ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

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2. Historique de la comparabilité de la rémunération et de la négociation collective

Dans le présent chapitre, nous résumons comment le gouvernement fédéral a fait part de ses intentions à l'égard de la politique sur la comparabilité au cours des années. Nous notons que des considérations d'ordre pratique ont souvent eu préséance sur la politique. Comme le rapport de la Commission Glassco (1962) le faisait remarquer : « Les prix qui ont cours sur le marché dictent les limites de la rémunération, mais la fixation de telle ou telle échelle de salaires se ressent d'influences changeantes d'ordre politique, administratif et social. »^[6]

Au moyen de diverses formulations au fil des ans, les gouvernements fédéraux successifs ont cherché à situer la politique de rémunération en visant la comparabilité avec le marché du travail externe. Toutefois, les formulations étaient si générales que les résultats ont grandement varié. Malgré ces variations, la pratique systématique a été de verser des salaires supérieurs à ceux du marché aux niveaux subalternes de la fonction publique et des salaires inférieurs à ceux du marché aux niveaux plus élevés. Aux niveaux intermédiaires, les salaires pouvaient être plus élevés ou moins élevés selon les circonstances. Cette tendance s'observe pour les salaires et encore davantage pour la rémunération globale^[7].

La comparabilité et son application de 1913 au début des années 1960

Les débuts : un système de rémunération au mérite

De 1913 à 1920, les augmentations salariales dans la fonction publique ne représentaient qu'environ la moitié de la croissance du niveau de vie au niveau national.

La Première Guerre mondiale a mené à une expansion rapide de la fonction publique fédérale et l'on a de plus en plus reconnu que, pour être efficace, la fonction publique devait être dotée en fonction du mérite et non du favoritisme. En 1918, la Loi sur le service civil prévoyait que les nominations devaient être réglementées par la Commission du Service civil conformément au principe du mérite. La Commission a aussi reçu le mandat de recommander des révisions aux taux de rémunération. Afin de s'acquitter de cette responsabilité, la Commission a demandé, en 1919, l'avis de la société Arthur Young & Company sur la manière de structurer un régime de classification et de rémunération. Les principes^[8] généraux suivants ont guidé son travail :

Ce premier énoncé de politique renferme plusieurs thèmes qui sont revenus pendant les décennies suivantes. Le concept le plus fondamental est celui de la parité pour l'employé et les contribuables. La notion selon laquelle la façon d'atteindre cet équilibre est d'égaler le monde des affaires quant à la norme de rémunération appropriée pour les divers métiers, professions et genres d'emploi est assez explicite. Le plafond de la rémunération devrait être le salaire versé pour des services comparables par des employeurs avisés. Enfin, la comparaison doit tenir compte de toutes les formes de rémunération et non seulement des salaires.Les augmentations offertes dans le sillage du rapport déposé par Arthur Young & Company étaient des paiements forfaitaires beaucoup plus importants en pourcentage aux niveaux de revenus inférieurs.

En appliquant les recommandations de politique formulées dans le rapport, le gouvernement a créé deux catégories d'employés. La première comprenait les employés nommés en vertu de la Loi sur le service civil, dont les taux de rémunération étaient recommandés par la Commission du Service civil. En 1922, il y avait environ 50 000 fonctionnaires répartis en quelque 2 200 catégories aux fins de la détermination de la rémunération. Treize mille autres employés, la plupart des hommes de métier qualifiés et des membres d'équipage de navires, étaient exemptés de l'application de la Loi. Ils furentéventuellement désignés « employés rémunérés au taux courant » parce qu'ils étaient payés au taux en vigueur dans la localité où ils étaient employés^[9]. Le Conseil du Trésor établissait les taux pour les hommes de métier exclus en tenant compte des relevés régionaux des salaires courants effectués par le ministère du Travail.

La Commission Beatty

À la fin des années 1920, on était manifestement conscients de la nécessité d'améliorer la rémunération relative des employés qui seraient aujourd'hui appelés « employés du savoir » dans la fonction publique. La Commission royale sur le personnel technique et scientifique, présidée par E.W. Beatty, a produit un rapport en 1930. Selon ce rapport, il est évident que le principal déterminant de l'évolution des salaires n'était pas la comparabilité. Parallèlement, la Commission Beatty soulignait la complexité accrue de la tâche de l'administration publique ainsi qu'une « intrusion » du gouvernement dans un grand nombre de nouveaux domaines. La Commission indiquait que :

Le problème a trait à l'avancement dans la fonction publique comparativement au secteur privé. La Commission a aussi fait part de son inquiétude devant le fait que les catégories de classification résultant du système Young étaient devenues « inutilement encombrantes ». Toutefois, lorsque la Commission a soumis son rapport, la crise économique sévissait et ses recommandations sont demeurées sans suivi pendant une décennie et demie.

Crise économique et guerre

La principale décision politique prise subséquemment a été l'adoption de la Loi de la déduction sur les traitements de 1932, qui réduisait les salaires de 10 % de façon généralisée. Comme les baisses de salaires dans le secteur privé ont été beaucoup plus importantes et que l'on a rétabli graduellement la baisse de 10 % des traitements des fonctionnaires, les salaires dans la fonction publique au début de la Deuxième Guerre mondiale étaient avantageux en comparaison de ceux du secteur privé. La comparabilité semble être intervenue seulement de façon générale pour produire ces résultats.

