ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

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11. Recommandations sur la transparence et la reddition de comptes

� l'heure actuelle, peu de gens ont une vision globale de la r�mun�ration f�d�rale. En effet, les donn�es factuelles � ce sujet se trouvent dans des bases de donn�es difficiles d'acc�s et incoh�rentes qui sont maintenues dans diverses parties de la fonction publique. Il est vrai que les Comptes publics font �tat d'une somme totale consacr�e aux d�penses en personnel (article courant 01). Pour 2002‑2003, cette somme s'est �lev�e � 25,1 milliards de dollars^[154]. Elle se compare �troitement au total que nous avions indiqu� pour 2002‑2003, soit environ 24,8 milliards de dollars. Cependant, les Comptes publics ou les autres rapports ordinaires du gouvernement ne donnent que peu de d�tails connexes. Par ailleurs, aucun rapport ne pr�cise comment les d�penses � ce titre ont fluctu� d'ann�e en ann�e, ou n'explique les facteurs � l'origine de ces fluctuations.

Il s'ensuit que le contexte des d�lib�rations au sujet des dossiers entourant la r�mun�ration f�d�rale est, au mieux, flou. De fait, la question fait rarement l'objet d'un d�bat public. La principale exception se produit durant les gr�ves occasionnelles au sein de la fonction publique, quand les m�dias reprennent essentiellement les positions de n�gociation rendues publiques par le syndicat menant la gr�ve en question. Les syndicats font naturellement �tat des donn�es qui �tayent le mieux leurs revendications. Pour sa part, le gouvernement f�d�ral tarde habituellement � pr�senter ses arguments. Et tout comme les syndicats, le gouvernement pr�sente les donn�es les plus favorables � sa position dans la n�gociation en cours. Il ne reste aux m�dias qu'� essayer de d�cortiquer toute cette information, �tant donn� qu'ils n'ont habituellement pas acc�s aux donn�es compl�tes qui leur permettraient de formuler leurs propres interpr�tations.

De temps � autre, d'autres nouvelles font la manchette, presque toujours sans le b�n�fice d'une perspective plus �tendue. Nous entendons des critiques de la r�mun�ration au rendement vers�e aux cadres de direction, par exemple, mais pas grand-chose au sujet de la comparabilit� de leur r�mun�ration � celle vers�e dans le secteur priv�, ni du r�le que la r�mun�ration conditionnelle joue dans la comparabilit�. Les syndicats se plaignent naturellement que les augmentations �conomiques qu'obtiennent leurs membres sont peu �lev�es, mais nous entendons rarement parler des autres modalit�s contractuelles qui se r�percutent sur la r�mun�ration, ni de l'�volution globale des salaires moyens que touchent effectivement les employ�s. Nous entendons dire que les fonctionnaires f�d�raux sont en moyenne mieux r�mun�r�s que leurs homologues du secteur priv�, mais on ne parle pas beaucoup des limites des �tudes fond�es sur des donn�es globales comme celles du Recensement ou de l'Enqu�te sur la population active.

Le fait que les m�dias et le public n'ont pas une vue d'ensemble du domaine de la r�mun�ration f�d�rale est en soi pr�occupant. Mais, de fait, le gouvernement lui-m�me n'a pas syst�matiquement un aper�u des niveaux et des tendances des diverses composantes de la r�mun�ration f�d�rale. Pour autant que nous le sachions, cette �tude est la premi�re compilation et description compl�te du sujet depuis au moins le Rapport Glassco publi� au d�but des ann�es 1960, il y a plus de 40 ans.

Cette situation semble r�sulter de plusieurs facteurs. Tout d'abord, comme nous l'avons appris en r�digeant le pr�sent rapport, il est difficile d'avoir acc�s � l'information requis pour brosser un tableau complet de la situation, � un niveau de d�tail utile.

Deuxi�mement, une bonne partie des services d'analyse en place au gouvernement f�d�ral avant l'Examen des programmes ont �t� d�mantel�s au d�but et au milieu des ann�es 1990. Le Bureau de recherches sur les traitements (qui relevait de la Commission des relations de travail dans la fonction publique) a �t� aboli en 1992, en partie pour �conomiser et en partie parce que l'employeur consid�rait apparemment les enqu�tes du Bureau comme biais�es. Fait int�ressant, les agents n�gociateurs �mettaient eux-m�mes des r�serves � l'endroit des conclusions du Bureau, quoique d'une perspective diff�rente. Au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, la suspension, pendant six ans, de la n�gociation collective et de l'arbitrage a entra�n� le d�part d'experts cl�s et la r�affectation des personnes qui sont rest�es � la fonction publique � des dossiers plus urgents. La reconstitution de la capacit� � ce titre est bien amorc�e, mais est loin d'�tre termin�e^[155].

Enfin, il est difficile d'�chapper � l'impression que, tacitement, les parties ont trouv� plus simple de faire en sorte que la r�mun�ration reste un domaine herm�tique. Dans un tel environnement o� le public n'exerce qu'une surveillance limit�e, des ententes peuvent �tre conclues plus facilement et les conflits difficiles, r�duits au minimum.

Rapport annuel sur la r�mun�ration

La qualit� de l'information est le fondement m�me de la qualit� de la gestion. En cons�quence, la mesure qui, � elle seule, serait la plus efficace pour am�liorer la gestion de la r�mun�ration au sein de l'administration f�d�rale serait de compiler, d'analyser et de publier r�guli�rement les donn�es les plus importantes. Un rapport annuel sur la r�mun�ration f�d�rale serait le produit le plus visible et le principal moteur d'un r�gime am�lior� de transparence et de reddition de compte � l'�gard de la r�mun�ration f�d�rale.

