ARCHIVÉ - Examen des dépenses et comparabilité - Volume Un - Rapport d'analyse et recommandations

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15. Domaines où des modifications législatives pourraient être apportées

Nous traitons dans ce chapitre de deux points délicats régis par la loi : la négociation collective dans la fonction publique fédérale et la parité salariale, soit l'application du principe du salaire égal pour un travail de valeur égale. Dans les deux cas, les enjeux sont complexes et méritent une analyse approfondie. De fait, des comités consultatifs spéciaux ont produit des rapports importants sur ces deux sujets au cours des dernières années : le Comité consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale, présidé par John Fryer, qui a présenté des rapports en 2000 et 2001^[220], et le Groupe de travail sur l'équité salariale, présidé par Beth Bilson, qui a présenté un rapport en 2004^[221]. Dans le présent rapport, nous nous contentons de décrire certains des enjeux qui ont trait spécifiquement à la gestion responsable de la rémunération et qui, selon nous, méritent un examen plus poussé, en dépit des importants travaux réalisés par le Comité consultatif Fryer et le Groupe de travail sur l'équité salariale.

Négociation collective et gestion de la rémunération

Pour commencer, il est important d'affirmer qu'à notre avis, les syndicats jouent un rôle essentiel en permettant aux employés de parler d'une seule voix dans des dossiers importants relatifs au milieu de travail et que la négociation collective représente la meilleure façon de déterminer les conditions d'emploi des travailleurs syndiqués. Dans la présente section, nous remettons en question le point de vue selon lequel la négociation collective devrait être un genre d'épreuve de force dans le secteur public. Cette critique est néanmoins entreprise dans le cadre d'un engagement fondamental à l'égard tant de la légitimité des syndicats que du rôle crucial qu'ils jouent dans la représentation des employés, en particulier dans le processus visant à déterminer les conditions de la rémunération dans le secteur public.

Nul doute que les liens entre la négociation collective et l'évolution de la rémunération susciteront toujours la controverse. Les résultats obtenus dans la fonction publique fédérale depuis 1967 sont relativement positifs, même si la route a parfois été cahoteuse. Pour l'avenir, toutefois, il pourrait être raisonnable de se demander si un système permettant davantage de servir le public sans interruption ne donnerait pas des résultats semblables, voire meilleurs.

Aperçu historique

La meilleure façon de décrire l'expérience de près de quatre décennies de négociation collective dans la fonction publique fédérale depuis son adoption en 1967 serait de la caractériser d'inégale. Dans le chapitre 3, nous décrivons comment les périodes de négociation collective ont alterné avec des périodes de détermination des salaires par voie législative. Il y a eu en fait trois périodes durant lesquelles le gouvernement a fixé directement les salaires :

• 1975-1978 : La Loi anti-inflation a réglementé les augmentations salariales pour la plupart des employeurs au Canada, notamment la fonction publique fédérale.
• 1983-1984 : La Loi sur les restrictions salariales du secteur public s'appliquait tout particulièrement au secteur public fédéral, limitant les augmentations salariales à 6 % et à 5 % pour 1983 et 1984, respectivement.
• 1991-1997 : La Loi sur la rémunération du secteur public et, pendant cinq années successives sur six, la Loi sur l'exécution du budget ont gelé les salaires de la fonction publique fédérale, imposant une hausse de 3 % en 1992.

Pendant les 30 premières années de négociation collective, le système n'a pu fonctionner au total que 19 ans. La période maximale de fonctionnement ininterrompu a été de huit ans – immédiatement après la mise en œuvre du nouveau régime en 1967. La période actuelle, qui a débuté en 1997 au moment du dégel des salaires et de la reprise de la négociation collective, est donc déjà au moins aussi longue que la précédente période de négociation collective continue. Il faut néanmoins reconnaître que, même pendant les périodes de négociation collective, il y a eu des cas de recours à la loi pour mettre fin à une grève particulière, voire pour prévenir une grève.

La plupart des débats publics concernant la négociation collective dans la fonction publique fédérale portent sur ce que l'on pourrait qualifier de mauvaises relations ou de méfiance mutuelle entre le Secrétariat du Conseil du Trésor, qui négocie à l'égard de la plupart des fonctionnaires fédéraux, et les syndicats du secteur public. On semble sous-entendre que, si d'une façon ou d'une autre les parties s'efforçaient davantage de s'entendre ou si l'employeur était moins enclin à recourir à des contrôles arbitraires, tout irait bien.

En fait, les relations entre la direction et les spécialistes des ressources humaines du Secrétariat du Conseil du Trésor et leurs homologues syndicaux sont presque toujours modérées et constructives. Il convient toutefois de noter qu'un roulement relativement élevé parmi les principaux intervenants, notamment du côté patronal, nuit probablement au maintien de solides relations fondées sur la confiance personnelle entre les parties.

Quoi qu'il en soit, l'instabilité qu'a connue le système de négociation collective depuis 1967 a des racines plus profondes, liées principalement aux différends sur le bien-fondé des augmentations de salaire et d'avantages sociaux de la fonction publique dans un contexte économique et politique plus général et, à notre avis, au caractère inapproprié des outils disponibles pour régler les conflits dans le cadre des lois applicables^[222].

Les critiques à l'égard des relations patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale comprennent souvent l'affirmation – en général non étayée par des données empiriques – selon laquelle les fonctionnaires ont souffert financièrement en comparaison des employés du secteur privé au Canada. Le présent rapport démontre que, même si cela était vrai dans une certaine mesure pendant la période de gel salarial du début et du milieu des années 1990, il n'en est plus ainsi.

Nous soulignons au chapitre 2 de ce volume qu'à la suite du dégel des salaires de 1997, le secteur public fédéral – plus précisément le noyau de la fonction publique, dont le Conseil du Trésor est l'employeur, et les employeurs distincts – a vu son salaire moyen réel augmenter de 14,1 % en cinq ans, soit de 1997‑1998 à 2002‑2003. En fait, il y avait eu une baisse du salaire réel moyen (en dollars constants de 2003) d'environ 3,7 %^[223] au milieu des années 1990. En revanche, cette baisse avait été plus que rattrapée en 1999-2000. Il est ainsi démontré au chapitre 4 (voir la figure 1027 en particulier) que le taux cumulatif d'augmentation du salaire moyen dans le secteur public fédéral^[224] était en réalité inférieur aux augmentations annuelles négociées dans le secteur privé au cours de la période de 1990‑1991 à 1999-2000. Toutefois, les augmentations cumulatives accordées dans le secteur public fédéral à compter de 1990‑1991 dépassaient au total de plus de 8 % celles du secteur privé en 2002-2003^[225].

Tout en obtenant ces résultats sur le plan salarial, les fonctionnaires fédéraux ont vu leurs prestations de pension s'améliorer tout en payant une part réduite du coût des cotisations pour services courants. Ainsi, les modifications apportées à la Loi sur la pension de la fonction publique en 1999 ont fait passer de six à cinq ans la période d'établissement du salaire moyen pour le calcul des prestations. Les autres avantages sociaux sont demeurés essentiellement inchangés, sauf en ce qui concerne l'instauration d'un régime de services dentaires pour les pensionnés en 2001, bien que leur coût ait à peu près doublé de 1997-1998 à 2002-2003 – l'employeur absorbant presque entièrement la hausse.

Nous devons donc conclure que, globalement, les fonctionnaires fédéraux s'en sont bien sortis par rapport au secteur privé canadien depuis l'adoption de la négociation collective, et ce, malgré des périodes de limitations arbitraires, en particulier au début et au milieu des années 1990.

Un modèle inapproprié?

Il n'y a en principe que trois façons de déterminer la rémunération : une partie la détermine unilatéralement; les parties s'entendent; ou une tierce partie tranche. Jusqu'en 1967, le gouvernement fédéral a déterminé lui-même la rémunération de la fonction publique après avoir pris en considération l'avis des associations d'employés^[226]. Les diverses périodes au cours desquelles le système de négociation collective a cessé de fonctionner, soit pendant 11 ans depuis 1967, représentent en fait un retour à l'ancienne approche unilatérale. La culture publique canadienne n'accepterait certainement pas un retour définitif à une telle politique. En outre, dans un monde où les employeurs doivent faire appel à la loyauté de leurs employés pour favoriser l'efficacité en milieu de travail, il serait improductif de chercher à exclure les représentants des employés de la détermination des conditions de rémunération de la fonction publique fédérale.

L'option consistant à s'entendre sur la rémunération peut prendre une forme individuelle ou collective. Comme nous l'avons fait valoir plus tôt dans ce chapitre, la nécessité de recruter des employés ayant des compétences exceptionnelles dans un monde où le savoir est essentiel au succès oblige à faire preuve de plus de souplesse dans la détermination des régimes de rémunération individuels. Au Canada, cependant, le droit de négocier collectivement les salaires et les avantages sociaux est bien établi, notamment dans les grands milieux de travail du secteur public. Pour la majeure partie de la fonction publique, on continuera sans doute de négocier collectivement la rémunération avec des syndicats accrédités.

Le succès de la négociation collective dépend de la façon dont se règlent les conflits. Idéalement, les parties s'entendront sur des conditions en négociant directement. Toutefois, la manière de négocier d'un employeur ou d'un syndicat dépend de ce à quoi il s'attend dans l'éventualité où il n'y aurait pas d'entente. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique donne deux choix aux syndicats : la conciliation suivie de la possibilité d'une grève, ou l'arbitrage par une tierce partie. Pour l'instant, nous nous concentrons uniquement sur l'option conciliation/grève, qui est en fait la voie régulièrement choisie par les plus gros syndicats.

Certains prétendent que le gouvernement fédéral jouit d'un avantage indu dans le cadre de la négociation collective avec ses employés. Ils affirment que, si le gouvernement n'aime pas comment le processus se déroule, il a la possibilité de contourner la négociation collective en demandant au Parlement d'en déterminer unilatéralement l'issue par voie législative. Cela est en définitive indéniable et il y a certainement eu des cas où le Parlement a imposé la volonté du gouvernement à l'ensemble de la fonction publique ou à un groupe de négociation en particulier.

La plupart du temps, le gouvernement hésite toutefois à recourir à une loi. Présenter un projet de loi au Parlement pour régler un conflit de travail dans la fonction publique n'est normalement pas bien vu, sauf s'il apparaît clairement que la sécurité de la population est d'une certaine façon menacée ou que les employés en grève agissent de manière irresponsable en faisant courir un risque à la population^[227]. Dans des circonstances plus ordinaires, le syndicat pourrait être en mesure de bénéficier d'un pouvoir de négociation considérable en raison de l'importance des services fournis par ses membres. Pour que la population soit moins ou aucunement incommodée, il se pourrait que le gouvernement ressente la pression d'accorder des hausses salariales ou d'autres avantages sociaux non justifiés par rapport aux conditions offertes sur le marché du travail externe. Acheter la paix à l'aide d'une entente généreuse est souvent considéré comme la meilleure façon de régler à court terme un conflit de travail dans la fonction publique.

En théorie, les travailleurs qui fournissent des services essentiels à la population sont désignés et n'ont pas le droit de participer à un mouvement de grève. La nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique maintient le droit exclusif de l'employeur de déterminer le niveau auquel un service essentiel doit être fourni à la population. L'employeur doit ensuite négocier avec le syndicat le nombre de postes nécessaires pour fournir le service essentiel. Si les parties n'arrivent pas à s'entendre, elles peuvent l'une et l'autre demander à la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) de trancher toute question non réglée. L'entente sur les services essentiels résultant de la négociation ou d'une décision de la CRTFP demeure en vigueur jusqu'à ce qu'elle soit modifiée par une entente ou par la décision d'un arbitre.