Pendant la guerre, le pragmatisme a eu préséance encore une fois. Les augmentations de salaires étaient généralement restreintes. Pour recruter le personnel nécessaire et prévenir l'injustice flagrante, le gouvernement a eu recours à des mesures telles que les indemnités de vie chère, l'avancement dans les unités miliaires, les suppléments liés aux responsabilités de temps de guerre et l'assouplissement du système de classification.

Changements après la guerre

Après la Deuxième Guerre mondiale, la taille de la fonction publique a augmenté pour atteindre 117 000 employés en 1946. La Commission royale d'enquête sur les classifications administratives dans la fonction publique (1946), présidée par W.L. Gordon, a poursuivi le travail entrepris par la Commission Beatty. La Commission Gordon a déploré qu'en raison de l'augmentation continue des responsabilités du gouvernement, il n'y avait pas suffisamment « d'hommes » de haut calibre aux niveaux supérieur et intermédiaire. Elle convenait avec la Commission Beatty que « le chevauchement des échelles salariales dans des postes successifs pour les promotions [n'est] pas conforme au maintien de l'efficacité maximale »^[11]. (TRADUCTION) La Commission a critiqué les rôles contradictoires de la Commission du Service civil et du Conseil du Trésor en ce qui a trait à la détermination des salaires et elle était en faveur de confier ce rôle entièrement à ce dernier organisme.

Dans ses recommandations, la Commission Gordon a proposé les principes suivants pour déterminer la rémunération au niveau supérieur de la fonction publique :

Suite au rapport de la Commission Gordon, on accorda des hausses à certains sous-ministres et à d'autres hauts fonctionnaires. De façon plus générale, on intégra au régime salarial de la fonction publique l'indemnité de vie chère versée durant la guerre.

L'augmentation relativement rapide des taux de rémunération dans le secteur privé et la croissance continue de la fonction publique fédérale durant la période d'après-guerre ont exercé de fortes pressions sur le niveau et la structure des taux de rémunération de la fonction publique. La tendance à recourir à des augmentations générales soulignait les lacunes du mécanisme appliqué pour réviser les taux de rémunération. En 1948, le premier ministre de l'époque, Louis St-Laurent, réaffirma en ces termes les principes sur lesquels reposait la politique du gouvernement en matière de rémunération :

L'importance accrue accordée à la comparabilité externe dans cette formulation relativement succincte soulignait la nécessité d'une meilleure information au sujet des niveaux et des pratiques de rémunération dans le secteur privé. En 1957, inspiré par la British Royal Commission on the Civil Service (1955), le gouvernement a créé le Bureau de recherche sur les traitements. La mission du Bureau était « de fournir de l'information objective sur la rémunération et les conditions de travail au gouvernement, dans le secteur des entreprises et dans le secteur industriel et de réunir et d'analyser des données factuelles sur les tendances en matière d'emploi en dehors de la fonction publique ». Ce mandat représentait une importante innovation à au moins deux égards : premièrement, il indiquait l'engagement de fournir des preuves empiriques pour déterminer les salaires; deuxièmement, sa gouvernance prévoyait la participation active des associations d'employés à l'établissement des priorités du Bureau.

En 1958, le premier ministre Diefenbaker a fait la déclaration suivante sur la politique de rémunération dans la fonction publique :

Il est intéressant de noter les changements de terminologie passant « d'employeurs avisés » (Arthur Young & Company, 1919) à « bons employeurs » (Louis St-Laurent, 1948) à simplement « employeurs de l'entreprise privée » (John Diefenbaker, 1957). Nous pouvons seulement émettre l'hypothèse que cet assouplissement apparent au fil des ans de la description des employeurs comparables adéquats du secteur privé représente un recul conscient de perspective.

En conformité avec cet énoncé de politique, la nouvelle Loi sur le service civil (1961) renfermait dans le paragraphe 10(2) la première description législative de la politique sur la rémunération :

Par conséquent, au début des années 1960, la comparabilité de la rémunération de la fonction publique avec celle du marché du travail externe était devenue plus présente dans les énoncés de politique, mais non particulièrement essentielle à la détermination réelle des salaires et des avantages sociaux.

La Commission Glassco

Aujourd'hui, plus de 40 ans après sa publication, le chapitre portant sur la « Gestion du personnel » du Rapport de la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement (Glassco)^[12] traite d'un grand nombre de questions auxquelles la fonction publique est encore confrontée. Dans les domaines particuliers de la rémunération de la fonction publique et de sa comparabilité à l'économie générale, la Commission Glassco offre un bon aperçu de la politique et de la pratique.

À partir du travail accompli par le nouveau Bureau de recherche sur les traitements, la Commission Glassco a évalué comment les salaires et les avantages sociaux de la fonction publique étaient reliés à ceux des emplois comparables dans le secteur privé. Parmi les observations générales de la Commission au sujet de la comparabilité, mentionnons les points suivants :

Tenant compte de cette vision élargie de la situation relative de la rémunération de la fonction publique dans l'économie canadienne de l'époque, la Commission a porté un œil critique sur les différentes déclarations de politique faites à l'époque. À son avis :

La directive de la Commission était la suivante :

On pourrait croire que cette formulation n'est pas moins généralisée que les énoncés des principes de la rémunération que la Commission a elle-même critiqués. En fait, la Commission a analysé divers termes clés tels que « taux du marché » ou « taux régnants ». Elle a souligné, par exemple, la nécessité de préciser que les enquêtes sur les salaires ne devraient pas se limiter aux « meilleurs employeurs », mais devraient inclure « un groupe représentatif d'employeurs à qui le service public dispute des candidats »^[16].