Le rapport annuel mettrait � jour et suivrait une s�rie d'indicateurs cl�s et rendrait compte des principaux changements survenus, au cours de l'ann�e, dans les niveaux d'emploi, les conventions collectives et les politiques et d�penses de r�mun�ration. Id�alement, on y ferait aussi, chaque ann�e, une analyse plus approfondie de l'�volution d'un th�me particulier. La d�termination de la structure exacte du Rapport annuel d�passe la port�e de ce projet.

Le rapport annuel sera le plus efficace si l'on se contente d'y donner un aper�u succinct des niveaux de la r�mun�ration f�d�rale et des tendances dans ce domaine, sans devenir imp�n�trable en en multipliant les d�tails et la complexit�. Par ailleurs, pour ceux qui d�sirent effectivement avoir des d�tails ou qui s'y int�ressent en tant que sp�cialistes, il devrait �tre facile d'avoir acc�s, par Internet, � des sources de donn�es plus d�taill�es. Le d�fi le plus important, sur le plan conceptuel, sera de choisir un ensemble limit�, mais utile, d'indicateurs cl�s � suivre. Ceux‑ci devraient �tre v�ritablement des indicateurs, c'est‑�-dire qu'ils devraient r�sumer des renseignements importants de fa�on que m�me les non-sp�cialistes puissent discerner les tendances et les probl�mes naissants.

La port�e du rapport annuel devrait �tre la m�me que celle du pr�sent rapport, c'est‑�-dire le noyau de la fonction publique (dont le Conseil du Tr�sor est l'employeur ), les employeurs distincts, les Forces canadiennes, les membres r�guliers et civils de la GRC, ainsi que les groupes sp�ciaux comme les juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral, les parlementaires, les employ�s du Parlement, le personnel des cabinets de ministres et les �tudiants. Nous avons exclu les entreprises publiques f�d�rales et autres soci�t�s d'�tat parce que seule une partie relativement limit�e de leurs co�ts en personnel est financ�e au moyen de cr�dits parlementaires et qu'il leur revient d'�tablir leurs propres politiques en mati�re de personnel. Le rapport devrait faire �tat de toutes les formes de r�mun�ration, en fonction de leurs co�ts pour l'employeur plut�t que de la valeur qu'elles repr�sentent pour l'employ�^[156].

Parmi les indicateurs cl�s, on compterait les d�penses totales consacr�es aux salaires et � la r�mun�ration totale, le nombre d'employ�s, les salaires moyens, l'�volution de la composition de la main-d'œuvre, les reclassifications, la r�mun�ration au rendement, la valeur des augmentations salariales n�goci�es ou g�r�es, les cotisations aux r�gimes de pension, les autres formes de r�mun�ration vers�e, les assurances et d�penses de sant� et les contributions aux programmes l�gislatifs.

D�penses totales consacr�es aux salaires et � la r�mun�ration totale

Il s'agit l� des mesures les plus globales des tendances en mati�re de r�mun�ration. Nous avons signal� dans le Volume Deux que les salaires et les traitements dans le secteur public f�d�ral sont pass�s de 12,5 milliards de dollars en 1997‑1998 � 17,9 milliards en 2002‑2003, soit une hausse de 43 %. Pour sa part, la r�mun�ration totale a cr� encore plus rapidement, passant de 16,6 milliards de dollars en 1997‑1998 � 24,8 milliards en 2002‑2003, une hausse de 49 %. Ces montants devraient �tre publi�s � la fois en dollars courants et en dollars constants.

Nombre d'employ�s

Un important facteur dont il faut tenir compte pour interpr�ter les variations de la masse salariale et de la r�mun�ration totale est la fluctuation du nombre des employ�s f�d�raux. En indiquant la hausse ou la baisse de cet indicateur, le Rapport annuel devrait r�sumer les principales causes de variation. On devrait y faire �tat � la fois des d�cisions du Conseil du Tr�sor d'autoriser l'embauche de nouveaux employ�s (ou de r�duire les effectifs) et les variations totales d�coulant des d�cisions prises par le minist�re de r�affecter une partie des budgets non salariaux aux budgets salariaux. On pourra ainsi suivre l'�volution de la taille de la fonction publique et en d�battre.

Salaires moyens

C'est l� un indicateur particuli�rement int�ressant, bien que non exempt de controverse. Le salaire moyen est une mesure brute obtenue en divisant la masse salariale par le nombre d'employ�s. Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, les salaires moyens ont augment� beaucoup plus vite que l'inflation. Quoique cela soit en partie imputable � l'octroi d'augmentations �conomiques sup�rieures au taux cumulatif d'inflation, la hausse est �galement le r�sultat d'autres changements apport�s aux structures salariales, comme l'ajout ou la suppression d'�chelons dans une �chelle salariale particuli�re, ainsi que de l'�volution de la composition de la main-d'œuvre f�d�rale.

Cet indicateur pourrait faire l'objet de critiques, en ce sens qu'il a pour effet d'exag�rer les fluctuations des salaires f�d�raux, puisqu'une part importante de l'augmentation r�cente des salaires moyens r�sulte de l'�volution de la composition de l'effectif. Le fait reste, cependant, que le suivi des fluctuations des salaires au sein de la fonction publique est intuitivement important et permet de regrouper utilement les diff�rents effets d'influences disparates, dont certaines m�riteraient un examen plus approfondi.

