ARCHIVÉ - Examen des dépenses dans le secteur public fédéral - Volume Deux - Instantané de la rémunération et perspective historique, 1990 à 2003

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3. Pourquoi l'emploi total et le salaire moyen ont‑ils augment�

Nous examinons ici la question de l'augmentation des salaires et des niveaux d'emploi de fa�on plus approfondie, dans les limites des donn�es disponibles, en analysant � tour de r�le :

• la gestion des r�ductions d'effectifs suite � l'Examen des programmes,
• les transferts de fonctions et d'employ�s � d'autres employeurs, 
• l'augmentation des d�penses consacr�es aux march�s de services,        
• l'accroissement des d�penses pour du personnel suppl�mentaire ou des augmentations de salaire,
• les changements dans la composition des effectifs.

Gestion des r�ductions d'effectifs suite � l'Examen des programmes

Les r�ductions d'effectifs effectu�es entre 1994 et 1998 dans la foul�e de l'Examen des programmes ont �t� g�r�es au niveau des minist�res. Les d�cisions concernant les postes � �liminer ont souvent �t� prises par des personnes dont le niveau hi�rarchique se situait un ou plusieurs �chelons sous celui du sous‑ministre. Les motifs justifiant ces d�cisions �taient sans doute vari�s, mais il semble que, dans bien des cas, on ait r�duit davantage le nombre de postes que la charge de travail, ce qui a engendr� de pressions au niveau de la charge de travail, dont les effets se sont �ventuellement manifest�s par une reprise de l'expansion de la taille de la fonction publique.

Au cours de la p�riode de l'Examen des programmes, le Programme de la prime de d�part anticip� et le Programme d'encouragement � la retraite anticip�e ont encourag� les employ�s � d�missionner ou � prendre une retraite h�tive, en vue de r�pondre au besoin de r�duire la taille de la fonction publique. L'effet de ces mesures incitatives sur la composition du lieu de travail est d�crit dans la derni�re section du pr�sent chapitre, o� nous examinons les changements survenus dans la composition des effectifs.

L'Examen des programmes a entra�n� la r�duction la plus spectaculaire des effectifs et des co�ts de la fonction publique f�d�rale dans l'histoire moderne. L'effectif total des domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts a fl�chi d'un sommet de 245 100 en 1992‑1993 � un creux de 194 800 en 1994‑1995. Bien que la taille de la fonction publique ait largement retrouv� son niveau ant�rieur depuis cette �poque, la composition nouvelle des effectifs correspond mieux aux besoins actuels, alors que certains groupes professionnels ont vu leur taille diminuer tandis que d'autres ont pris de l'expansion. Encore une fois, ce ph�nom�ne est examin� plus en d�tail dans la derni�re section du pr�sent chapitre.

Transferts de fonctions et d'employ�s � d'autres employeurs

Certaines r�ductions d'effectifs survenues au fil des ans dans la fonction publique n'�taient en fait que des transferts de fonctions � d'autres employeurs. � titre d'exemple, Transports Canada comptait environ 20 700 employ�s en mars 1990. Ce chiffre est tomb� � 4 300 employ�s en mars 2000, puis a remont� � 4 670 en mars 2003. Plus de la moiti� de cette r�duction d'effectifs de plus de 16 000 employ�s^[14] d�coulait de la privatisation de fonctions cl�s, notamment les suivantes :

• En 1996, environ 6 000 employ�s dont le travail �tait reli� au syst�me national de navigation a�rienne (contr�le de la circulation a�rienne) ont �t� transf�r�s � une nouvelle soci�t� priv�e, NAV CANADA.
• Au cours de la seconde moiti� des ann�es 1990, environ 2 500 employ�s ont �t� transf�r�s � des administrations a�roportuaires locales et des centaines d'autres^[15], li�s � l'administration des ports, ont �t� transf�r�s � d'autres employeurs.

Ces transferts ont entra�n� une r�duction r�elle de l'activit� f�d�rale, car les nouvelles entit�s financent leurs activit�s au lieu de compter sur des cr�dits f�d�raux, sauf dans la mesure o� l'�tat f�d�ral est lui‑m�me l'un des utilisateurs des services fournis.

