ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

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14. Questions de rémunération liées aux pensions et aux autres avantages sociaux

Pensions

Au chapitre 7 du présent volume, nous avons démontré que les divers régimes de pension dans le secteur public fédéral sont parmi les meilleurs au pays, à la fois sur le plan de la sécurité et de la valeur qu'ils représentent pour leurs membres. Certaines de leurs caractéristiques sont particulièrement intéressantes, notamment la possibilité pour un employé de prendre sa retraite, sans pénalité, dès qu'il atteint l'âge de 55 ans s'il compte 30 années de service (dans certains cas, même plus tôt ou avec moins d'années de service) et la protection intégrale contre l'inflation.

En principe, offrir un régime de pension généreux aux fonctionnaires constitue une politique avisée. Libérés du souci d'avoir à prendre les dispositions requises pour pouvoir vivre dignement à la retraite, les fonctionnaires de carrière seront alors peu tentés de tirer parti de la fonction qu'ils occupent pour s'enrichir en abusant de leurs pouvoirs. Cet aspect d'un sain régime de gouvernance est rarement discuté en public, mais nous n'avons qu'à observer ce qui se passe dans les pays où la rémunération dans le secteur public est inadéquate pour voir les coûts qui résultent de l'inefficience économique et de la méfiance mutuelle lorsqu'on ne peut pas se fier à l'intégrité des fonctionnaires.

Cependant, les bénéficiaires d'un tel régime devraient en partager équitablement les coûts avec la société qu'ils servent. Comme nous le montrons dans le Volume Deux, la proportion du coût des prestations au titre des services courants assumée par les employés dans le cadre du principal régime de pension de la fonction publique fédérale est passée de plus de 40 % durant la plus grande partie des années 1990 à aussi peu que 26 % en 2002‑2003. Les membres des autres régimes de la fonction publique fédérale cotisent dans une proportion encore plus faible. Il est maintenant essentiel de hausser les cotisations des employés aux régimes de pension afin de rétablir une plus grande équité entre la quote-part de l'ensemble des contribuables et celle des fonctionnaires au financement de leur régime de pension. Cette hausse devrait se poursuivre jusqu'à ce que les employés assument au moins 40 % du coût des prestations au titre des services courants.

On peut débattre de la meilleure formule à appliquer pour rétablir un équilibre raisonnable à cet égard. Les taux de cotisation actuels sont de 4 % du salaire sous 41 100 $ (en 2005) – le maximum des gains annuels ouvrant droit à pension (MGAP) – et de 7,5 % au‑delà de ce niveau. Étant donné que la plus grande partie de la masse salariale de la fonction publique se situe sous 41 100 $ (environ les deux tiers de ce qui est payé aux fonctionnaires)^[207], la plus grande partie de la hausse des cotisations devra être financée dans cette tranche.

Le président du Conseil du Trésor a annoncé, en juillet 2005, la décision prise par le Conseil du Trésor d'augmenter progressivement les taux de cotisation sur plusieurs années, jusqu'à ce qu'ils atteignent 6,4 % en deçà du MGAP et 8,4 %, au‑delà de ce niveau. Comme les employés cotisent également 4,95 % de leur salaire au Régime de pensions du Canada ou au Régime de rentes du Québec^[208], leurs cotisations totales au titre des régimes de pension, sous le MGAP, atteindront 11,35 %. On pourrait manifestement jongler avec ces chiffres et s'interroger sur le rythme auquel les nouveaux taux seront appliqués. Toutefois, l'essentiel est que la récente décision du Conseil du Trésor constitue une solution raisonnable pour préserver un régime de pension généreux mais adéquat, tout en faisant en sorte que les fonctionnaires assument une part équitable de ses coûts.

Nous montrons dans le Volume Deux que, pour diverses raisons, les membres des autres régimes de pension du secteur public fédéral (c.‑à‑d. les membres des Forces canadiennes, les membres réguliers et civils de la GRC, les juges nommés par le gouvernement fédéral et les parlementaires) assument une proportion plus faible des coûts des prestations au titre des services courants que les fonctionnaires. La décision du Conseil du Trésor a pour effet de mettre en œuvre ce qui est probablement la meilleure solution pour ces régimes, en augmentant les cotisations des membres pour qu'elles cadrent avec les augmentations appliquées au régime principal. La hausse des cotisations à ces régimes ne permettra pas d'atteindre le taux de 40 %, mais au moins elle préservera la relativité actuelle entre les régimes.