�volution de la composition de la main-d'œuvre

Comme nous l'avons d�crit au chapitre 4, la composition de la fonction publique f�d�rale a �volu� sensiblement au cours des ann�es 1990 et au d�but des ann�es 2000. La taille de groupes relativement bien r�mun�r�s, comme les groupes Syst�mes d'ordinateurs (CS), Droit (LA) et �conomie, sociologie et statistique (ES), a plus que doubl� sur un peu plus d'une d�cennie. � l'oppos�, la taille de groupes plus ax�es sur l'exploitation, comme les groupes Secr�tariat, st�nographie et dactylographie (ST), Services divers (GS), Manœuvres et hommes de m�tier (GL) et Commis aux �critures et r�glements (CR), a diminu� dans des proportions consid�rables (de 82 % � 28 %) sur la m�me p�riode. Le suivi de ces changements est essentiel pour comprendre la r�mun�ration f�d�rale.

Reclassifications

Nous avons soulign� plus t�t qu'il existe des raisons valables de reclassifier les postes. Cependant, il importe aussi de suivre les tendances dans ce domaine et de faire les v�rifications appropri�es pour s'assurer que le syst�me est bien g�r�. Les co�ts suppl�mentaires qui r�sultent des reclassifications devraient aussi �tre rapport�s.

R�mun�ration au rendement 

Il faudrait r�sumer les d�penses totales au titre de la r�mun�ration au rendement ainsi que la valeur par personne de cette forme de r�mun�ration pour les fonctionnaires f�d�raux admissibles. Il faudrait aussi faire �tat du pourcentage de personnes qui touchent le montant normal (dans le cas des cadres de direction aux niveaux 1 � 3, par exemple, jusqu'� 7 %)^[157], et la proportion de celles qui touchent davantage.

Valeur des augmentations salariales n�goci�es ou g�r�es

Pour la plupart des employ�s, les conventions collectives d�terminent comment leurs salaires changeront. Le rapport annuel devrait totaliser les augmentations cumulatives des salaires moyens r�sultant des n�gociations collectives. Il faudrait inclure � la fois les augmentations �conomiques, qui sont bien connues, et la valeur moyenne des autres changements moins bien connus, comme l'ajout ou la suppression d'un �chelon � une �chelle salariale. Il faudrait indiquer ces renseignements dans une annexe pour toutes les conventions collectives conclues au cours de l'ann�e. Le Rapport annuel devrait contenir de br�ves explications sur les changements non conformes aux tendances g�n�rales.

Cotisations aux r�gimes de pension

Les d�penses de r�mun�ration les plus importantes apr�s les salaires sont les cotisations aux r�gimes de pension. Le montant total cotis� par le gouvernement et les membres des r�gimes devrait �tre d�clar� pour chaque volet du secteur public f�d�ral, ainsi que le ratio de ces cotisations.

Cette information est actuellement publi�e dans les Comptes publics et les rapports annuels sur les principaux r�gimes de pension, mais son inclusion dans un Rapport annuel d'ensemble sur la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral situerait cet aspect important de la r�mun�ration dans un contexte appropri�.

Autres formes de r�mun�ration vers�e

Le Rapport annuel devrait r�sumer la valeur de toute autre forme de r�mun�ration vers�e, comme les indemnit�s, le paiement des heures suppl�mentaires, l'indemnit� de d�part, les paiements tenant lieu de cong�s et les r�glements au titre de la parit� salariale. Tout changement important du niveau ou de la nature de ces composantes devrait �tre not�.

Assurances et d�penses de sant�

Les d�penses totales au titre de l'assurance-vie, de l'assurance-invalidit� et des r�gimes de soins de sant� et de soins dentaires devraient �tre d�clar�es. En raison de leur importance, on devrait faire �tat des d�penses par personne au titre du R�gime de soins de sant� de la fonction publique (RSSFP). Chaque ann�e, on pourrait donner des d�tails sur les changements apport�s � l'un des autres r�gimes, ainsi que des d�tails suppl�mentaires, tous les deux ou trois ans, sur les diff�rentes composantes des co�ts du RSSFP.

Contributions aux programmes l�gislatifs 

On devrait faire �tat des d�penses totales dans ce domaine, en expliquant tout changement important.

Conform�ment � l'approche g�n�rale du gouvernement en mati�re de rapports financiers, l'information financi�re figurant dans le Rapport annuel propos� devrait �tre pr�sent�e sur la base de la comptabilit� d'exercice et inclure des d�tails sur les d�penses courantes, au besoin. Cela facilitera les comparaisons utiles d'un exercice � l'autre.

On devrait faire �tat des m�mes renseignements pour les groupes suivants dont les salaires sont d�termin�s sans n�gociation collective : les cadres de direction, les personnes nomm�es par le gouverneur en conseil, y compris les dirigeants des soci�t�s d'�tat, les autres employ�s non repr�sent�s, dont les agents de personnel (PE), les membres des Forces canadiennes, les membres r�guliers et civils de la GRC, les juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral et les parlementaires.

Pour les employ�s, il serait utile de produire une version simplifi�e adapt�e � leur propre situation. Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor leur fournit actuellement un rapport annuel personnalis� tr�s informatif sur leurs avantages sociaux. On pourrait en �largir la port�e en faisant �tat des cotisations que l'employeur paie au nom de l'employ� ainsi que des tendances g�n�rales de la r�mun�ration f�d�rale.

