es.
• La recommandation 5, qui porte sur le cadre strat�gique de la r�mun�ration pour la fonction publique f�d�rale, devrait aussi �tre mise en œuvre le plus t�t possible. Ce cadre a d�j� fait l'objet de vastes consultations, notamment en 2003. De fait, on attendait les r�sultats du pr�sent rapport pour l'approuver. Il n'y a dor�navant plus de raison de retarder l'approbation de ce cadre.
• Parce que les co�ts de r�mun�ration sont directement li�s � la taille de la fonction publique f�d�rale, il serait bon d'agir rapidement pour mettre en œuvre la recommandation 6, qui porte sur la gestion des budgets salariaux. En relevant le facteur de majoration qui s'applique aux transferts entre les budgets non salariaux et salariaux, on enverrait un important signal au sujet du co�t r�el de ces conversions. Apr�s avoir confirm� le nouveau facteur de majoration appropri� – nous proposons qu'il passe de 20 % � 30 % – le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor devrait mettre en œuvre ce changement d�s 2007‑2008. Il faudra un certain temps pour �laborer les protocoles et les syst�mes requis pour suivre l'�volution des budgets salariaux et rendre compte de leur bien-fond�. Il faudra un peu plus de temps pour �laborer les rapports plus d�taill�s propos�s � la recommandation 6.4, mais la d�cision d'aller de l'avant � ce sujet peut �tre prise � br�ve �ch�ance.
• Comme il l'est indiqu� plus loin, on peut s'attendre � ce qu'en pratique, il faille encore plusieurs ann�es avant de mener � bien le processus de modernisation des normes de classification de la fonction publique, qui tarde depuis longtemps. D'ici l�, il importe que l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada s'emploie � aider les minist�res � g�rer les normes en vigueur de mani�re pragmatique, comme le propose la recommandation 11.2.
• Il serait bon d'envisager la mise en œuvre h�tive de la recommandation 13.4, qui porte sur l'�tablissement d'un Comit� consultatif sur la r�mun�ration des Forces canadiennes, selon le mod�le g�n�ral de l'organe d'examen de la solde des forces arm�es du Royaume-Uni (Armed Forces Pay Review Body). �tant donn� l'importance accrue qu'accorde le gouvernement au r�le des Forces canadiennes, il serait logique de proc�der sans d�lai pour faire reposer le calcul de la r�mun�ration militaire sur des assises plus solides.
• On devrait entreprendre rapidement la r�vision, propos�e � la recommandation 13.5, de la fa�on dont le Conseil de la solde de la GRC mesure la r�mun�ration totale, ainsi que l'examen des points � prendre en consid�ration, mis � part la comparabilit�, en vue de d�terminer la r�mun�ration � la GRC.
• Les recommandations 15.8 et 15.9 sont en fait des avertissements, inspir�s du bon sens, qui s'adressent � la haute direction de la fonction publique pour qu'elle nomme et forme � bon escient les repr�sentants de la partie patronale si�geant aux conseils d'administration des r�gimes d'avantages sociaux, pour qu'elle exhorte les employ�s � prendre leurs cong�s annuels �tant donn� que cela est b�n�fique pour la sant� de l'organisation et du personnel, et pour que l'on paye les heures de travail suppl�mentaires.

Ces recommandations pourraient probablement �tre mises en œuvre en grande partie d'ici la fin de 2006‑2007, suivies de l'application des aspects techniques plus complexes ou relatifs aux syst�mes d�s que possible, selon le plan de travail convenu.

Panier 2 – Examens et r�formes plus en profondeur

Le deuxi�me panier porte sur des questions cruciales, mais plus difficiles, pour lesquelles il faudra mettre sur pied un type quelconque de m�canismes consultatifs en vue de l'�laboration d'options et de recommandations plus pr�cises en vue de d�cisions ult�rieures. Sur ces points, les consultations publiques seront particuli�rement utiles pour d�cider de l'opportunit� de donner suite aux recommandations contenues dans le pr�sent rapport et de la fa�on de le faire. Dans chaque cas, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et les autres principaux organismes de la fonction publique concern�s voudront examiner soigneusement s'il convient, en principe, d'aborder le sujet. Une fois cette d�cision prise, il faudra d�terminer en priorit� la meilleure fa�on de proc�der pour mettre sur pied les m�canismes consultatifs requis.

�videmment, il sera aussi n�cessaire d'�tablir soigneusement l'ordre de priorit� de ces m�canismes, ainsi que la fa�on de g�rer les liens entre ceux‑ci. Ce travail de planification devra �tre rigoureux de sorte que toutes les parties int�ress�es affectent les professionnels et les leaders n�cessaires et consacrent les ressources requises pour mener � bien ces processus, tant individuellement que collectivement, dans les d�lais impartis.

Il convient de faire une mise en garde g�n�rale au sujet de ce panier. Tout d'abord, la plupart des questions qu'il renferme sont difficiles et soul�veront la controverse. Il sera tentant de laisser aller les choses pour �viter de s'enliser dans d'interminables d�bats. Cependant, chacune de ces questions m�rite, en soi, une attention urgente, si nous voulons renouveler le r�gime de r�mun�ration pour qu'il r�ponde aux besoins de nos ressources humaines, quand se produira le grand passage de la g�n�ration du baby-boom � la g�n�ration suivante au cours de la prochaine d�cennie. En ayant une vision claire de ce dont on a besoin et en manifestant la d�termination d'agir, nous pourrons surmonter les obstacles in�vitables. Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor devrait consulter activement les int�ress�s mais, faute de consensus, ce sera � lui d'agir afin d'assurer la vitalit� � long terme et la saine gestion de la fonction publique.

Voici les 12 questions cl�s regroup�es dans ce panier :

• Afin de g�rer la r�mun�ration de fa�on rationnelle, il faut mettre en œuvre la recommandation 10, o� l'on propose de r�viser la structure des groupes professionnels et le mode de n�gociation de fa�on � regrouper ad�quatement les employ�s partageant des int�r�ts communs et dont les conditions de travail sont similaires, et � faciliter la comparaison avec la r�mun�ration offerte sur le march� du travail externe au Canada. �tant donn� que la mise en œuvre des changements propos�s risque de m�contenter au moins certains syndicats, il sera important d'obtenir l'aide de tiers, comme il est sugg�r� � la recommandation 10.1. Si l'on ne parvient pas � �tablir une structure de base ad�quate pour la main-d'œuvre, la saine gestion de la r�mun�ration dans la fonction publique continuera d'�tre compromise.
• La recommandation 11, qui a trait � la d�termination de la m�thode et de l'ordre de priorit� convenant le mieux � l'�laboration de normes de classification non sexistes, est essentiellement un corollaire de la recommandation 10. La modernisation de ces normes a fait l'objet de tentatives frustrantes et g�n�ralement infructueuses pendant plus de deux d�cennies. L'ach�vement de ce travail n'a que trop tard�, mais il doit n�anmoins s'harmoniser aux r�sultats de la r�vision propos�e de la structure des groupes professionnels. � noter �galement la recommandation 12.8 o� l'on sugg�re de chercher conseil quant � l'opportunit� d'inclure dans une structure appropri�e de groupes professionnels une r�mun�ration r�gionale pour l'un ou l'autre des groupes propos�s.
• Il est essentiel que les employeurs distincts, s'ils ne l'ont pas d�j� fait � un degr� satisfaisant, adoptent leurs propres versions des recommandations 10 et 11. � noter �galement la recommandation 9.3. Il serait prudent de synchroniser ces exercices afin d'�viter de surcharger de travail les syndicats de la fonction publique ou les autres partenaires.
• � la recommandation 13.1, on propose que le pr�sident du Conseil du Tr�sor demande au Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction de recommander que la r�mun�ration offerte au personnel de direction se compare davantage � celle offerte dans l'�conomie canadienne en g�n�ral, mais en d�finissant de fa�on plus restreinte ce qu'est un cadre de direction et en faisant en sorte qu'un cadre puisse �tre plus facilement renvoy� en cas de rendement insatisfaisant. Le sujet de la r�mun�ration du personnel de direction a toujours pr�t� � controverse, mais une plus grande comparabilit� avec le secteur priv�, surtout au niveau des sous-ministres adjoints et des sous-ministres, en �change d'une responsabilisation plus rigoureuse, devrait faciliter une gestion plus saine � ce titre. Les recommandations 13.2 et 13.3 sont �troitement li�es et portent sur la r�mun�ration au rendement et l'application des changements touchant les cadres de direction de la fonction publique aux premiers dirigeants des soci�t�s d'�tat et aux personnes nomm�es par d�cret.
• Il faudrait envisager de mettre en œuvre la recommandation 14, o� il est propos� de r�examiner l'option d'un mode de gouvernance et de responsabilit� partag� – entre les syndicats et l'employeur – du r�gime de pension de retraite de la fonction publique, lorsque sera r�gl�e la poursuite intent�e par les syndicats au sujet de l'exc�dent du compte de pension de retraite. Comme nous le soulignons dans cette section, la logique d'un partage de responsabilit� pour ces exc�dents est incontestable. Par ailleurs, il serait sage d'�valuer attentivement l'exp�rience acquise dans d'autres sph�res de comp�tence canadiennes en ce qui concerne les conseils d'administration mixtes. Ainsi, on saurait si, en d�finitive, cette id�e m�rite d'�tre approfondie et ce que pourrait �tre le mod�le privil�gi� � cet �gard.
• La recommandation 15.7 renferme une proposition similaire relativement au mode de gouvernance des r�gimes d'avantages sociaux de la fonction publique, en ce sens qu'une gouvernance conjointe patronale-syndicale devrait comporter la responsabilit� conjointe de la solidit� financi�re des r�gimes.
• Quelle que soit la d�cision prise au sujet de la gouvernance conjointe des r�gimes de pension de la fonction publique, il est essentiel de poursuivre la mise en œuvre de la proposition faite � la recommandation 14.1 de revoir la pertinence de la structure actuelle de ces r�gimes pour ce qui est de r�pondre aux besoins des employ�s actuels et futurs. Compte tenu de l'�volution de la notion de famille, de l'int�r�t grandissant pour la poursuite du travail au‑del� de la p�riode d'admissibilit� � une pension et de la hausse probable de la proportion des employ�s qui se joindront � la fonction publique et qui la quitteront, peut-�tre plusieurs fois, au cours de leur carri�re, il serait sage de jeter un regard neuf sur le mode de fonctionnement des r�gimes.
• Dans le m�me ordre d'id�es, il est propos�, � la recommandation 15, une s�rie de mesures afin de revoir et de renouveler les r�gimes d'assurance, de soins de sant� et de soins dentaires offerts aux fonctionnaires f�d�raux. En invoquant le m�me genre de forces d�mographiques et sociales soulign�es plus haut en rapport avec le R�gime de pension de retraite de la fonction publique, on peut remettre en question la pertinence des r�gimes en vigueur. Ainsi, on devrait entreprendre un examen conjoint, de concert avec des experts ayant de l'exp�rience en conception et en gestion de r�gimes d'avantages sociaux, tant du point de vue patronal que du point de vue syndical. Une telle refonte n'a pas �t� entreprise depuis des d�cennies et ce qui existe aujourd'hui est essentiellement le r�sultat des rajustements successifs apport�s au fil des ans.
• La recommandation 7, qui porte sur la fa�on d'�largir la port�e de la n�gociation collective normale afin de permettre plus explicitement des compromis parmi l'�ventail des �l�ments de r�mun�ration, est �troitement li�e aux recommandations 15.2 et 15.3, o� il est propos� d'accorder une allocation annuelle pour les avantages sociaux qui permettrait aux employ�s de choisir, parmi toute une gamme de r�gimes d'avantages sociaux, ceux auxquels ils voudraient souscrire. Comme l'�largissement de la port�e de la n�gociation comporterait divers avantages et inconv�nients strat�giques et pratiques, il faudrait les soupeser soigneusement. Le comit� consultatif, dont la cr�ation est propos�e, aiderait � �valuer la faisabilit� de l'approche sugg�r�e, en tenant compte � la fois de la perspective de la partie patronale et de celle de la partie syndicale. Avant de d�cider de donner suite � ces recommandations, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor serait bien avis� d'�laborer et d'�valuer d'abord � l'interne divers sc�narios possibles.
• � la recommandation 15.4, il est sugg�r� de revoir en particulier l'ensemble complexe de r�gimes et de politiques portant sur la maladie et l'invalidit�. Ce sujet pourrait �tre inclus dans l'examen g�n�ral des avantages sociaux propos� ci‑dessus. Cependant, vu la nature sp�cialis�e et probablement controvers�e des enjeux, il serait plus logique de proc�der � un examen distinct dans ce cas.
• La recommandation 15.6, qui porte sur l'examen des obligations financi�res du Compte des prestations suppl�mentaires de d�c�s, � la lumi�re de son exc�dent actuariel grandissant et des changements qui pourraient �tre apport�s au niveau des objectifs et de la conception suite � l'examen plus g�n�ral des r�gimes d'avantages sociaux propos� � la recommandation 15.1, est essentiellement une question technique qui requiert une �valuation objective comme celles que le Bureau du surintendant des institutions financi�res est bien plac� pour r�aliser. Toute somme d�passant ce qui est requis � ce titre pourrait �tre prise en consid�ration dans les d�lib�rations g�n�rales avec les syndicats de la fonction publique au sujet de l'avenir des r�gimes d'avantages sociaux.
• � la recommandation 15.10, il est propos� de r��valuer les taux de cotisation de l'employeur aux r�gimes d'assurance, de soins de sant� et de soins dentaires des pensionn�s de la fonction publique. C'est un sujet auquel on a accord� relativement peu d'attention au fil des ans, malgr� l'obligation substantielle de l'employeur au titre des avantages sociaux dans les Comptes publics.