Cependant, au‑delà de la question fondamentale de l'équité du financement, plusieurs autres questions en rapport avec la politique régissant les régimes de pension dans le secteur public fédéral ont suscité des débats. La question prédominante a trait à la façon dont le Régime de pension de retraite de la fonction publique est intégré au Régime de pensions du Canada et au Régime de rentes du Québec. Un changement important intervient dans la façon dont les droits à pension des fonctionnaires sont calculés à 65 ans, l'âge auquel les retraités commencent normalement à toucher leurs prestations du RPC ou du RRQ. À ce moment, le Régime de pension de retraite de la fonction publique ne paie que 1,3 % du service admissible par année, multiplié par le salaire moyen des cinq meilleures années, sur la partie du salaire moyen qui est inférieure au niveau de revenu couvert par le RPC ou le RRQ (MGAP). Le taux des prestations est de 2 % par année de service au‑dessus du seuil de revenu du RPC ou du RRQ, ainsi que pour tout le salaire admissible du retraité avant qu'il atteigne l'âge de 65 ans.

Jusqu'à récemment, la hausse progressive des taux de cotisation au RPC ou au RRQ faisait que ce changement à 65 ans était avantageux pour la plupart des pensionnés de la fonction publique. Mais aux termes des règles en vigueur, à compter de 2008 la plupart des retraités de la fonction publique vont constater que la combinaison de leur pension du RPC ou du RRQ et de leur pension de la fonction publique sous le MGAP n'atteindra pas le total de 2 % par année de service, multiplié par le salaire moyen de leurs cinq meilleures années. Comme cette question ne touche que la partie du revenu ouvrant droit à pension sous le MGAP (là encore, 41 100 $ en 2005), ceux dont le salaire est peu élevé en ressentiront l'impact plus fortement.

Que ce problème ait ou non été pleinement anticipé quand le RPC et le RRQ ont été créés dans les années 1960, il n'était pas urgent de s'en préoccuper jusqu'à récemment. Même si, dans les descriptions détaillées du Régime de pension de retraite de la fonction publique, on explique ce qui se passe à 65 ans, en général les fonctionnaires pensent que les prestations du régime de pension correspondent à 2 % par année de service. Comme cela ne sera plus vrai sous le MGAP, notamment pour ceux dont le salaire est relativement peu élevé, la consternation se fera sans doute sentir. Pour rajuster le Régime de la fonction publique de façon à supprimer la plus grande partie, voire la totalité de cet écart, il faudrait qu'une contribution exceptionnelle d'environ 1,3 milliard de dollars soit versée, ainsi qu'une hausse annuelle d'environ 60 millions de dollars. À la fin de 2005, le président du Conseil du Trésor a annoncé au nom de ses collègues, les ministres de la Sécurité publique et de la Défense nationale, la décision logique de proposer que le Parlement modifie le Régime pour solutionner le problème qui se dessine le plus près possible du moment où les taux de cotisation des employés seront relevés au niveau nécessaire pour correspondre à 40 % du coût des prestations pour services courants.

Le deuxième sujet a trait à la question générale de la pertinence continue de la structure actuelle du Régime de pension de retraite de la fonction publique. Comme nous l'expliquons dans le Volume Deux, de nombreuses modifications ont été apportées au fil des ans à la Loi sur la pension de la fonction publique (et aux lois connexes pour les Forces canadiennes, la GRC, les parlementaires et les juges nommés par le gouvernement fédéral). En dépit de ces changements, il reste toutefois des points à régler, comme l'âge de la retraite, la souplesse des prestations aux survivants, la mobilité professionnelle et l'équilibre entre le financement du régime de pension et les prestations.

Âge de la retraite

Le Régime devrait‑il continuer à encourager les employés ayant de longs états de service à prendre leur retraite dès 55 ans? Vu le vieillissement général de la population, des employés plus âgés, expérimentés et en santé pourront constituer des atouts de plus en plus recherchés. Il semble cependant que les employés qui ont de longs états de service peuvent maximiser la valeur viagère attendue du Régime de pension de retraite de la fonction publique en prenant leur retraite dès qu'ils sont en mesure de le faire sans pénalité. Ainsi, pour persuader ces employés de continuer à cotiser au Régime, il faudrait probablement apporter des modifications à la politique susceptibles de les inciter à garder leur emploi.

Serait‑il sage de permettre l'accumulation de droits à pension supplémentaires au‑delà du niveau actuel de 70 %? Devrait‑on augmenter l'âge minimal auquel quelqu'un pourrait prendre sa retraite tout en touchant une pension non réduite? Pourrait‑on concevoir un système où les employés admissibles à une pension pourraient travailler une partie de l'année et toucher à la fois une pension et un salaire équivalents au salaire qu'ils touchaient quand ils sont devenus admissibles à une pension non réduite?

