ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

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14. Questions de r�mun�ration li�es aux pensions et aux autres avantages sociaux

Pensions

Au chapitre 7 du pr�sent volume, nous avons d�montr� que les divers r�gimes de pension dans le secteur public f�d�ral sont parmi les meilleurs au pays, � la fois sur le plan de la s�curit� et de la valeur qu'ils repr�sentent pour leurs membres. Certaines de leurs caract�ristiques sont particuli�rement int�ressantes, notamment la possibilit� pour un employ� de prendre sa retraite, sans p�nalit�, d�s qu'il atteint l'�ge de 55 ans s'il compte 30 ann�es de service (dans certains cas, m�me plus t�t ou avec moins d'ann�es de service) et la protection int�grale contre l'inflation.

En principe, offrir un r�gime de pension g�n�reux aux fonctionnaires constitue une politique avis�e. Lib�r�s du souci d'avoir � prendre les dispositions requises pour pouvoir vivre dignement � la retraite, les fonctionnaires de carri�re seront alors peu tent�s de tirer parti de la fonction qu'ils occupent pour s'enrichir en abusant de leurs pouvoirs. Cet aspect d'un sain r�gime de gouvernance est rarement discut� en public, mais nous n'avons qu'� observer ce qui se passe dans les pays o� la r�mun�ration dans le secteur public est inad�quate pour voir les co�ts qui r�sultent de l'inefficience �conomique et de la m�fiance mutuelle lorsqu'on ne peut pas se fier � l'int�grit� des fonctionnaires.

Cependant, les b�n�ficiaires d'un tel r�gime devraient en partager �quitablement les co�ts avec la soci�t� qu'ils servent. Comme nous le montrons dans le Volume Deux, la proportion du co�t des prestations au titre des services courants assum�e par les employ�s dans le cadre du principal r�gime de pension de la fonction publique f�d�rale est pass�e de plus de 40 % durant la plus grande partie des ann�es 1990 � aussi peu que 26 % en 2002‑2003. Les membres des autres r�gimes de la fonction publique f�d�rale cotisent dans une proportion encore plus faible. Il est maintenant essentiel de hausser les cotisations des employ�s aux r�gimes de pension afin de r�tablir une plus grande �quit� entre la quote-part de l'ensemble des contribuables et celle des fonctionnaires au financement de leur r�gime de pension. Cette hausse devrait se poursuivre jusqu'� ce que les employ�s assument au moins 40 % du co�t des prestations au titre des services courants.

On peut d�battre de la meilleure formule � appliquer pour r�tablir un �quilibre raisonnable � cet �gard. Les taux de cotisation actuels sont de 4 % du salaire sous 41 100 $ (en 2005) – le maximum des gains annuels ouvrant droit � pension (MGAP) – et de 7,5 % au‑del� de ce niveau. �tant donn� que la plus grande partie de la masse salariale de la fonction publique se situe sous 41 100 $ (environ les deux tiers de ce qui est pay� aux fonctionnaires)^[207], la plus grande partie de la hausse des cotisations devra �tre financ�e dans cette tranche.

Le pr�sident du Conseil du Tr�sor a annonc�, en juillet 2005, la d�cision prise par le Conseil du Tr�sor d'augmenter progressivement les taux de cotisation sur plusieurs ann�es, jusqu'� ce qu'ils atteignent 6,4 % en de�� du MGAP et 8,4 %, au‑del� de ce niveau. Comme les employ�s cotisent �galement 4,95 % de leur salaire au R�gime de pensions du Canada ou au R�gime de rentes du Qu�bec^[208], leurs cotisations totales au titre des r�gimes de pension, sous le MGAP, atteindront 11,35 %. On pourrait manifestement jongler avec ces chiffres et s'interroger sur le rythme auquel les nouveaux taux seront appliqu�s. Toutefois, l'essentiel est que la r�cente d�cision du Conseil du Tr�sor constitue une solution raisonnable pour pr�server un r�gime de pension g�n�reux mais ad�quat, tout en faisant en sorte que les fonctionnaires assument une part �quitable de ses co�ts.

Nous montrons dans le Volume Deux que, pour diverses raisons, les membres des autres r�gimes de pension du secteur public f�d�ral (c.‑�‑d. les membres des Forces canadiennes, les membres r�guliers et civils de la GRC, les juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral et les parlementaires) assument une proportion plus faible des co�ts des prestations au titre des services courants que les fonctionnaires. La d�cision du Conseil du Tr�sor a pour effet de mettre en œuvre ce qui est probablement la meilleure solution pour ces r�gimes, en augmentant les cotisations des membres pour qu'elles cadrent avec les augmentations appliqu�es au r�gime principal. La hausse des cotisations � ces r�gimes ne permettra pas d'atteindre le taux de 40 %, mais au moins elle pr�servera la relativit� actuelle entre les r�gimes.