Panier 3 – Modifications possibles au cadre l�gislatif

Le troisi�me panier comprend les deux composantes du cadre l�gislatif qui touchent la r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale, � savoir la n�gociation collective et la parit� salariale. Dans deux sections relativement �labor�es du chapitre 14, nous soutenons que les lois r�gissant ces domaines sont d�ficientes et m�ritent une r�flexion approfondie. Nous ne nous sommes pas attaqu�s � la t�che colossale de proposer des modifications pr�cises � la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique ou � la Loi canadienne sur les droits de la personne. Nous formulons toutefois des id�es de r�forme qui, � notre avis, pourraient s'av�rer utiles pour toutes les parties int�ress�es.

• En ce qui concerne la n�gociation collective, la recommandation 16 pr�cise essentiellement qu'il est temps d'amorcer une recherche plus fondamentale d'un mod�le de rechange viable de r�glement des diff�rends qui pourrait remplacer les options actuelles de la conciliation/gr�ve et de l'arbitrage aux termes de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. M�me si les options actuelles n'ont pas trop mal fonctionn� en d�pit du recours relativement fr�quent � des mesures l�gislatives pour d�nouer une impasse, la pr�misse de base du r�glement des diff�rends entre la partie syndicale et la partie patronale – l'�preuve de force de la gr�ve ou une d�cision arbitrale non r�glement�e – semble incompatible avec le principe sous-jacent de la comparabilit� de la r�mun�ration du secteur public � celle offerte dans le secteur priv� au Canada.
  
  L'amorce d'un dialogue sur de nouveaux mod�les pr�tera � controverse, mais pourra aussi favoriser l'adoption, dans le secteur public, d'un nouveau mod�le de n�gociation collective qui permettrait de mieux concilier les int�r�ts des contribuables et ceux des employ�s. Il n'est pas urgent d'agir dans ce domaine, mais il importe de le faire pour assurer la cr�dibilit� � long terme du r�gime de gestion de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. Le moment appropri� pour examiner de nouveaux mod�les est la p�riode qui s'�coulera d'ici l'examen parlementaire de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, fix� dans la loi pour 2010 (cinq ans apr�s la proclamation de la Loi en 2005).
• En ce qui a trait au principe du salaire �gal pour un travail d'�gale valeur, nous soutenons, � la recommandation 17, que le rapport du Groupe de travail sur la parit� salariale ne constitue pas un fondement ad�quat pour modifier la loi r�gissant la parit� salariale dans le champ de comp�tence f�d�ral. � notre avis, les recommandations du rapport ne r�glent pas certaines questions cl�s li�es � l'interpr�tation du principe du salaire �gal pour un travail d'�gale valeur, qui sont devenues de plus en plus probl�matiques au fil des trois d�cennies �coul�es depuis l'adoption de la Loi canadienne sur les droits de la personneen 1977.
  � ce stade, nous pensons qu'il serait plus logique d'appliquer une approche pragmatique et proactive pour d�celer et �liminer les �carts salariaux entre les hommes et les femmes r�sultant de la discrimination fond�e sur le sexe. Pour donner suite � nos propositions d'ordre administratif, il faudra que le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique investissent en vue d'�laborer en d�tail la m�thode sugg�r�e et de commencer � l'appliquer syst�matiquement au cours des deux � trois prochaines ann�es. Nous pensons que cela devrait �tre fait en priorit� compte tenu du fait que l'employeur, dans la fonction publique f�d�rale, n'a pas encore adopt� une approche syst�matique pour s'acquitter de ses obligations dans ce domaine, aux termes de l'actuelle Loi canadienne sur les droits de la personne. Sans ce fondement d�ment en place, la stabilit� de l'ensemble du syst�me de r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale est menac�e.

Panier 4 – Propositions visant les autres instances

Le dernier panier contient un ensemble relativement restreint de propositions qui rel�vent manifestement d'instances hors du portefeuille du Conseil du Tr�sor. Essentiellement, le seul r�le qu'a � jouer le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor est de porter ces recommandations � l'attention des instances concern�es. Il s'agit notamment des six propositions suivantes :

• � la recommandation 2, il est sugg�r� que le minist�re des Finances donne une estimation des d�penses totales en personnel dans le budget f�d�ral annuel. En indiquant une somme globale � ce titre, on renforcera le principe de la planification et de l'obligation de rendre compte des d�penses de r�mun�ration.
• � la recommandation 4.3, on exhorte les responsables de la Commission des relations de travail dans la fonction publique � tenir des consultations afin d'�tablir une fonction cr�dible de recherche en r�mun�ration, conform�ment � la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.
• � la recommandation 9.1, on soul�ve la possibilit� de cr�er de nouveaux employeurs distincts en vue d'am�liorer le rendement organisationnel en harmonisant les pratiques de gestion des ressources humaines, y compris notamment celles qui concernent la r�mun�ration, avec les besoins op�rationnels de chaque employeur. Les d�cisions relatives au fonctionnement de l'appareil gouvernemental rel�vent �videmment du premier ministre, qui re�oit des avis du Bureau du Conseil priv�.
• � la recommandation 10.3, on reconna�t le r�le qu'a � jouer la Commission des relations de travail dans la fonction publique en ce qui concerne la d�termination de la structure appropri�e des unit�s de n�gociation, par rapport � la nouvelle structure des groupes professionnels que l'on propose d'�tablir et de proclamer aux recommandations 10.1 et 10.2.
• Aux recommandations 13.6 et 13.7, on sugg�re des mesures que pourraient envisager le ministre de la Justice et l'Association canadienne des juges f�d�raux en ce qui a trait au choix des points de comparaison appropri�s pour d�terminer les niveaux de r�mun�ration des juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral, ainsi que des mesures que pourrait envisager le Parlement en vue de l'�tablissement �ventuel d'un m�canisme d'examen p�riodique de la r�mun�ration des parlementaires.
• Les recommandations 17.1 et 17.2 portant sur les modifications l�gislatives �ventuelles au cadre d'application du principe du salaire �gal pour un travail d'�gale valeur dans la sph�re de comp�tence f�d�rale devraient �tre �tudi�es par le ministre de la Justice et le ministre du Travail.

En passant syst�matiquement au travers des quatre paniers de recommandations, la mise en œuvre du pr�sent rapport pourra �tre adapt�e aux priorit�s du gouvernement et aux ressources disponibles pour am�liorer la gestion de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral.

En passant syst�matiquement au travers des quatre paniers de recommandations, la mise en œuvre du pr�sent rapport pourra �tre adapt�e aux priorit�s du gouvernement et aux ressources disponibles pour am�liorer la gestion de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral.

 

17. Conclusion

Ces observations sur la mise en œuvre des recommandations concluent le pr�sent rapport. � la fin d'un aussi long cheminement d'analyse et de r�flexion, de nombreuses pens�es cherchent � retenir notre attention. La meilleure fa�on de terminer consiste peut-�tre � simplement souligner sept perspectives qui se sont transform�es en convictions au fil de la r�daction du rapport.

Cette toute premi�re description exhaustive du domaine de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral et de son �volution r�cente permettra aux ministres, � la haute direction de la fonction publique, aux repr�sentants syndicaux et aux autres observateurs de bien cerner le contexte des enjeux en pr�sence. En nous appuyant sur l'ensemble de ces faits et de ces explications, nous sommes mieux plac�s que jamais pour concevoir et d�velopper un r�gime de r�mun�ration pour la fonction publique qui permettra d'attirer et de maintenir en poste l'effectif dont nous avons besoin pour bien servir les Canadiens au cours des ann�es � venir.

 

Notes

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Chapitre 1. Contexte de la comparabilit�

^[1] En 2004‑2005, les d�penses � ce chapitre avaient augment� � pr�s de 27,7 milliards de dollars, soit le tiers environ des d�penses discr�tionnaires f�d�rales durant cet exercice.

^[2] Pour un compl�ment d'information, voir la fiche d'information intitul�e Le comit� d'examen des d�penses : le catalyseur de la modernisation des pratiques de gestion, publi�e le 24 mars 2004. Le mandat initial de l'Examen figure � l'appendice A.

^[3] L'�quipe qui a effectu� l'Examen de la r�mun�ration, compos�e de l'auteur principal et de quatre analystes, a travaill� au projet essentiellement � temps plein pendant la plus grande partie de 2004. � partir de d�cembre 2004, l'auteur principal a consacr� de cinq � dix heures par semaine au projet, avec le soutien d'un analyste � temps plein jusqu'en juillet 2005 et d'un analyste � temps partiel par la suite. Parmi les analystes qui ont fait partie de l'�quipe � temps plein et les autres membres du personnel (qui ont particip� aux travaux pendant diverses p�riodes), citons Lee Beatty, Louise Richer, Lucie Proulx, Monique Paquin, Don Booth, Noomen Ketata, et Joanne Di Raimo, tous du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor pendant la plus grande partie des travaux. Des douzaines de sp�cialistes, cit�s dans les remerciements, ont aussi contribu� � l'Examen.

^[4] En mars 2003, il s'agissait encore de l'Agence des douanes et du revenu du Canada, c'est pourquoi nous utilisons cette organisation plus vaste dans l'analyse du Volume Deux. Celle-ci est devenue l'Agence du revenu du Canada en d�cembre 2003 lorsque le Service des douanes a �t� transf�r� � la nouvelle Agence des services frontaliers du Canada.

^[5] L'int�r�t que rev�tent les entreprises publiques f�d�rales et les autres soci�t�s d'�tat r�side dans la vari�t� de leurs politiques de ressources humaines et de r�mun�ration, ce qui peut se r�v�ler utile pour la conception des politiques concernant le noyau de la fonction publique. On trouvera des exemples de ces politiques dans le Volume Deux.

