ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

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3. Le cadre juridique et institutionnel de la d�termination des salaires

Le cadre l�gislatif des n�gociations collectives dans la fonction publique f�d�rale est �nonc� dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), dont la premi�re version a �t� promulgu�e en 1967^[32]. La Loi �tablit le droit de la plupart des fonctionnaires f�d�raux de constituer des unit�s de n�gociation et de choisir des agents n�gociateurs ayant pour mandat de n�gocier en leur nom leurs conditions d'emploi avec l'employeur, soit le Conseil du Tr�sor soit un employeur distinct d�sign� dans une loi^[33].

La LRTFP pr�voit deux m�thodes pour r�soudre les diff�rends (touchant des int�r�ts) qui concernent les modalit�s d'une convention collective. La premi�re est la conciliation, assortie du droit de gr�ve des employ�s lorsque diff�rentes conditions proc�durales sont r�unies. La seconde est l'arbitrage, les diff�rends �tant r�gl�s par un comit� d'arbitrage.

Dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, environ 210 000 employ�s (88 % du total) sont repr�sent�s par 20 agents n�gociateurs accr�dit�s. L'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) est le syndicat le plus important, repr�sentant environ 68 % des employ�s syndiqu�s, comparativement � 20 % pour l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC). Les autres syndicats repr�sentent un nombre variable d'employ�s – plus de 9 000 dans le cas de l'Association des employ�s professionnels, mais seulement une douzaine dans le cas de l'Association canadienne du contr�le du trafic a�rien.

Figure 1002
Sch�ma des processus de n�gociation collective aux termes de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique

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L'application de la LRTFP est assur�e par la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP). Ce tribunal quasi‑judiciaire a notamment pour r�le :

• d'accr�diter les agents n�gociateurs,
• d'appuyer la n�gociation collective par des services de m�diation et autres,
• de statuer sur des plaintes de n�gociation d�loyale,
• de statuer sur des griefs non r�gl�s par les parties.

La figure 1002 illustre le processus de la n�gociation collective.

Les n�gociations s'ouvrent sur un �change de propositions entre les parties; des discussions sont ensuite men�es en personne pour convenir de modalit�s en vue de parvenir � une entente. L'une ou l'autre partie peut demander � la CRTFP de fournir un conciliateur, un m�diateur ou un enqu�teur. Si l'impasse persiste, la Commission pourra mettre sur pied une commission d'int�r�t public ou un conseil d'arbitrage, selon le mode de r�glement choisi par l'agent n�gociateur au d�but du processus. Les parties peuvent � tout moment opter pour des n�gociations directes, avec ou sans l'aide d'un m�diateur, sauf lorsqu'elles ont commenc� � soumettre leurs arguments � un conseil d'arbitrage.

Les Commissions d'int�r�t public sont des organes non permanents constitu�s d'une ou de trois personnes nomm�es par le ministre responsable et dont le r�le est d'aider les parties � r�soudre les diff�rends et de faire des recommandations en vue d'un r�glement. Le pr�sident de la CRTFP recommande la nomination d'une Commission d'int�r�t public soit � la demande des parties soit de sa propre initiative. Il est � noter que les membres d'une Commission sont choisis � partir d'une liste de personnes convenue par les parties. La Commission pr�sente ses recommandations en vue d'un r�glement au pr�sident de la CRTFP dans les 30 jours de sa nomination; le pr�sident de la CRTFP rend ensuite le rapport public. S'il n'y a toujours pas de r�glement, les employ�s acqui�rent le droit de gr�ve sept jours apr�s le d�p�t du rapport de la Commission aupr�s de la CRTFP, bien que la Loi exige qu'un vote de gr�ve par scrutin secret ait lieu avant qu'une gr�ve puisse �tre d�clench�e. L'agent n�gociateur peut autoriser ou d�clarer une gr�ve seulement dans la p�riode de 60 jours qui suit ce vote, pourvu qu'il ait obtenu le soutien majoritaire des personnes ayant vot�.

Le r�le du conseil d'arbitrage est �galement d'entendre les positions des parties et de favoriser la conclusion d'une entente. Si les parties ne s'entendent pas, il examine leurs positions respectives et rend une d�cision arbitrale ex�cutoire.