Les transferts de fonctions � des entreprises priv�es dont le gouvernement f�d�ral demeure le principal client entrent dans la cat�gorie des � autres modes de prestation des services �. Dans bien des cas, les co�ts du gouvernement f�d�ral ne correspondent plus � la r�mun�ration vers�e, mais plut�t au prix d'achat des biens ou des services, bien que le co�t pour les contribuables ait pu diminuer.

Ainsi, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a privatis� au moins deux services qui correspondent � cette description, la gestion des biens et les services d'imprimerie. Dans le premier cas, 470 employ�s environ ont �t� transf�r�s en 1998 � une nouvelle entreprise, Brookfield Lepage Johnson Controls (BLJC). Cette entreprise, � qui les 13 premiers march�s dans ce domaine ont �t� octroy�s, fournit la plus grande partie des services de gestion des biens et des installations dans plus de 300 immeubles appartenant � l'�tat. En 2002‑2003, la valeur des services obtenus de BLJC avoisinait les 300 millions de dollars, ce qui, selon le minist�re, permet des �conomies annuelles de plus de 30 millions de dollars.

Dans le second cas, TPSGC a vendu le Groupe Communication Canada (GCC), autrefois l'Imprimeur de la Reine, � la Corporation St‑Joseph. Au d�but de 1997, quelque 600 employ�s de TPSGC ont commenc� � travailler pour cet employeur priv�. Les d�penses reli�es au personnel de GCC au cours de son dernier exercice d'activit� (1996‑1997) atteignaient environ 60 millions de dollars. En 2002‑2003, la valeur des march�s d'impression qui auraient �t� confi�s � GCC par le pass� s'est �tablie � environ 14,4 millions de dollars^[16].

Une autre forme de transfert est la cession de services du gouvernement f�d�ral aux administrations provinciales et territoriales. Le principal exemple de cession au cours de la p�riode �tudi�e est celui des accords de mise en valeur de la main‑d'œuvre instaur�s en 1997 et 1998. Aux termes de six accords de ce genre, quelque 1 700 employ�s de D�veloppement des ressources humaines Canada ont �t� transf�r�s � cinq gouvernements provinciaux et � une administration territoriale. La valeur approximative des salaires des employ�s transf�r�s �tait de 67 millions de dollars. Toutefois, le gouvernement f�d�ral a continu� d'assumer indirectement le co�t de ces employ�s sous la forme de paiements de transfert en application de la partie II de la Loi sur l'assurance‑emploi.

Il faut retenir de ces commentaires que l'emploi total dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts en 2002‑2003 ne peut �tre compar� rigoureusement avec le chiffre de 1990‑1991. Si l'on tient compte des privatisations ou des transferts � d'autres administrations dont le gouvernement f�d�ral demeure en r�alit� la source de financement, le nombre total d'emplois en 2002‑2003 serait d'au moins 2 750^[17] plus �lev�, � un co�t salarial annuel d'au moins 145 millions de dollars.

Augmentations des d�penses consacr�es aux march�s de services

L'�volution des d�penses f�d�rales li�es � diff�rentes formes de march�s de services est un autre facteur, plus important mais plus ambigu, influant sur l'expansion de la fonction publique. La valeur totale^[18] des march�s de services octroy�s en 1991‑1992 �tait d'environ 2,8 milliards de dollars; en 2002^[19], ce montant atteignait quelque 7,6 milliards de dollars, une hausse de plus de 170 %. En fait, il y a eu des fluctuations consid�rables d'une ann�e � l'autre, comme le r�v�le la figure 2015. La valeur la plus �lev�e a �t� enregistr�e en 1998 — 8,1 milliards de dollars — mais elle englobait un march� exceptionnellement important d'environ 2,7 milliards de dollars pour des services d'entra�nement des pilotes de l'OTAN. Cela dit, la tendance a g�n�ralement �t� � la hausse. Une autre fa�on de voir les d�penses consacr�es aux march�s de services est d'analyser les donn�es des Comptes publics pour l'article courant 04, � Services professionnels et sp�ciaux �^[20]. Les d�penses totales � ce poste �taient d'environ 4,8 milliards de dollars en 1993‑1994 et elles ont vari� entre 4 et 5 milliards de dollars jusqu'en 1997‑1998; par la suite, elles ont grimp� � 5,2 milliards de dollars en 2000‑2001 et � 7,6 milliards de dollars en 2002‑2003.