Chapitre 2. Composantes des augmentations des salaires moyens

^[6] Rapport de la Commission royale sur la gestion de la fonction publique(Commission Glassco). Troisi�me rapport : Gestion du personnel, partie 2, chapitre 8 , � R�mun�ration : Politique et administration �, p. 437.

^[7] Cette section est en grande partie une paraphrase de l'appendice B du document de travail de 2003, intitul� Vers l'adoption d'un cadre de politique sur la r�mun�ration pour la fonction publique f�d�rale, qui est fond� en grande partie sur le document mentionn� dans la note 3 en bas de page.

^[8] Tir� des Notes d'information sur la comparabilit� salariale totale, Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, mai 1978.

^[9] A.D.P. Heeney, Rapport du Comit� pr�paratoire des n�gociations collectives dans la fonction publique, 1965, p. 7 de l'anglais.

^[10] E.W. Beatty, Report of the Royal Commission on Technical and Professional Services, 1930. La citation est tir�e de la p. 14 de l'anglais.

^[11] Les citations figurant dans ce paragraphe et le suivant sont tir�es de W.L. Gordon, Report of the Royal Commission on Administrative Classifications in the Public Service,1946, p. 11, 14, 17 et 25, respectivement, de l'anglais.

^[12] L'appendice C s'intitule � Principaux extraits sur la r�mun�ration dans la fonction publique et la comparabilit� tir�s du chapitre sur la Gestion du personnel du Rapport de la Commission royale d'enqu�te sur l'organisation du gouvernement �. Plus particuli�rement, nous reproduisons les chapitres 7 et 8 du Rapport � titre de r�f�rence.

^[13] Glassco, p. 395-397.

^[14] Glassco, p. 410.

^[15] Glassco, p. 411.

^[16] Glassco, p. 411.

^[17] Glassco, p. 412-418.

^[18] Glassco, p. 421.

^[19] Heeney, 1965.

^[20] L'information au sujet des points de vue du gouvernement Pearson est cit�e dans Jacob Finkelman et Shirley B. Goldenberg, Collective Bargaining in the Public Service: The Federal Experience in Canada, Montr�al, Institut de recherche en politiques publiques, 1983, p. 426 de l'anglais.

^[21] Programme de coop�ration – Un document d'�tude portant sur les questions du d�contr�le et de l'apr�s-contr�le, p. 27 de l'anglais.

^[22] Idem, p. 60.

^[23] Ces points sont tir�s d'un document du Conseil du Tr�sor intitul� Notes d'information sur la comparabilit� salariale totale, mai 1978.

^[24] Tel que mentionn� dans le document de Finkelman et Goldenberg (p. 43 et p. 443 de l'anglais), le projet de loi C-28 aurait �galement appliqu� les r�gles visant les exclusions de la direction et �tabli une limite de 33 500 $ au titre du salaire qui pouvait �tre d�termin� dans une d�cision arbitrale. Le premier rapport du Comit� consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale (pr�sid� par John Fryer), Identifier les enjeux, 2000 (p. 20 de l'anglais) indique que les modifications englobaient �galement des restrictions au droit de gr�ve et l'adoption d'un droit de lockout pour l'employeur.

^[25] Document du Conseil du Tr�sor cit� dans la note de bas de page 16, paragraphe 113. Les dix ann�es d�signent la d�cennie suivant l'instauration de la n�gociation collective en 1967.

^[26] Evaluation of Current Salary Comparability Practices and Total Compensation Comparability Methodology, Wyatt Consultants, septembre 1992.

^[27] Citations tir�es du document du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor intitul� Document de discussion : Comparabilit� de la r�mun�ration, f�vrier 1987, p. 172-173 de l'anglais.

^[28] Notes d'information sur la r�mun�ration, Direction des relations de travail, Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, mars 1984, p. 3.

^[29] Compensation Determination for Represented Employees: Future Directions, Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, 1992, p. 132.

^[30] La voie de l'arbitrage a �t� suspendue pendant quatre autres ann�es jusqu'en 2001.

^[31] L'appendice B s'intitule � Politique sur la r�mun�ration �. Elle inclut l'�bauche de politique diffus�e aux fins de discussion par le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, Vers l'adoption d'un cadre politique sur la r�mun�ration pour la fonction publique f�d�rale : Document de discussion, juillet 2003, et l'�nonc� de politique adopt� par l'Agence des douanes et du revenu du Canada en mars 2001.

Chapitre 3. Le cadre juridique et institutionnel de la d�termination des salaires

^[32] La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP) est entr�e en vigueur le 1^er avril 2005. Les principales dispositions de la LRTFP sur les r�gles r�gissant la n�gociation collective et le r�glement des diff�rends ressemblent beaucoup � celles de la pr�c�dente Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, qu'elle a remplac�e.

^[33] Une loi distincte, la Loi sur les relations de travail au Parlement (LRTP), adopt�e en 1986, pr�voit la n�gociation collective et l'arbitrage obligatoire des diff�rends pour les employ�s de la Chambre des communes, du S�nat et de la biblioth�que du Parlement

^[34] Les hausses salariales ont �t� limit�es � 2,5 % plus une augmentation d'�chelon en 1997, et � 2 % � la fois en 1998 et en 1999.

^[35] Le paiement forfaitaire �tait �gal � 1,5 % de la masse salariale de chaque groupe, divis� par le nombre de membres du groupe et arrondi la plupart du temps � la tranche de 50 $ la plus pr�s.

^[36] L'obligation d'obtenir un tel mandat d�coule de l'article 112 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et d'une d�cision du Cabinet du 30 novembre 1967. L'objet de la d�cision du Cabinet �tait de maintenir un certain contr�le financier sur les organismes distincts en ce qui a trait aux conventions collectives qu'ils n�gociaient. Bien que ces organismes disposent du pouvoir de g�rer leur personnel, ils sont toujours tributaires des cr�dits de l'�tat. Un d�cret de 1967 d�l�gue au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor la fonction de passer en revue les demandes de mandats provenant des organismes distincts et de faire des recommandations au pr�sident du Conseil du Tr�sor en vue de l'approbation des mandats de n�gociation collective.

^[37] La structure des groupes professionnels refl�te l'organisation du travail au sein d'une entit�. Elle distingue les postes aux fins du recrutement, du perfectionnement, de la r�mun�ration et de la gestion g�n�rale des ressources humaines. Chaque groupe r�unit une famille d'emplois connexes.

^[38] Une norme de classification d�finit les crit�res et les moyens d'�valuer un emploi par rapport � la norme qui permet de d�terminer la pond�ration relative de l'emploi au sein d'un groupe particulier. La norme est compl�t�e par des postes rep�res assortis d'une �valuation correspondante qui facilite la t�che des �valuateurs.

^[39] Selon les d�finitions et les calculs de Hay Associates.

^[40] Apr�s 2003, la d�termination de la r�mun�ration des chefs de la direction a commenc� � se faire diff�remment, d'apr�s les recommandations du 7^e rapport du Comit� consultatif. Elle s'inspire maintenant de comparaisons de la r�mun�ration globale m�diane au niveau du Groupe 1 par rapport aux donn�es globales sur le march� canadien de Hay Associates.

^[41] � l'automne 2004, le gouvernement a annonc� son intention de modifier la loi de fa�on � ce que la r�mun�ration des parlementaires ne soit plus li�e � celle des juges de nomination f�d�rale. � cette fin, le Projet de loi C-30, la Loi modifiant la Loi sur le Parlement du Canada et la Loi sur les traitements et apportant des modifications corr�latives � d'autres lois, a �t� d�pos� � la Chambre des communes le 3 d�cembre 2004 et a re�u la sanction royale le 21 avril 2005.

Chapitre 4. Composantes des augmentations des salaires moyens

^[42] � proprement parler, nous n'avons inclus que les trois plus grands employeurs distincts (soit l'Agence des douanes et du revenu du Canada, l'Agence canadienne d'inspection des aliments et l'Agence Parcs Canada), en raison des contraintes de donn�es pour les petits organismes. En mars 2003, ces trois organisations comptaient pour 88 % du domaine des employeurs distincts.

^[43] � noter que nous avons inclus l'ancien groupe de la gestion sup�rieure (SM) dans le groupe EX 1 en 1991 parce que l'amalgamation est survenue peu de temps apr�s.

^[44] Les donn�es ant�rieures � cet exercice n'�tant pas consid�r�es fiables, nous ne les avons pas incluses.

^[45] Ces chiffres ont �t� confirm�s conjointement par la Direction de l'information sur les nominations et de l'analyse de la Commission de la fonction publique ainsi que la Direction de l'organisation et de la classification de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique. Des erreurs attribuables � la rigueur des rapports se sont sans doute gliss�es, mais nous estimons que les chiffres pr�sent�s sont ad�quats pour l'analyse des tendances, ce qui est notre but ici.

^[46] Un point d'ordre technique : le chiffre correspondant � la � mobilit� externe � est un r�sidu qui sert � �quilibrer les diff�rents facteurs entrant dans l'�volution globale des salaires moyens.

^[47] Cohortes des employ�s ES engag�s et leur progression, Direction de l'information sur les nominations et de l'analyse, Commission de la fonction publique, 2004.

^[48] Il s'agissait d'un dossier complexe et controvers� o� les positions des parties �taient tr�s divergentes, et il existait un risque imminent de perturbation s�rieuse des activit�s de l'industrie du transport a�rien.

^[49] Jusqu'en 1997‑1998, le domaine des employeurs distincts comptait moins de 9 000 employ�s.

^[50] De fait, cela s'est produit dans une d�cision arbitrale rendue en 2005.

Chapitre 5. Comparaison de la r�mun�ration f�d�rale totale aux indicateurs �conomiques, 1990 � 2003

^[51] La s�rie actuelle de donn�es sur les gains hebdomadaires moyens fond�e sur le Syst�me de classification des industries de l'Am�rique du Nord (SCIAN) n'est pas disponible avant 1991-1992 alors que les gains hebdomadaires moyens s'�levaient � 544,68 $. Les donn�es avant cette date sont tir�es d'une s�rie fond�e sur la Classification type des industries (CTI). Nous avons �valu� le montant pour 1990-1991 en appliquant le taux de croissance de 4,57 % de 1990-1991 � 1991-1992 � partir de la s�rie de donn�es fond�e sur la CTI au montant de 544,68 $ de la s�rie de donn�es actuelle.

^[52] Cet indicateur inclut l'administration publique g�n�rale et les �tablissements de soins de sant� et de services sociaux, les universit�s, les coll�ges, les instituts de formation professionnelle, les �coles de m�tiers et les entreprises publiques provinciales et territoriales.

^[53] Cet indicateur inclut l'administration publique g�n�rale, les commissions scolaires locales et les entreprises publiques locales.

^[54] Dans ce contexte, le taux d'augmentation � plus �lev� � est mesur� par la pente (c'est-�-dire, l'inclinaison) des diff�rentes lignes dans la figure 1025.

^[55] � noter que la masse salariale totale peut aussi �tre modifi�e par l'�volution de la composition de l'effectif en regard de la distribution de la semaine de travail. � titre d'exemple, un d�placement en faveur des travailleurs � temps partiel fera diminuer la masse salariale m�me si les salaires et l'emploi demeurent inchang�s. Nous n'avons pas tent� de tenir compte de cet �l�ment de complexit� suppl�mentaire.

^[56] Les gains hebdomadaires moyens dans le secteur priv� ont trait aux � agr�gats sectoriels � de Statistique Canada, � l'exclusion de l'administration publique, des soins de sant� et de l'aide sociale, des services d'enseignement et des services publics. Les donn�es ne font pas une distinction rigoureuse entre les secteurs priv� et public. Toutefois, nous croyons que les �carts sont mineurs. Cette mesure englobe les travailleurs � temps plein et � temps partiel. En cons�quence, elle peut fluctuer avec les changements observ�s dans la semaine de travail moyenne.