Dans la pratique, toutefois, cette protection de la capacité du gouvernement de répondre aux besoins de la population pendant un conflit de travail dans la fonction publique peut être compromise de deux façons. Dans le premier cas, les gestionnaires ministériels pourraient ne pas réussir à négocier un nombre suffisant d'employés devant fournir les services essentiels à la population ou à convaincre la CRTFP de le faire. Ils pourraient également ne pas être en mesure de modifier l'entente à temps lorsqu'une grève est en vue. Il s'agit là évidemment d'une responsabilité de l'employeur; ce n'est pas la faute du syndicat si les désignations sont insuffisantes ou ne sont pas faites à temps. Peu importe la raison, lorsque cela arrive, la capacité de l'employeur de résister à l'interruption de services sur lesquels la population compte est limitée, surtout à mesure que les problèmes s'accumulent. Ce fut le cas notamment en 2002-2003 lors d'un conflit de travail impliquant le groupe Navigation aérienne (AO). À mesure que le temps passait et que se faisait sentir l'effet des mouvements de grève ciblés, le retard accumulé dans la certification des aéronefs et l'attestation de la compétence des pilotes a menacé la capacité opérationnelle de l'industrie du transport aérien au Canada.

Le deuxième problème associé aux désignations mine encore plus la notion même de services essentiels. Il s'agit du refus de plus en plus fréquent de la part de piqueteurs de permettre aux travailleurs essentiels, voire aux employés exclus comme les cadres supérieurs ou les agents du personnel, de se rendre sur leur lieu de travail sans devoir attendre plus ou moins longtemps, de façon arbitraire. Ainsi, durant les grèves tournantes déclenchées à Ottawa en 2004, des piqueteurs ont décidé avec une détermination certaine que les employés exclus ou désignés, ou même les membres du public, seraient forcés d'attendre une heure (à la discrétion des piqueteurs) avant d'entrer sur le lieu de travail. À certains endroits, ce délai forcé aurait même duré jusqu'à quatre heures. Rien dans le droit du travail n'autorise ce genre de réglementation de l'accès au lieu de travail par les syndicats. Cette pratique est en fait une forme d'intimidation qui risque de devenir incontrôlable. Pour la première fois, la nouvelle Loi (article 199)interdit d'empêcher des employés dont le poste est désigné essentiel d'avoir accès à leur lieu de travail ou d'en sortir. L'article 200 prévoit l'imposition d'une amende pouvant aller jusqu'à 1 000 $ aux personnes qui enfreignent l'article 199. La Cour fédérale devrait maintenant pouvoir faire respecter cet article à l'aide d'ordonnances applicables partout au Canada, s'il y a lieu.

Il est trop tôt pour savoir comment ces changements au droit du travail régissant la négociation collective dans la fonction publique fédérale se traduiront dans les faits. Nous pouvons en revanche espérer que les nouvelles dispositions contribueront à faire en sorte que le gouvernement n'ait plus à choisir entre céder aux demandes syndicales parce que la population craint d'être privée de services essentiels et avoir recours à la mesure draconienne qu'est le règlement d'un conflit par voie législative.

Toutefois, peu importe les répercussions de la LRTFP, la question plus fondamentale demeurera le fait que, du point de vue de l'intérêt public, il y a lieu de douter de la valeur du recours à la grève pour régler les conflits de travail dans le secteur public. Comme Roy Adams l'a fait observer, les grèves et les lock-out s'apparentent à la méthode médiévale de règlement des différends par une épreuve de force.^[228]

L'idée qui sous-tend généralement le recours à une loi est que l'interaction du pouvoir économique ou, au besoin, du pouvoir politique est la meilleure façon de régler les conflits de travail. La perspective de l'épreuve de force a été bien décrite par Barbara Wootton, membre du Labour à la Chambre des Lords du Royaume-Uni : il est normal qu'un syndicat soit antisocial; les membres auraient raison d'être mécontents si leurs représentants et leurs comités cessaient de faire passer les intérêts du groupe en premier^[229].

Ce concept d'épreuve de force peut convenir au secteur privé. Une rémunération excessive peut mettre en péril la taille ou même la survie d'une entreprise, ce qui limite nécessairement les revendications syndicales. Dans le secteur public, un tel frein économique à la progression de la rémunération n'existe pas, du moins à court terme, notamment pour les groupes d'employés relativement restreints. Est-il néanmoins raisonnable d'accorder aux fonctionnaires une rémunération relativement élevée uniquement parce qu'ils pourraient être en mesure d'utiliser le rôle privilégié qu'ils jouent dans la prestation de services essentiels à la population pour imposer de généreuses conventions collectives?

Yvon Tarte, président de la Commission des relations de travail dans la fonction publique, a affirmé ce qui suit dans une allocution prononcée lors du colloque du Conseil national mixte de 1999 :

Le modèle de la négociation collective fondé sur une épreuve de force implique que des principes comme la comparabilité servent tout au plus de points de référence pour la négociation. Comme nous l'avons indiqué au chapitre 2, c'est ce dont témoigne aussi l'expérience de la fonction publique fédérale, où l'on a comparé avec le marché ou évité de le faire, selon ce qui était utile pour la lutte que représentait la négociation collective.

Le recours au pouvoir économique appelle une réponse du pouvoir politique. Il n'est donc pas vraiment difficile de comprendre le recours assez fréquent par le gouvernement fédéral au cours des 38 dernières années à la détermination unilatérale de la rémunération par l'imposition de contrôles ou de gels salariaux globaux ou de lois forçant le retour au travail de groupes particuliers.

Les positions axées sur le pouvoir économique et le pouvoir politique ne permettent ni l'une ni l'autre de tenir compte d'un aspect crucial de la négociation collective dans la fonction publique fédérale, à savoir le lien entre les augmentations salariales et la productivité. Dans le secteur privé, les négociations concernent autant les règles du travail que les salaires, et ce, pour la simple raison que la capacité d'une entreprise d'accorder des hausses salariales supérieures au taux d'inflation dépend généralement d'un accroissement de la productivité. De telles améliorations au chapitre de la productivité sont possibles grâce à l'utilisation du meilleur équipement disponible et des méthodes de travail les plus efficaces^[231].

Dans la fonction publique fédérale, il y a rarement un lien direct entre la négociation collective et l'amélioration de la productivité, pour trois grandes raisons. Premièrement, dans la majeure partie de la fonction publique, mesurer la productivité de manière significative et fiable est en soi difficile. Deuxièmement, même lorsque gérer la productivité est manifestement faisable (par exemple pour des processus relatifs à des volumes considérables tels l'émission de chèques), la relation de négociation en est une où ni le pouvoir économique ni le pouvoir politique ne domine. Normalement, une solution émerge sans qu'il soit nécessaire de comparer l'évolution de la rémunération à celle du secteur privé ou de la relier aux niveaux ou aux changements de productivité. Troisièmement, les négociations dans le secteur public fédéral font intervenir de très gros ensembles, de sorte qu'il est difficile voire impossible de faire ressortir et encore moins de tenter de régler de manière satisfaisante des questions liées au milieu de travail qui sont essentielles pour assurer l'efficacité d'un ministère ou d'un organisme^[232].

En résumé, donc, la négociation collective dans la fonction publique fédérale telle que nous la connaissons (axée avant tout sur le modèle de la conciliation/grève pour le règlement des conflits) fonctionnent en quelque sorte, mais n'est ni suffisamment stable ni vraiment conçue pour servir l'intérêt public. Il convient alors de se poser la question suivante : pourrait-on raisonnablement s'attendre à ce qu'il y ait une autre façon de régler les conflits de travail qui permettrait d'obtenir de meilleurs résultats à la fois pour les employés et pour les contribuables canadiens?

Existe-t-il un meilleur modèle?

Le dilemme décrit ci-dessus en rapport avec la juste détermination de la rémunération dans le secteur public fédéral concerne évidemment aussi, dans une large mesure, l'ensemble du secteur public canadien. S'il existait un modèle incontestablement supérieur à l'actuel mélange de guérilla industrielle et d'unilatéralisme politique, il serait sûrement déjà en train de se répandre dans les instances responsables des relations de travail au Canada. Mais aucun consensus de ce genre n'est perceptible.

D'un point de vue conceptuel, toute solution de rechange doit comprendre le règlement par une tierce partie des conflits de travail où le gouvernement et le syndicat n'arrivent pas à convenir d'une issue dans le cadre de la négociation collective. Nombre de variations sur ce thème ont été mises à l'essai au cours des dernières décennies. John O'Grady présente un excellent examen de la question dans un document intitulé Arbitration and Its Ills^[233]. Voici certains des points les plus pertinents qu'il souligne :

• L'expérience indique que remplacer le droit de grève par l'arbitrage obligatoire entraîne une baisse de la proportion des conflits de travail réglés par la négociation directe entre les parties.
• Dans l'ensemble, les données disponibles indiquent que l'arbitrage comporte une distorsion à la hausse pour le secteur public dans son ensemble, mais ce point de vue ne fait pas l'unanimité^[234].
• Des études incitent à penser que l'importance accordée par les arbitres aux différents critères varie sensiblement.
• Les études montrent de façon systématique que la productivité, la capacité de payer et les déséquilibres sur le marché du travail ne jouent qu'un rôle modeste dans les décisions arbitrales. L'importance accordée à la comparabilité est telle qu'elle tend à marginaliser les autres critères.
• Donner instruction aux arbitres de prendre en considération la rémunération totale semble avoir relativement peu de répercussions sur les pratiques arbitrales.
• L'arbitrage ne doit pas être perçu simplement comme une façon de remplacer le droit de grève. Remplacer le droit de grève par l'arbitrage obligatoire modifie en profondeur le processus de détermination des salaires dans le secteur public^[235].

Le recours à l'arbitrage dans la fonction publique fédérale depuis le rétablissement de cette option en 2002 a généralement donné les mêmes résultats que ceux obtenus par la voie d'un règlement direct. Les hausses économiques ont été accordées au taux courant et des restructurations prévoyant l'ajout d'échelons salariaux avaient déjà été approuvées en juin 2005 dans cinq des sept décisions rendues, soit un peu plus que dans le cas de la négociation directe (11 des 17 règlements englobaient des restructurations).

La nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, entrée en vigueur en avril 2005, ajoute un élément de plus aux facteurs à prendre en considération dans les décisions arbitrales, à savoir « l'état de l'économie canadienne et la situation financière du gouvernement du Canada ». Cependant, on ne sait pas comment les arbitres choisiront d'interpréter ce point^[236]. Après plusieurs années successives d'excédents budgétaires, on pourrait faire valoir que le gouvernement fédéral est en bonne posture pour accorder toute augmentation salariale qu'un arbitre jugerait justifiée.

En résumé, les résultats de l'arbitrage sont si imprévisibles qu'ils peuvent parfois paraître arbitraires. Par conséquent, s'en remettre simplement à ce qu'on pourrait appeler l'arbitrage traditionnel pour le règlement des conflits de travail de la fonction publique fédérale ne plairait probablement à personne, y compris au gouvernement en place. Quelle direction devrions-nous alors prendre?