Cependant, au‑del� de la question fondamentale de l'�quit� du financement, plusieurs autres questions en rapport avec la politique r�gissant les r�gimes de pension dans le secteur public f�d�ral ont suscit� des d�bats. La question pr�dominante a trait � la fa�on dont le R�gime de pension de retraite de la fonction publique est int�gr� au R�gime de pensions du Canada et au R�gime de rentes du Qu�bec. Un changement important intervient dans la fa�on dont les droits � pension des fonctionnaires sont calcul�s � 65 ans, l'�ge auquel les retrait�s commencent normalement � toucher leurs prestations du RPC ou du RRQ. � ce moment, le R�gime de pension de retraite de la fonction publique ne paie que 1,3 % du service admissible par ann�e, multipli� par le salaire moyen des cinq meilleures ann�es, sur la partie du salaire moyen qui est inf�rieure au niveau de revenu couvert par le RPC ou le RRQ (MGAP). Le taux des prestations est de 2 % par ann�e de service au‑dessus du seuil de revenu du RPC ou du RRQ, ainsi que pour tout le salaire admissible du retrait� avant qu'il atteigne l'�ge de 65 ans.

Jusqu'� r�cemment, la hausse progressive des taux de cotisation au RPC ou au RRQ faisait que ce changement � 65 ans �tait avantageux pour la plupart des pensionn�s de la fonction publique. Mais aux termes des r�gles en vigueur, � compter de 2008 la plupart des retrait�s de la fonction publique vont constater que la combinaison de leur pension du RPC ou du RRQ et de leur pension de la fonction publique sous le MGAP n'atteindra pas le total de 2 % par ann�e de service, multipli� par le salaire moyen de leurs cinq meilleures ann�es. Comme cette question ne touche que la partie du revenu ouvrant droit � pension sous le MGAP (l� encore, 41 100 $ en 2005), ceux dont le salaire est peu �lev� en ressentiront l'impact plus fortement.

Que ce probl�me ait ou non �t� pleinement anticip� quand le RPC et le RRQ ont �t� cr��s dans les ann�es 1960, il n'�tait pas urgent de s'en pr�occuper jusqu'� r�cemment. M�me si, dans les descriptions d�taill�es du R�gime de pension de retraite de la fonction publique, on explique ce qui se passe � 65 ans, en g�n�ral les fonctionnaires pensent que les prestations du r�gime de pension correspondent � 2 % par ann�e de service. Comme cela ne sera plus vrai sous le MGAP, notamment pour ceux dont le salaire est relativement peu �lev�, la consternation se fera sans doute sentir. Pour rajuster le R�gime de la fonction publique de fa�on � supprimer la plus grande partie, voire la totalit� de cet �cart, il faudrait qu'une contribution exceptionnelle d'environ 1,3 milliard de dollars soit vers�e, ainsi qu'une hausse annuelle d'environ 60 millions de dollars. � la fin de 2005, le pr�sident du Conseil du Tr�sor a annonc� au nom de ses coll�gues, les ministres de la S�curit� publique et de la D�fense nationale, la d�cision logique de proposer que le Parlement modifie le R�gime pour solutionner le probl�me qui se dessine le plus pr�s possible du moment o� les taux de cotisation des employ�s seront relev�s au niveau n�cessaire pour correspondre � 40 % du co�t des prestations pour services courants.

Le deuxi�me sujet a trait � la question g�n�rale de la pertinence continue de la structure actuelle du R�gime de pension de retraite de la fonction publique. Comme nous l'expliquons dans le Volume Deux, de nombreuses modifications ont �t� apport�es au fil des ans � la Loi sur la pension de la fonction publique (et aux lois connexes pour les Forces canadiennes, la GRC, les parlementaires et les juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral). En d�pit de ces changements, il reste toutefois des points � r�gler, comme l'�ge de la retraite, la souplesse des prestations aux survivants, la mobilit� professionnelle et l'�quilibre entre le financement du r�gime de pension et les prestations.

�ge de la retraite

Le R�gime devrait‑il continuer � encourager les employ�s ayant de longs �tats de service � prendre leur retraite d�s 55 ans? Vu le vieillissement g�n�ral de la population, des employ�s plus �g�s, exp�riment�s et en sant� pourront constituer des atouts de plus en plus recherch�s. Il semble cependant que les employ�s qui ont de longs �tats de service peuvent maximiser la valeur viag�re attendue du R�gime de pension de retraite de la fonction publique en prenant leur retraite d�s qu'ils sont en mesure de le faire sans p�nalit�. Ainsi, pour persuader ces employ�s de continuer � cotiser au R�gime, il faudrait probablement apporter des modifications � la politique susceptibles de les inciter � garder leur emploi.

Serait‑il sage de permettre l'accumulation de droits � pension suppl�mentaires au‑del� du niveau actuel de 70 %? Devrait‑on augmenter l'�ge minimal auquel quelqu'un pourrait prendre sa retraite tout en touchant une pension non r�duite? Pourrait‑on concevoir un syst�me o� les employ�s admissibles � une pension pourraient travailler une partie de l'ann�e et toucher � la fois une pension et un salaire �quivalents au salaire qu'ils touchaient quand ils sont devenus admissibles � une pension non r�duite?