^[57] Les gains horaires moyens correspondent aux employ�s du secteur priv� qui occupent des postes � temps plein.

^[58] Les donn�es concernant les gains horaires moyens dans le secteur priv� commencent en 1996-1997. Aux fins de la pr�sentation, le point de d�part de ces donn�es a �t� harmonis� avec la s�rie de donn�es sur les gains hebdomadaires moyens dans le secteur priv�.

^[59] En estimant la croissance des gains horaires moyens � l'aide du taux de croissance des gains hebdomadaires moyens pour la p�riode pr�c�dant 1996-1997, les gains horaires moyens auraient augment� d'environ 33 % entre 1990-1991 et 2002-2003. Cependant, comme ce calcul ne tient pas compte des changements dans la semaine de travail moyenne, l'estimation doit servir uniquement d'indicateur tr�s g�n�ral.

^[60] Ce sont des donn�es non publi�es fournies par Ressources humaines et D�veloppement des comp�tences Canada. Elles attribuent les augmentations salariales � l'ann�e o� elles s'appliquent plut�t qu'� l'ann�e o� elles sont n�goci�es.

^[61] � titre de rappel, nous soulignons que la � mesure g�n�rale � inclut le domaine du noyau de la fonction publique, les employeurs distincts, les Forces canadiennes et les membres r�guliers et civils de la Gendarmerie royale du Canada.

^[62] Cette estimation provient d'un document interne du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor intitul� Compensation Determination for Represented Employees : Future Directions, de d�cembre 1992, p. 16.

^[63] Le Bureau de recherche sur les traitements a �t� aboli � peu pr�s au moment o� le rapport du Conseil du Tr�sor �tait en voie de r�daction.

^[64] Les professions choisies visaient les gestionnaires, les secr�taires, les agents d'administration, les commis et les professionnels. Plus particuli�rement, les � gestionnaires � incluent les cadres sup�rieurs du gouvernement (comparativement aux cadres sup�rieurs des secteurs des services financiers, de la transmission des t�l�communications et des autres services aux entreprises, du commerce, de la radio-t�l�diffusion et des autres services, de la production des biens, des services d'utilit� publique, des transports et de la construction. Les � professionnels � incluent les v�rificateurs financiers et les comptables, les sp�cialistes des ressources humaines, les sp�cialistes des syst�mes informatiques et des syst�mes d'information, les chercheurs dans le domaine de la sant� et des politiques sociales et les professionnels du domaine des relations publiques et des communications. Les � commis � incluent les commis de travail g�n�ral de bureau et du soutien administratif, les commis de travail g�n�ral de bureau, les commis au classement et � la gestion des documents, les op�rateurs � la saisie des donn�es, les commis � la comptabilit� et le personnel assimil�, les commis au soutien administratif, les commis au service � la client�le, les commis � l'information et le personnel assimil� et les interviewers pour enqu�tes et les commis aux statistiques. � Les secr�taires et agents d'administration � ne sont pas sp�cifi�s. Dans le Recensement de 2000, ces quatre groupes repr�sentaient 33 % des employ�s du gouvernement f�d�ral et 13 % des employ�s du secteur priv�.

^[65] Encore une fois, nous d�finissons le � secteur public f�d�ral � comme �tant le domaine du noyau de la fonction publique, les employeurs distincts, les Forces canadiennes et les membres r�guliers et civils de la GRC.

^[66] Cet �cart est fond� sur l'observation faite au sujet de la figure 1027 selon laquelle l'�cart d'augmentation cumulative entre la r�mun�ration moyenne dans la fonction publique f�d�rale et les hausses salariales annuelles selon les conventions en vigueur dans le secteur priv� atteignait environ 8,3 % en 2002-2003.

Chapitre 6. �tudes comparant la r�mun�ration dans l'administration f�d�rale � celles du secteur priv� et du secteur public �largi

^[67] Picard, Derek, Droit de regard sur les salaires du secteur public et du secteur priv�, F�d�ration canadienne de l'entreprise ind�pendante, octobre 2003. Les �tudes ant�rieures ont �t� publi�es en 1992 (recensement de 1986), en 1993 (recensement de 1991) et en 1999 (recensement de 1996).

^[68] Page 5.

^[69] Page 3.

^[70] Notes d'information sur la r�mun�ration, Direction des relations de travail, Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, p. 28-29. L'aversion prononc�e de l'auteur � l'�gard de telles �tudes est �vidente dans la citation suivante : � Ces comparaisons sont trompeuses et aucune d'elles ne permet d'�tablir de relations de r�mun�ration entre les emplois semblables de la Fonction publique et d'autres secteurs. Comme la r�mun�ration est un aspect d�licat des affaires publiques qui int�resse beaucoup de gens, on attache une importance injustifi�e � ces comparaisons �. (p. 29)

^[71] Page 4.

^[72] Analyse sp�ciale intitul�e Correcting Census Data for the Receipt of Employment Equity Cheques in 2000, mars 2004. Cette analyse a �t� effectu�e par la Division de l'analyse des entreprises et du march� du travail de Statistique Canada.

^[73] Morley Gunderson, Douglas Hyatt et Craig Riddell, Pay Differences between the Government and Private Sectors: Labour Force Survey and Census Estimates, Document de discussion des RCRPP, n^o W/10, collection Human Resources in Government, f�vrier 2000. Ce rapport examine �galement les donn�es des recensements pour compl�ter la source principale de l'analyse, l'Enqu�te sur la population active de 1997.

^[74] Morley Gunderson (MKG Associates), Public-Private Sector Wage Differences with Emphasis on the Federal Government , rapport provisoire d'octobre 2003 non publi�.

^[75] Les commentaires dans ce paragraphe et le paragraphe pr�c�dent r�sument les points pr�sent�s dans le document de discussion des RCRPP, notamment aux pages 2 et 23.

^[76] Par exemple, les observations pour l'�le-du-Prince-�douard en avril 2003 indiquaient 1 284 en comparaison � 16 110 pour l'Ontario dont la population est environ 100 fois plus �lev�e. Ce sur�chantillonnage permet de fournir des estimations fiables pour diverses caract�ristiques du march� du travail � l'�le-du-Prince-�douard. Selon Statistique Canada, le processus d'attribution d'un poids d'�chantillonnage � chaque enregistrement comporte les �tapes suivantes : � Chaque enregistrement a un poids initial correspondant � la probabilit� inverse de s�lection. Ce poids est redress� pour tenir compte de la non-r�ponse qui ne peut �tre trait�e par imputation. � l'�tape finale de la pond�ration, tous les poids des enregistrements sont corrig�s de fa�on � ce que les totaux g�n�raux concordent avec les estimations d�mographiques calcul�es ind�pendamment pour divers groupes �ge-sexe selon la province et les principales r�gions infraprovinciales �. Source : Enqu�te sur la population active [en ligne] http://www.statcan.ca/fran�ais/sdds/3701.htm

^[77] Cependant, un inconv�nient li� � l'utilisation des poids d'�chantillonnage est que les erreurs-types estim�es ne sont pas valides et que cela ne permet pas de faire des tests d'hypoth�se pour l'estimation ponctuelle, par exemple pour v�rifier si l'estimation est diff�rente de z�ro.

^[78] Institut de la statistique du Qu�bec, R�mun�ration des salari�s : �tat et �volution compar�s, 2003.

^[79] La d�finition de � l'administration f�d�rale � n'est pas pr�cis�e, mais on peut supposer qu'elle d�signe principalement la fonction publique f�d�rale.

^[80] En effet, l'ISQ h�rite de la tradition du Bureau de recherche sur les traitements depuis 1992, ann�e o� le BRT a ferm� ses portes.

^[81] � partir des donn�es de l'Enqu�te sur la population active de juin 2003 et excluant les travailleurs autonomes. Cette population (les entreprises ayant plus de 100 employ�s) est celle qui correspond le plus � la population vis�e par une enqu�te de l'ISQ sur les employ�s travaillant pour des entreprises comptant plus de 200 employ�s. Les donn�es de l'ISQ pr�sentent la situation de la r�mun�ration au 1er juillet 2003.

^[82] Pour les employ�s � plein temps nomm�s pour une p�riode ind�termin�e ou pour une p�riode d�termin�e de plus de trois mois.

^[83] Bien que la prime salariale de 16,2 % mesur�e par Gunderson soit plus �lev�e que le pourcentage de 15,1 % calcul� par la FCEI, nous consid�rons que l'estimation de la FCEI est � plus �lev�e � en principe parce qu'elle porte sur l'ann�e 2000, alors que Gunderson pr�sente des donn�es pour 2003. Ce point de vue repose sur l'information pr�sent�e dans la section pr�c�dente, selon laquelle la r�mun�ration moyenne dans le secteur public f�d�ral augmentait plus rapidement que les indicateurs de la r�mun�ration dans le secteur priv� au cours de la p�riode 2000- 2003.

^[84] Il est int�ressant de rappeler le commentaire fait par Morley Gunderson au sujet de la nature de la modeste prime en faveur du secteur public f�d�ral : � ... [une telle] prime doit �tre jug�e � la lumi�re des pratiques plus �galitaires en mati�re de r�mun�ration qui semblent pr�valoir dans le secteur public, notamment � l'�gard des femmes et des travailleurs moins qualifi�s, dont les primes sont habituellement les plus �lev�es. Cela pourrait traduire des pressions politiques, ainsi que la pression de se comporter comme un 'employeur mod�le', du moins en mati�re de r�mun�ration �. Gunderson, Hyatt et Riddell, f�vrier 2000, page 36 de l'anglais.

^[85] Morneau-Sobeco, Enqu�te nationale sur la r�mun�ration de postes op�rationnels, Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada – Alliance de la fonction publique du Canada – Rapport final, juillet 2003.

^[86] Enqu�te sur la r�mun�ration des groupes de la Table 2 – Analyse des r�sultats effectu�e par l'AFPC, Alliance de la fonction publique du Canada, octobre 2003.

^[87] Page 40.

^[88] Overview– Joint Wage Comparability Study of the Operational Services Groups for the 2003-2006 Round of Negotiations, Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, aucune date.

^[89] Par exemple, (page 3 du commentaire du SCT), 78 % des postes de manœuvre �chantillonn�s se trouvent dans la zone de r�mun�ration du Qu�bec, de l'Ontario et de l'Atlantique, alors que seulement 38 % des employ�s faisant partie de la population du groupe SV travaillent dans cette zone.

^[90] Page 1.

^[91] Des pr�cisions sont fournies au tableau 2 � la page 9 du commentaire du SCT (version anglaise).

^[92] En fait, ce ph�nom�ne existe depuis un certain temps. Par exemple, le rapport du Conseil du Tr�sor de 1992 qui calculait un �cart g�n�ral de 8,3 % entre la fonction publique f�d�rale et le secteur priv� indiquait un �cart de 20,3 % pour la cat�gorie de l'exploitation, qui recoupe largement l'unit� de n�gociation actuelle du groupe SV.

^[93] Comparative Terms and Conditions of Employment of Foreign Service Officers, Pricewaterhouse Coopers, mai 2002.

^[94] Il s'agit des deux pays o� les salaires sont 60 % plus �lev�s que ceux du service ext�rieur du Canada.

^[95] Transports Canada – Review of Recruitment, Retention and Compensation of the Civil Aviation Inspector Community, Pricewaterhouse Coopers, janvier 1999.

^[96] The Art and Science of Competitive Compensation, Watson Wyatt Worldwide, novembre 2002.