Une solution de rechange logique serait de miser davantage sur le modèle de l'épreuve de force. Si nous décidons de déterminer la rémunération dans le contexte d'une épreuve de force, il conviendrait alors d'accorder plus de latitude à l'employeur. En particulier, outre les tactiques des piqueteurs décrites précédemment, les syndicats de la fonction publique fédérale ont de plus en plus tendance à recourir à de courtes grèves tournantes pour perturber le milieu de travail sans qu'il n'en coûte trop aux employés en grève sous forme de salaire perdu ou au syndicat sous forme d'indemnités de grève. Les membres des syndicats connaissent très bien les opérations gouvernementales et il n'est pas difficile de planifier les activités des grévistes pour qu'elles nuisent le plus possible aux opérations tout en ayant des répercussions négatives minimales pour le syndicat ou ses membres.

Au moins deux solutions pourraient aider à assurer un équilibre. La première est d'ordre administratif. Selon des données informelles, les gestionnaires de la fonction publique ne consigneraient pas avec beaucoup de rigueur les absences des grévistes^[237]. En outre, compte tenu du système de paye, toute perte de salaire ne paraît sur les chèques de paye que longtemps après une grève. Ces deux tendances réduisent encore plus la pression ressentie par les employés en grève pour régler le conflit. La consignation systématique des absences des employés par les gestionnaires et la modification du système de paye pour que s'appliquent immédiatement les baisses de salaire feraient en sorte que les grèves tournantes ne soient plus une occasion de faire du théâtre de rue, mais plutôt de perdre de l'argent parce qu'on a décidé de déclencher une grève, peu importe sa durée.

La deuxième solution nécessiterait un changement législatif, à savoir accorder au ministère employeur le droit de mettre en lock-out les employés qui participent à une grève tournante, pour toute période pouvant aller jusqu'à l'échéance de la convention collective. On s'entend depuis longtemps pour dire que le gouvernement ne devrait pas mettre ses employés en lock-out, car il se trouverait à empêcher lui-même la prestation des services à la population. Mais, en faisant un usage de plus en plus subtil des grèves tournantes, les syndicats peuvent nuire au déroulement des opérations presque autant que lors d'une grève complète sans que cela ne coûte trop cher aux employés ni n'affecte trop le fonds de grève. Un pouvoir restreint de mettre en lock-out ceux dont les tactiques de harcèlement ont presque les mêmes conséquences qu'une véritable grève pourrait donc favoriser le règlement des points qui demeurent en litige. Dans la vraie vie, le gouvernement résistera toujours, et à juste titre, à la tentation de mettre en lock‑out des employés qui servent le public. En revanche, la crainte de voir un mouvement de grève limité donner lieu à un lock‑out contribuerait à restreindre les activités de grève ciblées des syndicats, qui comportent actuellement peu de risque et d'inconvénients financiers.

Dans l'ensemble, même si l'option d'un recours accru au modèle de la conciliation/grève semble logique, il y a peu de chance qu'elle améliore les relations patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale ou rende la rémunération plus appropriée. La meilleure façon de procéder serait certainement de trouver des variantes au recours à une tiers pour régler les conflits de travail que l'on ne parvient pas à solutionner par la négociation collective.

La proposition la plus intéressante en ce sens qui ait été faite ces dernières années venait du Comité consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale, présidé par John Fryer, qui a présenté son rapport en juin 2001. Le Comité estimait que le choix de la procédure, soit entre la conciliation/grève et l'arbitrage, avait tendance à nuire au processus de règlement volontaire. En particulier lorsque le syndicat choisit la voie de l'arbitrage, il devient peu utile de faire des choix difficiles car l'arbitre prendra la décision finale de toute façon.

Le Comité a plutôt recommandé la création d'une Commission de règlement des différends d'intérêt public (CRDIP) inspirée de la Commission de règlement des différends d'intérêt public proposée en 1968 par le Groupe de travail Woods pour l'ensemble du domaine du travail de compétence fédérale. La CRDIP rendrait des comptes au Parlement et serait composée de membres venant de milieux syndicaux, patronaux et neutres.

La CRDIP aiderait les parties à dénouer les impasses en utilisant un large éventail de techniques établies de règlement des différends^[238]. On a fait valoir que la latitude dont jouirait la Commission rendrait incertaine la solution qu'elle pourrait imposer en cas d'impasse, ce qui pourrait encourager les parties à en arriver elles-mêmes à une entente pour ne pas se voir imposer une solution moins désirable.

Le concept de commission d'intérêt public (CIP) se trouve dans la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Ce concept est cependant beaucoup plus limité que la Commission de règlement des différends d'intérêt public, préconisée dans le rapport Fryer. Essentiellement, la CIP est une nouvelle appellation pour le Bureau de conciliation qui figurait dans l'ancienne Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Il se pourrait que, pour convenir d'une liste d'éventuels présidents de CIP, on s'efforce de choisir des candidats exceptionnellement compétents jouissant d'une grande crédibilité auprès de la population. Si de telles personnes étaient nommées à la tête de certaines des premières CIP, une nouvelle norme pourrait s'établir aux yeux des parties et de la population en général pour ce qui est du poids des recommandations^[239].

À cet égard, la volonté d'accorder des indemnités quotidiennes concurrentielles (ce que permet la LRTFP) aiderait à recruter certaines des personnes neutres les plus compétentes et les plus expérimentées dans le règlement des conflits de travail, ou d'éminentes personnalités reconnues pour leur jugement. La politique qui consistait, par le passé, à limiter ces indemnités à des montants relativement modestes visait sans aucun doute à faire des économies. Dans la pratique, il s'agissait assurément de fausses économies.

Lorsqu'on se demande s'il y a une solution de rechange réaliste et viable au modèle de la conciliation/grève pour régler les conflits de travail dans le secteur public fédéral, le document Arbitration and Its Ills, de John O'Grady, et l'examen qu'il fait du recours à l'arbitrage au Canada au début des années 1990 tempèrent l'enthousiasme. Le message principal qui semblent en ressortir est que les arbitres ont leur propre idée du rôle qu'ils jouent; la plupart des arbitres estiment que le but de l'arbitrage est de reproduire une issue négociée et non une issue découlant d'une décision unilatérale de l'employeur^[240].

En fait, tout processus permanent reposant sur le recours à une tierce partie devrait viser l'application juste et constante d'une philosophie de la rémunération inspirée de la comparabilité. La plupart des observateurs s'entendent pour dire que la meilleure façon de rémunérer les fonctionnaires est de respecter le principe de la comparabilité avec ce qui est payé dans le secteur privé pour un travail semblable. Comme l'ont souligné Fogel et Lewin :

Un système de règlement des différends par une tiers qui ne permet pas la grève dans la fonction publique fédérale devrait respecter plusieurs conditions, dont les suivantes :

1. Il faudrait disposer de renseignements fiables sur la rémunération comparable à l'ensemble de la population active canadienne. Comme nous l'avons déjà indiqué, il est difficile de concevoir et de réaliser des enquêtes qui soient convaincantes à la fois pour l'employeur et pour les représentants syndicaux. Néanmoins, nous avons la chance de nous doter d'une telle capacité grâce aux services d'analyse et de recherche sur la rémunération que doit mettre en place la nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique. La réussite dépendra de l'attention qu'accordera en temps opportun la haute direction à une conception rigoureuse des critères et des méthodes d'enquête.
2. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique devrait préciser la politique de rémunération à appliquer. Cette politique n'indiquerait pas les éléments à prendre en considération, mais plutôt les critères à appliquer. Nous esquissons ci‑dessous un modèle sur lequel de tels critères pourraient reposer.
3. Les arbitres^[242] chargés de régler les différends devraient être nommés pour un mandat déterminé afin de pouvoir conserver l'indépendance nécessaire. Il faudrait qu'ils jouissent d'une crédibilité personnelle tant auprès du gouvernement employeur que des syndicats de la fonction publique. À cette fin, les personnes nommées devraient être choisies parmi des candidats acceptables pour le gouvernement et les syndicats. En étant nommés pour un mandat non renouvelable de cinq ans, par exemple, les arbitres pourraient jouir d'une indépendance raisonnable.
4. Il faudrait que les arbitres justifient en détail et par écrit leurs décisions. La seule façon de démontrer que les critères prévus par la loi pour le règlement des différends sont appliqués en pratique est d'assurer la transparence du raisonnement à la base des décisions et de l'interprétation de la preuve.
5. Il devrait être possible d'en appeler d'une décision devant un groupe d'arbitres chargés d'entendre les appels pour le motif que les critères prévus par la loi n'ont pas été appliqués. Un système de recours à une tierce partie assorti de critères énoncés dans la loi suppose la nécessité d'être tenu responsable de l'application consciencieuse des critères. Ces questions ne devraient pas être renvoyées aux tribunaux, car les juges ne possèdent pas normalement les connaissances spécialisées nécessaires^[243]. Le groupe d'arbitres chargé des appels devrait être composé des arbitres les plus expérimentés et les plus crédibles. Pour prévenir les retards excessifs dans la détermination de la rémunération, il faudrait que les appels soient interjetés et les décisions rendues dans des délais prescrits.

En ce qui concerne les critères, il serait logique d'établir un cadre qui favoriserait la comparabilité dans le contexte de la rémunération globale et non uniquement pour les salaires. De tels critères pourraient ressembler aux suivants :

• On supposerait que la rémunération est comparable ou qu'elle vise à assurer le respect du principe d'un salaire égal pour un travail de valeur égale. Par conséquent, en l'absence de toute preuve du contraire, les augmentations salariales refléteraient une mesure générale de l'évolution des niveaux de rémunération dans le secteur privé canadien. Une telle mesure pourrait être l'indice de la rémunération pour l'ensemble des activités économiques, qui sert à rajuster le salaire des juges et des parlementaires chaque année^[244].
• L'arbitre pourrait rajuster à la hausse ou à la baisse les augmentations annuelles s'il était prouvé de manière concluante que les salaires d'un groupe d'employés ne sont pas comparables à ceux d'éléments de comparaison appropriés du secteur privé. La preuve justifiant ce rajustement devrait être consignée par écrit et le rajustement devrait pouvoir faire l'objet d'un examen tel que décrit ci‑dessus.
• L'arbitre tiendrait compte des arguments liés au principe d'un salaire égal pour un travail de valeur égale en déterminant tout rajustement de ce genre. Dans ce chapitre, nous présentons certaines idées complémentaires pour moderniser le régime d'application de la parité salariale dans la fonction publique fédérale.
• Normalement, les aspects non salariaux de la rémunération ne pourraient faire l'objet d'une entente qu'entre le gouvernement et le syndicat. À la suite de la détermination d'une augmentation salariale par l'arbitre, les parties pourraient convenir d'appliquer une partie de l'augmentation à l'enveloppe des avantages sociaux, proposée dans la recommandation 15.2.

Un élément crucial de l'instauration de tout processus de règlement des différends par un tiers est l'effet que cela aura sur la négociation collective directe entre les parties. Les données présentées dans le document de John O'Grady (et dans d'autres textes sur l'arbitrage) incitent à penser qu'un tel régime rendrait plus difficiles les ententes par voie de négociation directe. Pour qu'il y ait de bonnes chances de déterminer directement les conditions de rémunération, l'issue du processus de règlement par un tiers doit être raisonnablement imprévisible pour les deux parties.