La Commission a aussi souligné l'importance d'assurer un traitement équitable aux travailleurs fédéraux (par exemple, les météorologues) pour lesquels il n'y a aucun équivalent direct sur le marché du travail externe. Elle a fait une critique sévère du système de classification actuel comme étant un obstacle à une rémunération équitable^[17] et a conclu que « le régime actuel de rémunération est essentiellement négatif » puisqu'il ne prévoit pas « la reconnaissance formelle du rendement supérieur »^[18].

En général, le rapport de la Commission Glassco a marqué un tournant entre une fonction publique traditionnelle enracinée dans les règles et la procédure et une nouvelle fonction publique accordant un rôle plus important à la délégation des pouvoirs à la direction et à la reddition de comptes pour les décisions prises en fonction des conditions locales. Dans le domaine de la rémunération et de la comparabilité, la Commission a offert l'évaluation la plus complète de la situation relative de la fonction publique à cette époque et peut-être depuis. Ses commentaires sur les principes régissant la rémunération et leur interprétation étaient percutants et suggéraient comment en améliorer la clarté et l'application.

Mais ce rapport est paru à une époque où le paternalisme de l'employeur perdait du terrain à la faveur d'une plus grande acceptation sociale d'une approche davantage axée sur la collaboration dans l'établissement des salaires. Presque immédiatement après la publication du rapport, le gouvernement minoritaire de Lester Pearson a décidé de transférer la détermination des salaires dans la fonction publique au domaine de la négociation collective.

Politique de rémunération de la fonction publique et comparabilité durant les premières années de la négociation collective

Comité préparatoire à la négociation collective

En 1965, le Comité préparatoire des négociations collectives dans la fonction publique, présidé par A.D.P. Heeney, a publié un rapport^[19]. Afin de préparer officiellement le terrain pour la négociation collective, il fallait régler deux questions fondamentales. Premièrement, comment serait structuré l'effectif de la fonction publique pour la négociation collective? Deuxièmement, quels rouages et règlements seraient mis en place pour encadrer le nouveau système?

Pour ce qui est de la première question, le Comité préparatoire a indiqué que « le système de classification et d'échelles de salaires, tant pour les fonctionnaires civils que pour les employés à taux courants, n'a pas subi de révision complète depuis 1919 ». Le Comité a reconnu (comme la Commission Glassco avant lui) qu'il y avait « absence d'une ligne de démarcation bien claire entre les deux systèmes » et que les employés faisant partie des deux catégories accomplissaient le même genre de travail. Il a donc recommandé que les deux catégories d'employés soient fusionnées sous un seul système. Pour cela, le Comité a proposé une simplification radicale de la classification des postes, tel qu'illustré à la figure 1001. Les 700 catégories et 1 700 niveaux applicables aux 138 000 travailleurs employés en vertu de la Loi sur le service civil ont été remplacés par une structure à deux paliers. Le palier de la « catégorie professionnelle » serait une vaste division horizontale de la fonction publique utile aux fins de la planification et de l'élaboration de la politique de personnel. Le deuxième palier, celui du « groupe professionnel » serait une sous-division servant d'assise au processus de détermination de la rémunération.

Figure 1001
Une nouvelle structure pour la fonction publique avec l'adoption de la négociation collective

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On soulignait la capacité d'établir autant que possible une comparaison des tâches à celles du marché du travail externe.

Pour ce qui est de la deuxième question, deux observations méritent une attention particulière. Dans l'ensemble, le Comité préparatoire a conclu que « le régime de négociations collectives et d'arbitrage de la fonction publique du Canada doit autant que possible avoir pour point de départ les principes et coutumes qui régissent les rapports entre employeurs et employés dans l'ensemble de la collectivité canadienne ». Le Comité a indiqué clairement que le gouvernement devrait accepter la restriction « au droit historique de la Couronne de déterminer unilatéralement les conditions d'emploi de ses fonctionnaires » inhérent à l'acceptation d'un régime de négociation collective et d'arbitrage. Néanmoins, le Comité a proposé que le mécanisme de « règlement des différends par un tiers » soit un tribunal d'arbitrage permanent dirigé par un président permanent. On envisageait que les membres seraient « des hommes et des femmes qui jouissent d'une certaine réputation à travers le pays » et qu'il serait « rare que leur rôle quasi judiciaire soit entaché d'étroitesse ou d'esprit de parti ».

Le Comité préparatoire a également mentionné l'équilibre à maintenir entre la comparabilité externe et la parité interne, qui est essentiel pour assurer une juste détermination des salaires:

Selon le Comité, le marché est le plus approprié en période de changement et de développement économiques, comme celle qui a prévalu au Canada depuis la Deuxième Guerre mondiale. Un système trop rigide conviendra mal pour recruter et maintenir en poste un personnel « compétent », notamment dans les emplois « hautement spécialisés ».

Le Comité s'est aussi fait un devoir d'exprimer le point de vue selon lequel « le nouveau système devrait offrir de forts stimulants au maximum de rendement », y compris l'application de ces pratiques au-delà de la « catégorie des hauts fonctionnaires ».

Le Comité s'est dit convaincu que, dans de nombreux secteurs de la fonction publique, une grève serait injustifiable et un lock-out impensable. Bien qu'il ait décidé de ne pas recommander l'interdiction des grèves, le Comité s'attendait clairement à ce que l'arbitrage soit le moyen habituel de résoudre les différends.

Influencé par la grève des travailleurs des postes en 1965 et sans doute par sa situation minoritaire au Parlement, le gouvernement Pearson a décidé « de tenir compte du point de vue de ceux et celles qui s'opposaient à l'arbitrage en principe » (TRADUCTION) en offrant l'option de la conciliation assortie du droit de grève dans la loi.