On court certainement le risque que le Rapport annuel propos� ne soit lu qu'en partie et que les taux de r�mun�ration et les politiques de r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral fassent l'objet d'attaques injustes. Toute forme de transparence comporte le risque que l'information fournie soit mal utilis�e. Cependant, une pr�sentation compl�te des donn�es, mise � jour annuellement, est en soi la meilleure d�fense contre les critiques non �quilibr�es. En cons�quence, voici notre premi�re et plus importante recommandation :

Cadre budg�taire possible

En plus de faire �tat de l'�volution de la r�mun�ration, le gouvernement devrait envisager de traiter dans le Budget de son orientation g�n�rale en mati�re de r�mun�ration afin d'alimenter le d�bat public^[158]. La hausse ou la baisse attendue des d�penses consacr�es � la r�mun�ration devrait faire l'objet d'une pr�vision, comme c'est le cas d'autres cat�gories de d�penses cl�s. Le montant pr�sent� devrait �tre le total des hausses pr�vues en raison de l'�volution du niveau et de la composition de l'emploi dans le secteur public f�d�ral et des variations des niveaux de salaire, quelle qu'en soit la cause, et des d�penses li�es � tous les autres aspects de la r�mun�ration – des pensions � l'assurance-maladie.

� l'heure actuelle, le gouvernement �tablit une r�serve pour la r�mun�ration dans le cadre financier^[159]. Cette r�serve ne sert pas � assumer les co�ts suppl�mentaires li�s � l'augmentation de la taille du secteur public f�d�ral, mais seulement les co�ts de la hausse des salaires ou des avantages sociaux. Les co�ts li�s aux r�gimes de pension sont aussi g�r�s s�par�ment de la r�serve pour la r�mun�ration. Le montant de la r�serve est tenu secret parce que les n�gociateurs ne doivent pas d�voiler leur jeu avant de conclure une entente avec les syndicats du secteur public. M�me pour les groupes non repr�sent�s comme les membres des Forces canadiennes ou les membres r�guliers et civils de la GRC, on pourrait craindre que la divulgation de cette donn�e fausse les discussions entre le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et le minist�re de la D�fense nationale et la GRC si les montants th�oriques pr�vus pour la r�mun�ration �taient rendus publics.

�videmment, il serait irr�fl�chi de publier des d�tails sur les r�sultats attendus des n�gociations. Ce que nous sugg�rons, est de publier dans ce rapport des pr�visions globales des fluctuations des d�penses li�es au personnel, y compris l'impact de l'�volution du nombre et des types de personnes employ�es. Bien que la divulgation de telles pr�visions ne soit pas sans risque, elle comporte les avantages suivants :

• Implicitement, une telle d�marche met en valeur la recherche d'un �quilibre entre l'embauche d'employ�s suppl�mentaires et l'octroi d'une r�mun�ration plus �lev�e aux employ�s en place, ainsi qu'entre les salaires et les avantages sociaux.
• Ainsi, en �tablissant pour ainsi dire une enveloppe de r�mun�ration cible, on contribuera � la rigueur des discussions au sujet de la r�mun�ration.
• Afin d'�tablir et de d�fendre ses pr�visions, le gouvernement devra se doter d'une capacit� strat�gique pour g�rer la r�mun�ration comme un tout, comme nous le proposons plus loin dans ce chapitre.
• Point le plus important, il faudra coordonner de fa�on coh�rente les divers processus qui entra�nent des changements dans les d�penses de r�mun�ration.

Les pr�visions propos�es peuvent contribuer � l'�tablissement d'un syst�me permanent de transparence et de reddition de comptes au sujet de la gestion de la r�mun�ration par le gouvernement. Mais elles ne doivent pas �tre vues comme un carcan rigide interdisant une gestion sens�e en fonction de l'�volution de la situation. Les pr�visions peuvent �tre compar�es aux r�sultats qu'on publierait dans le Rapport annuel sur la r�mun�ration f�d�rale recommand� dans la section pr�c�dente de ce chapitre. Il y aurait normalement de bonnes raisons pour expliquer les diff�rences observ�es, par exemple les fluctuations du taux d'inflation ou une situation du march� du travail nettement diff�rentes de celles pr�vues, information qui devrait �tre communiqu�e au public. En effet, en �tablissant une enveloppe des d�penses de r�mun�ration propos�es, et en rendant compte des r�sultats effectivement obtenus, on cr�erait un cycle de planification et de responsabilisation � l'�gard de la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral.

Sur la base de ce raisonnement, nous recommandons ce qui suit :

Gestion des donn�es sur la r�mun�ration

Sur le plan pratique, le principal obstacle � la production d'un rapport annuel fiable est l'�tat insatisfaisant des donn�es relatives � la r�mun�ration f�d�rale. Plusieurs probl�mes sont devenus manifestes durant cette �tude : d�finitions incoh�rentes, donn�es et rapports incompatibles, et information incompl�te.

Les probl�mes relatifs aux d�finitions abondent. Notamment, nous avons d� aborder quatre grands probl�mes, dont l'�tablissement des domaines du secteur public, l'interpr�tation des composantes de la r�mun�ration, les calendriers et les p�riodes de d�claration.

Composition des domaines du secteur public f�d�ral

Dans ce rapport, nous avons distingu� six domaines :

1. le noyau de la fonction publique, qui comprend les principaux minist�res et organismes �num�r�s � la partie I de l'annexe I de la Loi sur la gestion des finances publiques, dont le Conseil du Tr�sor est l'employeur;
2. les employeurs distincts, tels qu'�num�r�s � la partie II de l'annexe I de la LGFP;
3. les membres des Forces canadiennes;
4. les membres r�guliers et civils de la GRC;
5. les entreprises publiques f�d�rales et autres soci�t� d'�tat;
6. un domaine r�siduel englobant les juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral, les parlementaires, les employ�s du Parlement, le personnel des cabinets de ministres et les �tudiants.

