ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

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2. Historique de la comparabilit� de la r�mun�ration et de la n�gociation collective

Dans le pr�sent chapitre, nous r�sumons comment le gouvernement f�d�ral a fait part de ses intentions � l'�gard de la politique sur la comparabilit� au cours des ann�es. Nous notons que des consid�rations d'ordre pratique ont souvent eu pr�s�ance sur la politique. Comme le rapport de la Commission Glassco (1962) le faisait remarquer : � Les prix qui ont cours sur le march� dictent les limites de la r�mun�ration, mais la fixation de telle ou telle �chelle de salaires se ressent d'influences changeantes d'ordre politique, administratif et social. �^[6]

Au moyen de diverses formulations au fil des ans, les gouvernements f�d�raux successifs ont cherch� � situer la politique de r�mun�ration en visant la comparabilit� avec le march� du travail externe. Toutefois, les formulations �taient si g�n�rales que les r�sultats ont grandement vari�. Malgr� ces variations, la pratique syst�matique a �t� de verser des salaires sup�rieurs � ceux du march� aux niveaux subalternes de la fonction publique et des salaires inf�rieurs � ceux du march� aux niveaux plus �lev�s. Aux niveaux interm�diaires, les salaires pouvaient �tre plus �lev�s ou moins �lev�s selon les circonstances. Cette tendance s'observe pour les salaires et encore davantage pour la r�mun�ration globale^[7].

La comparabilit� et son application de 1913 au d�but des ann�es 1960

Les d�buts : un syst�me de r�mun�ration au m�rite

De 1913 � 1920, les augmentations salariales dans la fonction publique ne repr�sentaient qu'environ la moiti� de la croissance du niveau de vie au niveau national.

La Premi�re Guerre mondiale a men� � une expansion rapide de la fonction publique f�d�rale et l'on a de plus en plus reconnu que, pour �tre efficace, la fonction publique devait �tre dot�e en fonction du m�rite et non du favoritisme. En 1918, la Loi sur le service civil pr�voyait que les nominations devaient �tre r�glement�es par la Commission du Service civil conform�ment au principe du m�rite. La Commission a aussi re�u le mandat de recommander des r�visions aux taux de r�mun�ration. Afin de s'acquitter de cette responsabilit�, la Commission a demand�, en 1919, l'avis de la soci�t� Arthur Young & Company sur la mani�re de structurer un r�gime de classification et de r�mun�ration. Les principes^[8] g�n�raux suivants ont guid� son travail :

Ce premier �nonc� de politique renferme plusieurs th�mes qui sont revenus pendant les d�cennies suivantes. Le concept le plus fondamental est celui de la parit� pour l'employ� et les contribuables. La notion selon laquelle la fa�on d'atteindre cet �quilibre est d'�galer le monde des affaires quant � la norme de r�mun�ration appropri�e pour les divers m�tiers, professions et genres d'emploi est assez explicite. Le plafond de la r�mun�ration devrait �tre le salaire vers� pour des services comparables par des employeurs avis�s. Enfin, la comparaison doit tenir compte de toutes les formes de r�mun�ration et non seulement des salaires.Les augmentations offertes dans le sillage du rapport d�pos� par Arthur Young & Company �taient des paiements forfaitaires beaucoup plus importants en pourcentage aux niveaux de revenus inf�rieurs.

En appliquant les recommandations de politique formul�es dans le rapport, le gouvernement a cr�� deux cat�gories d'employ�s. La premi�re comprenait les employ�s nomm�s en vertu de la Loi sur le service civil, dont les taux de r�mun�ration �taient recommand�s par la Commission du Service civil. En 1922, il y avait environ 50 000 fonctionnaires r�partis en quelque 2 200 cat�gories aux fins de la d�termination de la r�mun�ration. Treize mille autres employ�s, la plupart des hommes de m�tier qualifi�s et des membres d'�quipage de navires, �taient exempt�s de l'application de la Loi. Ils furent�ventuellement d�sign�s � employ�s r�mun�r�s au taux courant � parce qu'ils �taient pay�s au taux en vigueur dans la localit� o� ils �taient employ�s^[9]. Le Conseil du Tr�sor �tablissait les taux pour les hommes de m�tier exclus en tenant compte des relev�s r�gionaux des salaires courants effectu�s par le minist�re du Travail.

La Commission Beatty

� la fin des ann�es 1920, on �tait manifestement conscients de la n�cessit� d'am�liorer la r�mun�ration relative des employ�s qui seraient aujourd'hui appel�s � employ�s du savoir � dans la fonction publique. La Commission royale sur le personnel technique et scientifique, pr�sid�e par E.W. Beatty, a produit un rapport en 1930. Selon ce rapport, il est �vident que le principal d�terminant de l'�volution des salaires n'�tait pas la comparabilit�. Parall�lement, la Commission Beatty soulignait la complexit� accrue de la t�che de l'administration publique ainsi qu'une � intrusion � du gouvernement dans un grand nombre de nouveaux domaines. La Commission indiquait que :

Le probl�me a trait � l'avancement dans la fonction publique comparativement au secteur priv�. La Commission a aussi fait part de son inqui�tude devant le fait que les cat�gories de classification r�sultant du syst�me Young �taient devenues � inutilement encombrantes �. Toutefois, lorsque la Commission a soumis son rapport, la crise �conomique s�vissait et ses recommandations sont demeur�es sans suivi pendant une d�cennie et demie.

Crise �conomique et guerre

La principale d�cision politique prise subs�quemment a �t� l'adoption de la Loi de la d�duction sur les traitements de 1932, qui r�duisait les salaires de 10 % de fa�on g�n�ralis�e. Comme les baisses de salaires dans le secteur priv� ont �t� beaucoup plus importantes et que l'on a r�tabli graduellement la baisse de 10 % des traitements des fonctionnaires, les salaires dans la fonction publique au d�but de la Deuxi�me Guerre mondiale �taient avantageux en comparaison de ceux du secteur priv�. La comparabilit� semble �tre intervenue seulement de fa�on g�n�rale pour produire ces r�sultats.