Une critique probable de l'approche décrite dans cette section est qu'elle pourrait réduire la négociation collective à l'application de formules. Cette affirmation est en partie vraie. Néanmoins, si l'on accepte de considérer le concept de la comparabilité comme principal critère lié à la rémunération dans le secteur public fédéral, il suffira alors essentiellement de définir et d'appliquer des méthodes appropriées d'évaluation de la comparabilité avec le secteur privé pour établir les niveaux de salaire ou d'autres formes de rémunération.

Cependant, de telles déterminations concernant la comparabilité susciteront toujours la controverse. Pour de nombreux groupes, il n'existe pas de points de comparaison directs dans le secteur privé canadien, de sorte que la comparabilité doit être établie indirectement par la définition d'une comparabilité au sein même de la fonction publique. La décision éventuelle d'un arbitre doit par conséquent demeurer imprévisible pour les deux parties.

Pour accroître l'imprévisibilité qui devrait favoriser la conclusion directe d'une entente entre le gouvernement et l'un de ses syndicats, nous pourrions ajouter certains éléments de la trousse d'outils pour le règlement des différends, préconisée dans le rapport Fryer de 2001 pour la Commission de règlement des différends d'intérêt public (CRDIP). Ces éléments pourraient comprendre la détermination des faits, la médiation et la publication d'un rapport sur les conditions recommandées d'un règlement. L'option d'imposer un règlement devrait se limiter aux cas où l'on déclarerait que les négociations sont dans une impasse et où l'on confierait à un arbitre le soin de déterminer les conditions de la convention collective en fonction des critères prévus par la loi.

Pour favoriser encore davantage le règlement par la voie de la négociation collective, on pourrait aussi envisager d'autoriser l'arbitre à préciser que la période d'application de la convention collective sera plus longue que celle négociée par les parties.

Les idées présentées dans cette section ne constituent pas une proposition officielle de réforme. Elles visent tout au plus à faire ressortir des éléments à prendre en considération dans la conception d'un régime de détermination de la rémunération excluant le recours à la grève. La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP) adoptée récemment n'apporte tout au plus que de légères modifications à la version précédente. La Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP), de portée plus générale et dont la nouvelle LRTFP était une composante, visait surtout à moderniser la dotation et les recours connexes dans la fonction publique fédérale. La tâche de repenser le cadre législatif de la négociation collective n'a donc pas encore été entreprise.

Toute refonte de ce genre suppose bien entendu une participation active des syndicats de la fonction publique, des fonctionnaires fédéraux, de spécialistes du milieu universitaire et des organisations non gouvernementales intéressées. On peut s'attendre à ce que les syndicats se méfient d'abord d'un tel processus, craignant qu'il nuise aux intérêts de leurs membres et à leurs propres intérêts institutionnels. Un groupe sera certainement prompt à dénoncer toute tentative de mettre de côté l'arme de la grève, pour des motifs tant idéologiques que pratiques. Toutefois, après y avoir réfléchi, nombre de syndicats pourraient adopter une approche plus nuancée. Percevoir des cotisations pour organiser des grèves et assurer le versement d'indemnités de grève est un défi de taille pour les dirigeants syndicaux. En outre, même si les récentes grèves ont permis aux employés mécontents de se défouler dans une certaine mesure et se sont avérées une occasion de renforcer l'esprit de solidarité, la plupart des observateurs estiment probablement que les fonctionnaires n'aiment vraiment pas de façon générale priver le public de services afin d'imiter brièvement les tactiques de leurs confrères du secteur privé.

En 2010, il y aura un examen parlementaire de la LRTFP. Il pourrait alors être propice d'examiner les changements possibles au régime de négociation collective de la fonction publique. Plus de quarante ans après l'adoption d'un régime de négociation collective inspiré du modèle de l'épreuve de force avec droit de grève en vigueur dans le secteur privé, il ne serait pas trop tôt pour envisager l'adoption d'un modèle plus convenable. Un tel modèle devrait mieux parvenir à concilier l'intérêt public associé à la participation des employés à la détermination de leurs conditions de rémunération, et l'intérêt public plus général pour les citoyens de bénéficier de services fiables et, pour les contribuables, de payer juste ce qu'il faut pour les services publics. Cet intervalle de trois ou quatre ans pourrait être utilisé pour favoriser la tenue d'un vaste débat sur les modèles les plus susceptibles de garantir une telle conciliation et acquérir de l'expérience en mettant en œuvre les changements mineurs prévus dans la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.

Voici donc nos recommandations concernant le cadre législatif de la négociation collective dans la fonction publique fédérale :

Cela conclut nos réflexions sur les changements possibles au cadre législatif pour les négociations collectives dans la fonction publique fédérale. Nous passons maintenant à notre dernier sujet important, à savoir les propositions visant à rendre plus claire et plus raisonnable la façon de mettre en œuvre l'obligation d'accorder un salaire égal pour un travail de valeur égale dans la fonction publique fédérale. Comme pour la négociation collective dont il était question ci‑dessus, il ne serait pas réaliste de vouloir procéder dans ce rapport à une critique détaillée et à la prescription de réformes. Cependant, un survol des points à prendre en considération et l'ébauche d'une éventuelle marche à suivre nous semblent être des éléments indispensables d'une évaluation complète de la rémunération dans le secteur public fédéral.

Appliquer la parité salariale dans la fonction publique fédérale

La parité salariale est l'expression dont on se sert normalement pour désigner le principe du salaire égal pour un travail de valeur égale. Dès 1951, l'Organisation internationale du Travail adoptait une convention (numéro 100) à ce propos, la Convention concernant l'égalité de rémunération entre la main‑d'œuvre masculine et la main-d'œuvre féminine pour un travail de valeur égale. Le Canada a ratifié cette convention en novembre 1972. La Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP), promulguée en 1977, a incorporé cette convention au secteur du travail de compétence fédérale^[245]. Notamment, aux termes de l'article 11 de la LCDP, il est discriminatoire d'instaurer ou de pratiquer la disparité salariale entre les hommes et les femmes qui exécutent, dans le même établissement, des fonctions équivalentes. L'Ordonnance de 1986 sur la parité salariale émise par la Commission canadienne des droits de la personne apporte des précisions sur des questions telles que la définition d'« établissement » et les exceptions admissibles, comme la rémunération au rendement, les suppléments en raison d'une pénurie de main-d'œuvre et les taux de salaire régionaux.

Le chapitre 4 du présent volume comprend un aperçu de la nature et des répercussions financières du règlement des plaintes de disparité salariale en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne dans la fonction publique fédérale. L'appendice H comporte un résumé des règlements particuliers conclus dans le noyau de la fonction publique jusqu'en 2003. L'appendice I présente la meilleure estimation existante des coûts des règlements en matière de parité salariale de 1980 à 2003. Des montants forfaitaires de l'ordre d'environ 3,4 milliards de dollars (y compris plus de 900 millions de dollars en intérêts) ont été versés pendant cette période. En date de mars 2003, les employés visés avaient bénéficié d'augmentations de salaire dont le total cumulatif était estimé à plus de 1,8 milliard de dollars et la portion permanente de la masse salariale attribuable à la mise en œuvre de la parité salariale dans le noyau de la fonction publique dépassait 200 millions de dollars par année en 2002-2003.

Les coûts annuels représentent de 2 % à 2,5 % de la masse salariale de la fonction publique. Le Rapport du Groupe de travail sur l'équité salariale, qui citait des études de SPR Associates (1991), de Réalités canadiennes (1992 et 1993) et de l'Institut de recherche sociale (1994), a conclu que les coûts de la parité salariale encourus par les employeurs relevant de la compétence de l'Ontario dans le domaine du travail se situaient entre 0,5 % et 2,2 % de la masse salariale des organismes du secteur public^[246]. Signalons que dans les entreprises du secteur privé comptant 500 employés ou plus, le total des rajustements de la masse salariale ne s'élevait qu'à 0,6 %. Dans le cas des petits employeurs, les rajustements se chiffraient en moyenne à 1,4 % ou moins. Le Rapport du Groupe de travail sur l'équité salariale indiquait que dans le secteur du travail du Québec, les résultats ne représentaient d'habitude qu'un « pourcentage relativement modéré de la masse salariale, de moins de 2,5 % »^[247].

Il faut absolument que la fonction publique fédérale réponde de façon constructive à l'obligation d'offrir un salaire égal pour un travail de valeur égale, prescrite par la Loi canadienne sur les droits de la personne. Les incertitudes actuelles en matière d'interprétation compromettent toute gestion systématique de la rémunération. Jusqu'à présent, les litiges acrimonieux et la crainte des litiges, ainsi que la vaine recherche d'une panacée sous la forme d'un système de classification universel ont empêché l'adoption d'une stratégie pragmatique et factuelle en vue d'assurer la parité salariale. C'est maintenant qu'il faut relever ce défi, dans le cadre de la réforme générale de la gestion de la rémunération dans la fonction publique fédérale. Cependant, nous devons d'abord approfondir certaines questions fondamentales qui se trouvent au cœur du débat sur la parité salariale, sans toujours être admises ouvertement.

Questions fondamentales

D'ores et déjà, le concept du salaire égal pour un travail de valeur égale est inscrit dans presque toutes les sphères de compétence canadiennes en tant que droit protégé par la loi. De nombreux commentateurs estiment qu'il s'agit d'un droit fondamental d'ordre quasi constitutionnel, d'un élément essentiel des droits de la personne contre la discrimination sexuelle. Dans la perspective du sens commun, le concept est convaincant, car il fait appel à l'équité la plus élémentaire. Le fait bien établi que les femmes gagnent beaucoup moins en moyenne que les hommes dans le milieu de travail canadien le confirme.

D'après Statistique Canada, le recensement de 2001 indiquait que les travailleuses du Canada âgées de 15 ans et plus gagnaient 64 cents pour chaque dollar gagné par leurs homologues masculins. Cette proportion constitue une amélioration par rapport au niveau de 52 cents observé en 1980. Lorsque la comparaison se limitait aux personnes employées pour une année complète, à plein temps, les travailleuses gagnaient 70 cents pour chaque dollar gagné par les travailleurs. Pour ce qui est des jeunes femmes ayant fait des études universitaires travaillant à plein temps pendant toute l'année, le niveau de rémunération était de 81 cents pour chaque dollar gagné par leurs homologues masculins. Au sein des dix professions les plus communes choisies par les hommes, les femmes âgées de 25 à 29 ans ayant fait des études universitaires gagnaient 89 cents pour chaque dollar gagné par les travailleurs masculins^[248].

Une étude effectuée par Statistique Canada en 2002, Le qui, quoi, quand et où des écarts salariaux entre les hommes et les femmes, examinait précisément s'il existait des motifs raisonnables autres que la discrimination pour expliquer la disparité de rémunération entre les sexes^[249]. Alors que les études précédentes de ce genre portaient sur les caractéristiques différentes des travailleurs individuels, les données recueillies dans le cadre de l'Enquête de 1999 sur le milieu de travail et les employés ont permis d'évaluer aussi la contribution « des caractéristiques particulières du milieu de travail, comme les méthodes de travail à haut rendement, la propriété étrangère, les organismes sans but lucratif, les dépenses de formation par employé, les contrats de travail désirables et le taux de travail à temps partiel du milieu de travail ». L'auteure, Marie Drolet, conclut que :

Cette étude laisse entendre qu'une certaine forme de discrimination a un effet sur la rémunération des femmes dans le milieu de travail canadien.