Nous avons choisi ces cat�gories parce qu'elles correspondent � d'importantes distinctions sur le plan de la gouvernance et, partant, sur le plan des politiques et des pratiques de r�mun�ration. Nous avons constat� toutefois qu'il �tait difficile de confirmer la liste exacte des organisations relevant de chaque domaine particulier.

Interpr�tation des composantes de la r�mun�ration

Bien que ce rapport tienne compte de toutes les composantes de la r�mun�ration f�d�rale, des salaires aux cr�dits de cong� en passant par les heures suppl�mentaires, les indemnit�s, les cotisations aux r�gimes de pension et les r�gimes d'assurance et de soins de sant�, il est difficile de pr�senter de l'information uniforme sur cette base. Des d�tails portant sur certains des domaines sont disponibles dans le syst�me des Comptes publics ou les rapports tir�s de l'information sur la paie produits par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Dans le cas des Forces canadiennes et de la GRC, les syst�mes de rapports internes sont la source d'importants d�tails. Tous ces renseignements sont r�sum�s dans les rapports de Statistique Canada. Cependant, il n'y a pas uniformit� de terminologie et d'interpr�tation entre ces diff�rentes sources.

Des probl�mes similaires se posent en ce qui concerne les rapports sur le niveau de l'emploi dans l'administration f�d�rale.

Traiter de la question des estimations

La r�ponse � l'une des questions les plus simples s'av�re d'une complexit� extr�me. Combien a‑t‑on d�pens� pour un �l�ment donn�, ou en rapport avec un groupe particulier, au cours d'une p�riode particuli�re? De m�me, il est difficile de r�pondre � la question suivante : Combien de personnes travaillaient au sein d'une organisation ou d'un groupe particulier, pendant une p�riode donn�e ou � un moment particulier? Le probl�me fondamental est que l'effectif de la fonction publique fluctue constamment. Des gens y entrent ou la quittent chaque jour. Certains travaillent � temps partiel. Les salaires ou les avantages sociaux sont octroy�s, puis p�riodiquement corrig�s, � diff�rents moments pour diff�rentes p�riodes. En raison de la pratique habituelle qui consiste � verser les salaires toutes les deux semaines, il est rare que les p�riodes de paie correspondent exactement aux p�riodes de d�claration, comme les mois ou les ann�es.

Ces exemples suffisent pour illustrer pourquoi chaque statistique agr�g�e sur la r�mun�ration et l'emploi est en fait une estimation fond�e sur une m�thode donn�e permettant de calculer approximativement le total r�el. Ainsi, une fa�on d'estimer le nombre d'employ�s au cours d'une p�riode donn�e est de relever ce nombre � divers points et d'en faire la moyenne. M�me cette fa�on de faire est plus difficile � appliquer qu'il n'y para�t, en ce sens qu'� n'importe quel point donn� les personnes ayant le statut juridique d'employ� peuvent entrer dans diff�rentes cat�gories, dont travail � temps plein, travail � temps partiel, cong� r�mun�r�, cong� de maladie, cong� non pay�, etc.

Ces complications font que chaque nombre � estimer doit �tre calcul� � l'aide d'une m�thode d'estimation particuli�re. Dans ce contexte, ce qui importe le plus est de d�finir et d'appliquer uniform�ment une m�thode d'estimation raisonnable.

D�finir la p�riode de d�claration

Un dernier point n�cessitant un effort de normalisation, ou du moins plus de clart�, est celui de la p�riode de d�claration. Certaines donn�es sont pr�sent�es en fonction de l'exercice financier et d'autres, de l'ann�e civile. Quoique les diff�rences entre ces p�riodes soient normalement petites et les tendances � long terme passablement similaires^[160], il serait moins m�lant d'utiliser une seule p�riode de r�f�rence, probablement l'exercice financier, �tant donn� qu'il est � la base de la comptabilit� publique.

Besoin de pr�ciser la responsabilit�

Dans une large mesure, le probl�me des donn�es et rapports incompatibles r�sulte de la fragmentation des responsabilit�s pour la gestion des divers aspects du syst�me de r�mun�ration. En l'absence d'une culture de collaboration, les d�finitions vari�es abondent. Dans de nombreux cas, plusieurs organisations font rapport sur ce qui semble �tre le m�me th�me, mais avec des r�sultats contradictoires. Un cas notable qui s'est pr�sent� durant la pr�paration du pr�sent rapport a trait aux reclassifications dans le domaine du noyau de la fonction publique. La Commission de la fonction publique a tenu des donn�es sur ce point, fond�es sur ses rapports de dotation; de m�me, la Direction de la modernisation de la gestion des ressources humaines, de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, a collig� de l'information � partir de ses dossiers sur la classification des postes. Au d�part, leurs r�sultats �taient largement diff�rents, variant d'environ 4 800 aux environs de 8 800 pour 2002‑2003. Apr�s des efforts conjoints difficiles pour rapprocher ces chiffres, les deux groupes se sont entendus sur un total de pr�s de 6 700, dont nous avons fait �tat au chapitre 4^[161].

Pour tous les �l�ments de donn�es importants, il importe de s'entendre sur l'organisation � qui il reviendra de d�finir l'�l�ment, puis d'en rendre compte avec coh�rence. Toute autre organisation int�ress�e � un �l�ment donn� devrait pouvoir faire conna�tre son point de vue � l'organisation responsable, mais en int�grer les r�sultats � son propre travail.

