ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

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3. Le cadre juridique et institutionnel de la détermination des salaires

Le cadre législatif des négociations collectives dans la fonction publique fédérale est énoncé dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), dont la première version a été promulguée en 1967^[32]. La Loi établit le droit de la plupart des fonctionnaires fédéraux de constituer des unités de négociation et de choisir des agents négociateurs ayant pour mandat de négocier en leur nom leurs conditions d'emploi avec l'employeur, soit le Conseil du Trésor soit un employeur distinct désigné dans une loi^[33].

La LRTFP prévoit deux méthodes pour résoudre les différends (touchant des intérêts) qui concernent les modalités d'une convention collective. La première est la conciliation, assortie du droit de grève des employés lorsque différentes conditions procédurales sont réunies. La seconde est l'arbitrage, les différends étant réglés par un comité d'arbitrage.

Dans les domaines combinés du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, environ 210 000 employés (88 % du total) sont représentés par 20 agents négociateurs accrédités. L'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) est le syndicat le plus important, représentant environ 68 % des employés syndiqués, comparativement à 20 % pour l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC). Les autres syndicats représentent un nombre variable d'employés – plus de 9 000 dans le cas de l'Association des employés professionnels, mais seulement une douzaine dans le cas de l'Association canadienne du contrôle du trafic aérien.

Figure 1002
Schéma des processus de négociation collective aux termes de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique

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L'application de la LRTFP est assurée par la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP). Ce tribunal quasi‑judiciaire a notamment pour rôle :

• d'accréditer les agents négociateurs,
• d'appuyer la négociation collective par des services de médiation et autres,
• de statuer sur des plaintes de négociation déloyale,
• de statuer sur des griefs non réglés par les parties.

La figure 1002 illustre le processus de la négociation collective.

Les négociations s'ouvrent sur un échange de propositions entre les parties; des discussions sont ensuite menées en personne pour convenir de modalités en vue de parvenir à une entente. L'une ou l'autre partie peut demander à la CRTFP de fournir un conciliateur, un médiateur ou un enquêteur. Si l'impasse persiste, la Commission pourra mettre sur pied une commission d'intérêt public ou un conseil d'arbitrage, selon le mode de règlement choisi par l'agent négociateur au début du processus. Les parties peuvent à tout moment opter pour des négociations directes, avec ou sans l'aide d'un médiateur, sauf lorsqu'elles ont commencé à soumettre leurs arguments à un conseil d'arbitrage.

Les Commissions d'intérêt public sont des organes non permanents constitués d'une ou de trois personnes nommées par le ministre responsable et dont le rôle est d'aider les parties à résoudre les différends et de faire des recommandations en vue d'un règlement. Le président de la CRTFP recommande la nomination d'une Commission d'intérêt public soit à la demande des parties soit de sa propre initiative. Il est à noter que les membres d'une Commission sont choisis à partir d'une liste de personnes convenue par les parties. La Commission présente ses recommandations en vue d'un règlement au président de la CRTFP dans les 30 jours de sa nomination; le président de la CRTFP rend ensuite le rapport public. S'il n'y a toujours pas de règlement, les employés acquièrent le droit de grève sept jours après le dépôt du rapport de la Commission auprès de la CRTFP, bien que la Loi exige qu'un vote de grève par scrutin secret ait lieu avant qu'une grève puisse être déclenchée. L'agent négociateur peut autoriser ou déclarer une grève seulement dans la période de 60 jours qui suit ce vote, pourvu qu'il ait obtenu le soutien majoritaire des personnes ayant voté.

Le rôle du conseil d'arbitrage est également d'entendre les positions des parties et de favoriser la conclusion d'une entente. Si les parties ne s'entendent pas, il examine leurs positions respectives et rend une décision arbitrale exécutoire.

L'expérience acquise avec la négociation collective

Précisons d'abord que des négociations collectives se sont déroulées en alternance avec des périodes où la rémunération était soumise à des contrôles législatifs. Au cours des 37 années écoulées depuis l'instauration de la négociation collective en 1967 jusqu'en 2003, ce processus a été suspendu, partiellement ou entièrement, pendant au moins 11 ans, sur trois périodes distinctes. Voici les principaux épisodes d'interruption de la négociation collective :

• De 1975 à 1978 – Loi anti‑inflation
  
  Cette loi s'appliquait à l'ensemble du secteur public canadien (y compris les organismes des administrations provinciales et locales) et aux employeurs privés comptant au moins 500 employés. Les hausses salariales étaient plafonnées à 10 % la première année, 8 % la deuxième et 6 % la troisième.
  