Pendant la guerre, le pragmatisme a eu pr�s�ance encore une fois. Les augmentations de salaires �taient g�n�ralement restreintes. Pour recruter le personnel n�cessaire et pr�venir l'injustice flagrante, le gouvernement a eu recours � des mesures telles que les indemnit�s de vie ch�re, l'avancement dans les unit�s miliaires, les suppl�ments li�s aux responsabilit�s de temps de guerre et l'assouplissement du syst�me de classification.

Changements apr�s la guerre

Apr�s la Deuxi�me Guerre mondiale, la taille de la fonction publique a augment� pour atteindre 117 000 employ�s en 1946. La Commission royale d'enqu�te sur les classifications administratives dans la fonction publique (1946), pr�sid�e par W.L. Gordon, a poursuivi le travail entrepris par la Commission Beatty. La Commission Gordon a d�plor� qu'en raison de l'augmentation continue des responsabilit�s du gouvernement, il n'y avait pas suffisamment � d'hommes � de haut calibre aux niveaux sup�rieur et interm�diaire. Elle convenait avec la Commission Beatty que � le chevauchement des �chelles salariales dans des postes successifs pour les promotions [n'est] pas conforme au maintien de l'efficacit� maximale �^[11]. (TRADUCTION) La Commission a critiqu� les r�les contradictoires de la Commission du Service civil et du Conseil du Tr�sor en ce qui a trait � la d�termination des salaires et elle �tait en faveur de confier ce r�le enti�rement � ce dernier organisme.

Dans ses recommandations, la Commission Gordon a propos� les principes suivants pour d�terminer la r�mun�ration au niveau sup�rieur de la fonction publique :

Suite au rapport de la Commission Gordon, on accorda des hausses � certains sous-ministres et � d'autres hauts fonctionnaires. De fa�on plus g�n�rale, on int�gra au r�gime salarial de la fonction publique l'indemnit� de vie ch�re vers�e durant la guerre.

L'augmentation relativement rapide des taux de r�mun�ration dans le secteur priv� et la croissance continue de la fonction publique f�d�rale durant la p�riode d'apr�s-guerre ont exerc� de fortes pressions sur le niveau et la structure des taux de r�mun�ration de la fonction publique. La tendance � recourir � des augmentations g�n�rales soulignait les lacunes du m�canisme appliqu� pour r�viser les taux de r�mun�ration. En 1948, le premier ministre de l'�poque, Louis St-Laurent, r�affirma en ces termes les principes sur lesquels reposait la politique du gouvernement en mati�re de r�mun�ration :

L'importance accrue accord�e � la comparabilit� externe dans cette formulation relativement succincte soulignait la n�cessit� d'une meilleure information au sujet des niveaux et des pratiques de r�mun�ration dans le secteur priv�. En 1957, inspir� par la British Royal Commission on the Civil Service (1955), le gouvernement a cr�� le Bureau de recherche sur les traitements. La mission du Bureau �tait � de fournir de l'information objective sur la r�mun�ration et les conditions de travail au gouvernement, dans le secteur des entreprises et dans le secteur industriel et de r�unir et d'analyser des donn�es factuelles sur les tendances en mati�re d'emploi en dehors de la fonction publique �. Ce mandat repr�sentait une importante innovation � au moins deux �gards : premi�rement, il indiquait l'engagement de fournir des preuves empiriques pour d�terminer les salaires; deuxi�mement, sa gouvernance pr�voyait la participation active des associations d'employ�s � l'�tablissement des priorit�s du Bureau.

En 1958, le premier ministre Diefenbaker a fait la d�claration suivante sur la politique de r�mun�ration dans la fonction publique :

Il est int�ressant de noter les changements de terminologie passant � d'employeurs avis�s � (Arthur Young & Company, 1919) � � bons employeurs � (Louis St-Laurent, 1948) � simplement � employeurs de l'entreprise priv�e � (John Diefenbaker, 1957). Nous pouvons seulement �mettre l'hypoth�se que cet assouplissement apparent au fil des ans de la description des employeurs comparables ad�quats du secteur priv� repr�sente un recul conscient de perspective.

En conformit� avec cet �nonc� de politique, la nouvelle Loi sur le service civil (1961) renfermait dans le paragraphe 10(2) la premi�re description l�gislative de la politique sur la r�mun�ration :

Par cons�quent, au d�but des ann�es 1960, la comparabilit� de la r�mun�ration de la fonction publique avec celle du march� du travail externe �tait devenue plus pr�sente dans les �nonc�s de politique, mais non particuli�rement essentielle � la d�termination r�elle des salaires et des avantages sociaux.

La Commission Glassco

Aujourd'hui, plus de 40 ans apr�s sa publication, le chapitre portant sur la � Gestion du personnel � du Rapport de la Commission royale d'enqu�te sur l'organisation du gouvernement (Glassco)^[12] traite d'un grand nombre de questions auxquelles la fonction publique est encore confront�e. Dans les domaines particuliers de la r�mun�ration de la fonction publique et de sa comparabilit� � l'�conomie g�n�rale, la Commission Glassco offre un bon aper�u de la politique et de la pratique.

� partir du travail accompli par le nouveau Bureau de recherche sur les traitements, la Commission Glassco a �valu� comment les salaires et les avantages sociaux de la fonction publique �taient reli�s � ceux des emplois comparables dans le secteur priv�. Parmi les observations g�n�rales de la Commission au sujet de la comparabilit�, mentionnons les points suivants :

Tenant compte de cette vision �largie de la situation relative de la r�mun�ration de la fonction publique dans l'�conomie canadienne de l'�poque, la Commission a port� un œil critique sur les diff�rentes d�clarations de politique faites � l'�poque. � son avis :

La directive de la Commission �tait la suivante :

On pourrait croire que cette formulation n'est pas moins g�n�ralis�e que les �nonc�s des principes de la r�mun�ration que la Commission a elle-m�me critiqu�s. En fait, la Commission a analys� divers termes cl�s tels que � taux du march� � ou � taux r�gnants �. Elle a soulign�, par exemple, la n�cessit� de pr�ciser que les enqu�tes sur les salaires ne devraient pas se limiter aux � meilleurs employeurs �, mais devraient inclure � un groupe repr�sentatif d'employeurs � qui le service public dispute des candidats �^[16].