Cependant, la question de savoir comment interpréter l'énoncé (plus compliqué qu'il ne paraît) du salaire égal pour un travail de valeur égale et s'en servir comme guide pratique pour réduire la discrimination soulève des défis philosophiques et analytiques épineux et complexes. Voici quelques questions fondamentales :

• Comment mesurer la valeur lorsqu'on compare différents types de travail?
• Dans quelle mesure les écarts de salaire entre les groupes à prédominance masculine et à prédominance féminine découlent-ils d'une discrimination?
• Quel est le lien entre la parité salariale et la négociation collective?
• Quel est le champ de comparaison approprié pour déterminer la valeur égale?
• Quel serait un groupe approprié pour établir des comparaisons?

Comment mesurer la valeur lorsqu'on compare différents types de travail?

Le paragraphe 11(2) de la Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP) de 1977 stipule que :

Jusqu'à présent, aucune méthode ferme n'a été établie pour évaluer la valeur égale dans la fonction publique fédérale. L'approche adoptée par les tribunaux durant le long litige sur la cause principale de la parité salariale dans la fonction publique intentée par l'Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC) en 1984 et réglée en 1999 souligne la nécessité de développer une telle méthode. En effet, le règlement de la cause de l'AFP était fondé, en l'absence d'une meilleure information ou méthodologie, sur un échantillon douteux de postes et la comparaison de nombreux groupes à prédominance masculine avec des niveaux particuliers à prédominance féminine. Des groupes de postes composés majoritairement d'hommes, qui comportaient même un poste évalué dans la fourchette des points et au niveau du groupe à majorité féminine, ont été inclus dans le calcul de l'écart en matière de valeur égale. Même s'il était pragmatique pour les tribunaux d'accepter une telle approche pour régler une cause intentée depuis longtemps déjà, il n'est pas raisonnable de prétendre que cette méthode permettait effectivement de comparer des types de travail de valeur égale.

La conception d'une méthode valable pose de grands défis. À titre d'exemple, la formulation du paragraphe 11(2) ne correspond déjà plus à la réalité des milieux de travail modernes au Canada. De plus en plus, les connaissances des employés constituent l'élément essentiel que recherchent les employeurs. Pourtant le terme « connaissances » ne fait même pas partie de la liste formelle de critères prévus par la loi. Les « qualifications » y sont apparentées, mais ne sauraient être considérées comme un concept équivalent^[251].

Quoi qu'il en soit, on a déployé de grands efforts dans la fonction publique fédérale durant plus de deux décennies pour élaborer une Norme générale de classification (NGC) qui servirait à évaluer toute la gamme des dizaines de milliers d'emplois de la fonction publique à l'aide d'une seule norme de valeur non sexiste^[252].

Une telle approche repose sur la prémisse qu'une seule norme de comparaison peut servir à mesurer de façon significative la valeur dans les divers milieux et types de travail au gouvernement fédéral. Cela suppose qu'une fois établie, une telle norme demeurera valide au fil du temps ou, du moins, n'évoluera que très lentement. Les deux propositions sont douteuses. Pour citer un exemple, les connaissances – ou les qualifications selon l'expression utilisée dans la LCDP – prennent de l'importance à titre de composante essentielle du travail à la fonction publique depuis un certain temps; il serait donc logique qu'elles occupent une large place dans l'évaluation de la valeur générale d'un emploi.

En fait, le Conseil du Trésor a décidé en 2002 de mettre fin à la recherche d'une norme générale de valeur pour la classification des postes dans la fonction publique. Cette décision découlait principalement de la conclusion qu'un tel système serait trop rigide pour mesurer un effectif si diversifié. Poursuivant dans l'optique des connaissances, l'évaluation provisoire des postes de l'ensemble de la fonction publique au moyen de la NGC posait un problème important, à savoir qu'il était difficile, selon les gestionnaires, d'évaluer à leur juste valeur les emplois axés sur le savoir au moyen du système d'évaluation proposé. En fin de compte, on a décidé de moderniser les normes de classification un groupe à la fois pour s'assurer que chacune traite les hommes et les femmes équitablement. À ce jour, cependant, seules les normes des groupes Service extérieur et Services frontaliers ont été complétées et approuvées pour mise en œuvre.

Dans quelle mesure les écarts de salaire entre les groupes à prédominance

masculine et à prédominance féminine découlent-ils d'une discrimination?

Cette question peut évidemment susciter de vives controverses. L'étude de Statistique Canada réalisée par Marie Drolet en 2002 donne à penser que plus de 60 % des différences observables entre les salaires des hommes et des femmes dans le marché du travail canadien peuvent s'expliquer par des facteurs autres que la discrimination. Cependant, il est loin d'être clair de quelle façon cette analyse peut servir à comparer des groupes professionnels particuliers dans un établissement donné.

L'article 16 de l'Ordonnance de 1986 sur la parité salariale établit des facteurs raisonnables pouvant justifier la disparité salariale entre les hommes et les femmes qui exécutent des fonctions équivalentes dans le même établissement, notamment les appréciations du rendement différentes, l'ancienneté, la ré-évaluation et le déclassement du poste d'un employé, l'affectation de réadaptation pendant qu'un employé se remet d'une blessure ou d'une maladie, la rétrogradation, l'affectation temporaire à des fins de formation, la pénurie de main-d'œuvre dans une catégorie d'emploi particulière, la reclassification d'un poste à un niveau inférieur et les variations salariales régionales. Ces exceptions sont sensées, mais elles reconnaissent au mieux indirectement les principaux motifs de disparité salariale entre les groupes professionnels, comme les écarts ou les changements dans le marché du travail extérieur ou les différences de pouvoir de négociation de divers groupes d'employés. Elles ne tiennent aucunement compte des facteurs tels que les études, l'appartenance à l'effectif, le degré de travail à temps partiel ou des facteurs semblables figurant dans le genre d'analyses qu'effectue Statistique Canada sur les facteurs expliquant les disparités salariales hommes-femmes.

Quel est le lien entre la parité salariale et la négociation collective?

L'obligation de l'employeur de verser un salaire égal pour un travail de valeur égale s'est superposée à un système d'établissement des salaires basé sur la négociation collective entre l'employeur de la fonction publique – habituellement, le Conseil du Trésor – et les représentants syndicaux des employés. La LCDP n'exige pas que les syndicats incluent la parité salariale dans leurs négociations, et ces derniers ne sont pas responsables de conclure des ententes qui tiennent compte de la parité salariale.

En règle générale, la négociation collective se fonde sur des comparaisons avec les salaires d'autres groupes, à l'intérieur et à l'extérieur du milieu de travail, ainsi que sur le pouvoir de négociation. Bien que les comparaisons avec les groupes internes puissent favoriser la parité salariale, les comparaisons avec le marché du travail externe et le pouvoir de négociation d'un syndicat n'ont rien à voir avec les facteurs qui favorisent un salaire égal pour un travail de valeur égale au sein d'un établissement donné, tel que la fonction publique fédérale^[253].

Un scénario possible serait qu'un syndicat revendique des augmentations de salaire pour des groupes à prédominance masculine et mettent davantage l'accent sur les avantages non pécuniaires au cours des négociations liées aux groupes à prédominance féminine^[254]. Par la suite, le syndicat pourrait essayer de compenser l'écart salarial dont font l'objet les groupes à majorité féminine en ayant recours à tout processus de parité salariale à sa disposition. Une telle stratégie augmenterait les coûts encourus par l'employeur à court terme; à la longue, elle risquerait de miner la confiance de l'employeur à l'égard de la négociation collective en tant que système viable d'établissement des salaires.

Si un employeur adoptait un système de classification universel, il y aurait des pressions pour fusionner les unités de négociation et les syndicats. Une fois le niveau de salaire d'un groupe d'emplois établi à la suite d'une négociation, vraisemblablement avec le syndicat le plus important de l'établissement, l'employeur ne pourrait négocier différents résultats avec un autre syndicat pour des postes de valeur égale qu'au risque de manquer à son obligation en matière de parité salariale^[255].

On pourrait prétendre que de telles pressions pour regrouper les syndicats iraient à l'encontre du droit de liberté d'association, qui est au cœur de la légitimité des syndicats. Il est probable que les employés ont choisi d'appartenir à différents syndicats parce qu'ils préféraient exprimer leurs intérêts de façons différentes. La liberté d'association ne bénéficie pas du même degré de protection dans le droit canadien que le salaire égal pour un travail de valeur égale, mais dans le contexte des conventions de l'Organisation internationale du Travail, les deux principes sont considérés comme des droits fondamentaux du domaine du travail. On présumera que les employés ont choisi d'appartenir à différents syndicats parce qu'ils préféraient exprimer leurs intérêts de façons différentes.

Quel est le champ de comparaison approprié pour déterminer la valeur égale?

Aux termes de l'article 11 de la LCDP, on doit comparer les salaires dans le même établissement. Le paragraphe 11(3) renforce l'idée d'une interprétation large du terme « établissement » en stipulant que « les établissements distincts qu'un employeur aménage ou maintient dans le but principal de justifier une disparité salariale entre hommes et femmes sont réputés [...] ne constituer qu'un seul et même établissement. » Enfin, l'article 10 de l'Ordonnance de 1986 sur la parité salariale précise que les employés d'un établissement comprennent « tous les employés au service de l'employeur qui sont visés par la même politique en matière de personnel et de salaires, que celle-ci soit ou non administrée par un service central. »

En fait, l'intention de la loi et du règlement semble favoriser les grands plutôt que les petits établissements. Cette orientation est raisonnable si l'objectif consiste à définir le champ de comparaison le plus large possible pour déterminer la valeur égale. Dans certains secteurs du travail, notamment en Ontario, la loi prévoit la comparaison avec des établissements distincts en l'absence d'emplois à prédominance masculine permettant de faire des comparaisons appropriées au sein d'un établissement. Pour sa part, le Québec permet de construire un emploi théorique à prédominance masculine, aux fins de comparaison, dans certains cas.

En ce qui a trait à la fonction publique fédérale, il a été convenu jusqu'à présent que le noyau de la fonction publique est un seul établissement et que les divers employeurs distincts constituent des établissements distincts. Cependant, ce point de vue est contesté devant les tribunaux, l'Alliance de la Fonction publique du Canada soutenant, qu'en définitive, le Conseil du Trésor exerce un contrôle général sur une grande part du secteur public fédéral et que, par conséquent, toute cette entité ou presque devrait être considérée comme un seul établissement.

En théorie, toutefois, plus un établissement est diversifié, plus ses secteurs d'activité et d'opération sont variés et moins il est probable que la valeur d'un ensemble donné de compétences soit uniforme. Ainsi, à l'Agence du revenu du Canada, comme nous l'avons signalé au chapitre 4, les vérificateurs jouent un rôle d'importance fondamentale par rapport à la mission de l'organisation. Dans le noyau de la fonction publique, les vérificateurs constituent un groupe moins essentiel. Par conséquent, si l'on jugeait que la valeur du groupe était égale chez les deux employeurs, on ne tiendrait pas compte de sa valeur réelle pour l'un ou pour l'autre, ou même les deux. L'utilisation d'un tel groupe aux fins d'une comparaison avec d'autres groupes serait de nature à induire en erreur.

Quel serait un groupe approprié pour établir des comparaisons?

