ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

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13. Questions de r�mun�ration li�es aux salaires

Outre les r�formes g�n�rales pr�conis�es dans les deux chapitres pr�c�dents, nous examinons, dans ce chapitre et le suivant, certaines questions de r�mun�ration plus sp�cifiques rejoignant une douzaine de domaines. Il n'est pas aussi essentiel d'apporter des changements dans ces domaines que dans ceux de la transparence et de la gestion. N�anmoins, globalement, des am�liorations dans ces domaines particuliers aideraient beaucoup � instaurer un r�gime de r�mun�ration favorisant la r�ussite de la fonction publique dans un monde en pleine transformation.

Structure des groupes professionnels

Dans le chapitre pr�c�dent, nous avons indiqu� qu'il serait souhaitable que chaque employeur f�d�ral adopte une structure de groupes professionnels (et une structure correspondante d'unit�s de n�gociation) convenant bien � la nature de la mission de l'organisation. � titre illustratif, nous traitons de cette question plus en d�tail ici pour le noyau de la fonction publique. Cela comprend bien s�r la plupart des grands minist�res du gouvernement, dont le Conseil du Tr�sor est l'employeur officiel, m�me si la gestion courante du lieu de travail incombe aux sous‑ministres et aux gestionnaires minist�riels.

La figure 1004 du chapitre 3 montre la structure actuelle des groupes professionnels pour le noyau de la fonction publique. Cette structure a �t� cr��e en 1999^[175] afin de r�unir en 29 groupes les quelque 70 groupes �tablis lorsque la n�gociation collective a �t� instaur�e dans la fonction publique f�d�rale en 1967.

En vertu de modifications l�gislatives approuv�es par le Parlement en 1993, le gouvernement avait le pouvoir de d�terminer comment l'effectif serait structur� aux fins de la classification et de la n�gociation collective^[176]. La d�cision d'instaurer une structure globale a �t� prise dans le contexte de la r�introduction, en 1997, de la n�gociation collective apr�s une interruption de six ans, et du fait que l'on s'attendait � ce qu'une seule norme de classification universelle soit bient�t adopt�e. On peut comprendre que, dans ces circonstances, le gouvernement ne voulait pas contrarier les syndicats du secteur public en apportant � la structure des groupes professionnels des changements qui n'auraient pas respect� les affiliations syndicales existantes. Cependant, la nouvelle structure repr�sentait tout au plus un compromis du point de vue de la saine gestion des ressources humaines et de la r�mun�ration.

Les probl�mes non r�gl�s, voire aggrav�s, par la nouvelle structure �taient les suivants :

La d�finition du groupe Services des programmes et de l'administration (PA) est tellement vague qu'elle ne convient plus. Sur le plan des relations de travail, il est irr�aliste de penser qu'il puisse y avoir une r�elle communaut� d'int�r�ts entre les agents des lib�rations conditionnelles du Service correctionnel, les commis s'occupant des transactions courantes, les conseillers principaux en politiques des minist�res op�rationnels et les gestionnaires des bureaux locaux o� travaillent des centaines de personnes.

Parmi les autres groupes professionnels particuli�rement h�t�rog�nes, il y a les groupes Services de sant� (SH) et Services techniques (TC). Leurs sous‑groupes ont peu de choses en commun mais ont des liens �troits avec d'autres groupes. Par exemple, les inspecteurs techniques du groupe TC ont surtout des affinit�s avec les titulaires de divers postes du domaine de la r�glementation des transports, alors que certains technologues de ce groupe exercent des activit�s s'apparentant davantage � celles du groupe Sciences appliqu�es.

D'autres groupes ont un noyau bien d�fini mais comprennent des emplois moins nombreux et en grande partie non reli�s. Un bon exemple est le groupe Recherche (RE), domin� par les chercheurs et les scientifiques de la d�fense. On accorde peu d'attention dans ce groupe aux int�r�ts des math�maticiens, qui travaillent en g�n�ral avec des membres du groupe �conomique et services des sciences sociales (EC) ou � ceux des sp�cialistes de la recherche historique.

Le groupe Syst�mes d'ordinateurs (CS), qui a connu la plus forte croissance ces derni�res ann�es, est en fait compos� de deux types distincts d'employ�s : un groupe de niveau sup�rieur, qui apporte des connaissances essentielles dans un monde reposant sur les technologies de l'information, et un groupe plus op�rationnel qui ressemble � bien des �gards au personnel administratif du groupe PA.

En contrepartie, les changements dans l'�conomie en g�n�ral plaideraient probablement en faveur de la cr�ation d'un nouveau groupe Gestion de l'information, qui r�unirait des emplois faisant actuellement partie de plusieurs classifications et groupes professionnels.

Certains groupes existent en tant qu'entit�s distinctes simplement parce qu'ils sont repr�sent�s par des syndicats diff�rents. Trois groupes, R�paration des navires (Est), R�paration des navires (Ouest) et Chefs d'�quipe de la r�paration des navires, ne comptent qu'au plus 1 400 employ�s exer�ant des responsabilit�s semblables pour le m�me minist�re, celui de la D�fense nationale.

Comme nous l'avons fait remarquer dans la section traitant des employeurs distincts, le groupe V�rification, commerce et achat (AV) ne repr�sente qu'un mariage de raison, les groupes de r�f�rence sur le march� du travail externe pour les v�rificateurs et les responsables des achats n'�tant aucunement reli�s.

D'autres exemples d'illogisme structurel pourraient �tre pr�sent�s. Les exemples fournis suffisent toutefois � d�montrer que la structure actuelle de groupes professionnels fonctionne surtout parce que les gestionnaires et les employ�s y sont habitu�s et trouvent des solutions de rechange, au besoin, pour mener � bien les activit�s gouvernementales.

Il n'est pas raisonnable d'accepter qu'un tel illogisme soit immuable simplement parce qu'il existe ou parce que certains syndicats s'opposeraient � la cr�ation de groupes repr�sentant une r�elle communaut� d'int�r�ts si cela entra�nait la perte de membres. Ce n'est qu'en proc�dant � une restructuration des groupes que l'on pourra esp�rer que les employ�s constatent les int�r�ts qu'ils ont en commun avec les autres membres de leur groupe et �tablir des comparaisons significatives avec le march� du travail externe.

Transformer la structure des groupes professionnels est aussi une cons�quence n�cessaire de la d�cision prise par le Conseil du Tr�sor en 2002 de mettre fin aux travaux concernant une norme de classification universelle. Si tous les emplois de la fonction publique f�d�rale �taient �valu�s selon une seule norme, leur structuration par groupe professionnel aurait peu d'importance^[177]. �tant donn� que nous continuons de reconna�tre les groupes professionnels pour �tablir la r�mun�ration, en nous assurant que les normes de classification des groupes r�duisent au minimum le sexisme et que, globalement, chaque employeur accorde un salaire �gal pour un travail de valeur �gale, il faut que la structure des groupes professionnels soit manifestement logique.

En fait, d�terminer la meilleure fa�on de restructurer nos groupes professionnels va au-del� du mandat et des ressources du pr�sent examen. Cette t�che, qui n'est pas excessivement difficile en principe, devra donc faire partie du suivi. Ce travail pourrait toutefois facilement s'enliser en raison de conflits au sein des syndicats et entre ceux-ci et, �videmment, entre les syndicats et l'employeur. Il est � pr�voir que les syndicats de la fonction publique soient peu dispos�s � relever ce d�fi, car cela remettrait en question la r�partition des membres au sein des syndicats et, partant, leur taille relative et le montant des cotisations per�ues – et peut-�tre m�me l'existence de certains petits syndicats.

La meilleure approche reposera � la fois sur les conseils de sp�cialistes externes, des conversations franches entre employeur et syndicats en pr�sence d'un m�diateur, une d�cision de l'employeur concernant la structure de groupes professionnels la plus logique et la d�termination, par un arbitre de la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique, des unit�s de n�gociation convenant le mieux � la nouvelle structure de groupes professionnels. Les autres employeurs f�d�raux dont les structures de groupes professionnels et d'unit�s de n�gociation ne conviennent pas � leur besoins op�rationnels pourraient entreprendre un processus semblable. En dernier recours seulement, si cette approche ne donne pas de bons r�sultats dans un d�lai raisonnable (peut-�tre trois ans), le gouvernement f�d�ral pourrait envisager d'appliquer, � l'aide d'une loi, une structure convenable de groupes professionnels et d'unit�s de n�gociation.

Id�alement, l'employeur proc�derait aux analyses et aux consultations n�cessaires et choisirait une nouvelle structure qui offrirait un cadre solide pour tous les aspects de la gestion des ressources humaines. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique^[178] accorde ce pouvoir au Conseil du Tr�sor et aux employeurs distincts. Ce pouvoir n'est subordonn� qu'� celui qu'a la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) de d�terminer les unit�s de n�gociation aux fins de la n�gociation collective. La CRTFP devrait cependant accepter une structure de groupes professionnels convenable adopt�e par l'employeur.

Ce travail s'est av�r� difficile principalement en raison des controverses in�vitables concernant les changements possibles � la composition des syndicats. Il faudra r�fl�chir clairement et faire preuve de courage et de d�termination. Il est toutefois urgent de mettre en place une structure solide, qui est essentielle pour une si grande partie du travail � accomplir pour g�rer efficacement la r�mun�ration dans le secteur public f�d�ral. Si, pour quelque raison que ce soit, le Conseil du Tr�sor ou un employeur distinct se sentait incapable d'accomplir rapidement ce travail, il faudrait renvoyer la question � un groupe d'experts qui serait charg� d'�valuer les options et de proposer une structure r�aliste.

Plus sp�cifiquement, nous faisons les recommandations suivantes :

R�forme de la classification

Les normes et les structures de classification sont importantes car elles d�finissent le cadre de d�termination des salaires. Elles permettent d'�valuer la valeur relative d'un emploi par rapport � d'autres emplois. Les n�gociations collectives ou les d�cisions de la direction d�terminent ensuite le taux de r�mun�ration pour chaque niveau de chaque groupe. Un syst�me de r�mun�ration convenable repose donc sur un syst�me de classification logique.

Tel que not� pr�c�demment, les groupes professionnels ont �t� regroup�s aux fins de la n�gociation collective en 1999. Toutefois, aux fins de la classification, on utilise encore essentiellement les quelque 70 groupes cr��s lorsque la n�gociation collective a �t� adopt�e en 1967. Plusieurs des normes de classification connexes ont �t� r�vis�es ou mises � jour p�riodiquement. Cependant, nombre d'entre elles sont manifestement d�su�tes et les nouveaux groupes professionnels r�unissant d'anciens groupes professionnels ne s'accompagnent pas de normes de classification.

La r�forme de la classification s'est r�v�l�e difficile � accomplir pour le noyau de la fonction publique presque tout au long des deux derni�res d�cennies. Cela est attribuable, en grande partie, aux efforts faits pour cr�er une norme de classification universelle unique qui aurait permis d'�valuer toutes les formes de travail dans la fonction publique selon une seule �chelle de valeur non sexiste. Une telle norme aurait permis la n�gociation d'une seule structure salariale pour tous les emplois du noyau de la fonction publique. En revanche, comme nous l'avons mentionn�, cet objectif a �t� abandonn� en 2002, surtout parce qu'on a reconnu la grande diversit� du travail accompli dans la fonction publique f�d�rale et la n�cessit� de maintenir des liens raisonnables avec le march� du travail externe^[180].