La Commission a aussi soulign� l'importance d'assurer un traitement �quitable aux travailleurs f�d�raux (par exemple, les m�t�orologues) pour lesquels il n'y a aucun �quivalent direct sur le march� du travail externe. Elle a fait une critique s�v�re du syst�me de classification actuel comme �tant un obstacle � une r�mun�ration �quitable^[17] et a conclu que � le r�gime actuel de r�mun�ration est essentiellement n�gatif � puisqu'il ne pr�voit pas � la reconnaissance formelle du rendement sup�rieur �^[18].

En g�n�ral, le rapport de la Commission Glassco a marqu� un tournant entre une fonction publique traditionnelle enracin�e dans les r�gles et la proc�dure et une nouvelle fonction publique accordant un r�le plus important � la d�l�gation des pouvoirs � la direction et � la reddition de comptes pour les d�cisions prises en fonction des conditions locales. Dans le domaine de la r�mun�ration et de la comparabilit�, la Commission a offert l'�valuation la plus compl�te de la situation relative de la fonction publique � cette �poque et peut-�tre depuis. Ses commentaires sur les principes r�gissant la r�mun�ration et leur interpr�tation �taient percutants et sugg�raient comment en am�liorer la clart� et l'application.

Mais ce rapport est paru � une �poque o� le paternalisme de l'employeur perdait du terrain � la faveur d'une plus grande acceptation sociale d'une approche davantage ax�e sur la collaboration dans l'�tablissement des salaires. Presque imm�diatement apr�s la publication du rapport, le gouvernement minoritaire de Lester Pearson a d�cid� de transf�rer la d�termination des salaires dans la fonction publique au domaine de la n�gociation collective.

Politique de r�mun�ration de la fonction publique et comparabilit� durant les premi�res ann�es de la n�gociation collective

Comit� pr�paratoire � la n�gociation collective

En 1965, le Comit� pr�paratoire des n�gociations collectives dans la fonction publique, pr�sid� par A.D.P. Heeney, a publi� un rapport^[19]. Afin de pr�parer officiellement le terrain pour la n�gociation collective, il fallait r�gler deux questions fondamentales. Premi�rement, comment serait structur� l'effectif de la fonction publique pour la n�gociation collective? Deuxi�mement, quels rouages et r�glements seraient mis en place pour encadrer le nouveau syst�me?

Pour ce qui est de la premi�re question, le Comit� pr�paratoire a indiqu� que � le syst�me de classification et d'�chelles de salaires, tant pour les fonctionnaires civils que pour les employ�s � taux courants, n'a pas subi de r�vision compl�te depuis 1919 �. Le Comit� a reconnu (comme la Commission Glassco avant lui) qu'il y avait � absence d'une ligne de d�marcation bien claire entre les deux syst�mes � et que les employ�s faisant partie des deux cat�gories accomplissaient le m�me genre de travail. Il a donc recommand� que les deux cat�gories d'employ�s soient fusionn�es sous un seul syst�me. Pour cela, le Comit� a propos� une simplification radicale de la classification des postes, tel qu'illustr� � la figure 1001. Les 700 cat�gories et 1 700 niveaux applicables aux 138 000 travailleurs employ�s en vertu de la Loi sur le service civil ont �t� remplac�s par une structure � deux paliers. Le palier de la � cat�gorie professionnelle � serait une vaste division horizontale de la fonction publique utile aux fins de la planification et de l'�laboration de la politique de personnel. Le deuxi�me palier, celui du � groupe professionnel � serait une sous-division servant d'assise au processus de d�termination de la r�mun�ration.

Figure 1001
Une nouvelle structure pour la fonction publique avec l'adoption de la n�gociation collective

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On soulignait la capacit� d'�tablir autant que possible une comparaison des t�ches � celles du march� du travail externe.

Pour ce qui est de la deuxi�me question, deux observations m�ritent une attention particuli�re. Dans l'ensemble, le Comit� pr�paratoire a conclu que � le r�gime de n�gociations collectives et d'arbitrage de la fonction publique du Canada doit autant que possible avoir pour point de d�part les principes et coutumes qui r�gissent les rapports entre employeurs et employ�s dans l'ensemble de la collectivit� canadienne �. Le Comit� a indiqu� clairement que le gouvernement devrait accepter la restriction � au droit historique de la Couronne de d�terminer unilat�ralement les conditions d'emploi de ses fonctionnaires � inh�rent � l'acceptation d'un r�gime de n�gociation collective et d'arbitrage. N�anmoins, le Comit� a propos� que le m�canisme de � r�glement des diff�rends par un tiers � soit un tribunal d'arbitrage permanent dirig� par un pr�sident permanent. On envisageait que les membres seraient � des hommes et des femmes qui jouissent d'une certaine r�putation � travers le pays � et qu'il serait � rare que leur r�le quasi judiciaire soit entach� d'�troitesse ou d'esprit de parti �.

Le Comit� pr�paratoire a �galement mentionn� l'�quilibre � maintenir entre la comparabilit� externe et la parit� interne, qui est essentiel pour assurer une juste d�termination des salaires:

Selon le Comit�, le march� est le plus appropri� en p�riode de changement et de d�veloppement �conomiques, comme celle qui a pr�valu au Canada depuis la Deuxi�me Guerre mondiale. Un syst�me trop rigide conviendra mal pour recruter et maintenir en poste un personnel � comp�tent �, notamment dans les emplois � hautement sp�cialis�s �.

Le Comit� s'est aussi fait un devoir d'exprimer le point de vue selon lequel � le nouveau syst�me devrait offrir de forts stimulants au maximum de rendement �, y compris l'application de ces pratiques au-del� de la � cat�gorie des hauts fonctionnaires �.

Le Comit� s'est dit convaincu que, dans de nombreux secteurs de la fonction publique, une gr�ve serait injustifiable et un lock-out impensable. Bien qu'il ait d�cid� de ne pas recommander l'interdiction des gr�ves, le Comit� s'attendait clairement � ce que l'arbitrage soit le moyen habituel de r�soudre les diff�rends.

Influenc� par la gr�ve des travailleurs des postes en 1965 et sans doute par sa situation minoritaire au Parlement, le gouvernement Pearson a d�cid� � de tenir compte du point de vue de ceux et celles qui s'opposaient � l'arbitrage en principe � (TRADUCTION) en offrant l'option de la conciliation assortie du droit de gr�ve dans la loi.