L'exp�rience acquise avec la n�gociation collective

Pr�cisons d'abord que des n�gociations collectives se sont d�roul�es en alternance avec des p�riodes o� la r�mun�ration �tait soumise � des contr�les l�gislatifs. Au cours des 37 ann�es �coul�es depuis l'instauration de la n�gociation collective en 1967 jusqu'en 2003, ce processus a �t� suspendu, partiellement ou enti�rement, pendant au moins 11 ans, sur trois p�riodes distinctes. Voici les principaux �pisodes d'interruption de la n�gociation collective :

• De 1975 � 1978 – Loi anti‑inflation
  
  Cette loi s'appliquait � l'ensemble du secteur public canadien (y compris les organismes des administrations provinciales et locales) et aux employeurs priv�s comptant au moins 500 employ�s. Les hausses salariales �taient plafonn�es � 10 % la premi�re ann�e, 8 % la deuxi�me et 6 % la troisi�me.
  
  
• De 1983 � 1985 – Loi sur les restrictions salariales du secteur public
  
  Cette loi prolongeait automatiquement toutes les conventions collectives pour une p�riode de deux ans, avec des hausses salariales annuelles de 6 % en 1983 et de 5 % en 1984, et s'appliquait � l'ensemble du secteur public f�d�ral.
  
  
• De 1991 � 1996 – Diff�rentes mesures se sont traduites par un gel des taux de salaire pendant cinq de ces six ann�es.
• La Loi sur la r�mun�ration du secteur public fixait le taux d'augmentation des salaires � 0 % en 1991 et � 3 % en 1992.
• La Loi d'ex�cution du budget de 1992 (projet de loi C‑113) a prolong� les conventions collectives de deux ans (1993 et 1994) sans hausse salariale.
• La Loi d'ex�cution du budget de 1994 (projet de loi C‑17) a prolong� de deux autres ann�es le gel des salaires et impos� un moratoire de deux ans sur les augmentations d'�chelon � l'int�rieur des �chelles salariales, en plus de suspendre les primes de rendement. En outre, le processus d'arbitrage a �t� suspendu, �ventuellement jusqu'en 2001. Les soci�t�s d'�tat n'�taient pas vis�es par ces mesures.

Figure 1003
P�riodes de n�gociation collective et de contr�le des salaires, 1967 � 2003

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Outre ces interventions g�n�rales, le gouvernement est intervenu apr�s la fin des gels salariaux pour imposer une entente � deux groupes particuliers. En 1999, le Parlement a adopt� une loi imposant des conditions d'emploi (fond�es sur les derni�res offres de l'employeur^[34]) au groupe Services correctionnels (CX) afin d'�viter le d�clenchement d'une gr�ve imminente dans les �tablissements correctionnels f�d�raux. La m�me loi conf�rait au gouvernement le pouvoir d'imposer un r�glement pour mettre fin � une longue p�riode de gr�ves tournantes des membres du groupe Services de l'exploitation (SV), qui comprend huit groupes de classification du domaine des manœuvres et des hommes de m�tier. Une entente fond�e sur les derni�res offres pr�sent�es par le Conseil du Tr�sor a rendu inutile le recours � ce pouvoir.

Depuis 1997, lorsque la n�gociation collective a repris, le processus a fonctionn� plus ou moins sans heurt. De fa�on g�n�rale, les augmentations �conomiques au cours des deux premi�res ann�es ont �t� de 2,5 % et de 2 %. En 1999, on a conclu une entente d'une dur�e d'un an assortie d'une hausse de 2 % et d'un paiement forfaitaire variant entre 625 $ et 1 450 $ par employ�, selon le groupe^[35]. Cette entente a �t� conclue en pr�vision de la mise en œuvre de la norme g�n�rale de classification, qui a �ventuellement �t� abandonn�e par le Conseil du Tr�sor en 2002. Pour la p�riode comprise entre 2000 et 2003, le principal r�glement conclu avec l'Alliance de la fonction publique du Canada pr�voyait des hausses �conomiques annuelles de 3,2 %, 2,8 % et 2,5 %.