Depuis 2002, l'approche consiste � moderniser les normes de classification groupe par groupe. Il faut alors s'assurer que les nouvelles normes n'entra�nent pas de discrimination entre hommes et femmes. M�me si les normes de classification demeurent une pr�rogative de la direction et ne sont pas elles‑m�mes vis�es par la n�gociation collective, les �ventuelles structures salariales doivent �tre n�goci�es. Dans les faits, revoir une norme de classification suppose donc un dialogue �troit avec le syndicat concern� tout au long du processus.

Des discussions intensives avec l'Association professionnelle des agents du service ext�rieur (APASE) et les principaux minist�res employeurs au sujet de la norme Service ext�rieur (FS) ont donn� lieu � une nouvelle norme de classification et � une structure � quatre niveaux. Un projet de norme a �t� �labor� pour le nouveau groupe Services frontaliers (FB) cr�� lors de la mise sur pied de l'Agence des services frontaliers du Canada, dont les effectifs provenaient principalement de l'Agence des douanes et du revenu du Canada. De nouvelles normes sont en cours d'�laboration pour les groupes �conomique et services de sciences sociales (EC), Droit (LA), Syst�mes d'ordinateurs (CS), les trois groupes R�paration des navires (SR) et le groupe Services des programmes et de l'administration (PA). De plus, certains points �pineux touchant, par exemple, � la classification des agents des p�ches, ont �t� r�gl�s dans le contexte des normes existantes.

Dans l'ensemble, ce travail est lent et difficile. Nous devons absolument poursuivre la modernisation de nos normes de classification. Toutefois, le travail de modernisation de la structure des groupes professionnels d�crit dans la section pr�c�dente devrait logiquement avoir pr�s�ance. Les priorit�s � court terme pour la r�forme de la classification devraient donc viser les groupes qui ne changeront probablement pas dans le cadre de la restructuration des groupes professionnels. Une fois la nouvelle structure en place, il faudra d�terminer la meilleure approche et les �tapes � suivre pour moderniser les normes de classification connexes.

Cependant, peu importe le sc�nario, il faudra de nombreuses ann�es pour mettre � jour les structures de groupes professionnels et les normes de classification. Il convient donc de se demander ce qu'il y a lieu de faire dans l'intervalle. Dans ce contexte, nous devons remettre en question le principe fondamental de ce que nous pourrions appeler l'approche traditionnelle en mati�re de classification. Celle-ci pr�voit l'attribution, en fonction d'une norme complexe, de nombres pr�cis de points pour des degr�s particuliers de certains facteurs consid�r�s importants dans l'�valuation d'un poste. Ces points sont additionn�s, puis le poste est assign� au niveau de classification correspondant au nombre total de points. Ce processus suppose une pr�cision quasi scientifique. On semble aussi supposer que ce qui est demand� au titulaire du poste est stable et bien d�fini. Toutefois, la classification n'est vraiment, en d�finitive, qu'un jugement global visant � d�terminer si, � un moment donn�, un poste particulier a une importance plus ou moins grande que certains postes-rep�res dont la classification est bien �tablie.

Tel que d�crit au chapitre 10, dans un monde o� les demandes changent rapidement, le syst�me de classification que nous connaissons est de plus en plus anachronique. Le travail qui consiste � r�diger de longues descriptions de travail pour accumuler des points par rapport � une norme de classification souvent d�su�te, � discuter des menus d�tails de divers �l�ments et � en arriver � une conclusion semble de plus en plus mal orient�, en cette p�riode o� les organisations sont appel�es � se former et � se transformer en fonction de priorit�s op�rationnelles qui fluctuent.

Nous devons donc trouver une fa�on plus simple d'aborder la classification et son administration. Il faut aussi que les r�sultats puissent r�sister � un examen approfondi. Parmi les tactiques et les outils qui nous aideraient � naviguer entre la simplicit� et la responsabilisation, nous pourrions

• r�duire la longueur et la complexit� des descriptions de travail,
• utiliser fr�quemment des descriptions de travail g�n�riques,
• mettre � jour les postes-rep�res cl�s,
• nous servir davantage de justifications qui �tablissent des liens entre la classification d'un poste nouveau ou r�vis� et celle de postes-rep�res et insister moins sur l'�valuation d�taill�e de diff�rents �l�ments.

Rien ne justifie que l'on continue de r�diger des descriptions de travail de 20 pages ou plus. De tels � romans � sont habituellement remplis de verbiage visant � convaincre ceux qui d�terminent la classification que le poste est vraiment important. En fait, quelques mots suffisent normalement � d�crire des postes r�ellement importants. Les longues descriptions sont donc un indice convaincant d'une pr�sentation exag�r�e. Il devrait �tre obligatoire de limiter la longueur des descriptions � cinq pages, par exemple.

Les distinctions entre postes semblables deviennent de moins en moins importantes du point de vue de l'�valuation de la valeur relative. Comme les fonctions changent souvent selon les priorit�s minist�rielles, un catalogage minutieux risque de devenir rapidement d�suet. Utiliser des descriptions g�n�riques pour des postes semblables pourrait contribuer largement � simplifier non seulement la classification, mais aussi la dotation. Certaines organisations ont adopt� cette approche avec beaucoup de succ�s. Par exemple, Statistique Canada a environ 200 descriptions de travail pour plus de 5 000 employ�s.

Une approche plus radicale dont on discute souvent est la nomination � un niveau d�termin�. Cette expression d�signe un syst�me dans le cadre duquel les employ�s seraient classifi�s en fonction de leurs comp�tences, de leurs connaissances et de leur rendement. Une telle philosophie s'applique d�j� en fait � certains groupes de recherche scientifique, o� l'avancement repose sur une �valuation minutieuse du m�rite scientifique de l'employ�. Elle joue aussi un r�le dans des programmes de perfectionnement et de formation, notamment pour les �conomistes et les stagiaires en gestion, o� il faut r�pondre � des crit�res pr�cis pour passer � un certain niveau. Il serait souhaitable de mettre plus activement � l'essai l'application de cette approche � d'autres groupes, en particulier ceux o� les comp�tences, les connaissances et le rendement individuel peuvent �tre �valu�s de fa�on objective. Toutefois, il ne faudrait pas tenter de mettre en œuvre syst�matiquement un programme de nomination � un niveau d�termin�, �tant donn� que les exemples ant�rieurs de recours � des solutions g�n�rales pour r�gler des probl�mes de classification dans la fonction publique incitent � une grande prudence. N�anmoins, les descriptions de travail g�n�riques repr�sentent un juste milieu int�ressant et raisonnable entre une classification fond�e sur les exigences du poste et une classification reposant sur le m�rite de l'employ�.

Un investissement efficace pour rendre les normes de classification plus utilisables en attendant leur modernisation serait de mettre � jour les postes-rep�res cl�s. Il s'agirait normalement des postes les plus communs ou les plus typiques d'un groupe professionnel. Lorsque les postes-rep�res sont d�crits avec soin et que la justification du niveau de classification est clairement formul�e, la comparaison avec d'autres postes devient assez facile. C'est dans ce contexte que les justifications de la classification pourraient raisonnablement �tre ax�es sur une �valuation globale par rapport � un poste-rep�re, plut�t que d'�tre d�taill�es �l�ment par �l�ment.

En suivant ce qu'on pourrait appeler une approche pragmatique pour la gestion de la classification alors que se d�roule le long travail de modernisation des normes de classification, il est essentiel de veiller � r�duire au minimum le sexisme. Pour y arriver � court terme, nous devons nous assurer que la fa�on dont nous appliquons les normes non encore modernis�es permet d'�viter autant que possible le sexisme. Nos normes actuelles ne sont pas manifestement sexistes, le sexisme prenant plut�t une forme subtile et d�coulant d'attentes conscientes ou profond�ment enracin�es quant � l'importance relative du travail traditionnellement associ� aux hommes et aux femmes. Au cours des prochaines ann�es, pendant que se d�roulera le processus de modernisation des normes de classification en fonction de la nouvelle structure de groupes professionnels, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique devrait fournir une formation et des outils non techniques pour aider notamment les gestionnaires � r�duire au minimum le sexisme. Plus loin dans ce chapitre, nous donnons des conseils pratiques au sujet du travail qu'il y a lieu d'entreprendre pour rep�rer et r�gler les cas o� il pourrait y avoir des �carts salariaux entre des groupes compos�s surtout d'hommes ou de femmes, �carts qui ne peuvent �tre attribu�es � des facteurs autres que la discrimination.

En r�sum�, nous formulons les recommandations suivantes au sujet de la r�forme de la classification :

Aspects de la politique et de la gestion g�n�rales des salaires

Plusieurs questions g�n�rales concernant la politique de r�mun�ration ne seront r�gl�es ni par la refonte de la structure des groupes professionnels ni par la modernisation des normes et des pratiques de classification, notamment les suivantes :

• la r�mun�ration au rendement,
• la r�mun�ration fond�e sur le savoir,
• la r�mun�ration sp�ciale pour un savoir-faire exceptionnel,
• les indemnit�s de recrutement et de maintien en poste (dites � provisoires �),
• la structure des �chelles de r�mun�ration,
• la r�mun�ration r�gionale.

Nous traitons bri�vement de chacune de ces questions dans les sections suivantes.

R�mun�ration au rendement

L'am�lioration de la productivit� est une pr�occupation de toutes les organisations modernes, priv�es ou publiques. L'id�e de relier une partie de la r�mun�ration au rendement est donc � la fois logique et int�ressante sous l'angle de la gestion. Dans la fonction publique f�d�rale du Canada, la pratique dominante a toujours �t� d'�viter d'�tablir un lien explicite entre le rendement et la r�mun�ration. Il est toutefois �vident que certains employ�s travaillent plus fort et mieux que d'autres et qu'on pourrait raisonnablement juger qu'ils m�ritent un salaire plus �lev�. La question de d�terminer s'il convient de relier la r�mun�ration au rendement dans la fonction publique et comment le faire est d'autant plus pertinente que des pressions croissantes s'exercent sur la fonction publique f�d�rale pour qu'elle innove, fasse preuve de souplesse, absorbe des charges de travail croissantes et serve les Canadiens avec distinction.

Beaucoup d'employ�s et la plupart des syndicats s'opposent cependant � l'adoption de toute forme de r�mun�ration au rendement. Ils pr�tendent notamment que ce genre de r�mun�ration cr�e des tensions malsaines en milieu de travail parce qu'une concurrence destructive peut voir le jour et que certains employ�s peuvent �tre tent�s de s'attribuer le cr�dit pour les r�sultats de tout un groupe. Ce qui est plus important encore est qu'ils ne croient pas que les gestionnaires de la fonction publique puissent faire preuve de suffisamment d'objectivit� et d'�quit� pour �valuer le rendement et accorder une r�mun�ration au rendement de mani�re impartiale.