En r�alit�, les donn�es incompl�tes sont aussi un probl�me qui r�sulte des difficult�s li�es aux d�finitions. Pour divers th�mes, nous n'avons pas r�ussi � trouver des donn�es similaires fiables pour diff�rentes organisations.

En l'absence d'une entente sur une fa�on judicieuse de faire �tat des niveaux de r�mun�ration, il n'est pas surprenant que certains renseignements aient �t� difficiles � trouver. Il existe des protocoles r�gissant la r�partition des d�penses dans les Comptes publics. Cependant, ils sont con�us dans une optique de comptabilit� financi�re, et non dans celui de l'analyse et de la compr�hension des questions de r�mun�ration. Une fois que les d�finitions seront normalis�es pour appuyer la production du Rapport annuel sur la r�mun�ration f�d�rale recommand�, les syst�mes de rapports financiers qui alimentent les Comptes publics devront �tre harmonis�s en cons�quence.

Dans ce domaine comme dans tout autre, des donn�es fiables, coh�rentes et compl�tes sont indispensables � la mise en place d'un syst�me r�aliste de transparence et de reddition de comptes. Quand on recueille des donn�es complexes, il est in�vitable que se produisent des erreurs et des incoh�rences. Ce qui compte, c'est de prendre des mesures responsables pour r�duire au minimum ces risques et de se doter des moyens d'assurer un suivi longitudinal permettant de d�tecter les probl�mes �ventuels. En cons�quence, notre troisi�me s�rie de recommandations porte sur ce point : 

Rapports sur la comparabilit�

Comme il ressort du chapitre 6 du pr�sent volume, il n'est pas facile de situer la r�mun�ration f�d�rale dans l'ensemble du march� du travail canadien. Cependant, malgr� les d�fis que soul�ve, sur le plan conceptuel et pratique, l'�valuation de la comparabilit�, aucun syst�me de transparence et de reddition de comptes � l'�gard de la r�mun�ration f�d�rale ne pourra �tre cr�dible sans tenir compte directement de cette perspective.

La Loi sur la modernisation de la fonction publique, adopt�e en novembre 2003^[163], pr�voit la mise sur pied d'un service de recherche et d'analyse sur la r�mun�ration, qui rel�vera de la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP). Ce service effectuera des enqu�tes sur la r�mun�ration, compilera et analysera l'information connexe et la mettra � la disposition des parties^[164] et, dans des cas particuliers, au public. Il effectuera aussi des recherches sur la r�mun�ration ax�es sur le march�. Un comit� consultatif aidera le pr�sident de la CRTFP � �tablir les normes et les m�thodes d'analyse du nouveau service.

Logiquement, le nouveau service qui rel�vera de la CRTFP devrait �tre la principale source publique d'information sur la comparabilit�, pour le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts dont les employ�s sont syndiqu�s. Il ne sera pas facile cependant d'en arriver au point o� ce service fonctionnera de mani�re satisfaisante.

La plus grande difficult� sera de trouver des m�thodes d'enqu�te et d'analyse cr�dibles � la fois pour les employeurs f�d�raux et les syndicats de la fonction publique f�d�rale ainsi que pour les critiques externes. Bien qu'on dise habituellement que l'ancien Bureau de recherches sur les traitements (BRT), dont le mandat �tait similaire, a �t� aboli en 1992 afin de r�duire les co�ts, selon l'histoire orale le manque de confiance dans l'objectivit� des m�thodes d'enqu�te du BRT a jou� un r�le au moins aussi important dans la d�cision de fermer celui-ci. Ainsi, le principe qu'appliquait le BRT de n'enqu�ter qu'aupr�s des grands employeurs dont les effectifs �taient syndiqu�s �tait per�u comme faussant ind�ment les r�sultats.

Au cours des derni�res ann�es, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et les syndicats de la fonction publique f�d�rale ont collabor�, sous l'�gide du Comit� consultatif mixte sur la r�mun�ration du Conseil national mixte, � la r�alisation d'un projet pilote portant sur des enqu�tes de comparabilit� de la r�mun�ration. Statistique Canada s'est charg� de la conception des enqu�tes et des essais pilotes au nom des parties. Statistique Canada et le CCMR ont commenc� � analyser les premiers r�sultats de ce projet pilote dans le but de mettre au point une m�thodologie approuv�e par toutes les parties qui pourrait servir au d�roulement d'enqu�tes nationales sur la r�mun�ration. La responsabilit� du projet a r�cemment �t� confi�e au CRTFP. Jusqu'� ce que le projet pilote soit termin�, il sera difficile d'�valuer cette exp�rience men�e en collaboration. Cependant, il y a des signes encourageants au moins dans la mesure o� les parties ont r�ussi � s'entendre sur une approche conforme aux normes professionnelles d'enqu�te de Statistique Canada.

En d�pit de ce d�part positif, personne ne devrait sous-estimer les difficult�s inh�rentes � la compilation r�guli�re de donn�es sur la comparabilit� d'une vaste gamme d'emplois dans tout le pays. Les difficult�s � r�soudre vont des probl�mes politiques, comme choisir les cat�gories d'employeurs qui serviront d'�l�ments de comparaison, en passant par les probl�mes m�thodologiques, comme la fa�on de choisir des emplois comparables, aux probl�mes pratiques, comme la fa�on de convaincre les employeurs du secteur priv� de fournir les donn�es n�cessaires. Aucun de ces probl�mes n'est facile � r�soudre. Les d�fis ne font que se multiplier quand la t�che s'�largit (comme elle le doit si l'on veut que les comparaisons soient vraiment utiles), en passant de la simple comparaison des salaires et des traitements � une approche ax�e sur la r�mun�ration totale, o� l'on comparerait l'ensemble du r�gime de r�mun�ration.