  
• De 1983 à 1985 – Loi sur les restrictions salariales du secteur public
  
  Cette loi prolongeait automatiquement toutes les conventions collectives pour une période de deux ans, avec des hausses salariales annuelles de 6 % en 1983 et de 5 % en 1984, et s'appliquait à l'ensemble du secteur public fédéral.
  
  
• De 1991 à 1996 – Différentes mesures se sont traduites par un gel des taux de salaire pendant cinq de ces six années.
• La Loi sur la rémunération du secteur public fixait le taux d'augmentation des salaires à 0 % en 1991 et à 3 % en 1992.
• La Loi d'exécution du budget de 1992 (projet de loi C‑113) a prolongé les conventions collectives de deux ans (1993 et 1994) sans hausse salariale.
• La Loi d'exécution du budget de 1994 (projet de loi C‑17) a prolongé de deux autres années le gel des salaires et imposé un moratoire de deux ans sur les augmentations d'échelon à l'intérieur des échelles salariales, en plus de suspendre les primes de rendement. En outre, le processus d'arbitrage a été suspendu, éventuellement jusqu'en 2001. Les sociétés d'État n'étaient pas visées par ces mesures.

Figure 1003
Périodes de négociation collective et de contrôle des salaires, 1967 à 2003

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Outre ces interventions générales, le gouvernement est intervenu après la fin des gels salariaux pour imposer une entente à deux groupes particuliers. En 1999, le Parlement a adopté une loi imposant des conditions d'emploi (fondées sur les dernières offres de l'employeur^[34]) au groupe Services correctionnels (CX) afin d'éviter le déclenchement d'une grève imminente dans les établissements correctionnels fédéraux. La même loi conférait au gouvernement le pouvoir d'imposer un règlement pour mettre fin à une longue période de grèves tournantes des membres du groupe Services de l'exploitation (SV), qui comprend huit groupes de classification du domaine des manœuvres et des hommes de métier. Une entente fondée sur les dernières offres présentées par le Conseil du Trésor a rendu inutile le recours à ce pouvoir.

Depuis 1997, lorsque la négociation collective a repris, le processus a fonctionné plus ou moins sans heurt. De façon générale, les augmentations économiques au cours des deux premières années ont été de 2,5 % et de 2 %. En 1999, on a conclu une entente d'une durée d'un an assortie d'une hausse de 2 % et d'un paiement forfaitaire variant entre 625 $ et 1 450 $ par employé, selon le groupe^[35]. Cette entente a été conclue en prévision de la mise en œuvre de la norme générale de classification, qui a éventuellement été abandonnée par le Conseil du Trésor en 2002. Pour la période comprise entre 2000 et 2003, le principal règlement conclu avec l'Alliance de la fonction publique du Canada prévoyait des hausses économiques annuelles de 3,2 %, 2,8 % et 2,5 %.

Détermination des salaires des employeurs distincts

Tous les employeurs distincts, sauf l'Agence du revenu du Canada, doivent obtenir leur mandat de négociation auprès du Conseil du Trésor et doivent faire approuver par le gouverneur en conseil leurs conventions collectives définitives^[36].

Selon la législation établissant l'Agence des douanes et du revenu du Canada, son conseil d'administration peut établir les mandats de négociation et approuver les conventions collectives. Le paragraphe 58(2) de la Loi sur l'Agence des douanes et du revenu du Canada indique qu'avant de conclure une convention collective, « l'Agence doit préalablement consulter le Conseil du Trésor relativement à son plan de ressources humaines, notamment en ce qui a trait au total des augmentations des salaires et des avantages des employés. » Le Conseil du Trésor assure également une supervision générale tout au long du processus général d'approbation du budget.

Parcs Canada doit faire approuver son mandat de négociation par le Conseil du Trésor. Mais, si la convention collective qui en résulte respecte le mandat, Parcs Canada n'a pas besoin d'obtenir l'aval du gouverneur en conseil. En pratique, il en va de même pour le Centre de la sécurité des télécommunications.

Détermination des éléments de la rémunération globale

Pour la majorité des employés du noyau de la fonction publique, la plupart des éléments de la rémunération globale sont établis par voie de négociation avec les syndicats. Pour d'autres, le Conseil du Trésor fixe la rémunération à l'aide des repères décrits ci-dessous.

Conventions collectives négociées

L'essentiel de la rémunération de la plupart des employés est négocié par les représentants du Conseil du Trésor et du syndicat concerné de la fonction publique. Les conventions collectives qui en découlent, dont la durée est habituellement de deux ou trois ans, précisent les taux de rémunération, ainsi que les indemnités et les primes auxquels les employés auront droit, par exemple pour le temps supplémentaire et l'indemnité de départ.