D�termination des salaires des employeurs distincts

Tous les employeurs distincts, sauf l'Agence du revenu du Canada, doivent obtenir leur mandat de n�gociation aupr�s du Conseil du Tr�sor et doivent faire approuver par le gouverneur en conseil leurs conventions collectives d�finitives^[36].

Selon la l�gislation �tablissant l'Agence des douanes et du revenu du Canada, son conseil d'administration peut �tablir les mandats de n�gociation et approuver les conventions collectives. Le paragraphe 58(2) de la Loi sur l'Agence des douanes et du revenu du Canada indique qu'avant de conclure une convention collective, � l'Agence doit pr�alablement consulter le Conseil du Tr�sor relativement � son plan de ressources humaines, notamment en ce qui a trait au total des augmentations des salaires et des avantages des employ�s. � Le Conseil du Tr�sor assure �galement une supervision g�n�rale tout au long du processus g�n�ral d'approbation du budget.

Parcs Canada doit faire approuver son mandat de n�gociation par le Conseil du Tr�sor. Mais, si la convention collective qui en r�sulte respecte le mandat, Parcs Canada n'a pas besoin d'obtenir l'aval du gouverneur en conseil. En pratique, il en va de m�me pour le Centre de la s�curit� des t�l�communications.

D�termination des �l�ments de la r�mun�ration globale

Pour la majorit� des employ�s du noyau de la fonction publique, la plupart des �l�ments de la r�mun�ration globale sont �tablis par voie de n�gociation avec les syndicats. Pour d'autres, le Conseil du Tr�sor fixe la r�mun�ration � l'aide des rep�res d�crits ci-dessous.

Conventions collectives n�goci�es

L'essentiel de la r�mun�ration de la plupart des employ�s est n�goci� par les repr�sentants du Conseil du Tr�sor et du syndicat concern� de la fonction publique. Les conventions collectives qui en d�coulent, dont la dur�e est habituellement de deux ou trois ans, pr�cisent les taux de r�mun�ration, ainsi que les indemnit�s et les primes auxquels les employ�s auront droit, par exemple pour le temps suppl�mentaire et l'indemnit� de d�part.

Groupes de � classification � professionnels

Le cadre de d�termination des salaires est la structure des groupes professionnels, qui regroupe les employ�s effectuant un travail semblable et partageant ce que l'on appelle une � communaut� d'int�r�ts � aux fins de la n�gociation collective^[37]. En mars 1999, la structure �tablie pour le domaine du noyau de la fonction publique englobait 25 groupes repr�sent�s par 16 syndicats. � cela s'ajoutent quatre groupes non repr�sent�s.

Cette structure a permis de consolider les 72 groupes de classification cr��s en 1967, lorsque la n�gociation collective a �t� instaur�e dans la fonction publique f�d�rale. Si la structure des groupes professionnels sert aux fins de la n�gociation collective, les groupes de classification plus anciens continuent de dominer dans l'esprit des gens pour deux grandes raisons :

1. presque toutes les normes de classification en vigueur^[38] se rapportent aux groupes plus anciens;
2. il existe toujours des �chelles salariales distinctes pour la plupart des anciens groupes.

C'est principalement pour cette derni�re raison que nous analysons en d�tail les salaires � partir de l'ancienne structure des groupes de classification; une telle approche facilite beaucoup les comparaisons historiques. La figure 1004 illustre la structure actuelle des groupes professionnels. On trouvera � l'appendice E le nom et le symbole � deux lettres d�signant chacun des groupes professionnels en place, de m�me que les groupes de classification correspondant aux groupes professionnels d'avant 1999 et leurs agents de n�gociation respectifs.