La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique

Un cadre législatif pour la négociation collective dans la fonction publique fédérale a été promulgué en vue d'être mise en œuvre à compter de 1967. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP) établissait les règles pour l'accréditation syndicale, le règlement des différends et la résolution des griefs. La Loi incorporait l'essentiel des recommandations du Comité. La Loi sur l'administration financière conférait au Conseil du Trésor la responsabilité d'employeur pour la majeure partie de la fonction publique, y compris les négociations portant sur les conditions d'emploi des travailleurs syndiqués ainsi que l'autorisation d'établir un régime de classification selon les paramètres proposés par le Comité préparatoire.

La LRTFP ne renfermait pas un énoncé direct de la philosophie du gouvernement fédéral en matière de rémunération. Toutefois, les points que le tribunal d'arbitrage doit prendre en considération au moment de rendre une décision arbitrale (article 68) révélaient indirectement les buts pertinents de la politique. Puisque l'on s'attendait à ce que l'arbitrage soit le moyen habituellement employé pour régler les différends, ces considérations prenaient encore plus d'importance :

1. les besoins de la fonction publique en personnel qualifié;
2. les conditions d'emploi dans des postes analogues hors de la fonction publique, notamment les différences d'ordre géographique, industriel et autre qu'il peut juger pertinentes;
3. la nécessité de maintenir des rapports convenables, quant aux conditions d'emploi, entre les divers échelons au sein d'une même profession et entre les diverses professions au sein de la fonction publique;
4. la nécessité d'établir des conditions d'emploi justes et raisonnables, compte tenu des qualités requises, du travail accompli, de la responsabilité assumée et de la nature des services rendus;
5. tout autre facteur qui, à son avis, est pertinent.

Premières étapes

La négociation collective a d'abord été en vigueur de 1967 à 1975, les deux parties apprenant comment composer avec le nouveau système. L'arbitrage était l'option privilégiée pour la plupart des différends. Au cours de la première année d'application (1967-1968), 26 des 30 différends ont fait l'objet d'un arbitrage, bien que le nombre d'employés visés par des processus de conciliation ait été plus élevé que le nombre d'employés dont l'agent de négociation a opté pour l'arbitrage.

Pendant ces huit années, on ignore dans quelle mesure la comparabilité avec les niveaux de salaires externes a incité les arbitres à rendre des décisions arbitrales ou les négociateurs à conclure des règlements par voie de conciliation. Selon l'étude de Finkelman et Goldenberg, aucune décision du Tribunal ou de la Commission n'a mentionné la pondération relative à accorder à chacun des facteurs (que les conseils d'arbitrage devraient prendre en considération) énumérés à l'article 68 de la LRTFP.

Les périodes du contrôle de l'inflation et de l'après-contrôle

En 1975, la Loi anti-inflation a imposé des restrictions aux augmentations salariales dans l'ensemble de l'économie canadienne, y compris la fonction publique fédérale, qui se sont appliquées jusqu'en 1978. Durant cette période, l'arbitrage dans la fonction publique a clairement été appliqué dans le cadre d'un régime plus vaste de détermination des salaires au Canada, imposant en fait une forme de comparabilité dans l'établissement des niveaux de salaires^[20].

Mesures postérieures au contrôle de l'inflation – le Programme de coopération

En mai 1977, à la fin de la période des mesures de contrôle de l'inflation, le gouvernement a publié un document intitulé Programme de coopération – Un document d'étude portant sur les questions du décontrôle et de l'après-contrôle. Le contexte était dominé par l'opinion bien arrêtée selon laquelle l'inflation représentait une grave menace pour le bien-être économique et qu'on ne pouvait permettre qu'elle augmente hors de contrôle. À cet égard, le document souligne que :

Dans le chapitre 8 du document d'étude, entièrement consacré à la rémunération dans le secteur public, le gouvernement caractérisait le contexte comme suit :

Analysant la période postérieure aux mesures de contrôle, le document réitère le principe de la parité qui existe depuis longtemps pour les employés et les contribuables, et celui de la comparabilité raisonnable avec le secteur privé et de la protection des droits des fonctionnaires en vue d'une négociation collective responsable. Par la suite, le document ouvre de nouvelles pistes en insistant sur la « rémunération globale » (la valeur combinée de l'ensemble des salaires et des avantages offerts aux employés) comme élément de base de la comparabilité avec le marché du travail externe, de la façon suivante :

Le document de discussion reconnaissait qu'il faudrait élaborer une méthode d'analyse afin de déterminer la rémunération globale et la comparabilité. Il émettait également l'hypothèse qu'il serait difficile d'apporter graduellement les rajustements subséquents, à la hausse ou à la baisse, afin de mettre en œuvre la comparabilité. Enfin, le document reconnaissait qu'il y aurait des inquiétudes quant à la mesure dans laquelle les négociations collectives demeureraient significatives devant la rigueur requise par une politique de rémunération globale. En réponse, le document affirmait que « celles-ci continueront de jouer un rôle clef dans la fixation des conditions d'emploi, le dosage des différents éléments de la rémunération globale et la solution des problèmes évoqués précédemment ou des autres difficultés susceptibles de se présenter ».

Efforts déployés au cours de la période de l'après contrôle pour appliquer la comparabilité de la rémunération globale

En vue d'appliquer cette directive, le gouvernement a entrepris trois tâches :

• premièrement, élaborer les concepts et la méthodologie nécessaires pour appliquer la comparabilité de la rémunération totale du point de vue de l'employeur;
• deuxièmement, adopter une loi obligeant les arbitres à appliquer ce principe;
• troisièmement, faire en sorte que le Bureau de recherche sur les traitements recueille et publie les données nécessaires pour soutenir l'analyse.