Le gouvernement am�ricain a d�cid� de profiter de la cr�ation de l'�norme d�partement de la S�curit� int�rieure pour modifier sa philosophie et ses pratiques de r�mun�ration. Le nouveau d�partement est charg� de mettre en œuvre un programme de r�mun�ration au rendement qui remplacera l'actuel General Schedule par des �chelles de r�mun�ration ax�es sur le march�, � l'int�rieur desquelles la progression de la r�mun�ration des employ�s reposera uniquement du rendement ou de l'acquisition de comp�tences, et non de la long�vit�^[182]. Cette initiative donne suite aux recommandations pr�sent�es en janvier 2003 par la commission nationale bipartisane sur la fonction publique, pr�sid�e par Paul Volcker, dans la foul�e des �v�nements du 11 septembre 2001. Le nouveau syst�me doit �tre enti�rement mis en application au d�partement de la S�curit� int�rieure d'ici 2009. Il devrait �tre appliqu� ensuite � presque toute la fonction publique des �tats‑Unis.

En �valuant la version finale du DHS Human Capital Regulations, le General Accounting Office (GAO) a affirm� que m�me s'il soutenait fermement la r�forme du capital humain au niveau f�d�ral, la fa�on de proc�der, le moment choisi et ce sur quoi elle serait fond�e pourraient faire toute la diff�rence entre la r�ussite et l'�chec^[183]. Le GAO a insist� tout particuli�rement sur la n�cessit� d'un leadership clair pour l'initiative, de communications efficaces et de modalit�s rigoureuses et cr�dibles.

On satisfera peut-�tre � ces crit�res de r�ussite dans l'atmosph�re de crise et de r�forme qui continue d'impr�gner le Washington officiel dans le contexte de la guerre contre la terreur. Cependant, cela est loin d'�tre garanti. Dans le syst�me actuel du General Schedule, le rythme de progression le long des dix �chelons d'un niveau de r�mun�ration donn� devait reposer sur le rendement. Dans les faits, toutefois, la plupart des employ�s montent d'un �chelon par ann�e de service, peu importe leur rendement. L'id�al de voir les gestionnaires de la fonction publique am�ricaine d�finir clairement les niveaux de rendement et d'assumer la responsabilit� de porter un jugement sur le rendement d'un employ� et de l'expliquer ne s'est donc pas r�alis� jusqu'� maintenant.

L'exp�rience v�cue dans la fonction publique canadienne pour ce qui est de d�finir et d'�valuer le rendement n'est pas encourageante. Dans le Volume Deux du pr�sent rapport, nous pr�sentons le cas du groupe Traduction (TR), qui re�oit une r�mun�ration suppl�mentaire fond�e sur une productivit� exceptionnelle, cas qui serait apparemment un exemple de r�ussite. Toutefois, comme aux �tats-Unis, l'id�e originale selon laquelle les augmentations annuelles dans l'�chelle de r�mun�ration d'un niveau de classification particulier devraient reposer sur un rendement satisfaisant n'a essentiellement jamais �t� appliqu�e. M�me le nombre de nouveaux employ�s renvoy�s en cours de stage est minime, totalisant moins de 100 annuellement depuis 1996-1997^[184]. (Trente-six employ�s nomm�s pour une p�riode ind�termin�e ont �t� refus�s � l'�tape de la probation en 2002-2003, ce qui repr�sente 0,7 % de toutes les personnes recrut�es � l'ext�rieur pour une p�riode ind�termin�e dans un poste � temps plein au cours de l'exercice.)

Dans la cat�gorie de la Direction, les r�sultats sont encore plus mitig�s. Depuis plusieurs ann�es, les membres du groupe Direction (EX) sont admissibles � une r�mun�ration conditionnelle pouvant atteindre 10 % (15 % aux deux derniers paliers) de leur salaire selon leur rendement. Comme nous l'avons indiqu� dans le Volume Deux, au niveau EX 1, le versement d'une tranche conditionnelle pouvant aller jusqu'� 7 % de la r�mun�ration possible am�ne � peine un cadre de direction au niveau de r�mun�ration totale �quivalent � celui accord� dans le secteur priv� pour le m�me degr� de responsabilit�. Toutefois, dans la pratique, les sous‑ministres trouvent difficile d'�tablir une diff�rence entre les niveaux de rendement, notamment pour les niveaux inf�rieurs � enti�rement satisfaisant. De telles �valuations sont per�ues comme �tant personnellement humiliantes plut�t que comme un message l�gitime sur le rendement au cours d'une ann�e donn�e. Depuis deux ou trois ans, �tant donn� la pression exerc�e par le Comit� Stephenson^[185] et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique, les gestionnaires ont appliqu� les crit�res avec un peu plus de rigueur au moment de produire des �valuations.

Une autre complication concernant la r�mun�ration conditionnelle des cadres de direction est que les montants vers�s sont peu �lev�s par rapport au salaire de base. Ces cadres peuvent obtenir au plus 10 % (ou 15 % pour les sous‑ministres adjoints). En revanche, la r�mun�ration au rendement accord�e dans le secteur priv� peut repr�senter plusieurs mois de salaire, voire davantage. S'ajoute � cela le fait que les cadres de direction du secteur priv� ont souvent acc�s � des incitatifs � long terme, normalement sous forme d'un droit d'acqu�rir � un prix fixe des actions de l'entreprise � certains moments. Cet aspect de la r�mun�ration est explicitement exclu lorsqu'on compare la r�mun�ration des cadres de direction de la fonction publique f�d�rale � celle offerte dans le secteur priv�. Cela est normal �tant donn� que rien n'�quivaut manifestement aux prix des actions dans le secteur public. Le programme de r�mun�ration conditionnelle de la fonction publique f�d�rale pourrait donc �tre plus symbolique que substantiel pour les gestionnaires aux �chelons sup�rieurs de la fonction publique. Cette r�mun�ration est certes appr�ci�e par les cadres de direction car elle s'ajoute � des salaires g�n�ralement inf�rieurs � ceux de leurs homologues du secteur priv�, mais les montants disponibles ne sont pas assez �lev�s et le programme actuel n'est pas administr� avec suffisamment de rigueur pour �tre consid�r� comme un �l�ment de motivation important.

Globalement, il n'y a pas de culture bien enracin�e de d�finition des attentes en mati�re de rendement et d'�valuation en cons�quence des employ�s dans le secteur public f�d�ral. Renforcer cette culture serait un point de d�part. On pourrait penser que l'instauration d'un r�gime de r�mun�ration au rendement favoriserait l'adoption de pratiques plus rigoureuses concernant l'�tablissement des objectifs et des normes de rendement et l'�valuation en fonction de ces crit�res. L'exp�rience nous a cependant d�montr� que nous ne pouvons pas compter sur cela.

Il serait �galement instructif de mettre � l'essai des r�gimes de r�mun�ration au rendement, en particulier au sein de groupes ou d'organisations o� une culture raisonnable de gestion du rendement existerait d�j� et o� cette perspective serait bien accueillie par les employ�s et, le cas �ch�ant, le syndicat. Les groupes auxquels cela conviendrait le mieux seraient probablement les groupes sp�cialis�s ou professionnels dont les normes professionnelles sont bien d�finies par des organes externes et bien comprises par les gens du domaine.

Si nous nous tournons vers l'avenir, deux principes ressortent d'un raisonnement �clair� relativement � la gestion :

1. Nous devrions nous concentrer d'abord sur notre gestion du rendement, afin d'avoir la capacit� de lier les salaires au rendement de mani�re cr�dible.
2. Nous devrions faire l'essai, de mani�re s�lective, d'une plus grande utilisation de la r�mun�ration au rendement dans le secteur public f�d�ral.

R�mun�ration fond�e sur le savoir

Dans ce domaine �galement, il pourrait �tre logique que la r�mun�ration du secteur public f�d�ral reconnaisse le savoir. Apr�s tout, nous insistons continuellement sur l'importance du travail li� au savoir, qui joue un r�le de plus en plus grand dans la fonction publique. Cette id�e est sous-entendue dans les normes de s�lection employ�es pour la dotation de divers postes sp�cialis�s pouvant exiger des comp�tences professionnelles ou des �tudes particuli�res ou une exp�rience �quivalente. Pourtant, on a peu recours dans le secteur public f�d�ral � une r�mun�ration suppl�mentaire explicite pour encourager ou r�compenser l'acquisition ou la possession d'un savoir particulier.

La prime au bilinguisme est une exception malheureuse. Il s'agit de l'indemnit� annuelle de 800 $ vers�e aux employ�s qui ne sont pas des cadres et qui satisfont aux normes de bilinguisme associ�es � leur poste. La prime est de 800 $ depuis 1979. Cette prime se voulait � l'origine une r�ponse pragmatique aux protestations d'employ�s francophones qui estimaient m�riter une r�compense pour assumer une grande partie de la responsabilit� de servir le public en fran�ais ou en anglais. M�me si sa valeur r�elle a diminu� au fil des ans du fait de l'inflation, son lien avec le renforcement de la capacit� bilingue est mince. Les employ�s peuvent �tre admissibles � la prime, mais ne pas n�cessairement utiliser leur deuxi�me langue officielle en r�alit�. Cette prime est devenue en fait intouchable, m�me si sa justification est pr�caire.

La langue est un domaine o� il pourrait �tre particuli�rement logique d'accorder une r�mun�ration fond�e sur le savoir. Certains employ�s entrent dans la fonction publique alors qu'ils sont d�j� bilingues ou apprennent l'autre langue officielle essentiellement par leurs propres moyens, ayant tr�s peu ou aucunement recours � la formation officielle pay�e par l'�tat. Ces employ�s permettent au Tr�sor public d'�conomiser des milliers de dollars. Accorder une prime ponctuelle ou continue � ces employ�s pourrait encourager les gens � prendre personnellement l'initiative d'apprendre une des langues officielles. De fa�on plus g�n�rale, la connaissance d'une troisi�me langue pourrait �tre extr�mement utile pour servir notre population de plus en plus multiculturelle, tant au Canada que dans nos missions � l'�tranger. Lorsqu'un tel savoir repr�sente vraiment un atout pour un poste donn�, il serait logique d'accorder une indemnit� en vue d'attirer des personnes ayant les capacit�s appropri�es et de les maintenir en poste.

Une autre application possiblement fructueuse de la r�mun�ration fond�e sur le savoir concerne la mise en œuvre d'un syst�me d'accr�ditation des comp�tences en gestion � divers niveaux. Les cours d'importance capitale pourraient �tre reconnus gr�ce � une progression acc�l�r�e le long d'une �chelle salariale ou du versement d'une indemnit� ponctuelle ou continue^[186]. Une approche semblable pourrait �tre adopt�e pour encourager des groupes sp�cialis�s � se tenir au courant des �l�ments nouveaux dans leur domaine ou � acqu�rir des comp�tences sup�rieures importantes dans leur milieu de travail.

Des difficult�s sont �videmment associ�es � l'application de la r�mun�ration fond�e sur le savoir. Par exemple, la direction doit s'assurer que les comp�tences suppl�mentaires sont en fait pertinentes. Il doit y avoir des moyens fiables de v�rifier si les connaissances ont �t� acquises. Il faudrait en outre �viter l'approche fig�e qui caract�rise l'actuelle prime au bilinguisme en adaptant tout syst�me aux changements qui surviennent relativement au savoir essentiel et que l'on pourrait encourager utilement par l'interm�diaire du r�gime salarial.