La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique

Un cadre l�gislatif pour la n�gociation collective dans la fonction publique f�d�rale a �t� promulgu� en vue d'�tre mise en œuvre � compter de 1967. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP) �tablissait les r�gles pour l'accr�ditation syndicale, le r�glement des diff�rends et la r�solution des griefs. La Loi incorporait l'essentiel des recommandations du Comit�. La Loi sur l'administration financi�re conf�rait au Conseil du Tr�sor la responsabilit� d'employeur pour la majeure partie de la fonction publique, y compris les n�gociations portant sur les conditions d'emploi des travailleurs syndiqu�s ainsi que l'autorisation d'�tablir un r�gime de classification selon les param�tres propos�s par le Comit� pr�paratoire.

La LRTFP ne renfermait pas un �nonc� direct de la philosophie du gouvernement f�d�ral en mati�re de r�mun�ration. Toutefois, les points que le tribunal d'arbitrage doit prendre en consid�ration au moment de rendre une d�cision arbitrale (article 68) r�v�laient indirectement les buts pertinents de la politique. Puisque l'on s'attendait � ce que l'arbitrage soit le moyen habituellement employ� pour r�gler les diff�rends, ces consid�rations prenaient encore plus d'importance :

1. les besoins de la fonction publique en personnel qualifi�;
2. les conditions d'emploi dans des postes analogues hors de la fonction publique, notamment les diff�rences d'ordre g�ographique, industriel et autre qu'il peut juger pertinentes;
3. la n�cessit� de maintenir des rapports convenables, quant aux conditions d'emploi, entre les divers �chelons au sein d'une m�me profession et entre les diverses professions au sein de la fonction publique;
4. la n�cessit� d'�tablir des conditions d'emploi justes et raisonnables, compte tenu des qualit�s requises, du travail accompli, de la responsabilit� assum�e et de la nature des services rendus;
5. tout autre facteur qui, � son avis, est pertinent.

Premi�res �tapes

La n�gociation collective a d'abord �t� en vigueur de 1967 � 1975, les deux parties apprenant comment composer avec le nouveau syst�me. L'arbitrage �tait l'option privil�gi�e pour la plupart des diff�rends. Au cours de la premi�re ann�e d'application (1967-1968), 26 des 30 diff�rends ont fait l'objet d'un arbitrage, bien que le nombre d'employ�s vis�s par des processus de conciliation ait �t� plus �lev� que le nombre d'employ�s dont l'agent de n�gociation a opt� pour l'arbitrage.

Pendant ces huit ann�es, on ignore dans quelle mesure la comparabilit� avec les niveaux de salaires externes a incit� les arbitres � rendre des d�cisions arbitrales ou les n�gociateurs � conclure des r�glements par voie de conciliation. Selon l'�tude de Finkelman et Goldenberg, aucune d�cision du Tribunal ou de la Commission n'a mentionn� la pond�ration relative � accorder � chacun des facteurs (que les conseils d'arbitrage devraient prendre en consid�ration) �num�r�s � l'article 68 de la LRTFP.

Les p�riodes du contr�le de l'inflation et de l'apr�s-contr�le

En 1975, la Loi anti-inflation a impos� des restrictions aux augmentations salariales dans l'ensemble de l'�conomie canadienne, y compris la fonction publique f�d�rale, qui se sont appliqu�es jusqu'en 1978. Durant cette p�riode, l'arbitrage dans la fonction publique a clairement �t� appliqu� dans le cadre d'un r�gime plus vaste de d�termination des salaires au Canada, imposant en fait une forme de comparabilit� dans l'�tablissement des niveaux de salaires^[20].

Mesures post�rieures au contr�le de l'inflation – le Programme de coop�ration

En mai 1977, � la fin de la p�riode des mesures de contr�le de l'inflation, le gouvernement a publi� un document intitul� Programme de coop�ration – Un document d'�tude portant sur les questions du d�contr�le et de l'apr�s-contr�le. Le contexte �tait domin� par l'opinion bien arr�t�e selon laquelle l'inflation repr�sentait une grave menace pour le bien-�tre �conomique et qu'on ne pouvait permettre qu'elle augmente hors de contr�le. � cet �gard, le document souligne que :

Dans le chapitre 8 du document d'�tude, enti�rement consacr� � la r�mun�ration dans le secteur public, le gouvernement caract�risait le contexte comme suit :

Analysant la p�riode post�rieure aux mesures de contr�le, le document r�it�re le principe de la parit� qui existe depuis longtemps pour les employ�s et les contribuables, et celui de la comparabilit� raisonnable avec le secteur priv� et de la protection des droits des fonctionnaires en vue d'une n�gociation collective responsable. Par la suite, le document ouvre de nouvelles pistes en insistant sur la � r�mun�ration globale � (la valeur combin�e de l'ensemble des salaires et des avantages offerts aux employ�s) comme �l�ment de base de la comparabilit� avec le march� du travail externe, de la fa�on suivante :

Le document de discussion reconnaissait qu'il faudrait �laborer une m�thode d'analyse afin de d�terminer la r�mun�ration globale et la comparabilit�. Il �mettait �galement l'hypoth�se qu'il serait difficile d'apporter graduellement les rajustements subs�quents, � la hausse ou � la baisse, afin de mettre en œuvre la comparabilit�. Enfin, le document reconnaissait qu'il y aurait des inqui�tudes quant � la mesure dans laquelle les n�gociations collectives demeureraient significatives devant la rigueur requise par une politique de r�mun�ration globale. En r�ponse, le document affirmait que � celles-ci continueront de jouer un r�le clef dans la fixation des conditions d'emploi, le dosage des diff�rents �l�ments de la r�mun�ration globale et la solution des probl�mes �voqu�s pr�c�demment ou des autres difficult�s susceptibles de se pr�senter �.