^[97] De fa�on plus g�n�rale, ce cas soul�ve la question � savoir si les indemnit�s � provisoires � peuvent, en fait, �tre supprim�es. M�me lorsque les conditions externes du � march� en effervescence � qui justifiaient la mise en place d'une telle indemnit� changent ou sont invers�es, la logique de la n�gociation collective qui est appliqu�e actuellement rend de tels correctifs extr�mement difficiles, peut-�tre m�me impossibles � appliquer.

^[98] Studies on Total Compensation Comparability and Total Cash Compensation of Senior Level Employees in the Public and Private Sectors, Hay Group Ltd., octobre 2001.

^[99] La m�thode d'�valuation des avantages sociaux est pr�sent�e aux pages 5 � 9 de la version anglaise du rapport d'octobre 2001 de Hay Group Ltd.

^[100] Page 30.

^[101] Page 31.

^[102] Page 32.

^[103] Page 33.

^[104] Pages 34-36.

^[105] Page 37. Tel qu'indiqu� au chapitre 13 du pr�sent volume, la version de 2004 du rapport de Hay Group Ltd. r�v�lait un �cart de 80 % pour les salaires et de 101 % pour la r�mun�ration totale au niveau DM 2.

^[106] L'enqu�te pilote �tait limit�e � l'Ontario afin de pouvoir g�rer la logistique et les co�ts.

Chapitre 7. Comparaison des r�gimes de pension

^[107] En 2002-2003, les cotisations patronales au r�gime de retraite f�d�ral repr�sentaient environ 40 % du co�t total des prestations.

^[108] La plupart des soci�t�s d'�tat ont leurs propres r�gimes de retraite, mais leur description d�passe la port�e de la pr�sente �tude.

^[109] Notre principale source pour cet aper�u est la publication de Statistique Canada intitul�e R�gimes de pension au Canada, janvier 2000 et les versions mises � jour jusqu'en janvier 2003. Pour les donn�es, nous avons utilis� des documents d'analyse publi�s par Statistique Canada sur le CD intitul� Programmes de revenu de retraite au Canada : un aper�u statistique, qui pr�sente une analyse jusqu'en 2002.

^[110] Ce pourcentage tient compte du fait que les travailleurs autonomes au sein d'entreprises non constitu�es en soci�t�, les travailleurs familiaux non r�mun�r�s et les ch�meurs ne sont pas admissibles � ces r�gimes puisque ces personnes n'ont pas de relations employeur-employ�.

^[111] Il faudrait noter que quelques-uns de ces r�gimes peuvent offrir � des exon�rations de cotisations � de temps � autre, tandis que d'autres offrent des taux de cotisation variables (c'est-�-dire int�gral ou partiel).

^[112] Tel que not� pr�c�demment, nos principales sources pour cet aper�u sont les publications de Statistique Canada cit�es � la note 3 ci-dessus.

^[113] Directive sur le r�am�nagement des effectifs du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, �nonc� des principes r�gissant la pension, Test de vraisemblance, Towers Perrin, juillet 1997.

^[114] Report on PSSA/RCA Evaluation, Buck Consultants, f�vrier 2001

^[115] Understanding the Value of the Pension Plan, Part II: A Comparison with Provincial Pension Plans, Buck Consultants, septembre 2002.

^[116] Banque de donn�es sur les avantages sociaux^� – Gouvernement du Canada, Towers Perrin HR Services, juin 2004.

^[117] Tel qu'il est indiqu� ult�rieurement, ce taux s'applique uniquement � la part du revenu sup�rieure au � maximum des gains annuels ouvrant droit � pension � du R�gime de pensions du Canada/R�gime de rentes du Qu�bec, soit 39 900 $ en 2003.

^[118] Il est � noter que les prestations acquises pour les revenus inf�rieurs au maximum des gains annuels ouvrant droit � pension du RPC varient d'un r�gime � l'autre, comme nous l'indiquons ci-apr�s. Les m�thodes de calcul des gains moyens varient �galement. Certains r�gimes utilisent maintenant les gains moyens de carri�re, ce qui r�duit consid�rablement les prestations comparativement � la moyenne des cinq � meilleures � ou � derni�res � ann�es.

^[119] Cette information figure aux pages 7 et 8 de l'�tude (dans la version anglaise). Dans certains cas, la politique correspond aux cinq meilleures ann�es cons�cutives. L'�le-du-Prince-�douard utiliserait une moyenne triennale. Cette information est confirm�e dans un rapport de 2004 de la R�gie de retraite de la fonction publique du Manitoba au sujet des r�gimes canadiens de pension de retraite dans le secteur public.

^[120] Cette information est tir�e de la base de donn�es exclusive de Towers Perrin.

^[121] Nous croyons comprendre que les employeurs font une mise � jour annuelle de leurs donn�es dans la base de donn�es de Towers Perrin.

^[122] Le � salaire moyen de fin de carri�re � signifie que la pension d'un employ� est fond�e sur la moyenne d'un nombre d�termin� d'ann�es de revenu avant la retraite

^[123] C'�tait largement le cas dans les diff�rents sc�narios selon l'�ge au moment de l'inscription au r�gime et le revenu examin�s dans le rapport.

^[124] Ces renseignements ont �t� compil�s et pr�sent�s en juillet 2004 par la R�gie de retraite de la fonction publique du Manitoba. C'�tait au tour du Manitoba cette ann�e � titre de participant � la conf�rence f�d�rale-provinciale r�guli�re sur les pensions.

^[125] Ce point est soulign� dans le Volume Deux.

^[126] Il s'agit de la date la plus r�cente � laquelle ces donn�es sont disponibles.

^[127] Toutefois, il faut r�it�rer que seulement 58 % des r�gimes de pension agr��s couvrant environ 73 % des participants �taient des r�gimes contributifs. Pour le reste, les r�gimes �taient enti�rement financ�s par l'employeur.

^[128] Selon l'�tude de Towers Perrin de 1997, le r�gime de pension f�d�ral se classe au deuxi�me rang, apr�s la Nouvelle-�cosse,pour la valeur totale et le taux de cotisation patronale. Nous n'avons pas mentionn� ce point dans le texte parce que l'analyse est relativement ancienne.

^[129] L'�cart entre le chiffre de 13,1 % mentionn� dans l'�tude de Towers Perrin de 2004 et celui de 17,3 % du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor n�cessiterait une analyse plus approfondie. Mais il est difficile de faire une telle comparaison dans le cas d'une base de donn�es exclusive. Ce qui importe avant tout c'est l'int�grit� et la coh�rence m�thodologique d'une �tude particuli�re.

^[130] Les r�sultats mentionn�s ci-dessous ont trait aux constations g�n�rales de l'�tude, qui est fond�e sur plusieurs cas et non uniquement sur le cas particulier illustr� dans le graphique ci-dessus.

Chapitre 8. Comparabilit� des autres avantages

^[131] Analyse comparative des r�gimes de soins de sant� � l'intention de la Fiducie du R�gime de soins de sant� de la fonction publique, Mercer Human Resources Consulting, septembre 2003.

^[132] 2001/2002 Statistical Summary – Health Benefits Prevalence Tables, Watson Wyatt Comparison, octobre 2003.

^[133] Un � index � est une liste de m�dicaments approuv�s aux fins d'achat ou de remboursement en vertu d'un r�gime d'assurance-m�dicaments.

^[134] Depuis la fin de 2003, le RSSFP rembourse le co�t des nouveaux m�dicaments de ce genre tels que le Cialis

^[135] Les donn�es proviennent de l'�tude de Mercer. Les employeurs vis�s �taient les suivants : le gouvernement de la Colombie-Britannique, la Soci�t� canadienne des postes, la Soci�t� Radio-Canada, Canfor, CIBC, EDS Canada, Nortel, le gouvernement du Qu�bec, la Banque TD et une soci�t� anonyme.

^[136] Page 39.

^[137] Il existe en fait deux r�gimes, le r�gime de l'Alliance de la fonction publique du Canada et le r�gime du Conseil national mixte. Dans ce chapitre, nous les consid�rons comme un seul r�gime puisque leurs conditions sont pratiquement identiques.

^[138] Benchmarking Study of Selected Employee Benefits and Paid Leave Policies, Mercer Human Resources Consulting, septembre 2004.

^[139] Il s'agit d'une base de donn�es exclusive � laquelle les employeurs peuvent avoir acc�s s'ils y sont abonn�s moyennant des frais annuels.

Chapitre 9. Conclusions au sujet de la comparabilit�

^[140] � l'exception des pensions o� nous avons inclus les cotisations salariales pour d�terminer la valeur.

^[141] Les donn�es concernant le secteur public f�d�ral incluent le domaine du noyau de la fonction publique, les employeurs distincts, les Forces canadiennes et les membres r�guliers et civils de la Gendarmerie royale du Canada.

^[142] Nous avons utilis� des indices pour comparer le taux de changement des diff�rentes variables. Mais la question demeure � savoir si ces indicateurs ont commenc� � des points comparables ou si le taux de changement plus rapide de l'une des variables r�duisait une disparit� initiale, par exemple.

^[143] Voir le chapitre 6 du pr�sent volume pour plus de d�tails.

^[144] Le terme � proactive � signifie que les employeurs ont l'obligation de mettre en œuvre la parit� salariale au sein de leur organisation, sans que les employ�s aient � d�poser une plainte.

^[145] Morley Gunderson,� The Evolution and Mechanics of Pay Equity in Ontario �, Analyse de politiques, vol. XXVIII, Suppl�ment I / Num�ro sp�cial, 1 2002, p. S117.

^[146] Groupe de travail sur l'�quit� salariale, minist�re de la Justice, L'�quit� salariale : une nouvelle approche � un droit fondamental, 2004.

^[147] Groupe de travail sur l'�quit� salariale, 2004, p. 125 de l'anglais. Ceci reprend une analyse faite par SPR Associates en 1991.

^[148] Secr�tariat du Conseil de gestion de l'Ontario, courriel du 22 juillet 2004.

^[149] Information provenant du gouvernement du Qu�bec.

^[150] Cette information est tir�e d'un article intitul� � Show Us the Money : A Pay Equity Cross-country Check-up �, publi� dans le num�ro de f�vrier-mars de la revue syndicale Our Times.

^[151] Gunderson, Analyse de politiques,2002, p. S143.

^[152] Les rapports les plus importants sont celui de la F�d�ration canadienne de l'entreprise ind�pendante et celui de Morley Gunderson de l'Universit� de Toronto. Ils sont d�crits plus en d�tail au chapitre 6 du pr�sent volume.

^[153] Rapport de la Commission Glassco, 1962, chapitre 7, � R�mun�ration dans la fonction publique – Comparaisons avec le secteur priv� �.

Chapitre 11. Recommandations sur la transparence et la reddition de comptes

^[154] Ce chiffre figure au tableau 3, page 1.18 des Comptes publics du Canada pour 2002‑2003.

^[155] Comme le domaine de la r�mun�ration est fondamentalement complexe et qu'il repose sur la compr�hension de pr�c�dents, de relations et de distinctions subtiles, la reconstitution du savoir-faire requis n�cessitera plusieurs ann�es d'efforts soutenus et le maintien en place de responsables et d'employ�s cl�s.

^[156] Nous faisons valoir que seule l'approche ax�e sur le co�t pour l'employeur peut fonctionner r�ellement. Toute tentative visant � calculer la valeur pour l'employ�, m�me si elle repose sur un concept solide, perdra de la cr�dibilit� en raison des d�bats sans fin au sujet de la m�thodologie employ�e et du caract�re purement abstrait des r�sultats.

^[157] Au niveau EX 1, les salaires sont fix�s, en principe, de fa�on � ce que la r�mun�ration totale corresponde � ce que l'on verse, pour des emplois comparables, dans le secteur priv� et dans le secteur public �largi au Canada. Une partie (soit 7 % du salaire) du montant n�cessaire pour que la r�mun�ration corresponde � celle vers�e sur le march� du travail externe est retranch�e pour �tre regagn�e, en tout ou en partie, en fonction du rendement r�el. En cas de rendement exceptionnel, l'employ� peut se m�riter jusqu'� 10 %. Le cas �ch�ant, les 3 % qui d�passent le � montant normal � peuvent �tre consid�r�s comme une prime de rendement.