La législation fédérale ne définit pas clairement ce qui constitue un groupe aux fins de l'évaluation d'un salaire égal pour un travail de valeur égale. Le terme « groupe professionnel identifiable » revient plusieurs fois dans l'Ordonnance de 1986 sur la parité salariale. Dans le contexte de la fonction publique fédérale, ce terme pourrait désigner l'un des quelque 70 groupes professionnels définis en 1967. Par contre, l'utilisation du qualificatif « identifiable » laisse entrevoir la possibilité de cibler un autre groupe d'employés. La question s'applique différemment à la définition des groupes à prédominance masculine et à prédominance féminine. On peut présumer qu'elle permet d'adopter des approches différentes pour évaluer la valeur égale de part et d'autre.

De plus, il est difficile de définir la domination d'un sexe en particulier. L'Ordonnance de 1986 sur la parité salariale établit, à l'article 13, une échelle mobile basée sur la taille du groupe, à savoir 70 % dans le cas d'un groupe comptant moins de 100 membres, 60 % dans le cas d'un groupe comptant de 100 à 500 membres et 55 % dans le cas d'un groupe comptant plus de 500 membres. La norme de 55 % s'applique à la plupart des groupes du noyau de la fonction publique fédérale. Cette distinction minime en matière de représentation hommes‑femmes ne semble pas un motif raisonnable pour justifier un constat de discrimination fondée sur le sexe^[256]. Au fur et à mesure que l'équilibre hommes-femmes évolue grâce à l'équité en emploi ou simplement à l'évolution du marché du travail, il se pourrait bien que des groupes professionnels à prédominance masculine se transforment en groupes à prédominance féminine ou vice versa^[257]. Logiquement, toute discrimination sexuelle résultant d'un tel changement mettrait des années à se produire. Pourtant, en principe, le fait qu'un groupe professionnel passe à une majorité féminine pourrait immédiatement faire l'objet d'une plainte.

Notre bref examen des cinq questions présentées ci-dessus avait pour but de montrer que l'application du concept du salaire égal pour un travail de valeur égale est très ambiguë. Au fond, la parité salariale vise à corriger l'écart de revenu entre les hommes et les femmes dans l'économie canadienne. L'ironie de la chose, c'est que les femmes les plus susceptibles d'être victimes de pratiques salariales discriminatoires sont probablement concentrées dans de petites entreprises du secteur privé. Pourtant les chiffres cités dans le Rapport du Groupe de travail sur la parité salariale montrent qu'en moyenne, les augmentations de salaire liées à la parité salariale dans les petites entreprises du secteur privé ne s'élevaient qu'à environ un quart de celles du secteur public. De plus, cette comparaison ne tient pas compte des avantages sociaux habituellement beaucoup plus généreux dans le secteur public que dans les petites entreprises du secteur privé. Il est raisonnable de supposer que la législation sur la parité salariale actuelle profite surtout aux femmes qui se trouvent déjà dans une situation relativement avantageuse.

Vers une approche viable

La fonction publique fédérale fait bien sûr partie (c'est de loin la plus grande partie) de la sphère de compétence fédérale en matière de travail. À ce titre, elle est régie aux fins de la parité salariale par la Loi canadienne sur les droits de la personne, comme nous l'avons indiqué. Par conséquent, toute approche visant à gérer l'obligation d'assurer un salaire égal pour un travail de valeur égale doit s'harmoniser avec le cadre législatif applicable.

Dans son rapport de 2004, le Groupe de travail sur la parité salariale a proposé des modifications législatives au cadre existant. Le ministre de la Justice et le ministre du Travail avaient commandé ce rapport en 1999 à la suite du règlement du long conflit de travail avec l'Alliance de la fonction publique du Canada. Pour diverses raisons, la mise sur pied du Groupe de travail n'a pas été complétée avant juin 2001. Ce dernier était chargé de mener un examen complet de la législation « afin d'assurer la clarté du mode de mise en œuvre de la parité salariale sur le marché moderne du travail. »

Une évaluation détaillée du Rapport du Groupe de travail sur la parité salariale dépasserait la portée du présent examen général de la rémunération dans le secteur public fédéral. À bien des égards, ce rapport est un document impressionnant, le fruit de longues recherches et discussions avec des théoriciens et praticiens, ainsi que des employeurs et des représentants syndicaux. Cependant, malgré ses quelque 500 pages et plus de trois années de travail, à notre avis, le Rapport du Groupe de travail sur la parité salariale n'aborde pas vraiment les questions fondamentales que nous avons énoncées dans la présente section. Le rapport accorde une attention considérable aux enjeux relatifs aux institutions et aux processus, mais ne fait qu'effleurer certaines questions, par exemple :

• Quels résultats la législation sur la parité salariale devrait‑elle produire?
• Jusqu'à quel point ces résultats ont‑ils été atteints?
• À quel prix ces résultats ont-ils été obtenus, compte tenu d'autres objectifs importants comme l'efficacité par rapport au coût, la place des femmes dans le milieu de travail et l'intégrité de la négociation collective?

Nous sommes conscients que le Parlement pourrait modifier le régime législatif qui régit la façon dont les employeurs de compétence fédérale doivent satisfaire à leurs obligations en matière de parité salariale. Le reste de la présente section suggère des orientations possibles pour une réforme, ainsi que des mesures que les employeurs de la fonction publique fédérale devraient prendre pour gérer l'obligation d'assurer un salaire égal pour un travail de valeur égale.

Questions relatives à la législation et aux politiques

Le cadre législatif devrait être constitué, entre autres, de manière à respecter les cinq prémisses suivantes :

1. La parité salariale devrait viser à corriger la part de l'écart salarial entre hommes et femmes attribuable à la discrimination et non à d'autres facteurs.

Comme nous l'avons souligné, les facteurs raisonnables reconnus dans l'Ordonnance de 1986 sur la parité salariale n'épuisent pas les facteurs non discriminatoires qui peuvent expliquer les écarts de salaire entre des groupes donnés d'employés masculins et féminins. Ces autres facteurs comprennent, par exemple, les années d'expérience, les niveaux de scolarité et les heures travaillées. On pourrait prétendre que les différences dans ces secteurs résultent elles‑mêmes de la discrimination fondée sur le sexe dans la société en général et ne devraient donc pas être excusées en évaluant la parité salariale. Toutefois, un tel point de vue obligerait les employeurs à tenter de corriger des tendances sociales générales, ce qui constituerait un fardeau déraisonnable.

La législation sur la parité salariale devrait par conséquent permettre aux employeurs de faire valoir qu'une part définissable de tout écart salarial entre les hommes et les femmes résulte de facteurs autres que la discrimination fondée sur le sexe. Tel qu'indiqué, ces facteurs devraient aller au-delà des facteurs raisonnables énumérés dans l'Ordonnance de 1986 sur la parité salariale.

Un facteur qu'il pourrait être difficile d'évaluer avec précision est ce que l'on appelle le pouvoir de négociation. En effet, aucun employeur ne voudrait admettre publiquement qu'un règlement a été conclu en raison du pouvoir de négociation que possède un syndicat. Un tel aveu pourrait rendre la prochaine ronde encore plus difficile à gérer.

2. La parité salariale devrait s'appliquer au niveau systémique afin de déceler et de corriger toute forme de disparité salariale entre hommes et femmes accomplissant un travail de valeur égale dans un établissement.

Depuis 25 ans, on a tendance à concevoir des systèmes complexes en matière de parité salariale afin de quantifier la valeur de divers emplois selon une norme théoriquement non sexiste. Implicitement, il y aurait une seule norme pour un établissement donné. Il en est résulté, dans la fonction publique fédérale, une recherche inutile et coûteuse d'une sorte de Saint‑Graal. Dans une grande organisation complexe comme la fonction publique fédérale, toute norme unique servant à mesurer la valeur est forcément arbitraire et perdra rapidement de sa pertinence avec l'évolution des besoins et, partant, des valeurs relatives du milieu de travail.

En fait, nous avons jugé bon de créer des instruments de mesure tellement complexes et obscurs que peu de gens pouvaient même prétendre les comprendre. Une telle méthode d'évaluation des emplois a pour effet d'aliéner les employés et les gestionnaires, et il en résulte des épisodes périodiques de mécontentement lorsque les relativités vont à la dérive. Une pseudo-science ne peut pas compenser le fait sous-jacent que la valeur est difficile à évaluer même dans les circonstances les plus favorables, qu'elle varie selon la nature du travail de chaque organisation et qu'elle change assez rapidement au fur et à mesure que la technologie et les besoins des clients évoluent.

La meilleure approche serait d'analyser les disparités salariales réelles entre hommes et femmes dans un établissement, de déterminer si les explications que l'on donne à l'égard de ces différences ne constituent pas une forme de discrimination fondée sur le sexe, puis trouver des moyens de corriger tout autre écart systémique. À ce propos, il n'est pas clair pourquoi le redressement doive être en argent; d'autres avantages ou conditions d'emploi pourraient en fait convenir davantage à un groupe en particulier.) L'employeur et les représentants syndicaux devraient effectuer cette analyse conjointement, avec l'aide d'un tiers au besoin. C'est dans cette optique que l'approche proactive prônée dans le Rapport du Groupe de travail sur l'équité salariale pourrait s'avérer fort utile – au lieu d'attendre, comme on le fait actuellement, qu'il y ait des plaintes pour prendre conscience des problèmes qui se posent^[258].

3. La parité salariale devrait s'appliquer dans le cadre d'un système de détermination de la rémunération fondé sur la négociation collective et visant de multiples unités de négociation qui partagent des intérêts communs, et elle devrait perturber le moins possible ce système.

Il est insensé de maintenir un cadre législatif fondamentalement incohérent. En fait, à l'heure actuelle, le principe inhérent aux droits de la personne du salaire égal pour un travail de valeur égale peut éclipser les résultats de la négociation collective. Il peut être compréhensible qu'on ait mal compris le lien entre ces deux systèmes en 1977 lorsqu'on a adopté la Loi canadienne sur les droits de la personne, et que la négociation collective n'existait que depuis une décennie dans la fonction publique fédérale. En réalité, l'interaction entre les deux régimes a été limitée jusqu'à présent. Toutefois, si nous imposons à l'employeur l'obligation proactive d'assurer la parité salariale sans imposer aux syndicats une responsabilité analogue, nous courons un grand risque de créer d'importantes distorsions salariales. Il pourrait en résulter une profonde méfiance à l'égard de l'intégrité de la négociation collective. Il n'y aurait aucune raison valable, près de trente ans plus tard, de modifier les lois sur la parité salariale, tout en laissant la question de leur interaction avec la négociation collective se résoudre par tâtonnements.

L'employeur et les syndicats devraient partager l'objectif d'un salaire égal pour un travail de valeur égale, au moins dans le contexte des travailleurs représentés par un syndicat donné. L'absence de respect de ce principe serait un motif suffisant pour conclure que l'une ou l'autre partie négocie de mauvaise foi. L'employeur demeurerait responsable d'assurer le respect de la parité salariale en collaboration avec l'ensemble des syndicats, mais sur une base systémique comme nous l'avons décrit ci‑dessus.

4. En appliquant la parité salariale, il importe de reconnaître que le Canada est une économie de marché où les salaires reflètent généralement l'offre et la demande, et l'on ne devrait pas s'attendre à ce que les employeurs relevant de la compétence fédérale s'écartent beaucoup des normes du marché dans la mise en œuvre de la parité salariale.