Bien que les progrès en vue de la définition du concept de la rémunération globale aient été importants, les deux autres tâches, en partie du moins, n'ont pas abouti rendant la nouvelle approche essentiellement impraticable.

Cinq concepts fondamentaux sous-tendaient la notion de la comparabilité de la rémunération totale :

1. Le gouvernement fédéral, à titre d'employeur, ne donnerait pas le ton, c'est-à-dire qu'il ne prendrait pas les devants sur le secteur privé pour ce qui est de la valeur totale de l'ensemble des éléments de la rémunération pour un travail comparable.
2. La sécurité d'emploi ferait partie de l'évaluation; des taux régionaux seraient adoptés « au besoin ».
3. La rémunération des emplois au bas de l'échelle des salaires serait établie à un niveau supérieur à la comparabilité « en tant qu'instrument de politique sociale ».
4. Tout rattrapage serait étalé sur une période de deux à trois ans.
5. On veillerait « à maintenir des relativités appropriées au sein des groupes et entre ceux-ci », et à la « contribution et au rendement relatifs de chaque employé. »^[23]

Du point de vue analytique, il était urgent de déterminer précisément les éléments à inclure dans les comparaisons globales. Après avoir analysé plus d'une centaine d'éléments possibles, dont des éléments intrigants tels que l'indemnité de canotage et l'indemnité de cheval, les représentants du Conseil du Trésor ont conclu que 12 éléments représentaient au moins 95 p.100 de la rémunération globale pour la fonction publique et les employeurs canadiens en général. Voici ces 12 éléments :

• le temps supplémentaire (et tout autre supplément de rémunération)
• l'indemnité de cessation d'emploi
• les heures de travail
• les congés annuels
• les congés de maladie
• les congés fériés
• les périodes de repos.

• l'assurance invalidité
• la pension de retraite
• la prestation supplémentaire de décès (assurance-vie)
• la part de l'employeur des primes d'assurance-maladie provinciales
• la part de l'employeur des primes d'assurance-maladie supplémentaires.

On a exclu explicitement des éléments tels que le coût de la formation et du perfectionnement professionnel, qui étaient perçus comme un investissement de la direction en vue de l'amélioration du rendement et de la productivité; le remboursement des frais de voyages et des dépenses engagées pour remplir les fonctions de l'employé; les programmes sociaux prévus par la loi tels que l'assurance-emploi et l'indemnisation des accidents du travail; et le coût de l'administration des éléments de la rémunération.

On a porté une attention particulière au calcul de la valeur de la sécurité d'emploi, qui était perçue comme un avantage important de l'emploi dans la fonction publique. Sur la recommandation d'un consultant, une définition en deux volets a été retenue : la probabilité de la perte d'emploi et les pertes monétaires prévisibles en raison d'une mise en disponibilité. Il a alors été proposé que la valeur de la sécurité d'emploi se traduise par une prime hypothétique qui serait versée en guise de protection contre les pertes monétaires éventuelles s'il y avait cessation d'emploi. Cette prime pourrait ensuite être incluse dans le calcul de la rémunération globale.

Le gouvernement a déposé le projet de loi C-28^[24] en mars 1978, lequel proposait notamment des modifications à la LRTFP afin de compléter ce travail théorique. Le projet de loi définissait largement la rémunération en ces termes :

• La rémunération globale désigne, à l'égard de la durée du travail, le total du salaire et des équivalents monétaires des indemnités, des avantages sociaux et des autres conditions de travail reliées à la rémunération.

Le projet de loi comprenait également de nouveaux paragraphes à l'article 68 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique pour obliger les arbitres à fonder leurs décisions « sur une comparaison de la rémunération globale pour des fonctions ou un travail semblable ». Diverses comparaisons étaient aussi exigées, d'abord avec des entités privées à but lucratif, puis avec d'autres entités hors de la fonction publique ou, en dernier recours, avec la fonction publique. Les arbitres auraient été tenus de justifier leurs décisions. Le Bureau de recherche sur les traitements aurait aussi eu le mandat législatif d'appuyer le processus. Toutefois, en raison de l'opposition des syndicats, le projet de loi C-28 n'a pas procédé au-delà de la première lecture.

Les syndicats se sont fortement opposés au plan visant à utiliser le Bureau de recherche sur les traitements à titre d'organisme chargé de produire les données qualitatives nécessaires pour calculer la comparabilité de la rémunération totale. Devant la position adoptée par les syndicats, il semble que la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) et le Bureau de recherche sur les traitements (qui faisait partie de la CRTFP) n'aient pas voulu envisager la rémunération globale ou partager de nouvelles données dont l'employeur aurait eu besoin pour faire ses propres calculs.

Globalement, le Conseil du Trésor s'est retrouvé dans une situation difficile en tentant de mettre en œuvre la politique destinée à utiliser la comparabilité de la rémunération totale comme démarche fondamentale pour négocier les salaires et les avantages sociaux au cours de la période subséquente aux mesures de contrôle à la fin des années 1970 et au début des années 1980. Les représentants du Conseil du Trésor doutaient que cette démarche soit réaliste étant donné les « considérations pratiques et les réalités de la négociation collective et le processus de règlement des différends » pour modifier considérablement les règlements actuels en vue d'augmenter ou de réduire les salaires de certains groupes en raison des résultats de la comparabilité de la rémunération totale :

Étant donné que le gouvernement n'a pas réussi à obtenir la collaboration des syndicats pour mettre en œuvre l'approche de la comparabilité de la rémunération totale ou à se doter des outils législatifs pour l'appliquer directement, cet état de choses a persisté dans la réalité pratique de la détermination des salaires.