Souplesse des prestations aux survivants

Devrait‑il y avoir plus de souplesse en ce qui concerne les prestations aux survivants? En théorie, les règles en vigueur prévoient le versement de prestations dont la valeur équivaut à moins de 60 % des prestations conformément à la plupart des lois en vigueur sur les prestations de pension; pourtant, dans certains cas, les prestations aux survivants dépassent celles permises aux termes de la Loi de l'impôt sur le revenu (66 2/3 %)^[209]. Comme la notion de famille continue à évoluer et à être redéfinie dans la société canadienne, est‑il temps de repenser un régime qui a été mis sur pied quand la plupart des familles comptaient sur un seul soutien de famille, habituellement l'homme?

Mobilité professionnelle dans la fonction publique

Le Régime de pension de retraite de la fonction publique est-il assez souple pour faciliter la mobilité professionnelle, c.‑à‑d. entrer à la fonction publique ou la quitter, au fil des ans? À l'heure actuelle, les droits à pension du Régime de pension de retraite de la fonction publique sont exceptionnellement transférables en ce sens que ceux qui quittent la fonction publique après deux années de service peuvent les transférer à de nombreux régimes externes, ou demander un montant en espèces équivalent à la valeur actuarielle des droits qu'ils ont accumulés. Cependant, comme le Régime de pension de retraite de la fonction publique est relativement généreux, il peut être difficile de transférer au régime fédéral les droits à pensions acquis ailleurs. Sans subventionner les recrues, y aurait‑il moyen d'intégrer de manière plus favorable le régime fédéral aux droits à pension acquis ailleurs? Ceux qui partent avec l'intention de revenir pourraient-ils continuer à participer au régime fédéral, en assumant à la fois la quote-part de l'employé et la quote-part de l'employeur du coût des prestations pour services courants^[210]?

Équilibre entre financement du Régime et prestations

L'équilibre entre le mode de financement du Régime et les prestations auxquelles il donne droit est-il équitable pour les différents groupes d'employés? Dans un certain sens, le Régime n'est pas juste pour les membres célibataires, qui ne peuvent désigner de survivant, pour les employés qui quittent la fonction publique tôt dans leur carrière ou qui y entrent à un âge mûr, ou pour les employés à revenu moyen, qui paient une part proportionnellement plus importante des coûts du Régime que les employés à faible revenu ou à revenu élevé. La définition d'équité varie évidemment d'une personne à l'autre, mais on n'a pas examiné sérieusement la question depuis de nombreuses années.

Gouvernance du Régime

Enfin, nous attirons l'attention sur le mode de gouvernance du régime de pension. À la fin des années 1990, le gouvernement et les syndicats de la fonction publique sont venus près de s'entendre sur un plan visant à gérer conjointement le Régime. Les démarches en ce sens ont cependant achoppé sur la question de savoir si les employés auraient droit à une partie quelconque de l'excédent actuariel qui s'était accumulé dans le Compte de pension de retraite au fil des ans. En raison d'un désaccord sur cette question, les syndicats ont intenté un procès et rejeté l'idée de la gestion conjointe du Régime. Cependant, de nombreux régimes de pension importants du secteur public au Canada sont régis conjointement par l'employeur et les représentants des employés. En principe, lorsque le litige en cours sur l'excédent sera réglé, nous devrions reprendre les démarches pour établir une forme quelconque de gouvernance partagée, à condition qu'elle prévoit un partage proportionnel des responsabilités à l'égard des politiques touchant aux pensions et du financement des régimes.

Pour les employés et leurs syndicats, la raison de contribuer à la gestion de leur régime de pension est évidente : pour la plupart des employés, et surtout pour ceux justifiant de longs états de service, leur pension est leur avoir le plus précieux et sa valeur dépasse souvent celle de leur maison quand ils atteignent l'âge de la retraite. Contribuer à la préservation de cet avoir devrait donc être une priorité pour les employés.

Pour l'employeur, la raison de partager la gouvernance du régime est d'amener les employés et leurs syndicats à assumer conjointement la responsabilité du financement adéquat des prestations convenues. La gouvernance conjointe suppose habituellement que l'employeur et les employés mettront en commun les excédents et les déficits. En gros, l'employeur peut s'attendre à ce que les employés, s'ils sont partenaires à part entière de la santé financière de leur régime de pension, s'intéressent de façon active et responsable à l'évolution des politiques concernant les régimes de pension et de leur financement.

À noter que le Régime de pension de retraite de la fonction publique (RPRFP) diffère de la plupart des régimes de pension au Canada en ce sens qu'il est régi par sa propre loi et qu'il n'est pas assujetti aux lois générales sur les normes de pension. Cela semble résulter du fait que le RPRFP a été instauré avant l'adoption de ces lois, ainsi que de la taille considérable du passif éventuel que représente le paiement des futures pensions de la fonction publique par rapport à la situation financière globale du gouvernement fédéral.