Souplesse des prestations aux survivants

Devrait‑il y avoir plus de souplesse en ce qui concerne les prestations aux survivants? En th�orie, les r�gles en vigueur pr�voient le versement de prestations dont la valeur �quivaut � moins de 60 % des prestations conform�ment � la plupart des lois en vigueur sur les prestations de pension; pourtant, dans certains cas, les prestations aux survivants d�passent celles permises aux termes de la Loi de l'imp�t sur le revenu (66 2/3 %)^[209]. Comme la notion de famille continue � �voluer et � �tre red�finie dans la soci�t� canadienne, est‑il temps de repenser un r�gime qui a �t� mis sur pied quand la plupart des familles comptaient sur un seul soutien de famille, habituellement l'homme?

Mobilit� professionnelle dans la fonction publique

Le R�gime de pension de retraite de la fonction publique est-il assez souple pour faciliter la mobilit� professionnelle, c.‑�‑d. entrer � la fonction publique ou la quitter, au fil des ans? � l'heure actuelle, les droits � pension du R�gime de pension de retraite de la fonction publique sont exceptionnellement transf�rables en ce sens que ceux qui quittent la fonction publique apr�s deux ann�es de service peuvent les transf�rer � de nombreux r�gimes externes, ou demander un montant en esp�ces �quivalent � la valeur actuarielle des droits qu'ils ont accumul�s. Cependant, comme le R�gime de pension de retraite de la fonction publique est relativement g�n�reux, il peut �tre difficile de transf�rer au r�gime f�d�ral les droits � pensions acquis ailleurs. Sans subventionner les recrues, y aurait‑il moyen d'int�grer de mani�re plus favorable le r�gime f�d�ral aux droits � pension acquis ailleurs? Ceux qui partent avec l'intention de revenir pourraient-ils continuer � participer au r�gime f�d�ral, en assumant � la fois la quote-part de l'employ� et la quote-part de l'employeur du co�t des prestations pour services courants^[210]?

�quilibre entre financement du R�gime et prestations

L'�quilibre entre le mode de financement du R�gime et les prestations auxquelles il donne droit est-il �quitable pour les diff�rents groupes d'employ�s? Dans un certain sens, le R�gime n'est pas juste pour les membres c�libataires, qui ne peuvent d�signer de survivant, pour les employ�s qui quittent la fonction publique t�t dans leur carri�re ou qui y entrent � un �ge m�r, ou pour les employ�s � revenu moyen, qui paient une part proportionnellement plus importante des co�ts du R�gime que les employ�s � faible revenu ou � revenu �lev�. La d�finition d'�quit� varie �videmment d'une personne � l'autre, mais on n'a pas examin� s�rieusement la question depuis de nombreuses ann�es.

Gouvernance du R�gime

Enfin, nous attirons l'attention sur le mode de gouvernance du r�gime de pension. � la fin des ann�es 1990, le gouvernement et les syndicats de la fonction publique sont venus pr�s de s'entendre sur un plan visant � g�rer conjointement le R�gime. Les d�marches en ce sens ont cependant achopp� sur la question de savoir si les employ�s auraient droit � une partie quelconque de l'exc�dent actuariel qui s'�tait accumul� dans le Compte de pension de retraite au fil des ans. En raison d'un d�saccord sur cette question, les syndicats ont intent� un proc�s et rejet� l'id�e de la gestion conjointe du R�gime. Cependant, de nombreux r�gimes de pension importants du secteur public au Canada sont r�gis conjointement par l'employeur et les repr�sentants des employ�s. En principe, lorsque le litige en cours sur l'exc�dent sera r�gl�, nous devrions reprendre les d�marches pour �tablir une forme quelconque de gouvernance partag�e, � condition qu'elle pr�voit un partage proportionnel des responsabilit�s � l'�gard des politiques touchant aux pensions et du financement des r�gimes.

Pour les employ�s et leurs syndicats, la raison de contribuer � la gestion de leur r�gime de pension est �vidente : pour la plupart des employ�s, et surtout pour ceux justifiant de longs �tats de service, leur pension est leur avoir le plus pr�cieux et sa valeur d�passe souvent celle de leur maison quand ils atteignent l'�ge de la retraite. Contribuer � la pr�servation de cet avoir devrait donc �tre une priorit� pour les employ�s.

Pour l'employeur, la raison de partager la gouvernance du r�gime est d'amener les employ�s et leurs syndicats � assumer conjointement la responsabilit� du financement ad�quat des prestations convenues. La gouvernance conjointe suppose habituellement que l'employeur et les employ�s mettront en commun les exc�dents et les d�ficits. En gros, l'employeur peut s'attendre � ce que les employ�s, s'ils sont partenaires � part enti�re de la sant� financi�re de leur r�gime de pension, s'int�ressent de fa�on active et responsable � l'�volution des politiques concernant les r�gimes de pension et de leur financement.

� noter que le R�gime de pension de retraite de la fonction publique (RPRFP) diff�re de la plupart des r�gimes de pension au Canada en ce sens qu'il est r�gi par sa propre loi et qu'il n'est pas assujetti aux lois g�n�rales sur les normes de pension. Cela semble r�sulter du fait que le RPRFP a �t� instaur� avant l'adoption de ces lois, ainsi que de la taille consid�rable du passif �ventuel que repr�sente le paiement des futures pensions de la fonction publique par rapport � la situation financi�re globale du gouvernement f�d�ral.