Efforts d�ploy�s au cours de la p�riode de l'apr�s contr�le pour appliquer la comparabilit� de la r�mun�ration globale

En vue d'appliquer cette directive, le gouvernement a entrepris trois t�ches :

• premi�rement, �laborer les concepts et la m�thodologie n�cessaires pour appliquer la comparabilit� de la r�mun�ration totale du point de vue de l'employeur;
• deuxi�mement, adopter une loi obligeant les arbitres � appliquer ce principe;
• troisi�mement, faire en sorte que le Bureau de recherche sur les traitements recueille et publie les donn�es n�cessaires pour soutenir l'analyse.

Bien que les progr�s en vue de la d�finition du concept de la r�mun�ration globale aient �t� importants, les deux autres t�ches, en partie du moins, n'ont pas abouti rendant la nouvelle approche essentiellement impraticable.

Cinq concepts fondamentaux sous-tendaient la notion de la comparabilit� de la r�mun�ration totale :

1. Le gouvernement f�d�ral, � titre d'employeur, ne donnerait pas le ton, c'est-�-dire qu'il ne prendrait pas les devants sur le secteur priv� pour ce qui est de la valeur totale de l'ensemble des �l�ments de la r�mun�ration pour un travail comparable.
2. La s�curit� d'emploi ferait partie de l'�valuation; des taux r�gionaux seraient adopt�s � au besoin �.
3. La r�mun�ration des emplois au bas de l'�chelle des salaires serait �tablie � un niveau sup�rieur � la comparabilit� � en tant qu'instrument de politique sociale �.
4. Tout rattrapage serait �tal� sur une p�riode de deux � trois ans.
5. On veillerait � � maintenir des relativit�s appropri�es au sein des groupes et entre ceux-ci �, et � la � contribution et au rendement relatifs de chaque employ�. �^[23]

Du point de vue analytique, il �tait urgent de d�terminer pr�cis�ment les �l�ments � inclure dans les comparaisons globales. Apr�s avoir analys� plus d'une centaine d'�l�ments possibles, dont des �l�ments intrigants tels que l'indemnit� de canotage et l'indemnit� de cheval, les repr�sentants du Conseil du Tr�sor ont conclu que 12 �l�ments repr�sentaient au moins 95 p.100 de la r�mun�ration globale pour la fonction publique et les employeurs canadiens en g�n�ral. Voici ces 12 �l�ments :

• le temps suppl�mentaire (et tout autre suppl�ment de r�mun�ration)
• l'indemnit� de cessation d'emploi
• les heures de travail
• les cong�s annuels
• les cong�s de maladie
• les cong�s f�ri�s
• les p�riodes de repos.

• l'assurance invalidit�
• la pension de retraite
• la prestation suppl�mentaire de d�c�s (assurance-vie)
• la part de l'employeur des primes d'assurance-maladie provinciales
• la part de l'employeur des primes d'assurance-maladie suppl�mentaires.

On a exclu explicitement des �l�ments tels que le co�t de la formation et du perfectionnement professionnel, qui �taient per�us comme un investissement de la direction en vue de l'am�lioration du rendement et de la productivit�; le remboursement des frais de voyages et des d�penses engag�es pour remplir les fonctions de l'employ�; les programmes sociaux pr�vus par la loi tels que l'assurance-emploi et l'indemnisation des accidents du travail; et le co�t de l'administration des �l�ments de la r�mun�ration.

On a port� une attention particuli�re au calcul de la valeur de la s�curit� d'emploi, qui �tait per�ue comme un avantage important de l'emploi dans la fonction publique. Sur la recommandation d'un consultant, une d�finition en deux volets a �t� retenue : la probabilit� de la perte d'emploi et les pertes mon�taires pr�visibles en raison d'une mise en disponibilit�. Il a alors �t� propos� que la valeur de la s�curit� d'emploi se traduise par une prime hypoth�tique qui serait vers�e en guise de protection contre les pertes mon�taires �ventuelles s'il y avait cessation d'emploi. Cette prime pourrait ensuite �tre incluse dans le calcul de la r�mun�ration globale.

Le gouvernement a d�pos� le projet de loi C-28^[24] en mars 1978, lequel proposait notamment des modifications � la LRTFP afin de compl�ter ce travail th�orique. Le projet de loi d�finissait largement la r�mun�ration en ces termes :

• La r�mun�ration globale d�signe, � l'�gard de la dur�e du travail, le total du salaire et des �quivalents mon�taires des indemnit�s, des avantages sociaux et des autres conditions de travail reli�es � la r�mun�ration.

Le projet de loi comprenait �galement de nouveaux paragraphes � l'article 68 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique pour obliger les arbitres � fonder leurs d�cisions � sur une comparaison de la r�mun�ration globale pour des fonctions ou un travail semblable �. Diverses comparaisons �taient aussi exig�es, d'abord avec des entit�s priv�es � but lucratif, puis avec d'autres entit�s hors de la fonction publique ou, en dernier recours, avec la fonction publique. Les arbitres auraient �t� tenus de justifier leurs d�cisions. Le Bureau de recherche sur les traitements aurait aussi eu le mandat l�gislatif d'appuyer le processus. Toutefois, en raison de l'opposition des syndicats, le projet de loi C-28 n'a pas proc�d� au-del� de la premi�re lecture.

Les syndicats se sont fortement oppos�s au plan visant � utiliser le Bureau de recherche sur les traitements � titre d'organisme charg� de produire les donn�es qualitatives n�cessaires pour calculer la comparabilit� de la r�mun�ration totale. Devant la position adopt�e par les syndicats, il semble que la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) et le Bureau de recherche sur les traitements (qui faisait partie de la CRTFP) n'aient pas voulu envisager la r�mun�ration globale ou partager de nouvelles donn�es dont l'employeur aurait eu besoin pour faire ses propres calculs.

Globalement, le Conseil du Tr�sor s'est retrouv� dans une situation difficile en tentant de mettre en œuvre la politique destin�e � utiliser la comparabilit� de la r�mun�ration totale comme d�marche fondamentale pour n�gocier les salaires et les avantages sociaux au cours de la p�riode subs�quente aux mesures de contr�le � la fin des ann�es 1970 et au d�but des ann�es 1980. Les repr�sentants du Conseil du Tr�sor doutaient que cette d�marche soit r�aliste �tant donn� les � consid�rations pratiques et les r�alit�s de la n�gociation collective et le processus de r�glement des diff�rends � pour modifier consid�rablement les r�glements actuels en vue d'augmenter ou de r�duire les salaires de certains groupes en raison des r�sultats de la comparabilit� de la r�mun�ration totale :

�tant donn� que le gouvernement n'a pas r�ussi � obtenir la collaboration des syndicats pour mettre en œuvre l'approche de la comparabilit� de la r�mun�ration totale ou � se doter des outils l�gislatifs pour l'appliquer directement, cet �tat de choses a persist� dans la r�alit� pratique de la d�termination des salaires.