De par sa nature, la parité salariale va à l'encontre du marché du travail extérieur. Elle cherche à substituer au mécanisme impersonnel de l'offre et de la demande, en tant que facteur déterminant de la valeur du milieu de travail, un système concurrent qui s'applique essentiellement à un établissement particulier. Ce système pourrait peut‑être fonctionner si l'employeur n'était pas obligé de recruter sur le marché du travail extérieur ni d'empêcher ses employés de se replacer chez d'autres employeurs. Cependant, comme tous les employeurs, la fonction publique fédérale peut s'attendre à faire face à un marché du travail de plus en plus concurrentiel à mesure que la génération du baby‑boom arrivera à l'âge de la retraite au cours de la prochaine décennie. Elle ne peut donc pas s'isoler de l'ensemble du marché du travail canadien.

Un régime de parité salariale sensé doit mieux tenir compte des réalités du marché du travail extérieur. Même si un groupe particulier d'employés est très en demande, cela ne signifie pas pour autant que l'on doit s'attendre à ce que les salaires d'autres groupes dont la valeur peut être perçue comme semblable seront rajustés. En fait, avec le temps, la valeur relative des groupes fluctue à la hausse et à la baisse sur le marché du travail canadien. La parité salariale ne devrait pas avoir pour rôle de se substituer à cette réalité dans un établissement quelconque.

Dans des circonstances extraordinaires, par exemple le soutien d'opérations militaires outre‑mer, l'employeur pourrait être disposé à négocier des augmentations de salaire inhabituelles avec un groupe donné pour éviter un arrêt de travail. Il pourrait avoir recours à la loi pour contourner ce besoin, mais ce ne serait probablement pas souhaitable, ne serait-ce que pour prévenir le mécontentement d'employés essentiels.

5. Dans le cas des grands employeurs dont l'effectif est diversifié, la parité salariale devrait permettre une répartition appropriée des emplois dans des groupes ayant des caractéristiques généralement similaires, surtout en ce qui concerne les niveaux de compétence exigés.

La valeur de compétences particulières peut être très différente dans les divers secteurs d'un établissement diversifié. Si l'on impose des évaluations homogènes, on ne peut que fausser la réalité du milieu de travail. Dans les gros établissements diversifiés, il serait préférable de reconnaître qu'il est légitime de définir des familles appropriées d'emplois comportant des niveaux de scolarité et de responsabilité semblables, au sein desquelles on peut évaluer les disparités de rémunération entre hommes et femmes. Plus loin dans cette section, nous décrivons comment une telle méthode pourrait s'appliquer en pratique. Cette approche réduirait ou éliminerait l'un des aspects les moins justifiables de la parité salariale comme on en est venu à l'interpréter, où la recherche de groupes de référence à prépondérance masculine justifiant une augmentation de salaire en vertu de la parité salariale a plus de poids que les similarités perceptibles au niveau de la nature du travail.

Le Rapport du Groupe de travail sur l'équité salariale renferme suffisamment de matière pour permettre au gouvernement et au Parlement de rédiger une nouvelle loi sur la parité salariale ou de modifier la loi actuelle qui s'applique au secteur du travail de compétence fédérale. À notre avis, toutefois, les recommandations formulées dans le Rapport du Groupe de travail sur l'équité salariale ne vont pas assez loin pour tenir compte des principes législatifs décrits ci‑dessus, qui émanent des questions fondamentales abordées dans la présente section. Après presque 30 années d'expérience dans l'application du principe du salaire égal pour un travail de valeur égale dans la sphère de compétence fédérale, il importe d'éclaircir les points controversés au bénéfice des travailleurs, des contribuables et des employeurs.

Pratiques administratives

D'ici là, il y a plusieurs mesures importantes que les employeurs, dans la fonction publique fédérale, pourraient prendre pour mieux garantir l'égalité entre les sexes au chapitre de la rémunération. En gros, nous préconisons une approche pragmatique et proactive en vue de repérer et de combler les écarts de rémunération entre les groupes à prédominance masculine et féminine, quand ils ne peuvent s'expliquer par des facteurs non discriminatoires. Voici les quatre pratiques les plus souhaitables à cet égard.

1. Veiller à ce que les nouvelles normes de classification réduisent au minimum le sexisme.

La décision prise par le Conseil du Trésor en 2002 d'abandonner l'élaboration d'une norme générale de classification pour tenter plutôt de renouveler les normes existantes, un groupe à la fois, visait à adapter ces normes aux réalités du milieu de travail dans la fonction publique et de réduire au minimum le sexisme. L'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada a fait des progrès marqués pour mettre au point des méthodes quantitatives servant à vérifier le sexisme inhérent à différents aspects, tels que les dimensions ou les éléments du travail omis, les mesures biaisées, la progression et la pondération des éléments (dimensions) et le double comptage ou la redondance de certains éléments^[259].

2. Aider les gestionnaires et les autres personnes qui s'occupent de classification à réduire au minimum le sexisme dans l'application des normes de classification existantes.

La formation des agents de classification et des gestionnaires pour qu'ils appliquent comme il se doit les normes existantes est au moins aussi importante que la modernisation des normes en vigueur. Elle devrait comprendre la sensibilisation aux questions de sexisme et expliquer comment en tenir compte dans l'évaluation des emplois, y compris la façon dont les emplois sont décrits en tout premier lieu.

3. Définir un cadre approprié pour comparer les groupes aux fins de la parité salariale.

Une façon efficace de regrouper les employés dans un contexte commun approprié serait de créer de nouveaux employeurs distincts dont les activités sont suffisamment spécifiques et autonomes. Nous avons suggéré d'accorder le statut d'employeur distinct à des organisations telles que l'Agence des services frontaliers du Canada, la nouvelle agence Service Canada, Service correctionnel Canada et, peut-être, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. En adoptant cette approche là où cela est approprié, on éviterait ou, du moins, on réduirait les conflits portant sur l'évaluation du travail à la fonction publique, en permettant aux différents employeurs d'évaluer le travail en fonction de leur mission et de leurs objectifs propres.

Que le gouvernement décide ou non de créer de nouveaux employeurs distincts, le noyau de la fonction publique restera un employeur de grande taille qui mène un large éventail d'activités. Afin d'évaluer l'application du principe du salaire égal pour un travail d'égale valeur, il serait logique d'établir un cadre permettant de comparer utilement les divers groupes visés. On aurait ainsi moins besoin, comme on en a toujours l'impression, qu'il faut s'appuyer sur un amalgame complexe de groupes à prédominance masculine comme point de comparaison d'un niveau particulier d'un groupe à prédominance féminine. Cette façon de faire peut donner de bons résultats pour ceux qui portent plainte, mais le caractère abstrait des données ainsi amalgamées fait de ces comparaisons des mesures contestables de la valeur relative.

La structure de la Classification nationale des professions (CNP) constitue un outil prometteur pour regrouper les types d'emplois largement similaires. Conçue et tenue à jour par Ressources humaines et Développement des compétences Canada et les ministères qui l'ont précédé, la CNP « est la taxonomie officiellement reconnue à l'échelle nationale des professions qui forment le marché du travail canadien et elle en constitue le cadre organisationnel ». Cette structure est décrite comme étant :

« D'importance cruciale pour présenter de l'information sur le marché du travail et sur les carrières ainsi qu'aux fins de perfectionnement professionnel, pour formuler des prévisions sur l'évolution des professions et analyser la demande et la disponibilité de la main-d'œuvre, pour les besoins de l'équité en matière d'emploi... Elle constitue un cadre normalisé qui permet de structurer le monde du travail en un système pratique, logique et compréhensible et elle a été intégrée à plusieurs applications d'envergure au cours des dix dernières années »^[260].

Fait intéressant, dans l'édition de 2001 de la CNP, on souligne aussi qu'au cours de dernière décennie, le marché du travail a subi des changements importants. Les progrès technologiques, la mondialisation de l'économie et l'importance accrue accordée au savoir dans de nombreuses professions ont tous contribué à l'évolution des professions.

En résumé donc, la CNP constitue un cadre élaboré spécifiquement pour la gestion des ressources humaines en général. Elle est largement utilisée (y compris, par exemple, pour faire des comparaisons aux fins de l'équité en emploi) et elle est mise à jour régulièrement en fonction de l'évolution de la réalité du marché du travail au Canada.

Pour classer les professions, la CNP se sert d'une structure hiérarchique à trois niveaux, soit 26 grands groupes, 140 groupes intermédiaires et 520 groupes de base. Les types de compétence sont différenciés selon les dix grandes catégories professionnelles suivantes :

La CNP distingue en outre les quatre niveaux de compétence suivants :

1. Diplôme universitaire
2. Études postsecondaires à un collège communautaire, un institut technique ou un cégep; ou deux à cinq ans d'apprentissage; ou trois à quatre ans d'études secondaires et plus de deux ans de formation en emploi, ou des cours ou une expérience de travail spécifique; et d'autres emplois comportant des fonctions de supervision ou des responsabilités importantes en matière de santé et de sécurité
3. Études secondaires; ou jusqu'à deux années de formation en cours d'emploi, cours ou expérience de travail spécifique
4. Peu ou pas d'exigences scolaires ou de formation en cours d'emploi^[261].

Cet outil pourrait servir à réaliser la tâche proposée dans la recommandation 10 afin d'élaborer une structure de groupes professionnels plus logique pour le noyau de la fonction publique. En harmonisant mieux la structure des groupes de la fonction publique avec l'ensemble du marché du travail canadien, il sera plus facile de faire des comparaisons avec le secteur privé. Cela faciliterait aussi la définition des regroupements d'emplois de valeur globalement égale, à partir desquels nous pourrions analyser les écarts entre les groupes à prédominance masculine et à prédominance féminine.

Jusqu'à maintenant, le Secrétariat du Conseil du Trésor et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada ont entrepris des travaux préliminaires afin d'évaluer la manière dont on pourrait se servir de la CNP pour mieux repérer les ensembles d'emplois qui seraient raisonnablement comparables aux fins de l'équité en emploi. La distinction générale entre les divers niveaux de compétence dont on se sert dans la CNP est particulièrement intéressante. Une application subjective préliminaire de ces définitions au noyau existant de la fonction publique, indique qu'environ 10 000 postes seraient rattachés à la gestion, 45 000 au niveau de compétence A, 45 000 au niveau B, 30 000 au niveau C et 2 000 au niveau D. Les autres postes sont plus difficiles à classer et n'ont pas été inclus. Comme le savoir – les qualifications, selon la Loi canadienne sur les droits de la personne – constitue indubitablement la valeur la plus importante pour un employeur dans la conjoncture actuelle et que l'on peut s'attendre à ce que son importance aille en augmentant, il semble logique de se servir des grands niveaux de compétence au sens de la CNP pour définir les groupes professionnels afin d'évaluer l'application du principe du salaire égal pour un travail d'égale valeur. Il faudrait maintenant élaborer ces concepts de façon plus détaillée et avec plus de rigueur.