Nous observons également que le modèle de gouvernance conjointe des régimes de pension, dans les secteurs public et privé au Canada, a été mis à l'épreuve ces dernières années en raison du rendement inhabituellement variable des placements. À titre d'exemple, le Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l'Ontario est placé devant la perspective de devoir hausser les cotisations ou de réduire les prestations, parce qu'il s'est engagé à verser trop de prestations par rapport au rendement réel de son portefeuille. Le Régime de retraite des employés municipaux de l'Ontario (OMERS) éprouve aussi des difficultés, tandis que le Syndicat canadien de la fonction publique a intenté des poursuites en alléguant la mauvaise gestion du portefeuille de placements. Manifestement, la gouvernance conjointe est plus facile quand il s'agit de gérer des excédents plutôt que des déficits. Toute gouvernance partagée du Régime de pension de retraite de la fonction publique fédérale devra être soigneusement conçue afin de pouvoir bien affronter les périodes de vaches maigres comme les périodes de vaches grasses.

Autres avantages sociaux à la fonction publique

Dans cette section, nous traitons d'abord des grands domaines de l'assurance-vie et de l'assurance-invalidité et des régimes de soins de santé et de soins dentaires, y compris les congés de maladie, puis nous abordons brièvement les autres congés et les heures supplémentaires.

Assurance-vie, assurance-invalidité, régime de soins de santé
et régime de soins dentaires

Comme nous l'avons décrit au chapitre 8, à la fonction publique fédérale, les régimes d'assurance-vie et d'assurance-invalidité, ainsi que les régimes de soins de santé et de soins dentaires se situent dans la moyenne par comparaison avec les régimes du secteur privé^[211]. Les divers régimes ont été instaurés et ont évolué pour la plupart isolément les uns des autres, sans grande indication d'une philosophie ou d'une politique systématique de l'employeur sur laquelle reposerait l'ensemble des programmes de ce type. Le coût de ces régimes et des impôts connexes dans les différents domaines du secteur public fédéral examinés dans ce rapport est passé d'environ 1 milliard de dollars, au début et au milieu des années 1990, à environ 1,5 milliard de dollars^[212] en 2002‑2003. Bien que ce montant ne corresponde qu'à environ 6 % des dépenses de rémunération totales pour cet exercice, 1,5 milliard de dollars est une somme substantielle. Cet élément de la rémunération mérite une attention à la fois dans l'optique de la gestion des dépenses et parce que les employés, les retraités et les personnes à leur charge comptent sur ces programmes pour répondre à de nombreux besoins importants.

Le Volume Deux résume chacun des régimes en vigueur, y compris leur mode de financement, et retrace leur évolution depuis 1990. Parmi les thèmes généraux importants découlant de cet examen, il convient de souligner les points qui suivent.

Peu de changement dans le choix et les prestations

Depuis 1990, il y a eu peu de changements dans les prestations offertes. De fait, certains services de santé paramédicaux sont devenus plus difficiles à obtenir. Comparativement à de nombreux régimes offerts par de grands employeurs du secteur privé dont le personnel est syndiqué, les régimes de la fonction publique offrent une protection très restreinte. En outre, les employés ont peu de choix quant aux prestations dont ils peuvent se prévaloir.

Instauration du Régime de soins dentaires pour les pensionnés

Instauré en 2001, ce régime est la seule exception importante à la tendance observée au paragraphe précédent.

Financement par l'employeur

Les divers régimes sont entièrement ou principalement financés par l'employeur.

Confusion à l'égard de la négociation collective et de la gouvernance

Quoiqu'on ne discute habituellement pas de ces régimes lors de la négociation des conventions collectives des groupes professionnels, les changements apportés à la plupart des régimes sont négociés avec les syndicats par l'entremise du Conseil national mixte, puis intégrés aux conventions pertinentes.

Ces dernières années, en application d'ententes conjointes patronales-syndicales, des organisations, comme la Fiducie du Régime de soins de santé de la fonction publique, ont été mises sur pied pour gérer ces programmes. Bien que la création de ces groupes ait contribué à rendre leur gestion plus transparente, elle a aussi masqué la question des moyens à prendre pour en contenir et en répartir les coûts.

Le moment est venu de revoir les régimes

Le système actuel fonctionne raisonnablement bien pour ce qui est de répondre aux besoins des employés, des retraités et des personnes qui sont à leur charge. Le nombre de plaintes est généralement minime. Néanmoins, nous ne devrions pas continuer à accepter sans réserve la rigidité actuelle des avantages sociaux, la confusion au sujet du mode de gouvernance et l'ascension rapide des coûts au cours des dernières années, qui ont caractérisé l'ensemble de nos régimes.

Il est temps de revoir en profondeur les objectifs et les moyens de ce secteur.