R�mun�ration sp�ciale pour un savoir-faire exceptionnel

Ce sujet est un prolongement du th�me de la r�mun�ration fond�e sur le savoir. La fonction publique a de plus en plus besoin d'un degr� �lev� de savoir-faire dans des disciplines ou des domaines particuliers. Cette tendance se manifeste tant au sein de la direction que dans les rangs des analystes et professionnels de haut niveau dont le r�le de gestion est minime voire inexistant.

Au niveau de la direction, nous avons besoin depuis quelques ann�es des meilleurs talents, entre autres, dans les domaines de la gestion de l'information, des technologies et des finances, ainsi que dans d'autres sp�cialit�s. En raison de notre politique consistant � �galer la r�mun�ration totale offerte aux cadres de direction dans le secteur priv� seulement au niveau EX 1, l'�cart de r�mun�ration s'�largit de plus en plus aux �chelons sup�rieurs de la direction. Nous parlons ici de r�mun�ration totale et non simplement des salaires. R�cemment, il s'est r�v�l� impossible dans certains cas d'attirer des gens ayant l'exp�rience n�cessaire avec la r�mun�ration offerte.

Une approche consiste � recruter temporairement les meilleurs talents par l'interm�diaire d'�changes Canada. Essentiellement, cela suppose une affectation qui ne d�passe normalement pas trois ans et dans le cadre de laquelle un employ� d'une autre organisation vient travailler au gouvernement f�d�ral mais tout en �tant r�mun�r� selon les r�gles de son organisation d'attache, que le gouvernement f�d�ral rembourse. Le participant doit retourner � son organisation � la fin de l'affectation. De cette fa�on, des cadres de direction exceptionnels servant au gouvernement peuvent toucher un salaire beaucoup plus �lev� que celui des fonctionnaires ordinaires occupant des postes de niveau �quivalent^[187]. En 2005, le gouvernement f�d�ral a lanc� le Programme de collaborateurs �m�rites du Premier ministre afin d'attirer de nouveau l'attention sur les �changes. Ce programme se situe dans le prolongement d'une pr�c�dente initiative non officielle, appel�e programme de pr�paration, qui a aid� plusieurs hauts fonctionnaires et cadres du secteur priv� � obtenir des affectations temporaires dans l'un et l'autre milieu.

Les programmes d'�changes sont assur�ment utiles pour recruter temporairement des talents exceptionnels ou tr�s sp�cialis�s, mais nous pouvons nous attendre � ce que, dans certains cas, le gouvernement f�d�ral veuille recruter de telles personnes de fa�on plus permanente. Par exemple, il pourrait avoir besoin de quelqu'un pendant beaucoup plus longtemps que la p�riode limite d'affectation normale de trois ans. Dans d'autres cas, les programmes d'�changes pourraient ne pas convenir si la personne que l'on d�sire recruter travaille � son compte et n'a pas vraiment d'employeur chez qui retourner. Il se pourrait aussi que le d�tachement d'un sp�cialiste d'une organisation externe cr�e un conflit d'int�r�ts r�el ou apparent.

Il serait donc logique d'avoir recours, mais de mani�re judicieuse et avec parcimonie, au pouvoir qu'a actuellement le Conseil du Tr�sor d'autoriser l'attribution � un cadre de direction d'une r�mun�ration sup�rieure � la r�mun�ration maximale pr�vue pour le poste auquel il est nomm�^[188]. Il faudrait que cette pratique soit rigoureusement contr�l�e en raison des pressions qui s'exerceraient in�vitablement pour que l'on ait recours de plus en plus souvent � de telles exceptions. L'id�al serait que le Conseil du Tr�sor approuve officiellement les cas particuliers sur recommandation conjointe du sous-ministre du minist�re parrain et du pr�sident de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique pour les postes de cadres de direction, ou sur recommandation du greffier pour les postes de sous-ministres ou les autres personnes nomm�es par le gouverneur en conseil. La politique permettrait en fait � la fonction publique d'�liminer ou, du moins, de r�duire l'�cart entre la r�mun�ration de la fonction publique et celle que touche d�j� un candidat de choix.

L'exp�rience a d�montr� qu'un tel assouplissement pourrait mener � des abus. On peut facilement imaginer diverses fa�ons de ne pas respecter l'intention du changement propos� � la politique. C'est pourquoi toute exception doit absolument �tre bien document�e, �tre recommand�e personnellement par les fonctionnaires du plus haut niveau et �tre approuv�e explicitement par les ministres du Conseil du Tr�sor. Une telle pratique ferait bien s�r l'objet d'une v�rification par le v�rificateur g�n�ral.

Une question analogue a trait � la juxtaposition de la r�mun�ration des sp�cialistes de haut niveau et des cadres de direction de la fonction publique. Le salaire de certains groupes non form�s de cadres comme le groupe �conomique, sociologie et statistique (ES) chevauche largement, au niveau sup�rieur (ES 7), celui du groupe Direction (EX). La figure 1053 illustre la correspondance entre les salaires aux niveaux sup�rieurs de plusieurs groupes professionnels et ceux des EX 1 et EX 2 en mars 2003.

D'un point de vue hi�rarchique traditionnel, r�mun�rer des personnes qui ne sont pas des cadres de direction autant ou plus que ces derniers est offensant. Toutefois, dans un monde o� les connaissances et le savoir-faire sont de plus en plus importants, il pourrait �tre logique de payer des sp�cialistes autant ou plus que des cadres de direction. Ces derni�res ann�es, le nombre de postes de niveau EX s'est accru plus rapidement que la taille de l'ensemble de la fonction publique. Pour en d�terminer les raisons, il faudrait r�aliser une autre �tude. En revanche, un des facteurs contribuant � cela est probablement la n�cessit� de payer plus pour des travailleurs du savoir tr�s comp�tents, m�me si le contenu r�el du poste qui repr�sente des fonctions de direction est modeste. Faire en sorte qu'il soit plus facile de r�compenser les sp�cialistes sans en faire des cadres de direction pourrait s'av�rer avantageux. En fait, imposer aux meilleurs sp�cialistes des t�ches de gestion r�duit � la fois l'efficacit� de la gestion et l'apport d'un savoir‑faire important.

Nous ne pouvons m�me pas trouver au moins une raison qui justifierait de mani�re explicite les chevauchements actuels, c'est-�-dire qui expliquerait pour quels groupes il y a chevauchement ou quelle est l'ampleur du chevauchement. Le temps est venu d'examiner syst�matiquement la question du chevauchement, ce qui devrait se faire probablement en m�me temps que la refonte propos�e plus loin dans la pr�sente section concernant l'�tendue de la comparabilit� externe de la r�mun�ration des cadres de direction. Il faudrait aussi envisager la possibilit� d'autoriser des cas individuels de r�mun�ration sp�ciale pour un savoir-faire exceptionnel aux niveaux inf�rieurs � celui de la direction lorsque les programmes d'�changes peuvent ne pas convenir. Les m�mes contr�les rigoureux que ceux propos�s ci‑dessus pour les cadres de direction s'appliqueraient dans ces cas.

Figure 1053
Illustration du chevauchement des �chelles salariales entre le groupe EX et les groupes professionnels, mars 2003

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Indemnit�s de recrutement et de maintien en poste

Comme nous l'avons d�crit principalement dans le chapitre 4 du pr�sent volume, des indemnit�s de recrutement et de maintien en poste – provisoires – ont �t� accord�es ces derni�res ann�es � plusieurs groupes de n�gociation. Ces indemnit�s ont constitu� une r�mun�ration suppl�mentaire, temporaire en th�orie, � des groupes pour lesquels il y avait une concurrence inhabituellement vive sur le march� du travail externe. Le recours � des indemnit�s temporaires a permis de r�gler au moins deux questions du point de vue de l'employeur. Premi�rement, les march�s du travail en effervescence apparaissent et disparaissent selon la croissance et la d�croissance de l'�conomie et, deuxi�mement, de telles indemnit�s sont reconnues comme une exception au principe du salaire �gal pour un travail de valeur �gale.

Cependant, comme pour de nombreuses politiques temporaires, des pressions consid�rables se sont exerc�es pour qu'on rende permanentes les indemnit�s de recrutement et de maintien en poste en les int�grant aux niveaux de r�mun�ration de base. Dans les cas o� le niveau de r�mun�ration d'un groupe particulier progresse de fa�on soutenue par rapport � d'autres groupes sur le march� du travail en g�n�ral, il serait logique d'int�grer les indemnit�s provisoires � la paye r�guli�re. Toutefois, dans un cas comme celui du groupe Syst�mes d'ordinateurs (CS), o� la surchauffe de la fin des ann�es 1990 a �t� suivie de mises � pied et de r�ductions salariales dans le secteur priv� au d�but du pr�sent si�cle, le gouvernement f�d�ral devrait en principe r�duire ou supprimer l'indemnit� provisoire. Le gouvernement devrait � tout le moins limiter les augmentations �conomiques pour le groupe jusqu'� ce qu'il y ait parit� raisonnable.

Dans la pratique, cependant, le syst�me de n�gociation collective du gouvernement f�d�ral rend presque impossibles de telles r�ductions ou limites. Les employ�s de ce groupe de n�gociation, dont l'emploi est s�r en grande partie et qui sont charg�s de fonctions aussi essentielles que le traitement des ch�ques f�d�raux de prestations sociales, n'ont aucun int�r�t � accepter des rajustements salariaux inf�rieurs au taux courant des conventions collectives. � moins que le gouvernement ne soit pr�t � recourir � une loi pour imposer une convention collective pr�voyant une indemnit� inf�rieure ou � accepter qu'il y ait une gr�ve dans un domaine n�vralgique pour la population en attendant que le syndicat soit dispos� � conclure une entente sur cette base, l'indemnit� provisoire demeurera probablement en place pour une p�riode ind�finie.

Par cons�quent, il faut faire tr�s attention avant d'accepter d'accorder une indemnit� provisoire. Vu la culture et les pratiques qui ont cours actuellement dans la fonction publique f�d�rale en mati�re de n�gociation collective, il est presque impossible de mettre fin � de telles indemnit�s une fois qu'on les a accord�es. Une meilleure approche consisterait � suivre de plus pr�s le secteur priv� en se fondant sur une �valuation rigoureuse de la r�mun�ration sur le march� du travail canadien en g�n�ral. Lorsqu'il y a des hausses rapides dans des march�s en effervescence, il conviendrait peut-�tre plut�t d'avoir recours � des primes ponctuelles pour recruter ou maintenir en poste des employ�s essentiels jusqu'� ce que l'on puisse d�terminer clairement si les hausses relatives de salaires sont elles-m�mes temporaires ou structurelles.

Structure des �chelles salariales

La structure des �chelles salariales est un aspect relativement obscur, mais toujours important de la gestion de la r�mun�ration. Id�alement, la structure salariale d'un groupe professionnel pr�voira une progression qui incite � passer au niveau suivant, sans que la diff�rence entre les niveaux ne soit trop grande. La figure 1054 illustre ce � quoi nous pourrions nous attendre. Dans cette illustration, il y a une diff�rence raisonnable entre le taux de r�mun�ration maximal des niveaux de classification successifs, normalement au moins 10 %. Deuxi�mement, nous constatons que l'�tendue des fourchettes salariales est suffisamment importante pour reconna�tre la croissance et le d�veloppement. Il convient de noter que les niveaux inf�rieurs ont des fourchettes relativement plus �troites, tandis que les niveaux sup�rieurs pr�voient plus de place pour progresser � l'int�rieur d'un niveau de classification donn�. Troisi�mement, il faut noter aussi que les fourchettes salariales se chevauchent l�g�rement, ce qui permet de passer facilement d'un niveau � un autre � la faveur d'une promotion, sans qu'il en co�te trop cher.