Il faut noter cependant que même si la comparabilité de la rémunération totale n'a guère progressé dans les faits, les données recueillies par le Bureau de recherche sur les traitements au sujet des comparaisons de salaires de certaines professions basées sur l'appariement des postes ont joué un rôle clé pendant les négociations collectives.

Restrictions budgétaires et évolution de la comparabilité

Au cours des 10 à 15 années qui ont suivi la mise en place de la Commission de lutte contre l'inflation à la fin des années 1970, les efforts visant à limiter l'inflation se sont poursuivis et l'on a acquis la conviction qu'il fallait réduire les dépenses de l'État. En 1981, comme dans les premières années de la négociation collective, 75 unités de négociation ont choisi l'arbitrage et 47 unités la conciliation, mais les groupes qui ont opté pour la conciliation représentaient un plus grand nombre de fonctionnaires.

La Loi sur les restrictions salariales du secteur public adoptée en 1982 limitait les hausses dans la fonction publique fédérale à 6 et 5 %, respectivement, pour les deux années suivantes.

Entre 1991 à 1996, la Loi sur l'indemnisation des agents de l'État et les lois d'exécution du budget adoptées successivement ont imposé un gel des salaires pendant cinq ans avec une augmentation de 3 % pour la dernière année. Ces interventions législatives ne visaient pas principalement à assurer la comparabilité avec la rémunération dans le secteur public, mais des objectifs macroéconomiques plus vastes.

Durant toute cette période, le Conseil du Trésor a continué d'approfondir sa compréhension de la comparabilité de la rémunération totale et à améliorer ses techniques d'analyse pour appliquer le concept. En septembre 1992, Wyatt Consultants a fait rapport au Secrétariat du Conseil du Trésor sur la façon de poursuivre l'élaboration de la méthodologie de comparaison de la rémunération globale. Parmi les recommandations, mentionnons l'évaluation actuarielle de tous les éléments de la rémunération, la comparaison de la rémunération d'un employé au cours de sa carrière professionnelle, l'amélioration du modèle permettant de calculer la valeur de la sécurité d'emploi (en faisant une distinction, par exemple, entre la mesure universelle et « différentielle » de l'aversion pour le risque), l'amélioration de la représentativité des groupes comparateurs du secteur privé et l'application de l'analyse aux taux de rémunération régionaux^[26].

Tentative d'application de la comparabilité de la rémunération totale dans la pratique

Pendant les années 1980 et au début des années 1990, le Secrétariat du Conseil du Trésor a insisté sur l'application des concepts de la comparabilité de la rémunération totale pour la détermination des salaires qu'il contrôlait. Ainsi, on a mis en place, sur plusieurs années, un système complexe de comparaison des professions militaires à des groupes analogues dans la fonction publique. Dans la pratique, les résultats de cette analyse n'ont pas été appliqués de manière cohérente au fil des ans pour établir le niveau des hausses de salaires, engendrant un climat de frustration et de malentendu entre le Secrétariat du Conseil du Trésor et les Forces canadiennes quant à l'utilité réelle de faire des comparaisons de la rémunération globale.

Les cadres de direction et les membres en uniforme de la Gendarmerie royale du Canada représentent deux cas d'application généralement efficace de la méthode de comparaison de la rémunération globale. Après un faux départ dans les années 1980, la comparaison de la rémunération globale avec huit autres services de police importants au Canada a débuté en 1993 et joué un rôle indispensable dans la détermination des hausses salariales des membres réguliers de la GRC. À l'heure actuelle, Hay Associates fournit des comparaisons de la rémunération globale pour les postes de cadres de direction, de sous-ministres et les autres personnes nommées par le gouverneur en conseil. Cette recherche a servi de fondement analytique aux recommandations sur la rémunération de ces groupes du Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction, présidé successivement par Lawrence Strong et Carol Stephenson.

Non application de la comparabilité de la rémunération totale dans le contexte de la négociation collective

Toutefois, l'incidence de la politique de comparabilité de la rémunération totale sur les résultats réels de la négociation collective ou des commissions d'arbitrage a été, dans le meilleur des cas, contextuelle. Un document de discussion sur la comparabilité de la rémunération paru en 1987 faisait observer ce qui suit :

La dissonance cognitive apparente entre les améliorations toujours plus subtiles de la méthodologie et la reconnaissance de son utilité limitée pour déterminer la rémunération en pratique nous incitent à demander pourquoi les travaux sur la comparabilité de la rémunération totale se sont poursuivis. Essentiellement, il semble que la politique exprimait les intentions du gouvernement à l'égard de sa politique; par conséquent, les fonctionnaires ont poursuivi leurs efforts d'élaboration et d'application. Mais ces intentions n'ont pas été appuyées par des modifications aux mécanismes officiels servant à établir les niveaux de rémunération ou la volonté de concrétiser l'idée mise de l'avant. Par exemple, l'étude de 1992 de Wyatt Consultants était doublement ironique puisqu'elle présentait non seulement des idées que personne ne savait comment appliquer, mais la fonction publique en était alors à la deuxième année de ce qui allait devenir six années de contrôle des salaires dont cinq de gel salarial.