^[158] Comme nous l'indiquons dans une section ult�rieure, la politique et les pratiques en mati�re de r�mun�ration au palier f�d�ral doivent tenir compte de diverses consid�rations, y compris le march� du travail externe et la relativit� interne (comme pour tout autre employeur) et diverses consid�rations de politique publique. Un expos� clair de ces consid�rations et de leurs tendances pourra faciliter un plus vaste d�bat public sur la r�mun�ration appropri�e dans le secteur public f�d�ral.

^[159] Le cadre financier est l'expression employ�e au gouvernement f�d�ral pour d�crire l'ensemble des d�penses approuv�es et pr�vues. Il englobe les �ventualit�s pour diverses fins, y compris les politiques non encore annonc�es, et les questions d�licates comme les fonds mis en r�serve pour parer aux r�sultats des n�gociations collectives et aux autres d�cisions touchant aux salaires et � la r�mun�ration.

^[160] Apparemment, Statistique Canada pr�sente ses donn�es de mani�re � se conformer aux usages, � l'�chelon international, concernant la communication des donn�es statistiques. En discutant et en planifiant de fa�on appropri�e, il devrait �tre possible de d�clarer les donn�es de diff�rentes fa�ons, � diff�rentes fins.

^[161] Fait int�ressant, cet exemple illustre pourquoi une r�ponse probante ne peut �tre construite que gr�ce � la collaboration de groupes d'experts qui ne sont pas habitu�s � travailler ensemble ou m�me � tenir compte des donn�es des autres.

^[162] Nous nous attendons � ce que ces investissements totalisent 10 millions de dollars ou plus pour �tablir une base solide, puis plusieurs millions de dollars par ann�e pour faire fonctionner le syst�me.

^[163] Les parties de la Loi sur la modernisation de la fonction publique qui ont trait � l'�tablissement d'une fonction de recherche sur la r�mun�ration relevant de la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique devraient �tre proclam�es le 22 avril 2005. Cependant, la mise sur pied du nouveau groupe de recherche demandera sans doute plusieurs ann�es.

^[164] Par � parties �, on entend les divers employeurs f�d�raux, principalement le Conseil du Tr�sor, et le syndicat de la fonction publique pertinent

^[165] �videmment, ce point s'applique aussi bien aux syndicats. Cependant, ils sont beaucoup moins susceptibles de laisser passer cette occasion que l'employeur, �tant donn� que l'obtention d'informations utiles sur la r�mun�ration et susceptibles d'appuyer leur cause est sans conteste au cœur de leur mission syndicale. Par le pass�, l'employeur a trop souvent accord� trop peu d'attention � ces �tudes avant qu'elles ne soient termin�es.

^[166] Sur un total de 4 883 mises � pied d'employ�s embauch�s pour une p�riode ind�termin�e en 2002‑2003, seulement 22 employ�s ont �t� cong�di�s pour incomp�tence ou inaptitude, tandis que 36 ont �t� remerci�s durant leur p�riode de probation (ce dernier chiffre repr�sente environ 0,6 % des personnes embauch�es pour une p�riode ind�termin�e au cours de l'ann�e).

^[167] L'Enqu�te sur la population active, de Statistique Canada, et le Syst�me de projections des professions au Canada tiennent compte des d�parts � la retraite et des d�c�s dans leurs donn�es sur l'� attrition �. En cons�quence, il est difficile d'obtenir des donn�es fiables sur les � taux de d�part � dans le secteur priv�. Une �tude r�alis�e par Statistique Canada en 2003 incite � penser que les taux de d�part dans le secteur priv� varient probablement entre 10 et 15 % selon l'industrie concern�e. Voir R. Morissette et J.M. Rosa, Innovative Work Practices and Labour Turnover in Canada, Collection Un milieu de travail en �volution, Statistique Canada et D�veloppement des ressources humaines Canada, ao�t 2003.

Chapitre 12. Gestion coh�rente de la r�mun�ration f�d�rale

^[168] Le document a �t� publi� en partie en r�ponse � une recommandation faite par la v�rificatrice g�n�rale dans son rapport de mai 2003, R�forme de la classification et �valuation des emplois � la fonction publique f�d�rale.

^[169] � l'appendice A du cadre propos�, on �value une s�rie d'indicateurs qui permettraient de suivre les tendances relatives aux facteurs li�s � l'employeur.

^[170] Par exemple, dans ce syst�me, deux employ�s travaillant la moiti� de l'ann�e chacun correspondraient � un poste �quivalent temps plein.

^[171] Une question connexe est de savoir si ces virements devraient servir � assumer d'autres co�ts li�s � l'augmentation des effectifs (par exemple les locaux � bureaux et les frais g�n�raux pour l'informatique). Depuis 1998, les minist�res et organismes ont �t� assujettis � un pr�l�vement de 13 % sur toute augmentation de leurs co�ts en personnel par rapport � leur niveau de r�f�rence en guise de compensation pour les frais de locaux.

^[172] � noter que l'auteur principal du pr�sent rapport �tait le secr�taire d�l�gu� dont il est question dans ce paragraphe.

^[173] L'ancienne Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) a �t� scind�e en deux entit�s en d�cembre 2003. La plus grosse est devenue l'Agence du revenu du Canada, dont le mandat est d'administrer divers programmes fiscaux. Le volet � douanes � de l'ADRC a �t� fusionn� � des �l�ments du minist�re de la Citoyennet� et de l'Immigration du Canada pour former l'Agence des services frontaliers du Canada.

^[174] Par exemple, l'Agence canadienne d'inspection des aliments a fusionn� quatre groupes d'inspection dont elle a h�rit� et l'Agence du revenu du Canada a cr�� un groupe de la gestion compos� de toutes les personnes jouant un r�le de supervision.

Chapitre 13. Questions de r�mun�ration li�es aux salaires

^[175] On a modifi� de nouveau la structure des groupes professionnels en 2005 afin de scinder l'ancien groupe Sciences appliqu�es et g�nie (AP) en deux groupes, soit Architecture, g�nie et arpentage (NR) et Sciences appliqu�es et examen des brevets (SP), et de cr�er le groupe Services frontaliers (FB), ce qui donne un nouveau total de 31 groupes.

^[176] Ce pouvoir ne pouvait �tre exerc� que pendant six ans. Ce qui �tait inhabituel �tait que le pouvoir de cr�er des groupes professionnels comprenait celui de faire de ces groupes des groupes de n�gociation. La l�gislation canadienne du travail attribue normalement cette derni�re responsabilit� � la commission des relations de travail comp�tente. Le Conseil du Tr�sor a r�uni les groupes existants � la toute fin de cette p�riode.

^[177] Cela n'est pas tout � fait exact car, pour la d�termination de la paye dans le contexte d'un syst�me de classification universel, on aurait pu pr�voir une certaine latitude en cas de p�nuries dans des domaines d'emploi particuliers pouvant justifier une majoration de la r�mun�ration.

^[178] L'article 7 r�affirme que le Conseil du Tr�sor et les employeurs distincts conservent leur pouvoir � quant � l'organisation de tout secteur de l'administration publique f�d�rale � pour lequel ils sont l'employeur, � � l'attribution des fonctions aux postes et aux personnes employ�es dans un tel secteur et � la classification de ces postes et personnes �.

^[179] Dans ce cas, la responsabilit� incomberait � l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, qui est charg�e de la classification. Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor devrait cependant �tre un partenaire actif, �tant donn� l'importance que rev�t la structure des groupes professionnels pour le n�gociation collective et la gestion de la r�mun�ration en g�n�ral.

^[180] D'autres d�tails se trouvent dans le communiqu� de presse du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du 8 mai 2002 et du document d'information qui l'accompagne, intitul� Le gouvernement proc�de � la r�forme de la classification, que l'on peut consulter sur le site Web du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor (www.tbs-sct.gc.ca).

^[181] Comme pour la recommandation10.1, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique assumerait cette responsabilit� au sein du portefeuille du Conseil du Tr�sor en collaboration �troite avec les secteurs comp�tents du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor.

^[182] Cette citation est tir�e du document Fact Sheet on DHS and OPM Final Human Resource Regulations affich� sur le site Web du d�partement de la S�curit� int�rieure (Department of Homeland Security – DHS) des �tats‑Unis. � OPM � d�signe l'Office of Personnel Management (bureau de la gestion du personnel). Le General Schedule (tableau g�n�ral) est le principal syst�me de classification et de r�mun�ration du gouvernement am�ricain; il comprend 15 niveaux, chacun �tant compos� de dix �chelons de r�mun�ration.

^[183] Le General Accounting Office ou GAO (bureau de la comptabilit� g�n�rale) est le pendant am�ricain du Bureau du v�rificateur g�n�ral au Canada. La citation est tir�e de la premi�re page du rapport du GAO intitul� Observations on Final DHS Human Capital Regulations du 2 mars 2005.

^[184] Avant cette date, les chiffres �taient g�n�ralement � peu pr�s deux fois plus �lev�s. Mais au cours des ann�es ant�rieures, les employ�s pouvaient �tre rejet�s � l'�tape probatoire � chaque fois qu'ils passaient � un niveau sup�rieur et non uniquement lors de leur premier emploi dans la fonction publique.

^[185] Il s'agit du nom familier (en fait, le nom du pr�sident actuel) du Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction, qui conseille le Conseil du Tr�sor sur la r�mun�ration des cadres de direction.

^[186] Le r�gime de promotion fond�e sur les qualit�s du titulaire qui s'applique aux chercheurs scientifiques est, dans une certaine mesure, un exemple de cette approche

^[187] Des fonctionnaires f�d�raux sont �videmment aussi affect�s � des organisations externes selon les m�mes modalit�s. Le fonctionnaire travaille alors pour l'employeur externe mais est r�mun�r� en fonction de sa classification dans la fonction publique.

^[188] Le Conseil du Tr�sor a, en fait, approuv� de tels r�gimes de r�mun�ration dans quelques cas ces derni�res ann�es.

^[189] Cette possibilit� a �t� mentionn�e par Warren Edmondson, qui se rappelait comment les �chelles salariales de la fonction publique f�d�rale avaient �t� constitu�es au moment de l'adoption de la n�gociation collective en 1967.

^[190] Dans le m�me ordre d'id�es, les processus parall�les sugg�r�s pour les autres employeurs f�d�raux devraient aussi permettre d'�valuer si les crit�res propos�s pour adopter une philosophie de paye r�gionale devraient s'appliquer aux nouveaux groupes.

^[191] La d�finition de � locality pay � se trouve � la page 73 du livre blanc publi� en avril 2002 par l'Office of Personnel Management des �tats-Unis, intitul� � A Fresh Start for Federal Pay: The Case for Modernization �. Source des donn�es : General Schedule 2003, Office of Personnel Management des �tats-Unis.

^[192] Les niveaux de r�mun�ration des employ�s exclus des groupes ayant une repr�sentation syndicale, ainsi que le groupe Gestion du personnel (PE), sont essentiellement d�termin�s en fonction des conventions collectives pertinentes.

^[193] Il est bon de rappeler que cette comparaison comprend un montant de 7 % � titre de moyenne du salaire gagn� gr�ce � la r�mun�ration au rendement. Donc, en l'absence de cette disposition, les salaires des EX 1 devraient �tres plus �lev�s de 7 % pour �tre �quivalents aux salaires de postes similaires sur le march� du travail du secteur priv�.