Il faut noter cependant que m�me si la comparabilit� de la r�mun�ration totale n'a gu�re progress� dans les faits, les donn�es recueillies par le Bureau de recherche sur les traitements au sujet des comparaisons de salaires de certaines professions bas�es sur l'appariement des postes ont jou� un r�le cl� pendant les n�gociations collectives.

Restrictions budg�taires et �volution de la comparabilit�

Au cours des 10 � 15 ann�es qui ont suivi la mise en place de la Commission de lutte contre l'inflation � la fin des ann�es 1970, les efforts visant � limiter l'inflation se sont poursuivis et l'on a acquis la conviction qu'il fallait r�duire les d�penses de l'�tat. En 1981, comme dans les premi�res ann�es de la n�gociation collective, 75 unit�s de n�gociation ont choisi l'arbitrage et 47 unit�s la conciliation, mais les groupes qui ont opt� pour la conciliation repr�sentaient un plus grand nombre de fonctionnaires.

La Loi sur les restrictions salariales du secteur public adopt�e en 1982 limitait les hausses dans la fonction publique f�d�rale � 6 et 5 %, respectivement, pour les deux ann�es suivantes.

Entre 1991 � 1996, la Loi sur l'indemnisation des agents de l'�tat et les lois d'ex�cution du budget adopt�es successivement ont impos� un gel des salaires pendant cinq ans avec une augmentation de 3 % pour la derni�re ann�e. Ces interventions l�gislatives ne visaient pas principalement � assurer la comparabilit� avec la r�mun�ration dans le secteur public, mais des objectifs macro�conomiques plus vastes.

Durant toute cette p�riode, le Conseil du Tr�sor a continu� d'approfondir sa compr�hension de la comparabilit� de la r�mun�ration totale et � am�liorer ses techniques d'analyse pour appliquer le concept. En septembre 1992, Wyatt Consultants a fait rapport au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor sur la fa�on de poursuivre l'�laboration de la m�thodologie de comparaison de la r�mun�ration globale. Parmi les recommandations, mentionnons l'�valuation actuarielle de tous les �l�ments de la r�mun�ration, la comparaison de la r�mun�ration d'un employ� au cours de sa carri�re professionnelle, l'am�lioration du mod�le permettant de calculer la valeur de la s�curit� d'emploi (en faisant une distinction, par exemple, entre la mesure universelle et � diff�rentielle � de l'aversion pour le risque), l'am�lioration de la repr�sentativit� des groupes comparateurs du secteur priv� et l'application de l'analyse aux taux de r�mun�ration r�gionaux^[26].

Tentative d'application de la comparabilit� de la r�mun�ration totale dans la pratique

Pendant les ann�es 1980 et au d�but des ann�es 1990, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a insist� sur l'application des concepts de la comparabilit� de la r�mun�ration totale pour la d�termination des salaires qu'il contr�lait. Ainsi, on a mis en place, sur plusieurs ann�es, un syst�me complexe de comparaison des professions militaires � des groupes analogues dans la fonction publique. Dans la pratique, les r�sultats de cette analyse n'ont pas �t� appliqu�s de mani�re coh�rente au fil des ans pour �tablir le niveau des hausses de salaires, engendrant un climat de frustration et de malentendu entre le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor et les Forces canadiennes quant � l'utilit� r�elle de faire des comparaisons de la r�mun�ration globale.

Les cadres de direction et les membres en uniforme de la Gendarmerie royale du Canada repr�sentent deux cas d'application g�n�ralement efficace de la m�thode de comparaison de la r�mun�ration globale. Apr�s un faux d�part dans les ann�es 1980, la comparaison de la r�mun�ration globale avec huit autres services de police importants au Canada a d�but� en 1993 et jou� un r�le indispensable dans la d�termination des hausses salariales des membres r�guliers de la GRC. � l'heure actuelle, Hay Associates fournit des comparaisons de la r�mun�ration globale pour les postes de cadres de direction, de sous-ministres et les autres personnes nomm�es par le gouverneur en conseil. Cette recherche a servi de fondement analytique aux recommandations sur la r�mun�ration de ces groupes du Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction, pr�sid� successivement par Lawrence Strong et Carol Stephenson.

Non application de la comparabilit� de la r�mun�ration totale dans le contexte de la n�gociation collective

Toutefois, l'incidence de la politique de comparabilit� de la r�mun�ration totale sur les r�sultats r�els de la n�gociation collective ou des commissions d'arbitrage a �t�, dans le meilleur des cas, contextuelle. Un document de discussion sur la comparabilit� de la r�mun�ration paru en 1987 faisait observer ce qui suit :

La dissonance cognitive apparente entre les am�liorations toujours plus subtiles de la m�thodologie et la reconnaissance de son utilit� limit�e pour d�terminer la r�mun�ration en pratique nous incitent � demander pourquoi les travaux sur la comparabilit� de la r�mun�ration totale se sont poursuivis. Essentiellement, il semble que la politique exprimait les intentions du gouvernement � l'�gard de sa politique; par cons�quent, les fonctionnaires ont poursuivi leurs efforts d'�laboration et d'application. Mais ces intentions n'ont pas �t� appuy�es par des modifications aux m�canismes officiels servant � �tablir les niveaux de r�mun�ration ou la volont� de concr�tiser l'id�e mise de l'avant. Par exemple, l'�tude de 1992 de Wyatt Consultants �tait doublement ironique puisqu'elle pr�sentait non seulement des id�es que personne ne savait comment appliquer, mais la fonction publique en �tait alors � la deuxi�me ann�e de ce qui allait devenir six ann�es de contr�le des salaires dont cinq de gel salarial.