Nous observons �galement que le mod�le de gouvernance conjointe des r�gimes de pension, dans les secteurs public et priv� au Canada, a �t� mis � l'�preuve ces derni�res ann�es en raison du rendement inhabituellement variable des placements. � titre d'exemple, le R�gime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario est plac� devant la perspective de devoir hausser les cotisations ou de r�duire les prestations, parce qu'il s'est engag� � verser trop de prestations par rapport au rendement r�el de son portefeuille. Le R�gime de retraite des employ�s municipaux de l'Ontario (OMERS) �prouve aussi des difficult�s, tandis que le Syndicat canadien de la fonction publique a intent� des poursuites en all�guant la mauvaise gestion du portefeuille de placements. Manifestement, la gouvernance conjointe est plus facile quand il s'agit de g�rer des exc�dents plut�t que des d�ficits. Toute gouvernance partag�e du R�gime de pension de retraite de la fonction publique f�d�rale devra �tre soigneusement con�ue afin de pouvoir bien affronter les p�riodes de vaches maigres comme les p�riodes de vaches grasses.

Autres avantages sociaux � la fonction publique

Dans cette section, nous traitons d'abord des grands domaines de l'assurance-vie et de l'assurance-invalidit� et des r�gimes de soins de sant� et de soins dentaires, y compris les cong�s de maladie, puis nous abordons bri�vement les autres cong�s et les heures suppl�mentaires.

Assurance-vie, assurance-invalidit�, r�gime de soins de sant�
et r�gime de soins dentaires

Comme nous l'avons d�crit au chapitre 8, � la fonction publique f�d�rale, les r�gimes d'assurance-vie et d'assurance-invalidit�, ainsi que les r�gimes de soins de sant� et de soins dentaires se situent dans la moyenne par comparaison avec les r�gimes du secteur priv�^[211]. Les divers r�gimes ont �t� instaur�s et ont �volu� pour la plupart isol�ment les uns des autres, sans grande indication d'une philosophie ou d'une politique syst�matique de l'employeur sur laquelle reposerait l'ensemble des programmes de ce type. Le co�t de ces r�gimes et des imp�ts connexes dans les diff�rents domaines du secteur public f�d�ral examin�s dans ce rapport est pass� d'environ 1 milliard de dollars, au d�but et au milieu des ann�es 1990, � environ 1,5 milliard de dollars^[212] en 2002‑2003. Bien que ce montant ne corresponde qu'� environ 6 % des d�penses de r�mun�ration totales pour cet exercice, 1,5 milliard de dollars est une somme substantielle. Cet �l�ment de la r�mun�ration m�rite une attention � la fois dans l'optique de la gestion des d�penses et parce que les employ�s, les retrait�s et les personnes � leur charge comptent sur ces programmes pour r�pondre � de nombreux besoins importants.

Le Volume Deux r�sume chacun des r�gimes en vigueur, y compris leur mode de financement, et retrace leur �volution depuis 1990. Parmi les th�mes g�n�raux importants d�coulant de cet examen, il convient de souligner les points qui suivent.

Peu de changement dans le choix et les prestations

Depuis 1990, il y a eu peu de changements dans les prestations offertes. De fait, certains services de sant� param�dicaux sont devenus plus difficiles � obtenir. Comparativement � de nombreux r�gimes offerts par de grands employeurs du secteur priv� dont le personnel est syndiqu�, les r�gimes de la fonction publique offrent une protection tr�s restreinte. En outre, les employ�s ont peu de choix quant aux prestations dont ils peuvent se pr�valoir.

Instauration du R�gime de soins dentaires pour les pensionn�s

Instaur� en 2001, ce r�gime est la seule exception importante � la tendance observ�e au paragraphe pr�c�dent.

Financement par l'employeur

Les divers r�gimes sont enti�rement ou principalement financ�s par l'employeur.

Confusion � l'�gard de la n�gociation collective et de la gouvernance

Quoiqu'on ne discute habituellement pas de ces r�gimes lors de la n�gociation des conventions collectives des groupes professionnels, les changements apport�s � la plupart des r�gimes sont n�goci�s avec les syndicats par l'entremise du Conseil national mixte, puis int�gr�s aux conventions pertinentes.

Ces derni�res ann�es, en application d'ententes conjointes patronales-syndicales, des organisations, comme la Fiducie du R�gime de soins de sant� de la fonction publique, ont �t� mises sur pied pour g�rer ces programmes. Bien que la cr�ation de ces groupes ait contribu� � rendre leur gestion plus transparente, elle a aussi masqu� la question des moyens � prendre pour en contenir et en r�partir les co�ts.

Le moment est venu de revoir les r�gimes

Le syst�me actuel fonctionne raisonnablement bien pour ce qui est de r�pondre aux besoins des employ�s, des retrait�s et des personnes qui sont � leur charge. Le nombre de plaintes est g�n�ralement minime. N�anmoins, nous ne devrions pas continuer � accepter sans r�serve la rigidit� actuelle des avantages sociaux, la confusion au sujet du mode de gouvernance et l'ascension rapide des co�ts au cours des derni�res ann�es, qui ont caract�ris� l'ensemble de nos r�gimes.

Il est temps de revoir en profondeur les objectifs et les moyens de ce secteur.