• En tant qu'employeur responsable à la fois sur le plan social et sur le plan financier, quel est le but visé par le gouvernement fédéral avec ses divers régimes d'assurance, de soins de santé et de soins dentaires?
• Compte tenu de l'évolution radicale de la famille au Canada ces dernières années et de la nécessité d'attirer à la fonction publique des citoyens talentueux de tous âges pour des périodes plus ou moins longues, n'y aurait‑il pas lieu d'adopter une approche plus souple qui réponde mieux aux besoins de chacun?
• Quelle est la meilleure façon de faire participer les représentants syndicaux des employés à la conception et à la gouvernance de ces régimes, de sorte qu'ils partagent avec l'employeur l'obligation de faire preuve de prudence financière?
• Avec des réponses nouvelles à ces questions, quelle serait la meilleure façon d'obtenir les résultats escomptés, de manière à réduire au minimum les frais généraux d'administration et d'intérêt?

L'innovation probablement la plus importante serait d'offrir de vrais choix aux employés en termes d'avantages sociaux. Si l'on y parvenait, la nécessité de repenser nos programmes serait de fait assumée individuellement par les employés, au moment où ils feraient leurs choix. Encore là, pour déterminer les options possibles, il faudrait procéder à des analyses approfondies, reposant sur des consultations poussées des employés et de leurs représentants syndicaux ou professionnels. Les tentatives antérieures en ce sens ont achoppé par crainte de la complexité administrative et en raison des préoccupations au sujet des coûts, de la réticence des employés et des syndicats et de la prudence naturelle des représentants gouvernementaux. Pour réussir à instaurer un degré utile de souplesse, il faudra probablement deux choses : d'abord, déterminer le montant total annuel que l'employeur consacrerait aux avantages sociaux de chaque employé; et deuxièmement, déterminer une série de choix acceptables pouvant être offerts à un coût raisonnable.

La partie la plus controversée de l'adoption d'un degré accru de souplesse serait de déterminer le montant que l'employeur serait prêt à payer annuellement par employé. Plus tôt dans nos recommandations, nous avons soutenu que la portée de la négociation collective devrait être élargie pour inclure autant de composantes de la rémunération totale que possible. Ainsi, les compromis entre les différents objectifs souhaitables seraient transparents pour tous, y compris les employés et les contribuables. Il serait utile que le gouvernement fixe une allocation annuelle par employé, uniforme au départ, réservée exclusivement au paiement des avantages sociaux. Ce montant ne devrait pas être établi dans le but de réduire les coûts actuels, mais d'indiquer de manière crédible la valeur des dépenses rattachées actuellement aux avantages sociaux. Au cours de la transition, on pourrait s'attendre à ce que les coûts assumés par l'employeur augmentent afin de préserver l'équivalence globale des avantages sociaux actuellement offerts aux employés. Il faudrait probablement offrir des taux distincts pour les employés célibataires et ceux qui ont une famille. Quels que soient les taux initiaux, ils devraient augmenter d'année en année, en fonction d'un coefficient pertinent. Les syndicats pourraient alors chercher à obtenir un montant plus (ou moins) élevé par le truchement de la négociation collective. Les employés qui souhaitent obtenir une protection supérieure à celle qu'ils seraient en mesure de s'offrir grâce à l'allocation prévue pourraient payer la différence de leur propre poche, à ce qui serait – nous l'espérons – un tarif de groupe avantageux.

Une importante crainte, sur le plan des coûts, est que nous pourrions perdre les économies d'échelle dont nous bénéficions actuellement parce que nous souscrivons de l'assurance (par exemple, pour l'invalidité)^[213] ou que nous nous procurons des services administratifs (dans le cas du régime de soins de santé et de soins dentaires) pour de très grands groupes, qui ont droit à des prestations uniformisées. On pourrait atténuer les préoccupations à ce titre en négociant des forfaits correspondant aux préférences des divers groupes d'employés. On pourrait envisager de regrouper les régimes existants dans un seul contrat de vaste portée pour qu'il soit plus intéressant pour le secteur privé de tenter de réduire ses coûts pour l'emporter.

Une variante qui permettrait de combiner des économies d'échelle à un ensemble intéressant de choix pour les employés en matière d'avantages sociaux consisterait à conserver un ensemble commun d'avantages de base, assorti d'options pour des avantages supplémentaires dans les domaines particuliers intéressant les employés. Une telle approche réduirait le fardeau des coûts reliés à ce que l'on appelle la sélection négative, selon laquelle seulement ceux qui présentent un risque élevé choisissent certains avantages, ce qui en rendrait le coût prohibitif.