^[194] Dans les deux cas (en 2003, lorsque la r�duction �tait de 0,3 %, et en 2004, lorsqu'elle �tait de 0,25 %) les r�ductions ont �t� approuv�es afin de ne pas perturber les n�gociations collectives alors en cours avec l'Alliance de la Fonction publique du Canada.

^[195] Le rapport s'intitule Gouvernement du Canada : �tude de march� sur la r�mun�ration totale des cadres et des sous‑ministres.

^[196] Ces chiffres sont en comparaison avec le niveau m�dian de l'�chantillon de Hay Associates. Pour les sous‑ministres, les comparaisons n'ont �t� effectu�es qu'au niveau DM 2, o� l'on retrouve le plus grand nombre d'administrateurs g�n�raux appuyant directement un ministre.

^[197] Les incitatifs � long terme, comme les options sur actions, peuvent jouer un r�le important dans le secteur priv�, mais ne pourraient probablement pas �tre offerts dans le secteur public. Il appara�t plus r�aliste d'omettre cet �l�ment de toute d�finition pratique de la comparabilit�.

^[198] Dans le but d'�viter qu'une telle politique ne soit utilis�e de fa�on abusive, il devrait y avoir un droit d'appel aupr�s de la Commission de la fonction publique, qui est responsable de la protection du principe de m�rite, pour �viter que des personnes ne soient renvoy�es parce que le gouvernement ne les aime pas pour des raisons partisanes ou parce qu'elles ont d�nonc� certaines pratiques.

^[199] Citation tir�e d'un rapport de Mercer Human Resources Consulting produit pour l'Office of Manpower Economics du Royaume-Uni et intitul� Benchmarking International Armed Forces' Pay and Allowances, d�cembre 2004, p. 25.

^[200] Par exemple, le rapport Mercer susmentionn� pr�cise que le Canada recourt � un groupe consultatif conjoint du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et des Forces arm�es canadiennes sur les questions de ressources humaines militaires. En diverses occasions, le processus canadien a �t� d�crit � l'interne comme il est indiqu� dans le rapport Mercer. Cependant, cette formulation suppose que le processus est beaucoup plus rigoureux qu'on ne pourrait le justifier en r�alit�.

^[201] Les renseignements concernant l'approche australienne sont tir�s du Nineteenth Report (2003‑2004) produit par le Defence Force Remuneration Tribunal, 29 octobre 2004.

^[202] Bien que le gouvernement Howard ait modifi� le syst�me de primes sur le march� du travail afin d'encourager les contrats sp�cifiques aux entreprises ou les contrats de travail individuels, il a conserv� le ADF Remuneration Tribunal apparemment en raison du r�le essentiel qu'ont jou� les forces arm�es australiennes dans la politique �trang�re du pays au cours des derni�res ann�es.

^[203] Comme nous le mentionnons un peu plus loin, le salaire des juges canadiens est �tabli par un organisme consultatif ind�pendant, la Commission quadriennale. En vertu de la Constitution, les juges se trouvent dans une position particuli�re, car ils doivent �tre ind�pendants du gouvernement afin de demeurer neutres. Des changements sont n�anmoins mis en œuvre par le biais de modifications � la Loi sur les juges. Le Parlement pourrait donc th�oriquement refuser de mettre en vigueur les recommandations.

^[204] Tir� du Thirty‑Third Report 2004 du Armed Forces Pay Review Body du Royaume-Uni, f�vrier 2004. p. 5.

^[205] D'un c�t�, le m�contentement des membres de la GRC est compr�hensible. Ils sont fiers de pouvoir profiter d'un taux de r�mun�ration �gal ou sup�rieur � tous les corps policiers canadiens, sauf un ou deux. La d�cision de 2004 place la GRC en 4^e position au pays, bien que par seulement quelques dollars. D'un autre c�t�, il est important de garder une perspective � long terme en ce qui concerne la r�mun�ration de la GRC, plut�t que de r�agir � des situations temporaires.

^[206] Pour des raisons d'objectivit�, il ne devrait pas s'agir de l'entreprise ayant effectu� les sondages sur la r�mun�ration totale durant la derni�re d�cennie

Chapitre 14. Questions de r�mun�ration li�es aux pensions et aux autres avantages sociaux

^[207] Cela ne veut pas dire que les deux tiers des fonctionnaires gagnent moins de 41 100 $, mais que, quel que soit leur salaire, la partie qui est en de�� de 41 100 $ �quivaut � environ les deux tiers de tous les salaires vers�s.

^[208] Sauf pour les premiers 3 500 $ de leur salaire, pour lesquels ils n'ont pas � cotiser.

^[209] Voir le rapport de 2002 intitul� Un cadre strat�gique d'examen de la LPFP, pr�par� par BRO Workforce and Retirement Strategies Inc.

^[210] Sur ces questions, il se peut que les prescriptions de la Loi sur les normes de prestation de pension ou de la Loi de l'imp�t sur le revenu emp�chent que certains genres de modifications soient apport�s au r�gime. Ces lois pourraient peut-�tre aussi faire l'objet de la r�flexion et du renouveau que nous sugg�rons.

^[211] Parall�lement, il convient de noter que selon l'Enqu�te sur la dynamique du travail et du revenu que Statistique Canada a men�e en 2000, 38 % de la population active canadienne ne b�n�ficiait pas de ce genre de r�gime au travail. La moiti� de la population active b�n�ficiait d'un r�gime de soins de sant� et d'un r�gime de soins dentaires et �tait prot�g�e par une assurance-vie et une assurance-invalidit�. Source : L'emploi et le revenu en perspective, �t� 2003, volume 15, n^o 2, p. 9.

^[212] � noter que les chiffres pour 2002‑2003 comprennent environ 0,2 milliard de dollars pour les programmes visant les pensionn�s du secteur public f�d�ral.

^[213] Par exemple, les r�gimes d'assurance-vie peuvent conna�tre des hausses soudaines des demandes de r�glement, suivies de p�riodes o� il y peu de demandes. Ce genre de volatilit� peut faire plonger les r�gimes de petite taille dans un d�ficit tel qu'ils risquent de ne pas s'en remettre compl�tement. Les r�gimes de grande taille, qui g�rent un bassin plus vaste de risques, connaissent des variations en g�n�ral moins fortes du nombre de demandes de r�glement et peuvent r�sister plus facilement, le cas �ch�ant, aux hausses des demandes de r�glement. En cons�quence, les assureurs demandent habituellement une prime de risque plus �lev�e pour les petits r�gimes que pour les grands. En g�n�ral, un r�gime qui compte beaucoup de membres est plus solide et moins co�teux qu'un r�gime qui ne compte qu'un petit nombre de membres.

^[214] � noter qu'il ne s'agit pas d'un r�gime capitalis�, mais plut�t d'un compte maintenu dans les Comptes publics du Canada.

^[215] �videmment, ces commentaires s'appliquent �galement aux repr�sentants de l'employeur si�geant au Comit� consultatif sur la pension, abord�s dans la section pr�c�dente du pr�sent chapitre.

^[216] Entre 1991‑1992 et 2002‑2003, les membres du groupe de la direction (EX) ont converti en esp�ces entre 4,12 et 5,81 jours de cong� en moyenne, soit environ 20 � 25 % des cong�s annuels auxquels ils avaient droit pour les ann�es en question. Par contre, dans l'ensemble de la fonction publique, le nombre de jours de vacances pay�s en esp�ces a vari� entre 0,91 et 1,79 jour en moyenne, soit entre 5 et 10 % des cong�s annuels auxquels les employ�s avaient droit. Ces donn�es sont tir�es du Syst�me de rapports sur les cong�s de la fonction publique (SRC).

^[217] Le d�clin apparent du nombre d'heures suppl�mentaires au tableau 2047 du chapitre 6 du Volume Deux r�sulte en partie de la cr�ation de l'Agence des douanes et du revenu du Canada comme employeur distinct, retranchant ainsi du domaine du noyau de la fonction publique une grande organisation o� il se fait beaucoup d'heures suppl�mentaires.

^[218] M�me � la GRC, les heures suppl�mentaires sont demeur�es aux environs de 66 millions de dollars aussi r�cemment qu'en 1999‑2000.

^[219] En 2004-2005, ce passif actuariel avait grossi pour atteindre 8,3 milliards de dollars.

Chapitre 15. Domaines o� des modifications l�gislatives pourraient �tre apport�es

^[220] Le rapport de 2000 s'intitulait L'identification des enjeux : Premier rapport du Comit� consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale. Le rapport de 2001 s'intitulait Travailler ensemble dans l'int�r�t public : Deuxi�me rapport du Comit� consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique f�d�rale.

^[221] L'�quit� salariale : Une nouvelle approche � un droit fondamental, rapport du Groupe de travail sur l'�quit� salariale, pr�sid� par Beth Bilson, 2004.

^[222] Pour un point de vue tout � fait diff�rent, voir l'ouvrage de L. Panitch et D. Swartz, intitul� From Consent to Coercion: The Assault on Trade Union Freedoms (Aurora, Ontario, Garamont Press,2003), o� les auteurs pr�tendent qu'au cours des 20 derni�res ann�es, les gouvernements sont progressivement pass�s � � l'exceptionnalisme permanent partout au Canada, supprimant progressivement les droits des syndicats en imposant des modalit�s dans les conventions collectives par voie de l�gislation, en incarc�rant des dirigeants syndicaux dans les ann�es 1970 et en d�signant un nombre de plus en plus �lev� d'employ�s essentiels.

^[223] Le salaire moyen en dollars constants est pass� de 48 100 $ en 1994-1995 � 46 300 $ en 1997-1998.

^[224] Juste pour le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts, l'augmentation cumulative a d�pass� celle pr�vue dans les ententes du secteur priv� en 2001-2002.

^[225] Il conviendrait de noter que nous comparons les salaires moyens de la fonction publique f�d�rale et les augmentations salariales n�goci�es dans le secteur priv�, deux mesures qui repr�sentent des choses diff�rentes. Toutefois, si nous prenons plut�t en compte les salaires moyens horaires ou hebdomadaires dans le secteur priv� (voir la figure 1026), l'�cart cumulatif en faveur du secteur public f�d�ral est encore plus grand jusqu'en 2002-2003.

^[226] Aux �tats-Unis, les salaires du secteur public f�d�ral sont encore recommand�s par le pr�sident et approuv�s par le Congr�s, sur la base de recommandations faites par des conseils consultatifs.

^[227] Un gouvernement minoritaire pourrait �tre particuli�rement peu enclin � r�gler par voie l�gislative un conflit de travail dans la fonction publique. S'il optait pour la voie l�gislative mais ne r�ussissait pas � faire adopter son projet de loi, il se trouverait alors dans une position de n�gociation intenable.

^[228] B. Adell, M. Grant et A. Ponak, Strikes in Essential Services, IRC Press, Kingston, Ontario, 2001, chapitre 1, p. 7.

^[229] Cit� dans Sandra Christensen, Unions and the Public Interest: Collective Bargaining in the Government Sector, Fraser Institute,1980, p. ix.

^[230] Expos� pr�sent� par Yvon Tarte, pr�sident de la Commission des relations de travail dans la fonction publique, au colloque du Conseil national mixte tenu du 15 au 17 septembre 1999 � Winnipeg, au Manitoba.

^[231] Peter Warrian, Can't Get There From Here: Old/New Unions in a New/Old Economy, Sefton Lecture 2001, Universit� de Toronto. Se servant du secteur de la sant� de l'Ontario comme exemple, Peter Warrian affirme que l'application r�p�t�e du mod�le traditionnel du syndicat wagn�riste ... condamne � un tapis roulant de p�riodes de n�gociation distributive alternant avec des p�riodes de restriction des droits des syndicats et de contr�le salarial. Un nouveau contrat social est n�cessaire dans le secteur de la sant�, reposant sur les conditions locales, permettant davantage aux employ�s de s'exprimer et utilisant les comp�tences et l'engagement des travailleurs de nouvelles fa�ons.