Il est essentiel que les employeurs f�d�raux^[165] invitent leurs cadres sup�rieurs � contribuer � la prise de d�cisions sur les principales politiques et m�thodes d'analyse du service de recherche sur la r�mun�ration de la nouvelle CRTFP. Une �nergie consid�rable au niveau analytique et conceptuel doit �tre consacr�e � l'�tablissement d'une approche rigoureuse d�s le point de d�part. Aussi tentant qu'il puisse para�tre de c�der sur des points contest�s afin d'acc�l�rer le processus, il vaut mieux d�battre des concepts et des m�thodes d'entr�e de jeu, plut�t qu'apr�s la compilation et la communication des donn�es. Par le pass�, on a peut-�tre eu tendance � adopter une approche en apparence pragmatique pour la r�alisation de diverses �tudes conjointes portant sur des groupes particuliers. Toutefois, comme nous l'avons expliqu� au chapitre 6, les �tudes qui en ont r�sult� n'avaient trop souvent que peu de cr�dibilit� pour l'employeur, m�me si elles paraissaient ent�rin�es par les deux parties. La confusion subs�quente n'�tait pas propice � une n�gociation efficace.

Il ne fait pas de doute que nous pourrons parvenir o� il faut, � condition que les parties y accordent toute l'attention n�cessaire et fassent preuve de bon sens. L'exemple de l'Institut de la statistique du Qu�bec (lui-m�me en quelque sorte un descendant de l'ancien Bureau f�d�ral de recherches sur les traitements) montre qu'il est possible de cr�er un service professionnel et cr�dible. Mais il a �t� difficile pour l'Institut aussi de convaincre le gouvernement en tant qu'employeur et les syndicats � se fier � ses r�sultats. Il sera essentiel que la CRTFP r�siste aux pressions exerc�es par l'une ou l'autre des parties pour � n�gocier en fonction de la r�alit� �.

En se fondant sur le temps requis pour pr�parer et r�aliser les enqu�tes pilotes du Conseil national mixte, on peut s'attendre � ce qu'il faille plusieurs ann�es pour mettre en place progressivement un cycle convenable d'�tablissement de rapports de comparabilit�. Entre-temps, des pressions s'exerceront pour que quelque chose de significatif soit dit sur la fa�on dont la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral se compare � celle offerte par d'autres employeurs au pays. On peut s'attendre � ce que des organisations comme la F�d�ration canadienne de l'entreprise ind�pendante publient tous les cinq ans un survol de la r�mun�ration dans le secteur public par opposition au secteur priv�, en fonction des r�sultats du recensement quinquennal. Comme nous l'avons montr� au chapitre 6, la port�e de telles �tudes est si g�n�rale que leur utilit� est douteuse, sauf pour suivre les tendances manifestes.

Plut�t que de laisser enti�rement le champ � ce genre d'�valuations priv�es, le Conseil du Tr�sor ou m�me la CRTFP devrait envisager de publier son propre aper�u global de la comparabilit� tous les deux ou trois ans, en se servant des donn�es disponibles. Il serait logique que le Conseil du Tr�sor, peut-�tre en partenariat avec les syndicats de la fonction publique membres du Conseil national mixte, commande des �tudes sur divers aspects de la comparabilit�, touchant par exemple les pensions, les avantages sociaux et les cong�s, d'ici � ce que la CRTFP soit pr�te � les r�aliser elle-m�me.

Nos observations s'appliquent essentiellement au noyau de la fonction publique et aux employeurs distincts dont le personnel est syndiqu�. Pour les groupes non syndiqu�s et non repr�sent�s, il est important d'effectuer des �tudes comparatives externes. Les �tudes comparatives consacr�es aux cadres de direction que l'on m�ne depuis longtemps devraient se poursuivre. Cependant, il serait bon d'en revoir la m�thodologie pour en confirmer la validit�. En particulier, il faudrait v�rifier si des comparaisons rigoureuses aux niveaux sup�rieurs au premier niveau du groupe de la direction (EX) justifieraient d'accorder des hausses de salaire aux employ�s vis�s. D'autres observations sur la r�mun�ration du personnel de direction sont pr�sent�es plus loin dans ce chapitre. Les groupes sp�cialis�s non syndiqu�s, comme les agents du personnel (PE), devraient �tre compar�s au secteur priv� � intervalles r�guliers.

Pour d'autres groupes, il importe tout autant de publier des donn�es sur la comparabilit�. Les rapports du Conseil de la solde de la GRC semblent fondamentalement rigoureux, quoiqu'il serait bon d'en revoir la m�thodologie �tant donn� que le premier rapport de ce genre a �t� publi� il y a environ 10 ans. Dans le cas des Forces canadiennes, il faut repenser la m�thode de comparaison de la r�mun�ration totale avec celle du noyau de la fonction publique. Elle est on�reuse sans �tre convaincante ni pour l'�tat-major et les membres des Forces canadiennes, ni pour le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor. Comme nous l'expliquons plus loin � la recommandation 13.4, la mise en place d'un comit� consultatif sur la r�mun�ration des forces canadiennes aiderait le Conseil du Tr�sor � d�terminer la r�mun�ration �quitable qu'il conviendrait d'accorder aux membres de nos forces arm�es. Une des premi�res t�ches du nouveau comit� pourrait �tre de recommander une m�thode simplifi�e et cr�dible d'�valuation de la comparabilit� de la solde militaire � la r�mun�ration du noyau de la fonction publique, �tant donn� que les comparaisons directes avec le march� du travail ext�rieur ne semblent pas plus convaincantes qu'elles ne l'�taient par le pass�.