Parit� salariale et relativit� interne

Un deuxi�me exemple de la discordance de la politique de la fin des ann�es 1970 aux ann�es 1990 est le concept de la parit� salariale. La Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP) adopt�e en 1978exigeait que les employeurs relevant de la comp�tence f�d�rale en mati�re de travail (y compris la fonction publique) assurent � � travail de valeur �gale, salaire �gal �. Cela a engendr� un clivage au niveau des politiques entre, d'un c�t�, l'engagement g�n�ral du gouvernement � l'�gard de la r�mun�ration fond�e sur la comparabilit� avec un �chantillon repr�sentatif d'employeurs du secteur priv� et, de l'autre, la priorit� au principe � du salaire �gal pour un travail de valeur �gale � en faveur de la relativit� interne entre les postes.

Dans une large mesure, la r�flexion politique sur la comparabilit� et la parit� salariale semble avoir suivi une �volution diff�rente. Les divers documents sur la comparabilit� ont consacr� relativement tr�s peu d'attention aux exigences de la LCDP. Ainsi, les Notes sur la r�mun�ration de la Direction des relations de travail du Conseil du Tr�sor, publi�es en mars 1984, consacraient au plus deux pages sur 55 � cette question. La dichotomie entre les deux points de vue a �t� reconnue comme suit :

Un document plus fouill� publi� par le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor en 1992 et intitul� Compensation Determination for Represented Employees: Future Directions, pr�sentait des observations similaires :

Alors que, dans les faits, le gouvernement a r�gl� les plaintes en mati�re de parit� salariale hors de la n�gociation collective, dans certain cas les deux concepts se sont trouv�s r�unis. En 1998, un ajustement sp�cial de r�mun�ration (ASR) a �t� inclus dans les conventions collectives de divers groupes compos�s majoritairement de femmes ayant particip� � la plainte sur la parit� salariale d�pos�e par l'Alliance de la fonction publique du Canada. Bien que le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor ait �vit� de lier les versements d'ASR � la parit� salariale, ceux-ci �taient en fait inclus dans le r�glement qui a suivi. En g�n�ral, les deux concepts de la comparabilit� externe et � d'un salaire �gal pour un travail de valeur �gale � � l'interne ont coexist� plut�t que d'�tre harmonis�s.

Capacit� r�duite

Au d�but et au milieu des ann�es 1990, la politique appliqu�e dans le cadre de l'Examen des programmes visait � r�duire la taille de la fonction publique et � limiter les salaires et les avantages sociaux dans le cadre de l'engagement du gouvernement d'�liminer le d�ficit f�d�ral et de reprendre le contr�le des finances du pays. Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor a r�duit consid�rablement sa capacit� dans le secteur de la d�termination des salaires et de la n�gociation collective.

Le gouvernement a d�cid� d'abolir le Bureau de recherche sur les traitements (BRT) dans le cadre d'un programme plus vaste d'abolition d'organismes int�gr� au Budget de 1992. Pendant ses 35 ann�es d'existence, le Bureau a acquis une expertise consid�rable et une grande cr�dibilit� dans de nombreux milieux. Cependant, il semblerait que la direction estimait que les �chantillons du BRT n'�taient pas assez repr�sentatifs des employeurs canadiens parce qu'ils provenaient uniquement de grands �tablissements syndiqu�s.

Tout comme la cr�ation du BRT en 1957 a �t� un pas en avant pour renforcer la base empirique servant � d�terminer la comparabilit�, son abolition a mis un terme � la possibilit� de recueillir des donn�es d�taill�es � partir desquelles �valuer la comparabilit�. Il se peut que le BRT ait perdu sa raison d'�tre, du moins � court terme, du fait que le gouvernement s'appr�tait � l'�poque � imposer un gel des salaires.

Comparabilit� � la reprise de la n�gociation collective

Lorsque la n�gociation collective a repris en 1997^[30], les syndicats et le Conseil du Tr�sor ont commenc� ce qui s'est av�r� �tre la n�gociation salariale en fonction des tendances. Cette d�marche refl�tait sans nul doute la capacit� r�duite de n�gociation des deux parties apr�s des ann�es sans n�gociation collective. Par la suite, les r�glements ont �t� de plus en plus diff�rents entre les groupes, mais la comparabilit� externe n'�tait que l'un des facteurs servant � fa�onner les ententes.

Indemnit�s provisoires

Le principal exemple de l'influence de la comparabilit� sur les salaires a �t� l'adoption, en 1997, des indemnit�s de recrutement et de maintien en poste (g�n�ralement appel�es indemnit�s provisoires) pour le groupe des Syst�mes d'ordinateurs (CS). Au cours des ann�es suivantes, ces indemnit�s ont �t� appliqu�es � une douzaine d'autres groupes au moins. La d�cision d'�tablir ces indemnit�s �tait fond�e sur des donn�es concernant la r�mun�ration vers�e par des employeurs concurrentiels dans des circonstances o� il �tait �vident que le gouvernement f�d�ral avait de la difficult� � recruter ou � maintenir en poste un personnel suffisant dans certaines professions en forte demande.

Deux consid�rations ont dict� le recours � l'indemnit� provisoire � des fins de comparabilit�. Premi�rement, on a voulu r�duire le risque de pressions accrues en faveur de la parit� salariale en respectant les exceptions au � travail de valeur �gale, salaire �gal � pr�vues par l'Ordonnance de 1986 sur la parit� salariale, notamment l'article 16 (h) : � la p�nurie de main-d'œuvre dans une cat�gorie d'emploi particuli�re au sein de l'�tablissement de l'employeur �. Deuxi�mement, on a voulu �viter que les hausses de salaires ne deviennent permanentes puisque les pressions du march� du travail � l'origine des probl�mes de recrutement et de maintien en poste pouvaient �tre temporaires.

�tudes conjointes

Autres manifestations de la comparabilit� externe, les diverses �tudes conjointes men�es � la demande du Conseil du Tr�sor, de l'agent n�gociateur int�ress� et, souvent, du principal minist�re employeur pour conna�tre la r�mun�ration vers�e par les autres employeurs canadiens � certains groupes tels que les Services correctionnels (CX), le Service ext�rieur (FS), la Navigation a�rienne (AO) et les Services de l'exploitation (SV). Du point de vue de l'employeur, ces �tudes manquaient g�n�ralement d'objectivit� et d'�quilibre et, par cons�quent, elles n'ont pas �t� habituellement accept�es comme �l�ment de base des n�gociations.