• En tant qu'employeur responsable � la fois sur le plan social et sur le plan financier, quel est le but vis� par le gouvernement f�d�ral avec ses divers r�gimes d'assurance, de soins de sant� et de soins dentaires?
• Compte tenu de l'�volution radicale de la famille au Canada ces derni�res ann�es et de la n�cessit� d'attirer � la fonction publique des citoyens talentueux de tous �ges pour des p�riodes plus ou moins longues, n'y aurait‑il pas lieu d'adopter une approche plus souple qui r�ponde mieux aux besoins de chacun?
• Quelle est la meilleure fa�on de faire participer les repr�sentants syndicaux des employ�s � la conception et � la gouvernance de ces r�gimes, de sorte qu'ils partagent avec l'employeur l'obligation de faire preuve de prudence financi�re?
• Avec des r�ponses nouvelles � ces questions, quelle serait la meilleure fa�on d'obtenir les r�sultats escompt�s, de mani�re � r�duire au minimum les frais g�n�raux d'administration et d'int�r�t?

L'innovation probablement la plus importante serait d'offrir de vrais choix aux employ�s en termes d'avantages sociaux. Si l'on y parvenait, la n�cessit� de repenser nos programmes serait de fait assum�e individuellement par les employ�s, au moment o� ils feraient leurs choix. Encore l�, pour d�terminer les options possibles, il faudrait proc�der � des analyses approfondies, reposant sur des consultations pouss�es des employ�s et de leurs repr�sentants syndicaux ou professionnels. Les tentatives ant�rieures en ce sens ont achopp� par crainte de la complexit� administrative et en raison des pr�occupations au sujet des co�ts, de la r�ticence des employ�s et des syndicats et de la prudence naturelle des repr�sentants gouvernementaux. Pour r�ussir � instaurer un degr� utile de souplesse, il faudra probablement deux choses : d'abord, d�terminer le montant total annuel que l'employeur consacrerait aux avantages sociaux de chaque employ�; et deuxi�mement, d�terminer une s�rie de choix acceptables pouvant �tre offerts � un co�t raisonnable.

La partie la plus controvers�e de l'adoption d'un degr� accru de souplesse serait de d�terminer le montant que l'employeur serait pr�t � payer annuellement par employ�. Plus t�t dans nos recommandations, nous avons soutenu que la port�e de la n�gociation collective devrait �tre �largie pour inclure autant de composantes de la r�mun�ration totale que possible. Ainsi, les compromis entre les diff�rents objectifs souhaitables seraient transparents pour tous, y compris les employ�s et les contribuables. Il serait utile que le gouvernement fixe une allocation annuelle par employ�, uniforme au d�part, r�serv�e exclusivement au paiement des avantages sociaux. Ce montant ne devrait pas �tre �tabli dans le but de r�duire les co�ts actuels, mais d'indiquer de mani�re cr�dible la valeur des d�penses rattach�es actuellement aux avantages sociaux. Au cours de la transition, on pourrait s'attendre � ce que les co�ts assum�s par l'employeur augmentent afin de pr�server l'�quivalence globale des avantages sociaux actuellement offerts aux employ�s. Il faudrait probablement offrir des taux distincts pour les employ�s c�libataires et ceux qui ont une famille. Quels que soient les taux initiaux, ils devraient augmenter d'ann�e en ann�e, en fonction d'un coefficient pertinent. Les syndicats pourraient alors chercher � obtenir un montant plus (ou moins) �lev� par le truchement de la n�gociation collective. Les employ�s qui souhaitent obtenir une protection sup�rieure � celle qu'ils seraient en mesure de s'offrir gr�ce � l'allocation pr�vue pourraient payer la diff�rence de leur propre poche, � ce qui serait – nous l'esp�rons – un tarif de groupe avantageux.

Une importante crainte, sur le plan des co�ts, est que nous pourrions perdre les �conomies d'�chelle dont nous b�n�ficions actuellement parce que nous souscrivons de l'assurance (par exemple, pour l'invalidit�)^[213] ou que nous nous procurons des services administratifs (dans le cas du r�gime de soins de sant� et de soins dentaires) pour de tr�s grands groupes, qui ont droit � des prestations uniformis�es. On pourrait att�nuer les pr�occupations � ce titre en n�gociant des forfaits correspondant aux pr�f�rences des divers groupes d'employ�s. On pourrait envisager de regrouper les r�gimes existants dans un seul contrat de vaste port�e pour qu'il soit plus int�ressant pour le secteur priv� de tenter de r�duire ses co�ts pour l'emporter.

Une variante qui permettrait de combiner des �conomies d'�chelle � un ensemble int�ressant de choix pour les employ�s en mati�re d'avantages sociaux consisterait � conserver un ensemble commun d'avantages de base, assorti d'options pour des avantages suppl�mentaires dans les domaines particuliers int�ressant les employ�s. Une telle approche r�duirait le fardeau des co�ts reli�s � ce que l'on appelle la s�lection n�gative, selon laquelle seulement ceux qui pr�sentent un risque �lev� choisissent certains avantages, ce qui en rendrait le co�t prohibitif.