La réforme des congés de maladie et de l'assurance-invalidité

Le domaine de l'assurance-invalidité est tout particulièrement embourbé dans un chevauchement de droits connexes et la complexité administrative. Selon sa situation, un employé handicapé pourrait avoir à faire intervenir les congés de maladie auxquels il a droit, l'un des régimes d'assurance-invalidité de la fonction publique, la Commission provinciale d'indemnisation des accidentés du travail, le Régime de pension de retraite de la fonction publique et le Régime de pensions du Canada ou le Régime de rentes du Québec. En ce qui concerne l'assurance-invalidité, une option intéressante serait de la fusionner à la fois au Régime de pension de retraite et au régime actuel d'attribution des droits aux congés de maladie. Essentiellement, des congés de maladie payés normalement seraient accordés à l'employé pour une courte période (disons d'au plus trois jours), avec l'approbation de son gestionnaire, jusqu'à un maximum annuel non cumulable de peut-être huit à dix jours; dans le cas d'une invalidité de courte durée, il toucherait sa paie habituelle, conformément à un régime d'assurance-invalidité de courte durée, pour une période modérée (disons d'au plus 90 jours), avec l'autorisation du médecin traitant; enfin, pour une période plus longue, il aurait accès au régime d'assurance-invalidité de longue durée, en vertu duquel il toucherait, comme c'est le cas actuellement, 70 % de son salaire, après attestation médicale. Une variante de la proposition concernant l'invalidité de courte durée serait de verser 100 % du salaire pendant les 30 premiers jours, puis disons 90 % pour les 30 jours suivants, et enfin 80 % pendant les derniers 30 jours, avant que l'employé visé devienne admissible à l'assurance-invalidité de longue durée, qui prévoit le versement de 70 % du salaire.

L'instauration d'un régime d'assurance-invalidité de courte durée permettrait de commencer à gérer les cas beaucoup plus tôt qu'à l'heure actuelle, puisque les personnes qui sont en congé de maladie prolongé n'ont pas droit présentement à une aide en ce sens. Une intervention hâtive est importante à la fois pour favoriser la réadaptation de l'employé et accroître ses chances de retourner au travail.

Un corollaire de cette proposition serait d'abolir l'accumulation des congés de maladie non utilisés. L'usage actuel qui consiste à accumuler les droits à ces congés donne aux employés qui comptent de longs états de service et qui sont en santé l'impression de perdre quelque chose quand ils prennent leur retraite avec à leur crédit une réserve substantielle de droits inutilisés à des congés de maladie. Cette situation fait que, périodiquement, des propositions sont présentées pour permettre la conversion en espèces de ces droits, même si les fonctionnaires bénéficient déjà d'une indemnité de départ relativement généreuse pouvant aller jusqu'à 30 semaines de paye pour la plupart des employés syndiqués et normalement jusqu'à 28 semaines pour les employés non syndiqués. Il ne fait aucun doute que certains sont tentés de se trouver un docteur compréhensif à l'approche de leur départ à la retraite.

Pour les employés ne comptant que quelques années de service, le remplacement du système d'accumulation des droits à des congés de maladie par un programme d'assurance-invalidité de courte durée constituerait une nette amélioration de leur protection en cas de maladie grave. Cela serait conforme à la nécessité d'inciter les personnes qualifiées à se joindre à la fonction publique pour des durées variées au cours de leur carrière. L'incidence des maladies augmente en partie avec l'âge, mais l'invalidité peut frapper à n'importe quel stade de la vie. Un régime d'assurance correspondrait de manière plus logique au problème à régler.

En passant en revue ces questions, il serait sage de s'interroger sur l'équilibre optimal à maintenir dans la gestion des risques inhérents à ces avantages entre l'achat d'une protection auprès d'assureurs de l'extérieur et la prise en charge directe de ces risques.

Parallèlement, des mesures pourraient être prises en vue d'harmoniser les régimes d'assurance-invalidité destinés aux différentes parties du secteur public fédéral. Ainsi, à l'heure actuelle, les régimes d'assurance-invalidité des Forces canadiennes et des membres réguliers et civils de la GRC prévoient le versement de 75 % plutôt que de 70 % du salaire en cas d'invalidité à long terme. Par contre, la protection contre l'inflation du régime des Forces canadiennes est moins bonne que celle des autres régimes fédéraux. À moins que nous puissions invoquer une raison impérieuse pour justifier différents taux de remplacement du salaire ou de protection contre l'inflation, il serait logique d'appliquer une norme de protection unique dans tout le secteur public fédéral.