Capacit� de recherche

Dans une perspective plus vaste, l'employeur et les syndicats ont commenc� conjointement, en 2002, � reconstituer la capacit� fournie par le Bureau de recherche sur les traitements de 1957 � 1992. Statistique Canada a entrepris le travail d'�laboration et des �tudes pilotes pour certains postes, sous la direction du Comit� consultatif mixte sur la r�mun�ration du Conseil national mixte. La Loi sur la modernisation de la fonction publique, adopt�e par le Parlement en novembre 2003, pr�voyait la mise en place d'une capacit� permanente de recherche sur les traitements int�gr�e � la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique.

La parit� salariale

En 1999, la plainte de longue date en mati�re de parit� salariale d�pos�e par l'Alliance de la fonction publique du Canada � l'�gard des diff�rents groupes de commis, de secr�taires et d'enseignants compos�s majoritairement de femmes a �t� r�gl�e. Bien que l'entente ait servi � r�gler un diff�rend important au sujet de l'application de la Loi canadienne sur les droits de la personne, elle a sans aucun doute �loign� encore davantage le r�gime f�d�ral de r�mun�ration de la comparabilit� globale avec le march� du travail canadien.

Taux de r�mun�ration r�gionaux

Une autre tendance s'�loignant de la comparabilit� a �t� l'�limination progressive des taux de r�mun�ration r�gionaux dans la fonction publique f�d�rale. Ce processus a d�but� bien avant l'Examen des programmes. En 1985 et 1986, suite aux pressions exerc�es aupr�s des d�put�s � l'initiative de l'Alliance de la fonction publique du Canada, on a r�duit le nombre de zones de paye pour les groupes de classification des Services divers (GS) et des Manœuvres (GL). Dans les conventions collectives de 1997 et 2001, on a r�duit le nombre de zones pour les employ�s des groupes GS et GL de dix � sept puis � trois. � l'heure actuelle, les zones sont tellement vastes qu'il n'y a aucun lien significatif avec les march�s du travail locaux.

Syst�me de classification universel

Par ailleurs, en 2002, le Conseil du Tr�sor a d�cid� de ne pas aller plus loin avec le syst�me de classification universel en vue de r�former les normes de classification pour le noyau de la fonction publique. Une des principales raisons de cette d�cision �tait qu'on voulait �viter de cr�er un cadre trop rigide pour l'�valuation des postes dans la fonction publique, qui aurait rendu presque impossible l'adaptation � l'�volution du niveau de la r�mun�ration externe touchant seulement certaines professions.

Cadre de la r�mun�ration

Le Conseil du Tr�sor n'a pas adopt� officiellement de politique de r�mun�ration apr�s la reprise des n�gociations collectives en 1997. � deux occasions, au milieu de 1999 et au milieu de 2003, des projets de politique ont �t� examin�s activement � l'interne. Mais des changements au niveau du personnel cl� et l'�volution du climat des relations de travail ont jusqu'� pr�sent emp�ch� la mise en place d'une politique. Dans les deux cas, les �bauches �taient manifestement semblables aux politiques �nonc�es ant�rieurement, soulignant ainsi la n�cessit� de concilier la comparabilit� externe et la parit� interne.

L'�bauche du cadre strat�gique de 2003 fait ressortir quatre � grands principes �. La r�mun�ration dans la fonction publique devrait :

• �tre comparable � celle offerte pour un travail similaire sur les march�s du travail pertinents;
• traduire la relativit� interne attribu�e par l'employeur au travail accompli;
• r�compenser le rendement, dans la mesure o� cela est appropri� et pratique, selon les contributions individuelles ou de groupe aux r�sultats op�rationnels obtenus;
• �tre abordable dans le contexte des engagements pris par le gouvernement de fournir des services � tous les Canadiens, en tenant compte de la situation financi�re du gouvernement et de l'�tat de l'�conomie canadienne.

L'�bauche souligne �galement que le gouvernement f�d�ral est responsable de la politique publique en g�n�ral, en plus d'�tre le plus important employeur au Canada. Par cons�quent, les objectifs de la r�mun�ration seront fonction des consid�rations de politique publique, notamment les objectifs de la politique �conomique tels que le contr�le de l'inflation, les lois pertinentes comme la Loi canadienne sur les droits de la personne, les objectifs de la politique sociale tels que la prolongation du cong� parental en vertu de la Loi sur l'assurance-emploi, ainsi que les attentes et les pressions du public.

L'appendice B^[31] renferme l'�bauche de la politique de 2003 telle qu'elle a �t� diffus�e aux fins de commentaires.

Le conseil de direction de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) a adopt� une telle politique au d�but de 2001. La politique renferme les points suivants :

En g�n�ral, pendant la p�riode qui a suivi l'Examen des programmes, la r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale a continu� d'�tre d�termin�e par diff�rentes forces. M�me si la comparabilit� �tait certes un �l�ment important, on ne pourrait pas dire qu'elle a �t� le facteur d�terminant pour �tablir les salaires et les avantages sociaux.

La p�riode post�rieure � l'Examen des programmes concorde de fa�on g�n�rale avec ce qui s'est produit depuis l'adoption du principe du m�rite � la fonction publique en 1918. La comparabilit� avec le march� du travail externe a toujours �t� en �vidence dans les d�clarations du gouvernement au pouvoir sur sa philosophie en mati�re de r�mun�ration des fonctionnaires. Mais, au fil des ans, d'autres facteurs ont eu tendance � prendre le pas sur la comparabilit� en tant que facteur d�terminant des salaires et des avantages sociaux. Leur importance a vari� avec le temps, allant des pressions exerc�es pour faire respecter les relativit�s internes aux consid�rations pragmatiques comme le fait de trouver un � accord pouvant �tre accept� � � l'exigence statutaire d'assurer � un salaire �gal pour un travail de valeur �gale �, � la volont� de donner l'exemple � titre d'employeur avis� et � la n�cessit� de contr�ler l'inflation ou de r�duire les d�penses gouvernementales.