La r�forme des cong�s de maladie et de l'assurance-invalidit�

Le domaine de l'assurance-invalidit� est tout particuli�rement embourb� dans un chevauchement de droits connexes et la complexit� administrative. Selon sa situation, un employ� handicap� pourrait avoir � faire intervenir les cong�s de maladie auxquels il a droit, l'un des r�gimes d'assurance-invalidit� de la fonction publique, la Commission provinciale d'indemnisation des accident�s du travail, le R�gime de pension de retraite de la fonction publique et le R�gime de pensions du Canada ou le R�gime de rentes du Qu�bec. En ce qui concerne l'assurance-invalidit�, une option int�ressante serait de la fusionner � la fois au R�gime de pension de retraite et au r�gime actuel d'attribution des droits aux cong�s de maladie. Essentiellement, des cong�s de maladie pay�s normalement seraient accord�s � l'employ� pour une courte p�riode (disons d'au plus trois jours), avec l'approbation de son gestionnaire, jusqu'� un maximum annuel non cumulable de peut-�tre huit � dix jours; dans le cas d'une invalidit� de courte dur�e, il toucherait sa paie habituelle, conform�ment � un r�gime d'assurance-invalidit� de courte dur�e, pour une p�riode mod�r�e (disons d'au plus 90 jours), avec l'autorisation du m�decin traitant; enfin, pour une p�riode plus longue, il aurait acc�s au r�gime d'assurance-invalidit� de longue dur�e, en vertu duquel il toucherait, comme c'est le cas actuellement, 70 % de son salaire, apr�s attestation m�dicale. Une variante de la proposition concernant l'invalidit� de courte dur�e serait de verser 100 % du salaire pendant les 30 premiers jours, puis disons 90 % pour les 30 jours suivants, et enfin 80 % pendant les derniers 30 jours, avant que l'employ� vis� devienne admissible � l'assurance-invalidit� de longue dur�e, qui pr�voit le versement de 70 % du salaire.

L'instauration d'un r�gime d'assurance-invalidit� de courte dur�e permettrait de commencer � g�rer les cas beaucoup plus t�t qu'� l'heure actuelle, puisque les personnes qui sont en cong� de maladie prolong� n'ont pas droit pr�sentement � une aide en ce sens. Une intervention h�tive est importante � la fois pour favoriser la r�adaptation de l'employ� et accro�tre ses chances de retourner au travail.

Un corollaire de cette proposition serait d'abolir l'accumulation des cong�s de maladie non utilis�s. L'usage actuel qui consiste � accumuler les droits � ces cong�s donne aux employ�s qui comptent de longs �tats de service et qui sont en sant� l'impression de perdre quelque chose quand ils prennent leur retraite avec � leur cr�dit une r�serve substantielle de droits inutilis�s � des cong�s de maladie. Cette situation fait que, p�riodiquement, des propositions sont pr�sent�es pour permettre la conversion en esp�ces de ces droits, m�me si les fonctionnaires b�n�ficient d�j� d'une indemnit� de d�part relativement g�n�reuse pouvant aller jusqu'� 30 semaines de paye pour la plupart des employ�s syndiqu�s et normalement jusqu'� 28 semaines pour les employ�s non syndiqu�s. Il ne fait aucun doute que certains sont tent�s de se trouver un docteur compr�hensif � l'approche de leur d�part � la retraite.

Pour les employ�s ne comptant que quelques ann�es de service, le remplacement du syst�me d'accumulation des droits � des cong�s de maladie par un programme d'assurance-invalidit� de courte dur�e constituerait une nette am�lioration de leur protection en cas de maladie grave. Cela serait conforme � la n�cessit� d'inciter les personnes qualifi�es � se joindre � la fonction publique pour des dur�es vari�es au cours de leur carri�re. L'incidence des maladies augmente en partie avec l'�ge, mais l'invalidit� peut frapper � n'importe quel stade de la vie. Un r�gime d'assurance correspondrait de mani�re plus logique au probl�me � r�gler.

En passant en revue ces questions, il serait sage de s'interroger sur l'�quilibre optimal � maintenir dans la gestion des risques inh�rents � ces avantages entre l'achat d'une protection aupr�s d'assureurs de l'ext�rieur et la prise en charge directe de ces risques.

Parall�lement, des mesures pourraient �tre prises en vue d'harmoniser les r�gimes d'assurance-invalidit� destin�s aux diff�rentes parties du secteur public f�d�ral. Ainsi, � l'heure actuelle, les r�gimes d'assurance-invalidit� des Forces canadiennes et des membres r�guliers et civils de la GRC pr�voient le versement de 75 % plut�t que de 70 % du salaire en cas d'invalidit� � long terme. Par contre, la protection contre l'inflation du r�gime des Forces canadiennes est moins bonne que celle des autres r�gimes f�d�raux. � moins que nous puissions invoquer une raison imp�rieuse pour justifier diff�rents taux de remplacement du salaire ou de protection contre l'inflation, il serait logique d'appliquer une norme de protection unique dans tout le secteur public f�d�ral.