Parité salariale et relativité interne

Un deuxième exemple de la discordance de la politique de la fin des années 1970 aux années 1990 est le concept de la parité salariale. La Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP) adoptée en 1978exigeait que les employeurs relevant de la compétence fédérale en matière de travail (y compris la fonction publique) assurent « à travail de valeur égale, salaire égal ». Cela a engendré un clivage au niveau des politiques entre, d'un côté, l'engagement général du gouvernement à l'égard de la rémunération fondée sur la comparabilité avec un échantillon représentatif d'employeurs du secteur privé et, de l'autre, la priorité au principe « du salaire égal pour un travail de valeur égale » en faveur de la relativité interne entre les postes.

Dans une large mesure, la réflexion politique sur la comparabilité et la parité salariale semble avoir suivi une évolution différente. Les divers documents sur la comparabilité ont consacré relativement très peu d'attention aux exigences de la LCDP. Ainsi, les Notes sur la rémunération de la Direction des relations de travail du Conseil du Trésor, publiées en mars 1984, consacraient au plus deux pages sur 55 à cette question. La dichotomie entre les deux points de vue a été reconnue comme suit :

Un document plus fouillé publié par le Secrétariat du Conseil du Trésor en 1992 et intitulé Compensation Determination for Represented Employees: Future Directions, présentait des observations similaires :

Alors que, dans les faits, le gouvernement a réglé les plaintes en matière de parité salariale hors de la négociation collective, dans certain cas les deux concepts se sont trouvés réunis. En 1998, un ajustement spécial de rémunération (ASR) a été inclus dans les conventions collectives de divers groupes composés majoritairement de femmes ayant participé à la plainte sur la parité salariale déposée par l'Alliance de la fonction publique du Canada. Bien que le Secrétariat du Conseil du Trésor ait évité de lier les versements d'ASR à la parité salariale, ceux-ci étaient en fait inclus dans le règlement qui a suivi. En général, les deux concepts de la comparabilité externe et « d'un salaire égal pour un travail de valeur égale » à l'interne ont coexisté plutôt que d'être harmonisés.

Capacité réduite

Au début et au milieu des années 1990, la politique appliquée dans le cadre de l'Examen des programmes visait à réduire la taille de la fonction publique et à limiter les salaires et les avantages sociaux dans le cadre de l'engagement du gouvernement d'éliminer le déficit fédéral et de reprendre le contrôle des finances du pays. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a réduit considérablement sa capacité dans le secteur de la détermination des salaires et de la négociation collective.

Le gouvernement a décidé d'abolir le Bureau de recherche sur les traitements (BRT) dans le cadre d'un programme plus vaste d'abolition d'organismes intégré au Budget de 1992. Pendant ses 35 années d'existence, le Bureau a acquis une expertise considérable et une grande crédibilité dans de nombreux milieux. Cependant, il semblerait que la direction estimait que les échantillons du BRT n'étaient pas assez représentatifs des employeurs canadiens parce qu'ils provenaient uniquement de grands établissements syndiqués.

Tout comme la création du BRT en 1957 a été un pas en avant pour renforcer la base empirique servant à déterminer la comparabilité, son abolition a mis un terme à la possibilité de recueillir des données détaillées à partir desquelles évaluer la comparabilité. Il se peut que le BRT ait perdu sa raison d'être, du moins à court terme, du fait que le gouvernement s'apprêtait à l'époque à imposer un gel des salaires.

Comparabilité à la reprise de la négociation collective

Lorsque la négociation collective a repris en 1997^[30], les syndicats et le Conseil du Trésor ont commencé ce qui s'est avéré être la négociation salariale en fonction des tendances. Cette démarche reflétait sans nul doute la capacité réduite de négociation des deux parties après des années sans négociation collective. Par la suite, les règlements ont été de plus en plus différents entre les groupes, mais la comparabilité externe n'était que l'un des facteurs servant à façonner les ententes.

Indemnités provisoires

Le principal exemple de l'influence de la comparabilité sur les salaires a été l'adoption, en 1997, des indemnités de recrutement et de maintien en poste (généralement appelées indemnités provisoires) pour le groupe des Systèmes d'ordinateurs (CS). Au cours des années suivantes, ces indemnités ont été appliquées à une douzaine d'autres groupes au moins. La décision d'établir ces indemnités était fondée sur des données concernant la rémunération versée par des employeurs concurrentiels dans des circonstances où il était évident que le gouvernement fédéral avait de la difficulté à recruter ou à maintenir en poste un personnel suffisant dans certaines professions en forte demande.

Deux considérations ont dicté le recours à l'indemnité provisoire à des fins de comparabilité. Premièrement, on a voulu réduire le risque de pressions accrues en faveur de la parité salariale en respectant les exceptions au « travail de valeur égale, salaire égal » prévues par l'Ordonnance de 1986 sur la parité salariale, notamment l'article 16 (h) : « la pénurie de main-d'œuvre dans une catégorie d'emploi particulière au sein de l'établissement de l'employeur ». Deuxièmement, on a voulu éviter que les hausses de salaires ne deviennent permanentes puisque les pressions du marché du travail à l'origine des problèmes de recrutement et de maintien en poste pouvaient être temporaires.

Études conjointes

Autres manifestations de la comparabilité externe, les diverses études conjointes menées à la demande du Conseil du Trésor, de l'agent négociateur intéressé et, souvent, du principal ministère employeur pour connaître la rémunération versée par les autres employeurs canadiens à certains groupes tels que les Services correctionnels (CX), le Service extérieur (FS), la Navigation aérienne (AO) et les Services de l'exploitation (SV). Du point de vue de l'employeur, ces études manquaient généralement d'objectivité et d'équilibre et, par conséquent, elles n'ont pas été habituellement acceptées comme élément de base des négociations.