Figure 1054
Illustration d'une structure salariale rationnelle

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Les �chelles salariales de plusieurs groupes professionnels de la fonction publique f�d�rale sont assez diff�rentes de ce qui pourrait �tre consid�r� comme normal. Par exemple, au sein du groupe Programmes et administration (PM), il y a d'importants �carts entre les fourchettes salariales des PM 4 et PM 5, et des PM 5 et PM 6. Un type oppos� d'anomalie existe au sein du sous‑groupe Infirmi�re (sant� communautaire). Le salaire maximal du niveau NUCHN 02 n'est que l�g�rement inf�rieur au salaire minimal du niveau NUCHN 06, ce qui laisse penser qu'il y a trop de niveaux. Le groupe Biblioth�conomie illustre les deux types de probl�mes : un chevauchement consid�rable entre les niveaux LS 3 et LS 4, et des �carts entre les niveaux LS 2 et LS 3, et LS 4 et LS 5. Ces structures d'�chelles salariales inhabituelles sont illustr�es dans les figures1055a, 1055b et 1055c.

Il ne semble pas y avoir de politique ou de raison justifiant de telles structures d'�chelles salariales sur le plan de la gestion. Elles sont le r�sultat des nombreuses rondes de n�gociations collectives au fil des ans. Dans la pratique, la plupart des conventions collectives ne font que hausser les structures existantes d'un certain pourcentage. Il se pourrait que, dans certains cas, les structures actuelles remontent � l'adoption de la n�gociation collective en 1967, lorsque les groupes professionnels encore utilis�s aujourd'hui ont �t� cr��s. Lors de leur cr�ation, les groupes minist�riels qui existaient d�j� ont �t� fusionn�s. Ces structures initiales peuvent avoir �t� rajust�es de mani�re � minimiser le blocage de postes, c'est-�-dire les cas o� le salaire d'une personne plafonne jusqu'� ce que de nouvelles augmentations �conomiques n�goci�es am�nent le salaire du groupe au niveau salarial atteint par la personne^[189].

Figure 1055a
Illustration des structures salariales de certains groupes professionnels de la fonction publique f�d�rale

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Figure 1055b
Illustration des structures salariales de certains groupes professionnels de la fonction publique f�d�rale

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On pourrait affirmer que les structures salariales ne sont pas importantes. Mais, elles le sont. Les �carts entre les niveaux ont une influence sur la fa�on de fonctionner tant des employ�s que des gestionnaires. Dans le cas des employ�s, des �carts insuffisants entre le maximum salarial de deux niveaux peuvent faire en sorte qu'ils h�sitent � accepter davantage de responsabilit�s. En revanche, si les �carts sont excessifs, les gestionnaires pourraient �tre peu enclins � faire passer les employ�s au prochain niveau et pourraient pr�f�rer recruter des personnes dont le salaire se rapproche davantage du nouveau niveau. Ce genre de r�action de la part des gestionnaires peut inciter des employ�s � changer de groupe professionnel afin d'obtenir de l'avancement. Un tel changement n'est pas mauvais en soi et pourrait m�me �tre souhaitable. Il devrait cependant d�couler d'une approche raisonn�e de l'avancement professionnel, plut�t que d'un d�sir de contourner une situation qui ne peut s'expliquer que par l'accumulation d'anciennes d�cisions.

Une autre pr�occupation concernant les structures d'�chelles salariales irrationnelles est leur lien avec la d�finition de promotion. Actuellement, un changement de groupe n'est pas une promotion � moins que le salaire maximal du nouveau groupe et niveau ne soit au moins 4 % plus �lev� que celui associ� au poste actuel de l'employ�. Les �chelles salariales mal structur�es rendent l'application de cette politique plus arbitraire que souhaitable.

Restructurer les �chelles salariales de la fonction publique f�d�rale pour qu'elles ressemblent davantage � la norme illustr�e dans la figure 1054 sera difficile. Les syndicats n'accepteront de tels changements que s'ils se traduisent tous par des augmentations. Une telle approche se r�v�lerait probablement co�teuse. Ces r�alit�s expliquent sans doute pourquoi peu de mesures ont �t� prises pour supprimer les anomalies existantes. � moyen terme, il est probablement sage d'h�siter � aborder cette question. Toutefois, ne pas avoir adopt� de structure d'�chelles salariales logique apr�s plusieurs d�cennies serait inqui�tant. Cela supposerait que le syst�me de r�mun�ration est � ce point rigide qu'il est impossible d'apporter des changements souhaitables. Il conviendrait de s'attaquer � ce probl�me dans le cadre de la modernisation des normes de classification que nous avons propos�e dans une section pr�c�dente du pr�sent chapitre.

Figure 1055c
Illustration des structures salariales de certains groupes professionnels de la fonction publique f�d�rale

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Paye r�gionale

Depuis longtemps, les divergences d'opinions sur l'opportunit� de prendre en consid�ration les diff�rences r�gionales dans les salaires externes lors de l'�tablissement des niveaux de r�mun�ration dans la fonction publique f�d�rale soul�vent la controverse. Certains font valoir que le gouvernement f�d�ral doit varier ses taux de r�mun�ration selon les r�gions pour que le principe de la comparabilit� avec le march� de travail dans le secteur priv� soit respect�, sans quoi, selon eux, le march� du travail local s'en trouve fauss� car les employeurs du secteur priv� ou les autres employeurs non f�d�raux se voient forc�s d'offrir des salaires plus �lev�s que n�cessaire ou d'accepter une main‑d'œuvre moins qualifi�e. Selon la th�orie �conomique, offrir des salaires plus �lev�s que n�cessaire entra�ne une baisse dans la cr�ation et le maintien des emplois.

Les arguments contraires sont tout aussi vigoureux. Premi�rement, les opposants � la paye r�gionale soutiennent que les emplois similaires chez un employeur national devraient �tre r�mun�r�s au m�me salaire, peu importe o� ils se trouvent. Selon eux, r�mun�rer des emplois � un niveau inf�rieur en raison de la r�gion o� ils se trouvent est abaissant et injuste pour les employ�s concern�s. Cette situation est �galement ind�sirable pour les syndicats, car elle entra�ne une dissension entre leurs membres. Deuxi�mement, � titre d'employeur national, le gouvernement f�d�ral d�place ses employ�s assez fr�quemment d'une r�gion � l'autre, pour une p�riode temporaire ou de fa�on permanente. Des politiques de paye r�gionale pourraient d�courager des employ�s d'accepter des d�placements souhaitables sur le plan op�rationnel.

En principe, la politique la plus s�re en mati�re de r�mun�ration semble �tre celle sur laquelle le gouvernement f�d�ral s'est appuy� pendant des d�cennies, avant l'arriv�e de la n�gociation collective en 1967. Il y avait � l'�poque deux grandes cat�gories d'employ�s : ceux recrut�s � l'�chelle nationale et ceux recrut�s � l'�chelle locale. Le premier groupe touchait les m�mes salaires � l'�chelle du pays, alors que le second touchait les salaires courants dans la r�gion. Si l'on d�sirait embaucher les meilleurs v�rificateurs au pays, on devait leur offrir le taux de salaire national. Cependant, pour embaucher un adjoint administratif, comme on se tournait normalement vers un bassin de candidats locaux, un taux salarial local �tait suffisant pour attirer des candidats qualifi�s.

Le vrai probl�me d'un syst�me de paye r�gionale n'est pas th�orique, mais bien pratique, puisqu'il est difficile de l'appliquer de fa�on juste et cr�dible. Alors que les distinctions adopt�es avant 1967 �taient convaincantes, leur mise en application l'�tait beaucoup moins. En fait, les employ�s embauch�s sous la rubrique nationale s'acquittaient parfois de t�ches similaires � celles effectu�es par des employ�s embauch�s au salaire courant. Parall�lement, le second groupe comprenait des hommes de m�tier et des travailleurs de la construction navale, mais aucun employ� administratif dont l'embauche devrait �galement se faire � l'�chelle locale.

La d�finition de zones g�ographiques significatives pour chacune des douzaines de professions, la collecte en temps opportun de donn�es fiables sur le march� du travail local et le rajustement concomitant des taux salariaux serait une entreprise complexe et difficile. Une telle approche engendrait probablement des plaintes et des appels constants, notamment si les rajustements prenaient un retard quelconque par rapport � l'�volution du march� du travail. Historiquement, ce genre de gestion nuanc�e de distinctions impr�cises n'a jamais �t� le point fort de la fonction publique f�d�rale.

La situation actuelle en mati�re de paye r�gionale dans la fonction publique ne peut plus durer. Quelques distinctions r�gionales ont surv�cu � l'opposition acharn�e des syndicats de la fonction publique, mais la plupart ont peu de sens. Comme nous le mentionnons au chapitre 4, les rondes de n�gociations collectives successives ont fait passer � 3 en 2001 le nombre de zones pour les groupes de m�tiers, comparativement � 16 en 1989. Les trois zones sont tellement vastes et diversifi�es qu'elles n'ont aucune utilit� pour suivre de pr�s les �carts salariaux du march� du travail local. � la suite de la ronde de n�gociation de 2004, les trois zones ont �t� maintenues. Cependant, cette entente est intervenue dans le contexte d'augmentations salariales relativement plus �lev�es pour les employ�s des groupes de m�tiers, car il �tait g�n�ralement �vident qu'ils accusaient un retard par rapport � leurs homologues du secteur priv�. On peut s'attendre � ce que le syndicat s'attaque aux zones restantes lors de la prochaine ronde de n�gociation.

Nous concluons donc que l'employeur f�d�ral devrait chercher � restaurer une politique de paye r�gionale rationnelle pour les groupes qui satisfont aux crit�res suivants :

• Pratiquement toute l'embauche se fait � l'�chelle locale; il n'est pas n�cessaire de recruter � l'�chelle nationale pour attirer un nombre suffisant de candidats qualifi�s.
• Il y a des diff�rences significatives � l'�chelle du pays en ce qui concerne les salaires vers�s pour des postes similaires.
• Les donn�es sur ces diff�rences peuvent �tre recueillies de mani�re cr�dible et � un co�t raisonnable.
• La mobilit� des employ�s f�d�raux du groupe d'une r�gion � une autre est n�gligeable.

Dans la conception d'une structure moderne de groupes n�gociateurs et professionnels pour le noyau de la fonction publique, on devrait �galement se demander s'il serait logique d'appliquer un syst�me de paye r�gionale pour certains groupes particuliers, selon les crit�res susmentionn�s^[190].

Indemnit�s de vie ch�re

On confond parfois la question de la paye r�gionale et le ph�nom�ne connexe des diff�rences dans le co�t de la vie au pays. Par exemple, il est �vident que le prix des maisons, du transport et du stationnement est plus �lev� � Toronto, Vancouver, Calgary et Ottawa qu'en r�gion. En fait, un taux salarial national fait en sorte que les employ�s f�d�raux qui travaillent et habitent en r�gion peuvent profiter d'un niveau de vie plus �lev� que leurs coll�gues des grandes villes.