4. Analyser les écarts importants entre les salaires des hommes et des femmes dans le noyau de la fonction publique.

Pendant des décennies, la fonction publique fédérale s'est débattue avec la théorie, les grandes déclarations et les abstractions complexes en rapport avec l'application du principe du salaire égal pour un travail d'égale valeur. Il est plus que temps que nous consacrions désormais notre énergie à des analyses concrètes de l'écart réel entre la rémunération des hommes et des femmes dans la fonction publique fédérale et à évaluer si cet écart peut être raisonnablement attribué à la discrimination sexuelle. On peut y voir un exemple du genre d'analyse de la problématique hommes-femmes susceptible de guider l'élaboration des politiques connexes à la fonction publique.

Une telle analyse dépassait le mandat et les moyens attribués au présent rapport. Nous pouvons cependant proposer une façon de la réaliser, au moyen des étapes suivantes :

1. Réunir des données sur la proportion des femmes et des hommes employés dans chaque groupe professionnel et à chaque niveau de classification, ainsi que sur les salaires moyens.
2. Réunir des données sur les caractéristiques du travail des hommes et des femmes dans ces groupes et à ces niveaux, selon les critères qu'utilisent Statistique Canada et d'autres spécialistes des recherches sociales, afin d'évaluer dans quelle mesure les écarts salariaux peuvent s'expliquer par des facteurs autres que la discrimination.
3. Évaluer dans quelle mesure il existe des écarts de salaire au sein de certains groupes qui ne peuvent raisonnablement s'expliquer par des facteurs autres que la discrimination.
4. Établir des domaines de comparaison appropriés, fondés essentiellement sur la structure de la CNP, et en particulier les niveaux de compétence, afin de faciliter les comparaisons entre groupes.
5. Si les analyses précitées mettent en évidence des écarts marqués qui pourraient résulter d'une discrimination fondée sur le sexe, il faudrait en discuter en priorité lors de la prochaine ronde de négociation collective portant sur les groupes visés.

De telles analyses seront sans doute complexes sur le plan technique et controversées. Par exemple, toute la question des facteurs non discriminatoires suscitera des débats animés. Cependant, la tenue d'une enquête résolument pragmatique et transparente sur la situation réelle des employés masculins et féminins dans la fonction publique fédérale n'a que trop tardée. Ironiquement, malgré les efforts énormes consacrés au fil des ans au dossier de la parité salariale, relativement peu de recherches ont été menées sur ce qui se passe réellement. La quête d'une soi-disant science de l'égale valeur a empêché la réalisation de simples examens, basés sur les sciences sociales, de la rémunération dans la fonction publique dans une perspective hommes-femmes. Il est maintenant temps d'adopter une stratégie plus humble, mais probablement plus efficace.

Un aspect crucial d'une telle analyse sera d'évaluer soigneusement l'évolution de la position relative des hommes et des femmes dans la fonction publique depuis l'adoption, en 1977, de la Loi canadienne sur les droits de la personne. L'évolution du ratio hommes-femmes au sein des quelque 70 groupes professionnels établis quand la négociation collective a été instaurée dans la fonction publique en 1967 est un signe particulièrement révélateur des changements dramatiques qui se sont produits sous la surface. L'appendice K^[262] renferme des détails sur la répartition des hommes et des femmes au sein de ces groupes en 1981, 1986, 1991, 1996, puis à chaque année entre 2001 et 2005.

Globalement, alors que la fonction publique était composée de 59 % d'hommes et de 41 % de femmes en 1981, les femmes étaient en majorité en 2001 (48 % d'hommes et 52 % de femmes) et elles occupaient presque une place prédominante en 2005 selon les critères de l'Ordonnance de 1986 sur la parité salariale, puisqu'elles comptaient alors pour 54 % de l'effectif, tandis que les hommes n'en représentaient plus que 46 %. Certains des changements notables observés au sein de groupes professionnels particuliers sont présentés à la figure 1056.

Figure 1056
Évolution de la répartition des hommes et des femmes au sein de certains groupes de classification, 1981-2005

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* Il s'agit de chiffres pour 1986 étant donné que le groupe Direction n'existait pas encore en 1 981 sous sa forme actuelle. Le Groupe de la gestion supérieure qui l'a précédé était composé de 96 % d'hommes en 1981.

Presque sans exception, les 16 groupes professionnels précités sont relativement bien payés. À ce niveau supérieur de la fonction publique, la parité salariale semble se réaliser par le truchement de l'équité en emploi et par la participation de plus en plus grande des femmes aux programmes de formation scolaire et professionnelle nécessaires pour occuper les postes en question. Une analyse plus poussée de ces groupes par niveau ferait probablement ressortir la proportion plus forte des hommes aux niveaux de classification supérieurs. On peut s'attendre toutefois à ce que la tendance historique reflète, au fil du temps, un meilleur équilibre entre les hommes et les femmes aux différents niveaux.

En étudiant l'évolution temporelle de l'équilibre entre les hommes et les femmes au sein des groupes professionnels, il serait également important de vérifier si la rémunération des groupes comptant une proportion croissante de femmes a diminué comparativement aux groupes similaires à prédominance masculine. Le cas échéant, ces changements devraient être évalués soigneusement pour établir s'ils résultent d'une discrimination fondée sur le sexe.

Il reste quelques groupes, qui ne comptent habituellement que peu de membres, composés essentiellement d'hommes, par exemple : Architecture et urbanisme (91 % d'hommes en 2005), Électronique (96 %), Génie et arpentage (85 %), Foresterie (82 %), Pompiers (98 %), Manœuvres et hommes de métier (95 %), Chauffage, force motrice et opérations de machines fixes (99 %), Équipages de navires (93 %), Réparation des navires (97 %) et Inspection technique (89 %). Bon nombre de ces groupes gagnent tout au plus un salaire moyen par rapport à l'ensemble de la fonction publique.

Quant aux groupes comptant une plus grande proportion de femmes, plusieurs sont restés essentiellement inchangés depuis 1981. Ainsi, le plus grand groupe professionnel, celui des Commis aux écritures et règlements, est composé à 82 % de femmes. Le groupe Services hospitaliers compte 58 % de femmes, le groupe Bibliothéconomie, 74 %, le groupe Sciences infirmières, 85 %, le groupe Ergothérapie et physiothérapie, 73 %, et le groupe Secrétariat, sténographie et dactylographie, 98 %. Le nombre de membres de ce dernier groupe décline rapidement et l'on peut s'attendre à ce qu'il disparaisse à toute fin pratique au cours des prochaines années.

Ce bref exposé sur l'évolution de la proportion des hommes et des femmes au sein des divers groupes professionnels au cours des 25 dernières années ne vise pas à faire une constatation précise quelconque au sujet de l'application du principe du salaire égal pour un travail d'égale valeur. Ce qui est évident, toutefois, est que l'effectif de la fonction publique fédérale s'est transformé de bien des façons quant à la place accordée aux hommes et aux femmes. Cela ne peut que modifier profondément les rapports hommes-femmes en matière de rémunération.

Cela conclut nos observations sur les questions relatives à l'application du principe, en droit de la personne, du salaire égal pour un travail d'égale valeur dans la fonction publique fédérale. La plus grande difficulté à laquelle la génération précédente a dû faire face en cherchant à interpréter et à appliquer ce concept tient peut-être à l'ambiguïté non résolue qui est au cœur de la parité salariale, soit son objectif véritable. Officiellement, la convention 100 de l'Organisation internationale du Travail, et la législation canadienne qui donne effet à cette convention, interdit aux employeurs de faire de la discrimination salariale fondée sur le sexe. Mais les partisans de la parité salariale sont naturellement motivés par un objectif plus grand, qui est de faire en sorte que, dans la société, les revenus des hommes et des femmes soient autant que possible égaux. Ainsi, les écarts salariaux attribuables à une scolarité moins élevée, à une participation plus brève au marché du travail ou à un horaire de travail plus court, même si logiquement ils ne sont pas jugés discriminatoires pour un employeur particulier, peuvent encore être vus comme le résultat de l'action de forces sociales plus vastes qui engendrent de la discrimination envers les femmes. Cette perspective sociale générale amène les défenseurs de la parité salariale à s'opposer à ce que des facteurs non discriminatoires puissent être invoqués par un employeur pour diluer son obligation de combler entièrement tout écart salarial qui pourrait exister entre les hommes et les femmes.

La parité salariale vise donc carrément à remédier à la discrimination salariale dans l'ensemble du marché du travail. On peut citer certains exemples historiques fameux de sous-évaluation du travail des femmes dans l'économie en général. De nos jours, peu de gens prétendraient, par exemple, que les infirmières étaient traitées équitablement, dans les professions du domaine de la santé, jusqu'à tout récemment. Mais qu'un seul employeur, même un employeur aussi important et prédominant que le gouvernement du Canada, veuille influencer le marché du travail est une entreprise périlleuse. S'il existe des écarts salariaux internes qui ne correspondent pas au marché du travail externe, il sera facile de recruter et de maintenir en poste certaines catégories d'employés étant donné que ceux qui réussiront à décrocher ces emplois bénéficieront d'un avantage salarial qui n'est pas offert au reste des Canadiens qui se trouvent dans la même situation. Par contre, ces écarts salariaux risquent de rendre la fonction publique moins attirante pour d'autres catégories de travailleurs qui peuvent généralement s'attendre à être mieux évalués par des employeurs privés moins influencés par le système de parité salariale.

Il est particulièrement malheureux que ces déséquilibres dans la pondération des caractéristiques du travail tendent à minimiser l'importance du savoir, qui est de plus en plus la clé de la compétitivité au travail. Cela est doublement regrettable si les procédés appliqués pour arriver à cet état de fait sont eux-mêmes coûteux, mal compris, fastidieux ou ne suscitent pas vraiment la confiance. Les organisations qui parviennent à offrir un service de haut calibre à leur clientèle ne peuvent se permettre de réaffecter, pendant de nombreuses années, les rares talents dont elles disposent à la recherche d'une formule universelle leur permettant de mieux assurer l'égalité salariale entre hommes et femmes.

Pour la fonction publique fédérale, le principal danger des réformes législatives proposées par le Groupe de travail sur l'équité salariale et que, là encore, une série de concepts mal définis seront alors inscrits dans la loi, mais sans indications véritables sur la façon de les interpréter, de les appliquer ou de les concilier avec d'autres principes importants, comme la libre négociation collective. Il se peut que, par la suite, cela donne naissance à une nouvelle industrie d'une soi-disant science, complexe et hermétique. Après d'inévitables tergiversations, litiges et hostilités de toutes les parties, il faudra consacrer des sommes considérables à la promotion de l'égalité du revenu entre les hommes et les femmes, mais sans vraiment tenir compte de l'énergie qu'il faudra y consacrer au détriment des activités fondamentales de la fonction publique, ou encore de sa capacité d'attirer et de conserver les talents essentiels dont elle a besoin. Il ne conviendrait pas de se lancer dans des décennies supplémentaires de tâtonnements au nom d'un puissant principe de promotion des droits de la personne. Nous avons déjà trop tardé à relever de façon pragmatique les infractions à l'application du principe du salaire égal pour un travail d'égale valeur et à nous efforcer d'éliminer directement les écarts qui ne peuvent s'expliquer par des facteurs plausibles autres que la discrimination.

Voici donc, en résumé, nos recommandations sur la parité salariale dans la fonction publique fédérale :

Ce chapitre conclut notre série de propositions concrètes visant à améliorer la gestion de la rémunération dans la fonction publique fédérale. Avant de conclure cette partie consacrée aux recommandations, nous présentons, dans le prochain chapitre, quelques réflexions et recommandations sur la meilleure façon de procéder pour donner suite à nos propositions.