^[232] Il est int�ressant de noter que, dans le cadre du programme gouvernemental de restrictions du milieu des ann�es 1990, on avait propos� que les �conomies et les gains d'efficience recens�s par les minist�res ou les syndicats soient partag�s avec les employ�s au moyen d'une majoration des salaires gel�s une fois qu'ils auraient �t� mis en œuvre. L'initiative n'a pas abouti en raison des difficult�s d�crites dans ce paragraphe.

^[233] John A. O'Grady, Arbitration and Its Ills, document de discussion n^o 94-05, 1994, Government and Competitiveness Project, School of Policy Studies, Universit� Queen's.

^[234] Comme nous l'avons fait observer dans le chapitre 2, l'exp�rience du recours � l'arbitrage pendant les 20 ann�es qui ont pr�c�d� les gels salariaux du d�but des ann�es 1990 semble indiquer que, dans l'ensemble, les r�sultats de l'arbitrage �taient l�g�rement inf�rieurs � ceux des ententes collectives n�goci�es. Il est encore trop t�t pour �valuer les r�percussions de l'arbitrage pour la p�riode ayant suivi son r�tablissement en 2001.

^[235] En italique dans le texte original

^[236] Voir la page 44 du document de 1994 de John O'Grady, intitul� � Influencing arbitrators through directive language in statutes was found to have been comparatively ineffective �.

^[237] Parce que la n�gociation collective est g�n�ralement centralis�e, les gestionnaires hi�rarchiques des minist�res peuvent avoir tendance � estimer que le conflit de travail ne fait pas partie de � leurs � responsabilit�s, mais est une question du ressort du Conseil du Tr�sor, qui est relativement �loign�.

^[238] Ces techniques engloberaient notamment la d�termination des faits, le renvoi des parties � la table de n�gociation, l'offre d'un service de m�diation, la publication d'un rapport pr�liminaire renfermant des commentaires sur le caract�re raisonnable des positions des parties, la publication d'un rapport �non�ant les conditions d'un r�glement pouvant �tre adopt� par les parties ou pouvant leur �tre impos�, et l'imposition d'une convention collective � la demande d'un syndicat, dans des circonstances pr�cises.

^[239] Toutefois, il y a lieu de craindre que la m�thode prescrite par la Loi pour le choix du pr�sident d'une CIP rende improbables les nominations in�dites. Lorsque l'une ou l'autre partie demande la cr�ation d'une CIP de trois membres, ce sont les personnes nomm�es qui choisissent le pr�sident. Les parties se montreront probablement prudentes en choisissant une personne avec qui elles ont d�j� travaill�. La n�cessit� de s'entendre sur un nom limite en soi la possibilit� de faire un choix novateur pour la pr�sidence d'une CIP. En contrepartie, si le syndicat demande l'instauration d'une Commission tripartite, il devra assumer les co�ts de son repr�sentant. Tout consid�r�, le pr�sident de la CRTFP, qui pourrait davantage exp�rimenter, n'aura peut-�tre pas souvent l'occasion de choisir un pr�sident de CIP.

^[240] Gene Swimmer (cit� par John O'Grady), � Critical Issues in Public Sector Industrial Relations �, dans Collective Bargaining in Canada, publi� par Amarjit S. Sethi (Scarborough, Ontario, Nelson, 1989, p. 410). John O'Grady ajoute dans sa note de bas de page n^o 34 que, bien qu'il soit difficile de trouver un �nonc� de crit�re arbitral aussi tranch�, l'arbitre Martin Teplitsky s'en est approch� lorsqu'il a fait observer que les arbitres de diff�rends interpr�tent la sc�ne des n�gociations collectives. Ils n'en jugent pas les r�sultats. Tir� de Re: Ottawa Board of Commissioners of Police and Ottawa Police Association (Martin Teplitsky), 10 septembre 1980, p. 4.

^[241] W. Fogel et D. Lewin, � Wage Determination in the Public Sector �, dans Industrial and Labor Relations Review, vol. 27, n^o 3, p. 413.

^[242] Le terme � arbitrators � n'a pas �t� employ� (dans la version anglaise) parce que ce titre a une longue histoire et un contexte culturel que nous ne voudrions pas importer dans un nouveau r�gime.

^[243] Il faut reconna�tre que plus le syst�me est � fond� sur des r�gles �, plus les juges peuvent intervenir, m�me s'ils n'ont pas les connaissances n�cessaires dans la plupart des cas. Il faudrait tenir compte de cette r�alit� dans la conception d'un nouveau syst�me.

^[244] Un agr�gat industriel est d�fini par Statistique Canada comme �tant la moyenne des traitements et salaires hebdomadaires au Canada au cours d'une ann�e donn�e et a tendance � suivre l'inflation et l'augmentation g�n�rale du revenu du travail.

^[245] Cette sph�re de comp�tence englobe le gouvernement f�d�ral et les entreprises priv�es dans les domaines tels que les services bancaires, les chemins de fer, le transport a�rien, l'exp�dition, les ports et le camionnage interprovincial.

^[246] Rapport final du Groupe de travail sur l'�quit� salariale, 2004, p. 124-125.

[247] Voir le rapport pr�cit�, p. 138. Signalons que les n�gociations patronales-syndicales dans le secteur public provincial au Qu�bec, qui ont pris fin avec l'adoption d'une loi en d�cembre 2003, envisageaient d'importants rajustements additionnels au titre de la parit� salariale.

^[248] Ces donn�es sont tir�es du rapport du recensement de 2001 de Statistique Canada intitul� Vue d'ensemble : les �tudes universitaires et l'exp�rience rapportent des gains plus �lev�s, p. 7-8.

^[249] La pr�sente �tude fait partie de la S�rie sur le milieu de travail en �volution, bas�e sur l'Enqu�te sur le milieu de travail et les employ�s, men�e en 1999 par Statistique Canada avec l'appui de D�veloppement des ressources humaines Canada. L'auteure �tait Marie Drolet de la Division des �tudes et analyses micro-�conomiques de Statistique Canada.

^[250] Voir la page 43 de l'�tude pr�cit�e.

^[251] L'explication donn�e dans l'Ordonnance de 1986 sur la parit� salariale promulgu�e par la Commission canadienne des droits de la personne ne r�gle pas la question. L'article 3 pr�cise que : � Pour l'application du paragraphe 11(2) de la Loi, les qualifications comprennent les aptitudes physiques et intellectuelles acquises par l'exp�rience, la formation ou les �tudes ou attribuables � l'habilet� naturelle. �

^[252] Signalons que les critiques de tels syst�mes de cotation universels ont men� des exp�riences qui indiquaient que diff�rents �valuateurs pouvaient produire des �valuations tr�s diff�rentes de descriptions de postes tout en appliquant des normes en principe objectives. [� noter tout particuli�rement l'�tude de 1986 intitul�e Game Playing with Comparable Worth, qui visait � d�terminer si les �valuations ind�pendantes de la valeur des emplois par diverses entreprises sp�cialis�es dans l'�valuation des postes �taient coh�rentes. L'�tude a r�v�l� des r�sultats tr�s diff�rents et des divergences importantes entre les entreprises. Entre autres choses, l'�tude a montr� qu'il �tait possible pour un �valuateur de soutenir que deux emplois devraient �tre r�mun�r�s au m�me niveau tandis qu'un autre �valuateur �tait d'avis que l'un des emplois devait comporter une r�mun�ration 50 % plus �lev�e que l'autre. Au bout du compte, les auteurs ont conclu qu'il n'�tait pas possible de d�finir des mesures coh�rentes et fiables de la valeur d'un emploi autre que sa valeur marchande. E.J. Arnault et coll., Game Playing with Comparable Worth, octobre 1986.

^[253] La juridiction du travail de l'Ontario accepte le pouvoir de n�gociation comme une exception admissible � la parit� salariale.

^[254] Une �tude pr�liminaire effectu�e pour le Groupe de travail sur l'�quit� salariale examinait la complexit� de r�gler la question des avantages non p�cuniaires dans le contexte de la parit� salariale; voir Monica Townson, Le traitement du salaire indirect dans les comparaisons d'�quit� salariale, d�cembre 2002. Le Groupe de travail affirme que les avantages sociaux non p�cuniaires devraient �tre compris dans l'approche de la r�mun�ration totale qu'il pr�conise. Townson constate cependant (page vii) que les probl�mes d'�valuation, pour les formes de salaire indirect traditionnelles et non traditionnelles, semblent avoir augment� en complexit� depuis que les dispositions f�d�rales sur la parit� salariale de la Loi canadienne sur les droits de la personne sont entr�es en vigueur en 1977.

^[255] Cela est vrai, sauf dans la mesure o� la disparit� salariale se justifie par l'un des � facteurs raisonnables � �nonc�s � l'article 16 de l'Ordonnance de 1986 sur la parit� salariale.

^[256] Le Rapport du Groupe de travail sur l'�quit� salariale recommande l'adoption d'un seuil unique de 60 %, ce qui constituerait une am�lioration. Toutefois, de nouvelles ambigu�t�s sont propos�es, par exemple prendre en compte des concepts impr�cis comme la � composition historique � et les � st�r�otypes traditionnels �. La suggestion d'additionner le nombre de femmes et d'autres groupes d�sign�s (autochtones, minorit�s visibles et personnes handicap�es) pour d�terminer si le seuil de 60 % est atteint est encore plus bizarre. � mesure que les d�finitions se compliquent, on s'�loigne de toute m�thode raisonnable pour comparer le salaire �gal pour un travail de valeur �gale.

^[257] En fait, le groupe Gestion du personnel (PE) est pass� d'une pr�dominance masculine � une pr�dominance f�minine dans les ann�es 1980. En 1981, 64 % du groupe �tait compos� d'hommes; en 1991, 60 % des PE �taient des femmes. Par la suite, une plainte en mati�re de parit� salariale a �t� d�pos�e et un r�glement a �t� conclu en 1999.

^[258] Il est curieux de constater l'absence de liens conceptuels entre la notion de salaire �gal pour un travail de valeur �gale et l'am�lioration de la position relative des femmes par rapport aux hommes dans la population active. Comme la parit� salariale compare la valeur des emplois entre groupes, les hommes peuvent profiter des r�glements de parit� salariale lorsqu'ils sont en minorit� (jusqu'� 45 %) ou qu'ils font partie d'un groupe vis�. Par contre, les femmes occupant des emplois mal r�mun�r�s � pr�dominance masculine ont peu de chances d'am�liorer leur situation en d�posant une plainte de parit� salariale.

^[259] Voir, par exemple, l'�tude intitul�e Assessing the Gender Neutrality of the FB Classification Standard, r�alis�e par le professeur John Kervin de l'Universit� de Toronto en ao�t 2005.

^[260] Extrait de l'Introduction � l'�dition 2001 de la Classification nationale des professions (CNP), publi�e par Ressources humaines et D�veloppement des comp�tences Canada 2001, p. i.

^[261] Cela constitue un r�sum� du graphique pr�sent� � la page vii du document cit� � la note 41.

^[262] L'appendice K est intitul� � Projet de rapport annuel sur la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral �.

Chapitre 16. Cadre de mise en œuvre

^[263] Les employeurs distincts sont autonomes, � des degr�s divers, du Conseil du Tr�sor en ce qui concerne la r�mun�ration. Cependant, le Conseil du Tr�sor examine les budgets de fonctionnement et les plans financiers de toutes les institutions f�d�rales.

^[264] Il se pourrait bien que le secr�taire d�cide de confier un important r�le de leadership dans ce domaine � son secr�taire d�l�gu�. Cependant, le secr�taire lui-m�me doit continuer � veiller manifestement, et en toute connaissance de cause, � la r�ussite des travaux connexes.