Il serait possible d'�tablir un taux salarial national et de l'ajuster ensuite gr�ce � une indemnit� variant selon le co�t de la vie dans chaque r�gion par rapport � la moyenne nationale. Les Forces arm�es canadiennes disposent d'une indemnit� de vie ch�re, instaur�e en 2000‑2001. En f�vrier 2003, cette indemnit� variait de 0 $ � Kingston � 1 138 $ par mois dans certains secteurs de Toronto. Le United States Civil Service pr�voit �galement un �l�ment de paye r�gionale (� locality pay �) dans les �chelles salariales du General Schedule. Des montants additionnels sont pr�vus l� o� le salaire des employ�s non f�d�raux est sup�rieur de plus de 5 % � celui des fonctionnaires. Des taux diff�rents s'appliquent � 32 r�gions g�ographiques, dont une appel�e � Rest of the U.S. � (reste des �.‑U). En 2003, ce rajustement salarial r�gional atteignait 21,08 % du salaire de base des employ�s f�d�raux vivant � San Francisco, la r�gion o� le co�t de la vie �tait le plus �lev� aux �tats-Unis. Le rajustement moyen au titre de la paye r�gionale �tait d'environ 15 % du salaire de base^[191].

La faisabilit� de passer � un tel r�gime dans le secteur public f�d�ral d�pendrait g�n�ralement de la fa�on dont serait �tabli le taux national. La r�gion d'Ottawa‑Gatineau semble �tre pr�sentement le march� du travail de r�f�rence pour la plupart des groupes. Cette situation est logique puisque la plupart des fonctionnaires travaillent dans la r�gion de la capitale nationale (RCN). D'un autre c�t�, la fonction publique est si pr�sente dans la RCN que le secteur priv� n'a peut-�tre pas suffisamment d'influence sur le march� du travail de la RCN. L'industrie la plus dominante du secteur priv�, celle de la haute technologie, offre des salaires relativement �lev�s, ce qui n'est pas repr�sentatif du secteur priv� canadien dans son ensemble.

Nous concluons donc que la question de l'�cart li� au co�t de la vie est importante mais non urgente pour le moment. En l'absence de pressions inflationnistes significatives, les employ�s ne sont pas constamment sensibilis�s � ces �carts. Lorsque certains des dossiers plus urgents li�s � la gestion de la paye et de la r�mun�ration mentionn�s dans ce chapitre auront �t� r�gl�s, il sera logique d'�tudier l'opportunit� et la faisabilit� d'instaurer un syst�me salarial national avec des indemnit�s r�gionales fond�es sur les �carts significatifs du co�t de la vie.

Voici donc, en r�sum�, nos recommandations dans le secteur de la politique et de la gestion g�n�rale de la r�mun�ration :

�tablissement de la r�mun�ration pour des groupes particuliers

Le gouvernement fixe les niveaux de salaire et les autres formes de r�mun�ration pour plusieurs groupes du secteur public f�d�ral par diverses m�thodes autres que la n�gociation collective. Voici quelques‑uns des plus importants^[192] :

• Personnel de direction et sous‑ministres.
• Dirigeants de soci�t�s d'�tat et autres personnes nomm�es par d�cret.
• Forces arm�es canadiennes.
• Membres r�guliers et civils de la Gendarmerie royale du Canada.
• Juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral.
• Parlementaires.

Personnel de direction et sous‑ministres

Au chapitre 3 du Volume Deux, nous d�crivons les pratiques actuelles et faisons un bref historique des derni�res ann�es en ce qui a trait � la fa�on dont les salaires des cadres de direction et des sous‑ministres sont fix�s. Essentiellement, le Conseil du Tr�sor �tablit ces salaires en tenant compte des conseils d'un organe ind�pendant, le Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction. Celui-ci s'appuie sur une comparaison annuelle, faite par Hay Associates, de la r�mun�ration totale vers�e par un �chantillon d'organisations canadiennes des secteurs priv� et public pour des postes �quivalents � ceux du niveau EX 1 dans la fonction publique f�d�rale. Le niveau de salaire est fix� de fa�on � �quivaloir � la r�mun�ration totale en tenant compte de la valeur relative des avantages sociaux dans la fonction publique et � l'ext�rieur^[193]. Les salaires des niveaux de classification plus �lev�s des cadres sup�rieurs et sous‑ministres sont �tablis en tant que multiples fixes des taux de l'�chelle salariale des EX 1.

Les gouvernements successifs ont choisi d'�galer la r�mun�ration du march� du travail du secteur priv� pour les cadres de niveau EX 1, mais non pour les niveaux sup�rieurs. En fait, et au mieux, l'�quivalence est inexacte, puisqu'il y a un d�calage structurel et politique au niveau EX 1. Le d�calage structurel est d� au fait que les niveaux de salaire �tablis au mois d'avril d'une ann�e s'appuient sur les donn�es recueillies au mois de septembre pr�c�dent sur le march� du travail du secteur priv�. Des consid�rations de politique ont aussi incit� le Conseil du Tr�sor � approuver des augmentations salariales en de�� des niveaux recommand�s � deux reprises ces derni�res ann�e^s[194].

Les rapports annuels de Hay Associates^[195] montrent qu'il existe un �cart de plus en plus important entre les salaires et les autres formes de r�mun�ration des cadres de direction f�d�raux par rapport aux titulaires de postes comparables dans le secteur priv� canadien pour les postes sup�rieurs � EX 1. Par exemple, le rapport de mars 2004 (qui pr�sente les donn�es de septembre 2003) r�v�le les �carts r�els suivants au niveau des salaires et de la r�mun�ration totale^[196] :

Niveau de classification	�cart au niveau du salaire de base	�cart au niveau de la r�mun�ration totale
EX 1  (893 points)	-4 %	-3 %
EX 2  (1 134 points)	-12 %	-15 %
EX 3  (1 447 points)	-22 %	-35 %
EX 4  (1 847 points)	-34 %	-48 %
EX 5  (2 207 points)	-47 %	-71 %
DM 2 (3 455 points)	-80 %	-101 %

Si le principe de la comparabilit� avec le march� du travail du secteur priv� doit jouer un r�le essentiel dans la politique de r�mun�ration de la fonction publique f�d�rale, il serait logique de r�duire l'�cart existant au niveau des cadres de direction et des sous‑ministres. Selon les donn�es pr�sent�es ci-dessus, il conviendrait de mettre plus particuli�rement l'accent sur les postes de sous‑ministres adjoints (EX 4 et 5) et de sous‑ministres (par exemple, de niveau DM 2) afin de rapprocher les salaires de ces postes de ceux de leurs homologues du secteur priv�.

En �tudiant ce dossier, il faudrait s'assurer que la m�thode utilis�e pour comparer le degr� de responsabilit� est fiable. Ainsi, on affirme souvent que les cadres sup�rieurs du secteur priv� sont tenus beaucoup plus directement responsables que leurs coll�gues du secteur public de l'obtention de r�sultats pr�cis, comme les b�n�fices ou l'augmentation de la valeur des actions de l'entreprise, qu'ils doivent g�n�rer les fonds n�cessaires aux op�rations et qu'ils ont peu de s�curit� d'emploi (bien que les indemnit�s de d�part peuvent �tre g�n�reuses). Par contre, les dirigeants bien inform�s du secteur priv� reconnaissent g�n�ralement que la complexit�, l'instabilit� et la transparence de la gestion dans le secteur public n'ont habituellement pas d'�gal dans le secteur priv�. Il faudrait proc�der � une �tude minutieuse pour trouver la meilleure fa�on de s'assurer que la r�mun�ration des cadres de direction du secteur public f�d�ral se compare �troitement � celle de leurs homologues du secteur priv�^[197].

Une meilleure comparabilit� pour les cadres de niveau sup�rieur � EX 1 veut aussi dire une plus grande rigueur dans la classification des postes de cadres de direction dans la fonction publique. Dans le secteur priv�, l'essence m�me d'un cadre sup�rieur est d'�tre responsable de l'obtention de r�sultats substantiels. Nous avons d�j� soulign� la tendance r�cente, dans la fonction publique, � classer des postes consultatifs ou techniques de haut niveau dans le groupe des EX afin d'attirer des candidats qualifi�s. Tel que propos� � la recommandation 12, la meilleure fa�on de r�gler ce probl�me est d'�tablir plus clairement que les titulaires des postes techniques ou consultatifs de haut niveau toucheront une r�mun�ration similaire au premier niveau des cadres de direction, sans toutefois �tre classifi�s comme cadres de direction. L'id�e de r�mun�rer les dirigeants de la fonction publique � un niveau qui se compare davantage � celui de leurs homologues du secteur priv� serait plus convaincante si l'affiliation au groupe EX �tait limit�e aux personnes exer�ant des responsabilit�s importantes en mati�re de gestion.

Un point toujours d�licat en rapport avec la r�mun�ration des hauts fonctionnaires est la comparaison avec celle des d�put�s et des ministres. Il semble exister une r�gle implicite voulant que la r�mun�ration des sous‑ministres ne doive g�n�ralement pas d�passer celle des ministres. Bien entendu, c'est l� une question politique. Si le gouvernement d�sire respecter ce principe, alors le syst�me actuel d'�tablissement de la r�mun�ration du personnel de direction ne devrait probablement pas �tre modifi�. Cependant, du strict point de vue des ressources humaines, il serait logique de revoir � la hausse les salaires des cadres de direction – notamment les sous‑ministres adjoints – et des sous‑ministres afin qu'ils se rapprochent davantage de ceux de leurs homologues du secteur priv�.

Corollaire important, les conditions d'emploi pour les postes de cadres de direction et de sous‑ministres devraient indiquer clairement qu'un cadre peut �tre renvoy� s'il ne satisfait pas aux attentes pendant deux ann�es cons�cutives^[198]. Afin d'�viter qu'une mauvaise relation entre un sous‑ministre ou un autre haut dirigeant et un cadre en particulier n'entra�ne un renvoi injuste, le cadre cong�di� devrait pouvoir interjeter appel aupr�s d'un comit� compos� de trois sous‑ministres ou sous‑ministres adjoints, selon le niveau du cadre concern�. De fait, nous pr�conisons une politique de � r�mun�ration r�elle pour une haute direction r�elle �. De fa�on g�n�rale, la combinaison d'un salaire plus �lev� et d'une moins grande s�curit� d'emploi devrait donc susciter un engagement plus soutenu envers le rendement dans la gestion de la fonction publique. Le renforcement de cette culture aux �chelons sup�rieurs de la fonction publique devrait impr�gner progressivement l'ensemble de l'administration f�d�rale. Ainsi, on peut penser que l'am�lioration de la r�mun�ration des cadres de direction favorisera une plus grande orientation sur les r�sultats au sein de la fonction publique.