Groupes de « classification » professionnels

Le cadre de détermination des salaires est la structure des groupes professionnels, qui regroupe les employés effectuant un travail semblable et partageant ce que l'on appelle une « communauté d'intérêts » aux fins de la négociation collective^[37]. En mars 1999, la structure établie pour le domaine du noyau de la fonction publique englobait 25 groupes représentés par 16 syndicats. À cela s'ajoutent quatre groupes non représentés.

Cette structure a permis de consolider les 72 groupes de classification créés en 1967, lorsque la négociation collective a été instaurée dans la fonction publique fédérale. Si la structure des groupes professionnels sert aux fins de la négociation collective, les groupes de classification plus anciens continuent de dominer dans l'esprit des gens pour deux grandes raisons :

1. presque toutes les normes de classification en vigueur^[38] se rapportent aux groupes plus anciens;
2. il existe toujours des échelles salariales distinctes pour la plupart des anciens groupes.

C'est principalement pour cette dernière raison que nous analysons en détail les salaires à partir de l'ancienne structure des groupes de classification; une telle approche facilite beaucoup les comparaisons historiques. La figure 1004 illustre la structure actuelle des groupes professionnels. On trouvera à l'appendice E le nom et le symbole à deux lettres désignant chacun des groupes professionnels en place, de même que les groupes de classification correspondant aux groupes professionnels d'avant 1999 et leurs agents de négociation respectifs.

Figure 1004
Structure des groupes professionnels dans le domaine du noyau de la fonction publique, mars 2003

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Programmes du Conseil national mixte

Les modalités des régimes d'assurance‑santé, d'assurance‑invalidité et de soins dentaires sont également négociées par le Conseil du Trésor, mais généralement les mêmes modalités sont négociées avec l'ensemble ou la plupart des syndicats, sous les auspices du Conseil national mixte. Mis sur pied en 1944, le Conseil national mixte (CNM) est une tribune patronale‑syndicale paritaire pour la discussion et la négociation d'une gamme de directives d'application générale dans la fonction publique. Au nombre des sujets traités, citons les Directives sur le service extérieur, la Directive sur les voyages et la Directive sur les postes isolés. Le CNM traite également les griefs portant sur l'application de ces directives, de même que les appels concernant l'accès aux régimes de soins de santé, d'invalidité ou de soins dentaires.

Trois employeurs distincts, l'Agence canadienne d'inspection des aliments, le Conseil national de recherches du Canada et le Bureau du vérificateur général, y participent également.

Avantages sociaux prévus par la Loi

Les pensions de retraite et les modalités de certains programmes tels que la Prestation supplémentaire de décès et l'Indemnisation des accidentés du travail sont déterminées par voie de législation édictée par le gouvernement fédéral ou les provinces.

Employés non syndiqués

Les conditions d'emploi des employés non syndiqués sont établies directement par le Conseil du Trésor. Dans le cas du groupe de la direction (EX) et de celui des sous‑ministres et des autres personnes nommées par décret, le gouvernement accepte généralement les recommandations du Comité consultatif sur la rémunération et le maintien en poste du personnel de direction dont le travail est décrit en détail ci-dessous.

Pour les autres groupes non représentés par un syndicat, comme la plupart des avocats, les agents de personnel et les cadres supérieurs d'autres groupes exclus en raison de leurs responsabilités de gestion, le Conseil du Trésor établit les taux de rémunération et les droits aux avantages sociaux. En général, ces dispositions reflètent les normes pertinentes régissant les employés syndiqués, en plus de prévoir l'admissibilité à une rémunération au rendement et à une assurance‑vie supplémentaire défrayée par l'employé.

Interdépendance de la détermination des traitements des plus hauts fonctionnaires fédéraux

À toute fin pratique, en 2003, la détermination des salaires de la plupart des plus hauts fonctionnaires fédéraux était interconnectée entre les divers domaines.

La figure 1005 illustre les liens entre les taux de rémunération des cadres de direction de la fonction publique, des sous‑ministres, des officiers supérieurs des Forces canadiennes et de la GRC, des chefs de la direction des sociétés d'État et des autres personnes nommées par décret, ainsi que des juges, des parlementaires, des ministres et des mandataires du Parlement. Au premier coup d'œil, le diagramme peut paraître chargé, mais il vise à communiquer une grande quantité de renseignements dans une seule figure.