Prestations suppl�mentaires de d�c�s

Un dernier sujet important qu'il convient d'examiner, en rapport avec la question des assurances, est le r�gime de prestations suppl�mentaires de d�c�s (PSD) en vertu de la Loi sur la pension de la fonction publique. On le d�crit comme � une forme d'assurance-vie temporaire d�croissante destin�e � prot�ger l'employ� et son b�n�ficiaire durant les ann�es o� il cotise � son r�gime de pension �. Pourtant, l'actuel r�gime de PSD pr�voit le versement du double du salaire jusqu'� l'�ge de 65 ans, ann�e � partir de laquelle la protection commence � diminuer progressivement jusqu'� 75 ans. Si l'objectif d�clar� du r�gime est toujours valide, il vaudrait peut-�tre mieux pr�voir le versement de cinq fois, voire m�me dix fois le salaire, pendant les premi�res ann�es de service, puis commencer � r�duire graduellement la protection jusqu'� peut-�tre une seule fois le salaire � 65 ans, et par la suite encore moins, comme c'est le cas actuellement.

Le financement de cette prestation est inhabituel sous trois aspects : premi�rement, depuis 1955, 80 % de son co�t est assum� par les employ�s; deuxi�mement, le solde d'ouverture^[214] a cr� d'ann�e en ann�e, passant de 616 millions de dollars en 1990‑1991 � 1,897 milliard de dollars en 2002‑2003. Enfin, c'est probablement le seul r�gime d'assurance collective au Canada qui est int�gr� � une loi, ce qui le rend tr�s difficile � g�rer � mesure que les circonstances changent.

Il serait logique de v�rifier les pr�visions actuarielles pour ce compte afin d'�tablir avec plus de pr�cision ce � quoi on peut s'attendre au cours des prochaines d�cennies. Cela s'imposerait si les prestations pr�vues �taient remani�es pour mieux cadrer avec l'objectif officiel de la PSD. Si l'on pr�voit qu'une fraction quelconque du solde accumul� ne sera pas requise pour payer les prestations au cours d'une p�riode raisonnable, on pourrait envisager de r�affecter les fonds non requis � d'autres avantages sociaux. Il faudrait aussi envisager de retirer ce r�gime de la Loi sur la pension de la fonction publique pour le placer sur le m�me pied que les autres avantages sociaux offerts � la fonction publique.

Gouvernance des r�gimes

Avant de quitter ce domaine, il importe d'aborder le mode de supervision de ces r�gimes. Le mode de gouvernance des avantages sociaux � la fonction publique devrait correspondre au mode de r�partition des responsabilit�s pour leur financement. � l'heure actuelle, on semble appliquer des variantes du mod�le de gestion conjointe patronale-syndicale, mais sans obligation redditionnelle conjointe � l'�gard des cons�quences financi�res des d�cisions prises. Si l'on adoptait un syst�me d'enveloppe d'avantages sociaux n�goci�e par employ� dans le cadre de la n�gociation collective, il conviendrait d'�tablir une formule de gouvernance conjointe patronale-syndicale des r�gimes n�goci�s auxquels les employ�s pourraient souscrire, soit � m�me leur enveloppe soit avec leur propre argent. Toutefois, aussi longtemps que l'employeur continuera d'assumer essentiellement la responsabilit� financi�re de ces r�gimes, on devrait limiter le r�le des conseils d'administration de ces r�gimes au r�glement des appels par consensus ou au renvoi des cas sans grande cons�quence financi�re � un arbitre ind�pendant. L'employeur devrait prendre les d�cisions ayant pour effet d'augmenter sensiblement les co�ts permanents d'un r�gime apr�s consultation du conseil d'administration du r�gime.

Il faut aussi pr�ciser le r�le des repr�sentants de l'employeur si�geant aux conseils d'administration des r�gimes, qu'il s'agisse des conseils actuels ou de conseils de gestion v�ritablement conjoints. � l'heure actuelle, il n'est peut-�tre pas toujours clair pour les personnes choisies pour repr�senter l'employeur qu'elles doivent mettre de c�t� leurs int�r�ts en tant que b�n�ficiaires d'un r�gime au moment de prendre des d�cisions au sujet de ce r�gime. Les repr�sentants de l'employeur devraient recevoir une formation approfondie^[215] du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor avant d'assumer leurs fonctions. De fait, il serait logique que certains des repr�sentants de l'employeur ne soient pas eux-m�mes b�n�ficiaires du r�gime. Il incombe aux membres des conseils de faire preuve de jugement dans l'interpr�tation des positions de principe de l'employeur. Cette fa�on de faire permettrait sans doute des d�bats anim�s et n�cessaires entre les repr�sentants de l'employeur. Cependant, ces derniers devront toujours veiller � ne pas se laisser influencer ind�ment par leurs propres int�r�ts en tant que membres des r�gimes vis�s.

D'aucuns pr�tendront qu'une refonte fondamentales dans le domaine des r�gimes d'assurance, des soins de sant� et des soins dentaires serait trop controvers�e, trop difficile et trop complexe pour en valoir la peine. Cela voudrait dire continuer ind�finiment � offrir un m�li‑m�lo d'avantages sociaux instaur�s sans coordination au fil des d�cennies, qui ne r�pondent plus n�cessairement aux besoins actuels des employ�s et qui co�tent de plus en plus cher � l'employeur, sans chercher v�ritablement � adopter les meilleures pratiques d'autres employeurs. Il est temps d'examiner attentivement les avantages sociaux dont les fonctionnaires f�d�raux et les personnes � leur charge auront besoin � l'avenir, de se pencher sur la meilleure fa�on de les financer et de voir comment on pourrait faire en sorte que les employ�s, par l'interm�diaire de leurs syndicats, partagent avec l'employeur la responsabilit� et l'obligation de rendre compte de la conception et du financement de ces avantages.