Capacité de recherche

Dans une perspective plus vaste, l'employeur et les syndicats ont commencé conjointement, en 2002, à reconstituer la capacité fournie par le Bureau de recherche sur les traitements de 1957 à 1992. Statistique Canada a entrepris le travail d'élaboration et des études pilotes pour certains postes, sous la direction du Comité consultatif mixte sur la rémunération du Conseil national mixte. La Loi sur la modernisation de la fonction publique, adoptée par le Parlement en novembre 2003, prévoyait la mise en place d'une capacité permanente de recherche sur les traitements intégrée à la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique.

La parité salariale

En 1999, la plainte de longue date en matière de parité salariale déposée par l'Alliance de la fonction publique du Canada à l'égard des différents groupes de commis, de secrétaires et d'enseignants composés majoritairement de femmes a été réglée. Bien que l'entente ait servi à régler un différend important au sujet de l'application de la Loi canadienne sur les droits de la personne, elle a sans aucun doute éloigné encore davantage le régime fédéral de rémunération de la comparabilité globale avec le marché du travail canadien.

Taux de rémunération régionaux

Une autre tendance s'éloignant de la comparabilité a été l'élimination progressive des taux de rémunération régionaux dans la fonction publique fédérale. Ce processus a débuté bien avant l'Examen des programmes. En 1985 et 1986, suite aux pressions exercées auprès des députés à l'initiative de l'Alliance de la fonction publique du Canada, on a réduit le nombre de zones de paye pour les groupes de classification des Services divers (GS) et des Manœuvres (GL). Dans les conventions collectives de 1997 et 2001, on a réduit le nombre de zones pour les employés des groupes GS et GL de dix à sept puis à trois. À l'heure actuelle, les zones sont tellement vastes qu'il n'y a aucun lien significatif avec les marchés du travail locaux.

Système de classification universel

Par ailleurs, en 2002, le Conseil du Trésor a décidé de ne pas aller plus loin avec le système de classification universel en vue de réformer les normes de classification pour le noyau de la fonction publique. Une des principales raisons de cette décision était qu'on voulait éviter de créer un cadre trop rigide pour l'évaluation des postes dans la fonction publique, qui aurait rendu presque impossible l'adaptation à l'évolution du niveau de la rémunération externe touchant seulement certaines professions.

Cadre de la rémunération

Le Conseil du Trésor n'a pas adopté officiellement de politique de rémunération après la reprise des négociations collectives en 1997. À deux occasions, au milieu de 1999 et au milieu de 2003, des projets de politique ont été examinés activement à l'interne. Mais des changements au niveau du personnel clé et l'évolution du climat des relations de travail ont jusqu'à présent empêché la mise en place d'une politique. Dans les deux cas, les ébauches étaient manifestement semblables aux politiques énoncées antérieurement, soulignant ainsi la nécessité de concilier la comparabilité externe et la parité interne.

L'ébauche du cadre stratégique de 2003 fait ressortir quatre « grands principes ». La rémunération dans la fonction publique devrait :

• être comparable à celle offerte pour un travail similaire sur les marchés du travail pertinents;
• traduire la relativité interne attribuée par l'employeur au travail accompli;
• récompenser le rendement, dans la mesure où cela est approprié et pratique, selon les contributions individuelles ou de groupe aux résultats opérationnels obtenus;
• être abordable dans le contexte des engagements pris par le gouvernement de fournir des services à tous les Canadiens, en tenant compte de la situation financière du gouvernement et de l'état de l'économie canadienne.

L'ébauche souligne également que le gouvernement fédéral est responsable de la politique publique en général, en plus d'être le plus important employeur au Canada. Par conséquent, les objectifs de la rémunération seront fonction des considérations de politique publique, notamment les objectifs de la politique économique tels que le contrôle de l'inflation, les lois pertinentes comme la Loi canadienne sur les droits de la personne, les objectifs de la politique sociale tels que la prolongation du congé parental en vertu de la Loi sur l'assurance-emploi, ainsi que les attentes et les pressions du public.

L'appendice B^[31] renferme l'ébauche de la politique de 2003 telle qu'elle a été diffusée aux fins de commentaires.

Le conseil de direction de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) a adopté une telle politique au début de 2001. La politique renferme les points suivants :

En général, pendant la période qui a suivi l'Examen des programmes, la rémunération dans la fonction publique fédérale a continué d'être déterminée par différentes forces. Même si la comparabilité était certes un élément important, on ne pourrait pas dire qu'elle a été le facteur déterminant pour établir les salaires et les avantages sociaux.

La période postérieure à l'Examen des programmes concorde de façon générale avec ce qui s'est produit depuis l'adoption du principe du mérite à la fonction publique en 1918. La comparabilité avec le marché du travail externe a toujours été en évidence dans les déclarations du gouvernement au pouvoir sur sa philosophie en matière de rémunération des fonctionnaires. Mais, au fil des ans, d'autres facteurs ont eu tendance à prendre le pas sur la comparabilité en tant que facteur déterminant des salaires et des avantages sociaux. Leur importance a varié avec le temps, allant des pressions exercées pour faire respecter les relativités internes aux considérations pragmatiques comme le fait de trouver un « accord pouvant être accepté » à l'exigence statutaire d'assurer « un salaire égal pour un travail de valeur égale », à la volonté de donner l'exemple à titre d'employeur avisé et à la nécessité de contrôler l'inflation ou de réduire les dépenses gouvernementales.