Prestations supplémentaires de décès

Un dernier sujet important qu'il convient d'examiner, en rapport avec la question des assurances, est le régime de prestations supplémentaires de décès (PSD) en vertu de la Loi sur la pension de la fonction publique. On le décrit comme « une forme d'assurance-vie temporaire décroissante destinée à protéger l'employé et son bénéficiaire durant les années où il cotise à son régime de pension ». Pourtant, l'actuel régime de PSD prévoit le versement du double du salaire jusqu'à l'âge de 65 ans, année à partir de laquelle la protection commence à diminuer progressivement jusqu'à 75 ans. Si l'objectif déclaré du régime est toujours valide, il vaudrait peut-être mieux prévoir le versement de cinq fois, voire même dix fois le salaire, pendant les premières années de service, puis commencer à réduire graduellement la protection jusqu'à peut-être une seule fois le salaire à 65 ans, et par la suite encore moins, comme c'est le cas actuellement.

Le financement de cette prestation est inhabituel sous trois aspects : premièrement, depuis 1955, 80 % de son coût est assumé par les employés; deuxièmement, le solde d'ouverture^[214] a crû d'année en année, passant de 616 millions de dollars en 1990‑1991 à 1,897 milliard de dollars en 2002‑2003. Enfin, c'est probablement le seul régime d'assurance collective au Canada qui est intégré à une loi, ce qui le rend très difficile à gérer à mesure que les circonstances changent.

Il serait logique de vérifier les prévisions actuarielles pour ce compte afin d'établir avec plus de précision ce à quoi on peut s'attendre au cours des prochaines décennies. Cela s'imposerait si les prestations prévues étaient remaniées pour mieux cadrer avec l'objectif officiel de la PSD. Si l'on prévoit qu'une fraction quelconque du solde accumulé ne sera pas requise pour payer les prestations au cours d'une période raisonnable, on pourrait envisager de réaffecter les fonds non requis à d'autres avantages sociaux. Il faudrait aussi envisager de retirer ce régime de la Loi sur la pension de la fonction publique pour le placer sur le même pied que les autres avantages sociaux offerts à la fonction publique.

Gouvernance des régimes

Avant de quitter ce domaine, il importe d'aborder le mode de supervision de ces régimes. Le mode de gouvernance des avantages sociaux à la fonction publique devrait correspondre au mode de répartition des responsabilités pour leur financement. À l'heure actuelle, on semble appliquer des variantes du modèle de gestion conjointe patronale-syndicale, mais sans obligation redditionnelle conjointe à l'égard des conséquences financières des décisions prises. Si l'on adoptait un système d'enveloppe d'avantages sociaux négociée par employé dans le cadre de la négociation collective, il conviendrait d'établir une formule de gouvernance conjointe patronale-syndicale des régimes négociés auxquels les employés pourraient souscrire, soit à même leur enveloppe soit avec leur propre argent. Toutefois, aussi longtemps que l'employeur continuera d'assumer essentiellement la responsabilité financière de ces régimes, on devrait limiter le rôle des conseils d'administration de ces régimes au règlement des appels par consensus ou au renvoi des cas sans grande conséquence financière à un arbitre indépendant. L'employeur devrait prendre les décisions ayant pour effet d'augmenter sensiblement les coûts permanents d'un régime après consultation du conseil d'administration du régime.

Il faut aussi préciser le rôle des représentants de l'employeur siégeant aux conseils d'administration des régimes, qu'il s'agisse des conseils actuels ou de conseils de gestion véritablement conjoints. À l'heure actuelle, il n'est peut-être pas toujours clair pour les personnes choisies pour représenter l'employeur qu'elles doivent mettre de côté leurs intérêts en tant que bénéficiaires d'un régime au moment de prendre des décisions au sujet de ce régime. Les représentants de l'employeur devraient recevoir une formation approfondie^[215] du Secrétariat du Conseil du Trésor avant d'assumer leurs fonctions. De fait, il serait logique que certains des représentants de l'employeur ne soient pas eux-mêmes bénéficiaires du régime. Il incombe aux membres des conseils de faire preuve de jugement dans l'interprétation des positions de principe de l'employeur. Cette façon de faire permettrait sans doute des débats animés et nécessaires entre les représentants de l'employeur. Cependant, ces derniers devront toujours veiller à ne pas se laisser influencer indûment par leurs propres intérêts en tant que membres des régimes visés.

D'aucuns prétendront qu'une refonte fondamentales dans le domaine des régimes d'assurance, des soins de santé et des soins dentaires serait trop controversée, trop difficile et trop complexe pour en valoir la peine. Cela voudrait dire continuer indéfiniment à offrir un méli‑mélo d'avantages sociaux instaurés sans coordination au fil des décennies, qui ne répondent plus nécessairement aux besoins actuels des employés et qui coûtent de plus en plus cher à l'employeur, sans chercher véritablement à adopter les meilleures pratiques d'autres employeurs. Il est temps d'examiner attentivement les avantages sociaux dont les fonctionnaires fédéraux et les personnes à leur charge auront besoin à l'avenir, de se pencher sur la meilleure façon de les financer et de voir comment on pourrait faire en sorte que les employés, par l'intermédiaire de leurs syndicats, partagent avec l'employeur la responsabilité et l'obligation de rendre compte de la conception et du financement de ces avantages.