Figure 1005
Aperçu de l'interdépendance des traitements des plus hauts fonctionnaires fédéraux, 2002‑2003

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Au bas de la partie centrale se trouvent les échelles salariales des cinq niveaux du groupe de la direction (EX) et des quatre niveaux du groupe des sous‑ministres (DM). Le Conseil du Trésor établit la rémunération du niveau EX 1, habituellement sur recommandation du Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction (actuellement appelé le Comité Stephenson). En 2003, outre la présidente Carol Stephenson, le Comité incluait plusieurs dirigeants de haut niveau des secteurs privé et à but non lucratif. En formulant ses recommandations sur le salaire et les avantages sociaux des cadres de direction et des sous-ministres, le Comité tient compte du rapport annuel de la société Hay Associates, qui compare la rémunération totale^[39] des cadres de direction au gouvernement fédéral à celle des postes comportant des responsabilités comparables dans le secteur privé et le secteur public en général au Canada. La politique suivie est de maintenir l'équivalence avec le marché du travail au niveau EX 1, à l'exclusion de la rémunération à long terme, par exemple les options d'achat d'actions.

Une fois le taux de rémunération des EX 1 établi, les échelles salariales des autres niveaux EX et DM sont arrêtées au moyen d'un simple calcul arithmétique. En vertu de la politique, il y a un écart de 12 % entre le salaire maximum de deux niveaux adjacents, sauf entre les niveaux EX 3 et EX 4 et entre les niveaux DM 1 et DM 2. Ces deux transitions correspondent à d'importantes progressions, soit au rang de sous‑ministre adjoint et à celui d'administrateur général d'un ministère ou d'un organisme. Les taux de rémunération aux plus hauts échelons des Forces canadiennes et de la GRC sont établis strictement par rapport aux salaires des niveaux EX, comme l'indique la figure 1005. Les échelles salariales des personnes nommées par décret sont également déterminées en fonction de celles du noyau de la fonction publique, en tenant compte de l'équivalence entre les niveaux GC‑Q3 et les données de Hay Associates sur le secteur privé.

Les échelles salariales des chefs de la direction des sociétés d'État, dans le coin supérieur droit de la figure 1005, sont établies indépendamment des taux des groupes EX et DM et reposent sur une enquête de Hay Associates portant uniquement sur la rémunération dans le secteur privé. Ici encore, le Comité Stephenson formule une recommandation à partir de laquelle le gouverneur en conseil fixe les échelles salariales^[40]. On procède essentiellement de la même façon pour maintenir l'équivalence de la rémunération totale au premier niveau de chef de la direction (au 25^e centile des emplois de même niveau dans le secteur privé), les taux de rémunération des échelons supérieurs étant des multiples fixes de ceux des échelons inférieurs.

La paye des juges réguliers (dits « puînés ») des cours supérieures provinciales, de la Cour fédérale et de la Cour canadienne de l'impôt est établie suivant la recommandation d'une commission quadriennale indépendante. De façon générale, la Commission favorise l'alignement sur le point médian de l'échelle salariale des DM 3. Les juges de plus haut rang touchent des multiples de ce taux de base.

De là a découlé la rémunération des parlementaires en 2003. Le Premier ministre touche le même salaire que le juge en chef de la Cour suprême du Canada. Les députés reçoivent 50 % de ce montant. Les ministres et le président de la Chambre des communes reçoivent 74 % du salaire du Premier ministre. Les titulaires des autres postes de la Chambre touchent divers pourcentages du salaire du juge en chef de la Cour suprême et du Premier ministre, comme l'indique la figure. Les sénateurs et les titulaires de postes spéciaux comme le président du Sénat et le whip reçoivent le même salaire que leurs homologues de la Chambre des communes, moins 25 000 $.^[41]

Enfin, les salaires des agents du Parlement entrent aussi dans cette équation. La vérificatrice générale gagne le même salaire qu'un juge puîné de la Cour suprême et les autres mandataires, comme le directeur général des élections, reçoivent le même salaire que les juges puînés de la Cour fédérale.

Abstraction faite du volet des chefs de la direction des sociétés d'État, toute cette structure repose sur deux décisions : le salaire des EX 1, tel que recommandé par le Comité Stephenson, et le salaire des juges puînés des cours supérieures provinciales et de la Cour fédérale, établi à la lumière des travaux d'une commission quadriennale, qui ont tendance eux‑mêmes à se fonder sur le salaire des DM 3.

Abstraction faite du volet des chefs de la direction des sociétés d'État, toute cette structure repose sur deux décisions : le salaire des EX 1, tel que recommandé par le Comité Stephenson, et le salaire des juges puînés des cours supérieures provinciales et de la Cour fédérale, établi à la lumière des travaux d'une commission quadriennale, qui ont tendance eux‑mêmes à se fonder sur le salaire des DM 3.