Avant de conclure sur ce sujet, nous devons prendre en consid�ration deux autres dimensions de la comparabilit� qui sont � la fois controvers�es et difficiles, sur le plan conceptuel, � int�grer � une �valuation de la comparabilit�. Le premier aspect porte sur la s�curit� relative des emplois. Le public en g�n�ral a l'impression que les fonctionnaires sont essentiellement cas�s pour la vie d�s qu'ils deviennent des employ�s permanents, tandis que les personnes qui travaillent dans le secteur priv� sont susceptibles de perdre leur emploi sans pr�avis ou recours. Les deux volets de ce tableau sont exag�r�s, tout en �tant encore apparemment plus vrais que faux.

Dans la fonction publique f�d�rale, les r�ductions d'effectifs qui ont fait suite � l'Examen des programmes au milieu des ann�es 1990 ont entra�n� des milliers de d�parts h�tifs � la retraite non planifi�s et d'autres pertes d'emploi. Cependant, les m�thodes employ�es (le Programme d'encouragement � la retraite anticip�e et la Prime de d�part anticip� d�crits dans le Volume Deux) pour proc�der � la r�duction des effectifs �taient g�n�reuses � la fois sur le plan financier et � la fois parce qu'elles permettaient � ceux qui voulaient partir de se substituer � ceux dont les postes �taient abolis mais qui voulaient rester. Il est �galement vrai qu'il est relativement rare que des fonctionnaires soient cong�di�s, le plus grand nombre de d�parts volontaires �tant attribuables aux renvois en cours de stage^[166].

Dans le secteur priv�, la s�curit� d'emploi varie de faible (essentiellement le pr�avis de licenciement de quelques semaines exig� par les lois sur les normes de travail) � grande, selon l'employeur. Les employ�s syndiqu�s b�n�ficient habituellement de la plus grande s�curit� d'emploi et des meilleures indemnit�s de licenciement. Mais m�me les meilleures conventions collectives permettent les mises � pied et les m�dias annoncent r�guli�rement des centaines ou des milliers de mises � pied lors de fermetures d'usines.

Le deuxi�me th�me est celui de l'attrait relatif des emplois � la fonction publique. En th�orie, on peut mesurer cet attrait de deux fa�ons : le nombre de personnes qui postulent pour les postes vacants ouverts au grand public et le taux de d�parts volontaires. Sur ces deux plans, la fonction publique f�d�rale semble se comparer avantageusement au secteur priv�. Les postes � la fonction publique f�d�rale annonc�s � l'ext�rieur attirent souvent des centaines de candidatures, quoique la proportion des candidats qualifi�s n'ait pas �t� jusqu'� maintenant document�e de fa�on syst�matique. Le taux d'attrition (exception faite des d�parts � la retraite) est tr�s faible � 1,5 % en 2002‑2003, par exemple. La proportion des d�parts volontaires dans le secteur priv� est �videmment tr�s variable, mais a vari� en gros autour de 10 � 15 % en 2003^[167].

Tant la s�curit� d'emploi relative que l'attrait relatif de l'employeur repr�sentent une valeur pour les employ�s, m�me s'ils sont difficiles � quantifier. � tout le moins, il faudrait documenter et divulguer la situation globale de la fonction publique f�d�rale sur ces deux plans comparativement au secteur priv� et � l'ensemble du secteur public au Canada. Si l'�valuation pr�sent�e ici voulant que la fonction publique f�d�rale b�n�ficie d'une position relativement favorable sur ces plans est exacte, cela implique que les salaires et les avantages sociaux offerts dans l'administration f�d�rale pour le m�me travail pourraient, raisonnablement, �tre un peu plus bas que ceux offerts dans le secteur priv�. Cela serait �videmment tr�s difficile � n�gocier dans le cadre des n�gociations collectives, mais on pourrait au moins en discuter franchement et ouvertement.

En r�sum�, voici nos recommandations concernant la communication de l'information sur la comparabilit� :

Le premier groupe de quatre recommandations est � la fois le plus important et le plus r�alisable. En faisant rapport annuellement sur les principales tendances en mati�re de r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral, en veillant � ce que les donn�es sous-jacentes reposent sur des d�finitions et des m�thodes d'estimation claires, et en fournissant de l'information valable, sur le plan analytique, quant � la fa�on dont le secteur public f�d�ral se compare � l'ensemble du march� du travail canadien, on �tablira au profit de tous le contexte requis pour bien g�rer la r�mun�ration f�d�rale. Cependant, la mise en œuvre de nos recommandations sur la transparence et la reddition de comptes suppose, et m�me exige, que des changements soient apport�s � notre fa�on de g�rer la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. La prochaine s�rie de recommandations aborde ce th�me.

Le premier groupe de quatre recommandations est � la fois le plus important et le plus r�alisable. En faisant rapport annuellement sur les principales tendances en mati�re de r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral, en veillant � ce que les donn�es sous-jacentes reposent sur des d�finitions et des m�thodes d'estimation claires, et en fournissant de l'information valable, sur le plan analytique, quant � la fa�on dont le secteur public f�d�ral se compare � l'ensemble du march� du travail canadien, on �tablira au profit de tous le contexte requis pour bien g�rer la r�mun�ration f�d�rale. Cependant, la mise en œuvre de nos recommandations sur la transparence et la reddition de comptes suppose, et m�me exige, que des changements soient apport�s � notre fa�on de g�rer la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. La prochaine s�rie de recommandations aborde ce th�me.