Congés et heures supplémentaires

Dans le Volume Deux, nous expliquons comment les politiques relatives aux congés et aux heures supplémentaires ont évolué depuis le début des années 1990. Nous décrivons aussi comment a évolué leur usage total, ainsi que l'usage tant des congés de maladie que des congés pour obligations familiales au sein des groupes professionnels dont les membres se sont servis fréquemment ou non de ces congés.

Au niveau le plus général, nous observons que le nombre de congés pris est relativement constant depuis 1990‑1991 – environ 40 jours par année pour tous les types de congé. En 2002‑2003, il semble être passé à environ 41 jours, ce qui cadre avec l'ajout de deux jours de congés personnels dans la plupart des conventions collectives à compter de 2001.

Nous craignons cependant que certains groupes, notamment les cadres de direction, aient tendance à ne pas utiliser tous leurs congés annuels^[216]. En vertu d'une politique ou de la convention collective qui s'applique à eux, les employés ont l'option (avec l'approbation de leur superviseur) de se faire payer leurs congés en espèces, plutôt que de les prendre en temps. Cependant, la politique relative aux congés a manifestement pour but de promouvoir la santé et la résistance physique et psychologique des employés. De fait, en payant du temps non travaillé, l'employeur investit dans le bien-être de l'employé. Le fait de ne pas utiliser tous les congés disponibles, en les convertissant en espèces ou en les accumulant pour plus tard, vient à l'encontre de cet objectif. Les gestionnaires de la fonction publique devraient encourager vivement leurs employés à utiliser tous les congés auxquels ils ont droit. Une culture où les gens sont considérés comme continuellement indispensables est malsaine et risque d'être improductive.

De même, au sein de certains groupes ou de certaines organisations de la fonction publique, on semble s'attendre à ce que les heures supplémentaires ne soient pas réclamées ou, à tout le moins, pas en totalité. Il est frappant de constater dans le Volume Deux que le travail supplémentaire est presque unique parmi les éléments de la rémunération totale en ce sens que le nombre d'heures supplémentaires est demeuré essentiellement inchangé de 1991‑1992 à 2002‑2003^[217]. Cette tendance contraste, par exemple, avec la Gendarmerie royale du Canada, où un nombre très similaire de membres a fait beaucoup plus d'heures supplémentaires au fil des ans, leur valeur passant de 66,4 millions de dollars, en 1990‑1991, à 99,1 millions de dollars en 2002‑203^[218].

Selon le sondage réalisé en 2002 auprès des fonctionnaires fédéraux, 63 % (question 7) estimaient qu'ils « pouvaient demander d'être rémunérés (en argent ou en congés) pour les heures supplémentaires qu'ils avaient faites ». Cependant, 16 % des fonctionnaires (question 15) ont indiqué « qu'ils étaient rarement ou jamais rémunérés pour les heures supplémentaires qu'ils avaient faites ». Les gestionnaires de la fonction publique ne doivent pas dissuader leurs employés de présenter des demandes légitimes de paiement des heures supplémentaires ou refuser de telles demandes.

Avantages offerts aux pensionnés

En plus de recevoir leur pension aux termes de la Loi sur la pension de la fonction publique, les pensionnés de la fonction publique participent à des régimes d'assurance-vie, de soins de santé et de soins dentaires financés en partie par l'employeur. Pour les régimes non couverts par une assurance externe, le passif actuariel des prestations auxquelles auront éventuellement droit les fonctionnaires à la retraite est substantiel. Depuis que l'on a commencé à suivre et à consigner ce montant sur la base de la comptabilité d'exercice dans les Comptes publics du Canada, il est passé de 6,5 milliards de dollars en 2000-2001 à 7,2 milliards de dollars en 2002-2003^[219]. Ces dernières années, il n'y a pas eu d'évaluation globale du montant qu'il conviendrait que l'employeur fédéral contribue au coût des avantages destinés aux pensionnés, en relation au niveau de rémunération actuelle des employés et des pratiques des grands employeurs du secteur privé et du secteur public élargi au Canada. Une telle évaluation n'a que trop tardé.

Voici donc nos recommandations pour ce chapitre :

C'est ainsi que se termine la série de recommandations ayant trait à un large éventail d'enjeux clés en matière de rémunération. Nous passons maintenant aux possibilités qui s'offrent pour mettre à jour le cadre législatif régissant la gestion de la rémunération à la fonction publique fédérale. Nous concluons ensuite la section sur les recommandations par quelques réflexions sur le suivi et la mise en œuvre de nos recommandations.