Cong�s et heures suppl�mentaires

Dans le Volume Deux, nous expliquons comment les politiques relatives aux cong�s et aux heures suppl�mentaires ont �volu� depuis le d�but des ann�es 1990. Nous d�crivons aussi comment a �volu� leur usage total, ainsi que l'usage tant des cong�s de maladie que des cong�s pour obligations familiales au sein des groupes professionnels dont les membres se sont servis fr�quemment ou non de ces cong�s.

Au niveau le plus g�n�ral, nous observons que le nombre de cong�s pris est relativement constant depuis 1990‑1991 – environ 40 jours par ann�e pour tous les types de cong�. En 2002‑2003, il semble �tre pass� � environ 41 jours, ce qui cadre avec l'ajout de deux jours de cong�s personnels dans la plupart des conventions collectives � compter de 2001.

Nous craignons cependant que certains groupes, notamment les cadres de direction, aient tendance � ne pas utiliser tous leurs cong�s annuels^[216]. En vertu d'une politique ou de la convention collective qui s'applique � eux, les employ�s ont l'option (avec l'approbation de leur superviseur) de se faire payer leurs cong�s en esp�ces, plut�t que de les prendre en temps. Cependant, la politique relative aux cong�s a manifestement pour but de promouvoir la sant� et la r�sistance physique et psychologique des employ�s. De fait, en payant du temps non travaill�, l'employeur investit dans le bien-�tre de l'employ�. Le fait de ne pas utiliser tous les cong�s disponibles, en les convertissant en esp�ces ou en les accumulant pour plus tard, vient � l'encontre de cet objectif. Les gestionnaires de la fonction publique devraient encourager vivement leurs employ�s � utiliser tous les cong�s auxquels ils ont droit. Une culture o� les gens sont consid�r�s comme continuellement indispensables est malsaine et risque d'�tre improductive.

De m�me, au sein de certains groupes ou de certaines organisations de la fonction publique, on semble s'attendre � ce que les heures suppl�mentaires ne soient pas r�clam�es ou, � tout le moins, pas en totalit�. Il est frappant de constater dans le Volume Deux que le travail suppl�mentaire est presque unique parmi les �l�ments de la r�mun�ration totale en ce sens que le nombre d'heures suppl�mentaires est demeur� essentiellement inchang� de 1991‑1992 � 2002‑2003^[217]. Cette tendance contraste, par exemple, avec la Gendarmerie royale du Canada, o� un nombre tr�s similaire de membres a fait beaucoup plus d'heures suppl�mentaires au fil des ans, leur valeur passant de 66,4 millions de dollars, en 1990‑1991, � 99,1 millions de dollars en 2002‑203^[218].

Selon le sondage r�alis� en 2002 aupr�s des fonctionnaires f�d�raux, 63 % (question 7) estimaient qu'ils � pouvaient demander d'�tre r�mun�r�s (en argent ou en cong�s) pour les heures suppl�mentaires qu'ils avaient faites �. Cependant, 16 % des fonctionnaires (question 15) ont indiqu� � qu'ils �taient rarement ou jamais r�mun�r�s pour les heures suppl�mentaires qu'ils avaient faites �. Les gestionnaires de la fonction publique ne doivent pas dissuader leurs employ�s de pr�senter des demandes l�gitimes de paiement des heures suppl�mentaires ou refuser de telles demandes.

Avantages offerts aux pensionn�s

En plus de recevoir leur pension aux termes de la Loi sur la pension de la fonction publique, les pensionn�s de la fonction publique participent � des r�gimes d'assurance-vie, de soins de sant� et de soins dentaires financ�s en partie par l'employeur. Pour les r�gimes non couverts par une assurance externe, le passif actuariel des prestations auxquelles auront �ventuellement droit les fonctionnaires � la retraite est substantiel. Depuis que l'on a commenc� � suivre et � consigner ce montant sur la base de la comptabilit� d'exercice dans les Comptes publics du Canada, il est pass� de 6,5 milliards de dollars en 2000-2001 � 7,2 milliards de dollars en 2002-2003^[219]. Ces derni�res ann�es, il n'y a pas eu d'�valuation globale du montant qu'il conviendrait que l'employeur f�d�ral contribue au co�t des avantages destin�s aux pensionn�s, en relation au niveau de r�mun�ration actuelle des employ�s et des pratiques des grands employeurs du secteur priv� et du secteur public �largi au Canada. Une telle �valuation n'a que trop tard�.

Voici donc nos recommandations pour ce chapitre :

C'est ainsi que se termine la s�rie de recommandations ayant trait � un large �ventail d'enjeux cl�s en mati�re de r�mun�ration. Nous passons maintenant aux possibilit�s qui s'offrent pour mettre � jour le cadre l�gislatif r�gissant la gestion de la r�mun�ration � la fonction publique f�d�rale. Nous concluons ensuite la section sur les recommandations par quelques r�flexions sur le suivi et la mise en œuvre de nos recommandations.