Figure 1004
Structure des groupes professionnels dans le domaine du noyau de la fonction publique, mars 2003

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Programmes du Conseil national mixte

Les modalit�s des r�gimes d'assurance‑sant�, d'assurance‑invalidit� et de soins dentaires sont �galement n�goci�es par le Conseil du Tr�sor, mais g�n�ralement les m�mes modalit�s sont n�goci�es avec l'ensemble ou la plupart des syndicats, sous les auspices du Conseil national mixte. Mis sur pied en 1944, le Conseil national mixte (CNM) est une tribune patronale‑syndicale paritaire pour la discussion et la n�gociation d'une gamme de directives d'application g�n�rale dans la fonction publique. Au nombre des sujets trait�s, citons les Directives sur le service ext�rieur, la Directive sur les voyages et la Directive sur les postes isol�s. Le CNM traite �galement les griefs portant sur l'application de ces directives, de m�me que les appels concernant l'acc�s aux r�gimes de soins de sant�, d'invalidit� ou de soins dentaires.

Trois employeurs distincts, l'Agence canadienne d'inspection des aliments, le Conseil national de recherches du Canada et le Bureau du v�rificateur g�n�ral, y participent �galement.

Avantages sociaux pr�vus par la Loi

Les pensions de retraite et les modalit�s de certains programmes tels que la Prestation suppl�mentaire de d�c�s et l'Indemnisation des accident�s du travail sont d�termin�es par voie de l�gislation �dict�e par le gouvernement f�d�ral ou les provinces.

Employ�s non syndiqu�s

Les conditions d'emploi des employ�s non syndiqu�s sont �tablies directement par le Conseil du Tr�sor. Dans le cas du groupe de la direction (EX) et de celui des sous‑ministres et des autres personnes nomm�es par d�cret, le gouvernement accepte g�n�ralement les recommandations du Comit� consultatif sur la r�mun�ration et le maintien en poste du personnel de direction dont le travail est d�crit en d�tail ci-dessous.

Pour les autres groupes non repr�sent�s par un syndicat, comme la plupart des avocats, les agents de personnel et les cadres sup�rieurs d'autres groupes exclus en raison de leurs responsabilit�s de gestion, le Conseil du Tr�sor �tablit les taux de r�mun�ration et les droits aux avantages sociaux. En g�n�ral, ces dispositions refl�tent les normes pertinentes r�gissant les employ�s syndiqu�s, en plus de pr�voir l'admissibilit� � une r�mun�ration au rendement et � une assurance‑vie suppl�mentaire d�fray�e par l'employ�.

Interd�pendance de la d�termination des traitements des plus hauts fonctionnaires f�d�raux

� toute fin pratique, en 2003, la d�termination des salaires de la plupart des plus hauts fonctionnaires f�d�raux �tait interconnect�e entre les divers domaines.

La figure 1005 illustre les liens entre les taux de r�mun�ration des cadres de direction de la fonction publique, des sous‑ministres, des officiers sup�rieurs des Forces canadiennes et de la GRC, des chefs de la direction des soci�t�s d'�tat et des autres personnes nomm�es par d�cret, ainsi que des juges, des parlementaires, des ministres et des mandataires du Parlement. Au premier coup d'œil, le diagramme peut para�tre charg�, mais il vise � communiquer une grande quantit� de renseignements dans une seule figure.

Figure 1005
Aper�u de l'interd�pendance des traitements des plus hauts fonctionnaires f�d�raux, 2002‑2003

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Au bas de la partie centrale se trouvent les �chelles salariales des cinq niveaux du groupe de la direction (EX) et des quatre niveaux du groupe des sous‑ministres (DM). Le Conseil du Tr�sor �tablit la r�mun�ration du niveau EX 1, habituellement sur recommandation du Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction (actuellement appel� le Comit� Stephenson). En 2003, outre la pr�sidente Carol Stephenson, le Comit� incluait plusieurs dirigeants de haut niveau des secteurs priv� et � but non lucratif. En formulant ses recommandations sur le salaire et les avantages sociaux des cadres de direction et des sous-ministres, le Comit� tient compte du rapport annuel de la soci�t� Hay Associates, qui compare la r�mun�ration totale^[39] des cadres de direction au gouvernement f�d�ral � celle des postes comportant des responsabilit�s comparables dans le secteur priv� et le secteur public en g�n�ral au Canada. La politique suivie est de maintenir l'�quivalence avec le march� du travail au niveau EX 1, � l'exclusion de la r�mun�ration � long terme, par exemple les options d'achat d'actions.