Dans le cadre de toute tentative visant � augmenter la r�mun�ration du personnel de direction de la fonction publique, il faudrait �tudier la possibilit� d'augmenter la partie du salaire li�e au rendement annuel obtenu par rapport aux objectifs �tablis. Comme nous l'avons not� pr�c�demment, le niveau actuel de r�mun�ration conditionnelle des cadres varie de 10 % pour les postes de niveau 1 � 3, � 15 % pour les postes de niveau 4 et 5. Pour les sous‑ministres, cette r�mun�ration varie de 15 % au niveau 1, � 20 % aux niveaux 2 et 3 et � 25 % au niveau 4. Au niveau EX 1, la tranche de 7 % fait partie du niveau de salaire �quivalant � celui du secteur priv�. Il n'y a donc qu'une prime possible de 3 % et relativement peu de cadres touchent celle-ci. En raison de la confusion qui persiste � ce sujet au sein du public, toute augmentation au r�gime de r�mun�ration au rendement devrait �tablir clairement la diff�rence entre la r�mun�ration r�-octroyable et les primes pour rendement exceptionnel.

On pourrait faire valoir que la plus grande partie ou la totalit� de la r�mun�ration r�-octroyable li�e � la r�mun�ration au rendement devrait �tre incluse dans le salaire de base des cadres de direction. La r�mun�ration au rendement serait alors limit�e � un vrai syst�me de primes auquel seuls les meilleurs (peut‑�tre 20 % du groupe, tout au plus) auraient acc�s. Le public comprendrait plus facilement le fonctionnement d'un tel syst�me, qui serait par ailleurs plus facile � justifier. Cependant, une telle approche �liminerait l'�l�ment de responsabilit� face au rendement parmi les cadres de direction, une nouvelle culture qui a d�j� fait du chemin au sein de cette collectivit� et qui pourrait devenir encore plus rigoureuse. Un tel recul au sujet de la r�mun�ration au rendement pour les cadres de direction pourrait aussi compliquer l'application �ventuelle des pratiques de r�mun�ration li�e au rendement � d'autres groupes d'employ�s.

Enfin, la mise en œuvre d'un tel changement permettrait aux cadres les moins performants d'obtenir une augmentation de salaire, alors que les meilleurs ne verraient aucun changement � leur r�mun�ration totale. Ils pourraient m�me voir leur r�mun�ration r�duite si seulement une partie de la r�mun�ration r�-octroyable li�e au rendement �tait int�gr�e au salaire r�gulier dans le but de constituer une plus grosse r�serve en vue du versement des primes aux meilleurs 20 % ou quelque.

Dirigeants des soci�t�s d'�tat et autres personnes nomm�es par d�cret

La r�mun�ration des dirigeants des soci�t�s d'�tat et des autres personnes nomm�es par d�cret est �tablie selon un processus semblable � celui employ� pour les cadres de direction et les sous‑ministres. Le Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction recommande d'apporter des modifications aux �chelles salariales et aux autres aspects de la r�mun�ration en s'appuyant sur une �tude comparative des postes du secteur priv� et du secteur public r�alis�e par Hay Associates.

En 2000, le Bureau du Conseil priv� (qui g�re ces nominations) a fait un examen d�taill� de la classification des descriptions de postes des dirigeants des soci�t�s d'�tat. Cet examen a permis de faire une mise � jour importante de la r�mun�ration dans ce secteur. Puis, en 2005, le Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction, qui se pr�occupe de la comparabilit� externe et de l'�quit� interne, a recommand� que la r�mun�ration totale des soci�t�s d'�tat au niveau du groupe 1 soit �gale � la moyenne (50^e centile des postes comparables dans les secteurs priv� et public).

En ce qui a trait aux autres postes dont les titulaires sont nomm�s par d�cret, l'examen de leur structure de classification et de r�mun�ration, effectu� en 2002, a entra�n� d'importantes hausses salariales. En 2005, le Comit� consultatif sur le maintien en poste et la r�mun�ration du personnel de direction a recommand� de rapprocher la r�mun�ration totale du niveau le plus populaire, soit GC 3, � celle de la moyenne des postes similaires dans les secteurs priv� et public au Canada.

Le gouvernement a approuv� les recommandations de 2005 en s'appuyant sur l'opinion du Comit� voulant qu'elles aient pour effet de r�tablir les relativit�s internes entre les diff�rents types de postes de haut niveau dans le secteur public f�d�ral, y compris les postes de cadres de direction et de sous‑ministres.

Si l'on d�cidait de rapprocher les salaires des cadres de direction et des sous‑ministres de la fonction publique de ceux de leurs homologues du secteur priv�, il serait opportun de revoir � nouveau les niveaux de salaire des dirigeants des soci�t�s d'�tat et des autres personnes nomm�es par d�cret afin de maintenir une relativit� raisonnable dans le secteur public f�d�ral.

Forces arm�es canadiennes

Nous expliquons dans le Volume Deux les m�thodes complexes utilis�es pour �tablir la r�mun�ration des Forces arm�es canadiennes. En bref, la r�mun�ration totale est calcul�e s�par�ment pour les militaires du rang (MR) et les officiers du service g�n�ral. La comparaison permet de jumeler un ensemble bien pr�cis d'�l�ments de r�mun�ration. On utilise des postes rep�res pour �tablir une diff�rence avec la r�mun�ration du noyau de la fonction publique que l'on appelle le � coefficient d'augmentation justifi�e �. D'autres montants sont vers�s pour le facteur militaire, un pourcentage tenant lieu de surtemps et un montant pour la r�mun�ration d'int�rim. La r�mun�ration des officiers du service g�n�ral est �tablie comme un multiple de la r�mun�ration des cadres de direction du noyau de la fonction publique et s'appuie sur une �valuation modifi�e du Plan Hay. La r�mun�ration des officiers sp�cialis�s tels que les avocats, les m�decins et les dentistes militaires ayant le grade de capitaine ou un grade sup�rieur est align�e sur celle des avocats du minist�re de la Justice et des m�decins et dentistes du secteur priv�, respectivement. La r�mun�ration des officiers sup�rieurs correspond � un multiple sp�cifi� de celle des cadres de direction du noyau de la fonction publique.

Le Volume Deux nous donne une id�e des frustrations et des malentendus pass�s qui ont influenc� l'�tablissement des niveaux de r�mun�ration des militaires au fil des ans. En r�alit�, la m�thode de calcul du coefficient d'augmentation justifi�e est si complexe et si peu comprise (ou reconnue comme valable) que le Conseil du Tr�sor ne l'accepte que rarement. Il revient typiquement aux �chelons sup�rieurs des Forces arm�es canadiennes et du Conseil du Tr�sor de fixer un montant acceptable en s'appuyant sur diff�rents facteurs allant du rythme des op�rations militaires � l'�tat actuel des n�gociations collectives dans le noyau de la fonction publique. � l'occasion, on a approuv� un examen plus d�taill� de la r�mun�ration militaire, comme vers la fin des ann�es 1990.

L'approche actuelle peut �tre d�crite comme �tant � la fois inefficace, non transparente, complexe et arbitraire. Les militaires canadiens sont appel�s de plus en plus � mettre leur vie en danger dans le cadre de missions internationales. Il serait appropri� d'honorer leur contribution lors de missions difficiles et souvent dangereuses en adoptant une m�thode plus transparente et �quilibr�e pour fixer la r�mun�ration du personnel militaire.

Dans des pays comme le Danemark, la France, l'Irlande, les Pays-Bas, les �tats-Unis et la Nouvelle‑Z�lande, il � incomberait au minist�re de la D�fense de fixer le salaire du personnel militaire. Dans la plupart des cas, ces d�cisions doivent �tre ratifi�es � un niveau plus �lev� du gouvernement ou par le Tr�sor �^[199]. � premi�re vue, le syst�me utilis� dans ces pays semble similaire au n�tre. Il existe cependant des diff�rences consid�rables dans l'application des pratiques de chaque pays^[200].

L'Australie dispose du m�canisme institutionnel le plus ind�pendant, le Defence Force Remuneration Tribunal. Cr�� en 1984, le tribunal australien a pour mandat de v�rifier et de fixer les salaires et les avantages connexes des membres des Forces arm�es australiennes^[201]. Bien qu'il s'agisse d'un m�canisme int�ressant, il est peu probable qu'il puisse �tre adapt� � la situation canadienne. L'Australie utilise depuis longtemps des organismes quasi judiciaires pour fixer les augmentations de salaires dans le secteur priv�. L'adoption de cette pratique pour les Forces arm�es australiennes cadre donc bien avec la norme g�n�rale^[202]. Au Canada, tous les groupes doivent obtenir l'approbation du gouvernement en mati�re de r�mun�ration. Il semble donc peu probable que les Forces arm�es canadiennes �chappent au contr�le du Conseil du Tr�sor et du Parlement^[203].

De fa�on plus conforme aux traditions et valeurs du Parlement canadien et de la fonction publique canadienne, le Royaume-Uni poss�de d'un organisme ind�pendant, le Armed Forces Pay Review Body (AFPRB), qui conseille � la fois le premier ministre et le secr�taire d'�tat � la d�fense sur la r�mun�ration et les indemnit�s des membres des Forces arm�es. Le mandat de cet organisme cr�� en 1971 stipule, depuis 1998, qu'il doit prendre en consid�ration les points suivants avant de faire des recommandations :

• La n�cessit� de recruter, de maintenir en poste et de motiver le personnel apte et qualifi�, compte tenu des particularit�s d'une carri�re dans les Forces arm�es.
• Les politiques du gouvernement visant � am�liorer les services publics, incluant l'exigence d'atteindre les objectifs de prestation de services minist�riels que doit respecter le minist�re de la D�fense.
• Les fonds dont dispose le minist�re de la D�fense, tels qu'�tablis par le plafond de d�penses du gouvernement.
• La cible d'inflation du gouvernement.

L'AFPRB doit aussi tenir compte du fait que le salaire des membres des Forces arm�es doit �tre globalement comparable aux taux de salaire de la main‑d'œuvre civile^[204].

Nous sommes conscients que des institutions ne peuvent pas �tre tout simplement import�es d'un contexte politique/bureaucratique � un autre. Cependant, une version canadienne du Armed Forces Pay Review Body du Royaume-Uni pourrait comporter des avantages. Au Canada, les questions de r�mun�ration rel�vent habituellement du Conseil du Tr�sor. Un Comit� consultatif sur la r�mun�ration des Forces arm�es canadiennes devrait donc relever � la fois du ministre de la D�fense et du pr�sident du Conseil du Tr�sor. Le Comit� devrait �tre compos� de personnalit�s publiques canadiennes de renom capables de trouver un �quilibre entre l'efficacit� des Forces arm�es canadiennes et le bien‑�tre de ses membres, tout en demeurant prudent et modeste avec les fonds publics. On s'attendrait � ce que le gouvernement mette en œuvre des recommandations bien appuy�es, bien qu'il lui serait toujours possible de modifier les options propos�es ou de mettre en place certains �l�ments de fa�on graduelle.

Il existe une diff�rence importante entre les situations canadienne et britannique, soit la fa�on dont les minist�res sont financ�s. Au Royaume-Uni, chaque minist�re doit respecter un plafond de d�penses, ce qui limite probablement le Armed Forces Pay Review Body en termes de recommandations concernant les augmentations salariales. Au Canada, dans la plupart des cas, les augmentations salariales sont financ�es � m�me les r�serves du Conseil du Tr�sor. Il serait donc important de s'assurer que le Comit� consultatif sur la r�mun�ration des Forces arm�es canadiennes �value de fa�on judicieuse les augmentations souhaitables sous l'angle du rationnement des fonds publics, tout en respectant des limites financi�res ad�quates.