Une fois le taux de r�mun�ration des EX 1 �tabli, les �chelles salariales des autres niveaux EX et DM sont arr�t�es au moyen d'un simple calcul arithm�tique. En vertu de la politique, il y a un �cart de 12 % entre le salaire maximum de deux niveaux adjacents, sauf entre les niveaux EX 3 et EX 4 et entre les niveaux DM 1 et DM 2. Ces deux transitions correspondent � d'importantes progressions, soit au rang de sous‑ministre adjoint et � celui d'administrateur g�n�ral d'un minist�re ou d'un organisme. Les taux de r�mun�ration aux plus hauts �chelons des Forces canadiennes et de la GRC sont �tablis strictement par rapport aux salaires des niveaux EX, comme l'indique la figure 1005. Les �chelles salariales des personnes nomm�es par d�cret sont �galement d�termin�es en fonction de celles du noyau de la fonction publique, en tenant compte de l'�quivalence entre les niveaux GC‑Q3 et les donn�es de Hay Associates sur le secteur priv�.

Les �chelles salariales des chefs de la direction des soci�t�s d'�tat, dans le coin sup�rieur droit de la figure 1005, sont �tablies ind�pendamment des taux des groupes EX et DM et reposent sur une enqu�te de Hay Associates portant uniquement sur la r�mun�ration dans le secteur priv�. Ici encore, le Comit� Stephenson formule une recommandation � partir de laquelle le gouverneur en conseil fixe les �chelles salariales^[40]. On proc�de essentiellement de la m�me fa�on pour maintenir l'�quivalence de la r�mun�ration totale au premier niveau de chef de la direction (au 25^e centile des emplois de m�me niveau dans le secteur priv�), les taux de r�mun�ration des �chelons sup�rieurs �tant des multiples fixes de ceux des �chelons inf�rieurs.

La paye des juges r�guliers (dits � pu�n�s �) des cours sup�rieures provinciales, de la Cour f�d�rale et de la Cour canadienne de l'imp�t est �tablie suivant la recommandation d'une commission quadriennale ind�pendante. De fa�on g�n�rale, la Commission favorise l'alignement sur le point m�dian de l'�chelle salariale des DM 3. Les juges de plus haut rang touchent des multiples de ce taux de base.

De l� a d�coul� la r�mun�ration des parlementaires en 2003. Le Premier ministre touche le m�me salaire que le juge en chef de la Cour supr�me du Canada. Les d�put�s re�oivent 50 % de ce montant. Les ministres et le pr�sident de la Chambre des communes re�oivent 74 % du salaire du Premier ministre. Les titulaires des autres postes de la Chambre touchent divers pourcentages du salaire du juge en chef de la Cour supr�me et du Premier ministre, comme l'indique la figure. Les s�nateurs et les titulaires de postes sp�ciaux comme le pr�sident du S�nat et le whip re�oivent le m�me salaire que leurs homologues de la Chambre des communes, moins 25 000 $.^[41]

Enfin, les salaires des agents du Parlement entrent aussi dans cette �quation. La v�rificatrice g�n�rale gagne le m�me salaire qu'un juge pu�n� de la Cour supr�me et les autres mandataires, comme le directeur g�n�ral des �lections, re�oivent le m�me salaire que les juges pu�n�s de la Cour f�d�rale.

Abstraction faite du volet des chefs de la direction des soci�t�s d'�tat, toute cette structure repose sur deux d�cisions : le salaire des EX 1, tel que recommand� par le Comit� Stephenson, et le salaire des juges pu�n�s des cours sup�rieures provinciales et de la Cour f�d�rale, �tabli � la lumi�re des travaux d'une commission quadriennale, qui ont tendance eux‑m�mes � se fonder sur le salaire des DM 3.

Abstraction faite du volet des chefs de la direction des soci�t�s d'�tat, toute cette structure repose sur deux d�cisions : le salaire des EX 1, tel que recommand� par le Comit� Stephenson, et le salaire des juges pu�n�s des cours sup�rieures provinciales et de la Cour f�d�rale, �tabli � la lumi�re des travaux d'une commission quadriennale, qui ont tendance eux‑m�mes � se fonder sur le salaire des DM 3.