Cette approche pourrait �tre utile � plusieurs �gards. Premi�rement, en adoptant une approche transparente pour fixer la r�mun�ration du personnel militaire, le Comit� rassurerait les membres des Forces arm�es canadiennes que dans les d�cisions qui les concernent, on tient d�ment compte de leur situation et de leurs besoins. Deuxi�mement, en mettant l'accent sur les caract�ristiques uniques de la vie et de la r�mun�ration des militaires, le travail du Comit� faciliterait la distinction entre les d�cisions entourant le salaire et les avantages des membres des Forces arm�es canadiennes et celles touchant les autres groupes du secteur public f�d�ral. Enfin, si elle �tait appliqu�e int�gralement, cette approche serait cr�dible aux yeux du public et recevrait probablement l'appui de tous les partis politiques au Parlement.

Membres civils et r�guliers de la Gendarmerie royale du Canada

Le Volume Deux pr�sente une description du processus qui a men�, au milieu des ann�es 1990, � la cr�ation du Conseil de la solde de la GRC, dont le mandat est d'�laborer une approche � ordonn�e, ind�pendante, transparente et professionnelle � en mati�re de r�mun�ration au sein de la Gendarmerie royale du Canada. De fa�on g�n�rale, le Conseil a bien fonctionn� au cours de la derni�re d�cennie. Gr�ce � une m�thode coh�rente pour comparer la r�mun�ration totale de la GRC � celle des corps policiers provinciaux et municipaux � l'�chelle du pays, le Conseil a r�ussi en grande partie � d�finir les hausses salariales approuv�es par le Conseil du Tr�sor au cours des derni�res ann�es.

Cependant, en 2004, le syst�me a connu ses premi�res difficult�s. Pour la premi�re fois depuis des ann�es, le Conseil du Tr�sor a approuv� une augmentation salariale inf�rieure � celle recommand�e par le Conseil de la solde de la GRC sur la base de son �tude annuelle. Cette d�cision a �t� motiv�e par un diff�rend non r�solu concernant la politique, et la hausse salariale exceptionnelle des membres du corps policier de la ville de Toronto.

La GRC fait r�guli�rement valoir que la r�mun�ration de ses membres devrait s'appuyer sur la moyenne des trois principaux corps policiers qui lui servent de points de comparaison au Canada. Pendant plusieurs ann�es, le Conseil du Tr�sor a appliqu� cette approche, mais a refus� de l'adopter comme politique. Le Secr�tariat craignait justement que les corps policiers se voient accorder une ou deux hausses salariales exceptionnelles, en raison de politiques locales plut�t que des consid�rations li�es au march� du travail, ce qui aurait entra�n� une augmentation excessive pour les membres de la GRC. Une telle augmentation pourrait �galement avoir des r�percussions n�fastes sur les processus de d�termination des salaires dans la fonction publique.

Point encore plus important, comme nous avons pu le constater � la section pr�c�dente sur la r�mun�ration du personnel militaire, le Armed Forces Pay Review Body du Royaume-Uni doit tenir compte non seulement de la comparabilit�, mais aussi de l'am�lioration de la productivit�, des plafonds de d�penses et de la cible d'inflation du gouvernement. Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor soutient par ailleurs que la facilit� ou la difficult� relative du recrutement et du maintien en poste des membres de la GRC devrait �tre prise en consid�ration au moment de d�finir les niveaux de r�mun�ration du corps policier f�d�ral.

De fait, en 2004, l'augmentation salariale accord�e au corps policier de Toronto a fait passer la moyenne des trois principaux corps policiers canadiens bien au‑del� de l'offre faite au plus gros syndicat de la fonction publique. La d�cision d'accorder une augmentation inf�rieure � celle recommand�e a �t� mal accueillie au sein de la GRC^[205].

Selon nous, l'approche actuelle utilis�e par le Comit� de la solde de la GRC est appropri�e et devrait �tre maintenue. Cependant, apr�s avoir appliqu� cette approche pendant pr�s d'une d�cennie, il serait raisonnable de la r�examiner, ainsi que la fa�on dont on �tablit les comparaisons de la r�mun�ration totale et la meilleure fa�on de traiter des augmentations exceptionnelles d'un ou deux corps policiers. L'examen devrait �galement porter sur la fa�on de rendre explicites les facteurs autres que la comparabilit� dans l'�valuation des augmentations salariales. On peut s'attendre � ce qu'un tel examen entra�ne la cr�ation d'un nouveau syst�me que la GRC et le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor pourraient utiliser avec confiance pour plusieurs ann�es � venir.

Juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral

La r�mun�ration des juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral est r�gie par la Loi sur les juges, telle que modifi�e de temps � autre. Tous les quatre ans, une commission est mise sur pied (d'o� le nom de Commission quadriennale) afin d'examiner la pertinence de la r�mun�ration des juges et de recommander des modifications appropri�es. La Commission est compos�e de repr�sentants nomm�s par le ministre de la Justice et le Conseil canadien de la magistrature (qui repr�sente les juges f�d�raux) et d'un pr�sident chois par les deux parties.

Cette approche permet de pr�server l'ind�pendance judiciaire pr�vue par la Constitution en ce sens qu'il ne revient pas au gouvernement, dont les gestes sont jug�s par les cours sup�rieures f�d�rale et provinciales, d'�tablir les salaires et les avantages sociaux des juges. Bien qu'il incombe au Parlement d'examiner les recommandations de la Commission, il n'est pas tenu de s'y conformer. En apportant des modifications � la Loi sur les juges, le Parlement peut refuser ou modifier les recommandations de la Commission, pourvu qu'il puisse justifier sa d�cision de fa�on rationnelle. Cependant, l'approbation r�guli�re de ces recommandations au cours des derni�res d�cennies rend cette situation de moins en moins probable.

D'un autre c�t�, il est difficile de dire quel serait le meilleur comparateur pour �tablir la r�mun�ration des juges. Par le pass�, comme on le d�crit au chapitre 3, les Commissions ont eu tendance � se servir du point m�dian de l'�chelle salariale des sous‑ministres, soit le niveau 3. Dans son dernier rapport publi� en 2004, la Commission a pr�f�r� faire la comparaison avec les salaires des associ�s des cabinets d'avocats des principaux centres urbains. Il semble que ce changement de cap ait �t� motiv� par le fait que les salaires des sous‑ministres ont tr�s peu augment� au cours des derni�res ann�es.

Un d�bat public sur les salaires appropri�s pour comparer la r�mun�ration des juges serait justifi�, notamment si le gouvernement choisit d'accro�tre la comparabilit� des salaires des sous‑ministres et des cadres de direction de la fonction publique avec ceux de leurs homologues du secteur priv�. En fait, le travail des juges est tr�s diff�rent de celui des administrateurs g�n�raux des minist�res et organismes, tant au niveau du contenu que des conditions de travail et de l'obligation de rendre compte. Les associ�s des cabinets d'avocats sont les principaux candidats recrut�s pour les postes de juges. En principe, donc, les avocats d'exp�rience du secteur priv� constituent le meilleur �l�ment de comparaison. Or, les �carts de salaire importants parmi les avocats du secteur priv�, peu importe la r�gion, le cabinet, les sp�cialit�s juridiques et les personnes, posent probl�me. Le dossier des comparateurs pour la r�mun�ration des juges requiert plus d'attention si l'on veut que le syst�me actuel de Commission quadriennale demeure acceptable aux yeux du public.

Parlementaires

Dans le Volume Deux, nous expliquons comment, � la suite du rapport d'une commission en 2001, on a pris la d�cision d'augmenter les salaires des d�put�s et des s�nateurs, d'int�grer leur indemnit� non imposable � leur salaire et de lier toute hausse future � celles des juges nomm�s par le gouvernement f�d�ral. En 2004, toutefois, le gouvernement est revenu sur sa d�cision concernant ce dernier point. En 2005, la Loi sur le Parlement du Canada et la Loi sur les traitements ont �t� modifi�es pour y ajouter un nouvel indice de calcul des hausses salariales annuelles des d�put�s et des s�nateurs.

La d�cision de dissocier les moyens servant � d�finir la r�mun�ration des juges de ceux servant � d�finir la r�mun�ration des parlementaires est th�oriquement justifiable. Les responsabilit�s et le travail de ces deux groupes essentiels au syst�me de gouvernance du Canada ne pourraient pas �tre plus diff�rents. Les juges si�gent � vie et doivent agir de fa�on ind�pendante en prenant habituellement leurs d�cisions par eux-m�mes. La dur�e d'exercice des fonctions des parlementaires varie et ils travaillent normalement en respectant la discipline du parti et en prenant des d�cisions collectives.

L'approche adopt�e en 2005 concernant la r�mun�ration des parlementaires permet des augmentations annuelles transparentes et ind�pendantes de celles octroy�es ailleurs dans le secteur public f�d�ral, et qui correspondent � celles octroy�es au Canadien moyen. Cela �vite aussi aux parlementaires d'avoir � voter leurs propres augmentations de salaires. En permettant des hausses salariales annuelles correspondant � l'�volution de l'�chelle salariale de l'ensemble des secteurs d'activit� �conomique, la nouvelle politique permettra aux parlementaires de maintenir leur pouvoir d'achat par rapport � la main‑d'œuvre en g�n�ral.

Cependant, avec le temps, la situation relative du salaire des parlementaires par rapport � ceux des d�put�s et des hauts fonctionnaires f�d�raux, y compris les sous‑ministres et les juges, fera surgir des doutes quant � la possibilit� d'inciter des candidats s�rieux � briguer les suffrages si l'on se contente d'aligner leur r�mun�ration sur celle du Canadien moyen. Il serait donc logique de nommer p�riodiquement une commission, semblable � la Commission quadriennale charg�e de revoir la r�mun�ration des juges, pour voir s'il y a lieu de mettre � jour la r�mun�ration des parlementaires et, le cas �ch�ant, de pr�ciser la fa�on de le faire.

On pourrait soutenir que les d�put�s et les s�nateurs se trouveront en conflit d'int�r�ts s'ils doivent d�terminer leur propre r�mun�ration � la lumi�re des recommandations d'une telle commission. Une fa�on de contrer cette critique serait de pr�voir que toute augmentation sup�rieure � l'ajustement annuel dict� par l'ensemble des secteurs d'activit� �conomique ne pourrait �tre approuv�e qu'� la suite de l'�lection d'un nouveau Parlement. M�me cette mesure ne pourrait �carter toute controverse, puisque certains candidats seraient s�rement tent�s de promettre l'annulation d'une augmentation approuv�e au pr�alable. Le fait demeure que seuls les parlementaires peuvent d�cider de leur propre niveau de r�mun�ration. M�me l'adoption de l'approche ax�e sur l'ensemble des secteurs d'activit� �conomique a d� �tre approuv�e par les parlementaires. Il serait pr�f�rable que toute d�cision entourant une hausse future sup�rieure au niveau calcul� selon la nouvelle formule soit prise dans un contexte de transparence et sur la base de conseils ind�pendants.

Voici donc, en r�sum�, les recommandations portant sur la d�termination des salaires de certains groupes particuliers au sein du secteur public f�d�ral :