Ces chiffres englobent � la fois les march�s conclus avec des fournisseurs de l'ext�rieur et les ententes contractuelles entre minist�res. Une analyse plus pouss�e des donn�es a permis de circonscrire les march�s conclus avec des fournisseurs externes. Les r�sultats sont pr�sent�s � la figure 2015. De 1993‑1994 � 1997‑1998, le total a oscill� entre 3,2 et 3,6 milliards de dollars. Par la suite, il a augment� pour atteindre quelque 5,4 milliards de dollars en 2002‑2003, une hausse approximative de 2 milliards de dollars.

Figure 2015
Valeur totale des march�s de services du gouvernement f�d�ral, selon l'ann�e de l'approbation, 1991‑1992 � 2002^* et d�penses consacr�es aux march�s de services externes selon les Comptes publics, 1993‑1994 � 2002‑2003

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* Voir la note 7 qui fait �tat de certaines r�serves concernant l'information pr�sent�e dans cette figure.

Hausses de taux et augmentations du volume de travail

Tout bien consid�r�, la meilleure approche est de nous concentrer sur les chiffres des Comptes publics concernant les march�s de services externes, qui font �tat de d�penses r�elles, contrairement aux donn�es sur les march�s approuv�s. Afin d'interpr�ter correctement ces chiffres, il faut �tablir dans quelle mesure l'accroissement des co�ts d�coule des hausses des taux de r�mun�ration quotidiens moyens plut�t que des augmentations du volume de travail confi� � des tiers par voie de contrat.

Nous disposons de deux indicateurs tr�s approximatifs des taux d'impartition. Le premier a trait aux march�s de services juridiques. Les taux horaires de r�mun�ration n'ont pas chang� depuis 1990, de sorte que la progression enregistr�e dans l'utilisation des mandataires de la Couronne entre 1997‑1998 et 2002‑2003^[21] doit �tre en bonne partie attribuable � l'augmentation du volume de travail. Les d�penses li�es � ces services sont pass�es d'environ 38,2 millions de dollars en 1997‑1998 � environ 63,3 millions de dollars en 2002‑2003. Si l'on suppose un taux quotidien moyen de r�mun�ration de 1 000 $, l'�cart entre ces deux chiffres correspond � quelque 125 ann�es‑personnes de travail juridique additionnel.

Le deuxi�me indicateur est tir� de l'exp�rience de Conseils et V�rification Canada (CVC). Cet organisme, qui faisait partie de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), ex�cutait des activit�s dont la valeur se chiffrait, en 2002‑2003, � quelque 120 millions de dollars, soit entre 3 et 5 % du volume de travail dans les domaines g�n�raux o� il est pr�sent. De 1997‑1998 � 2002‑2003, les taux quotidiens de CVC ont augment� dans une proportion de 20 � 25 %; l'examen d'un petit �chantillon de sous‑traitants montre que les changements ont vari� de presque rien � beaucoup plus que cette proportion. Selon des observateurs avertis du domaine de la gestion de l'information et de la technologie de l'information, les taux de prestation de services de conseils sur le march� d'Ottawa ont culmin� � la fin de 1999 avant de redescendre � leur niveau du milieu des ann�es 1990.

Partant de l�, nous faisons une estimation tr�s g�n�rale de l'augmentation du volume de travail, repr�sent�e par l'augmentation de pr�s de 2 milliards de dollars des d�penses consacr�es aux march�s de services octroy�s � l'externe entre 1997‑1998 et 2002‑2003 (d'apr�s les chiffres des Comptes publics). En majorant la proportion de la hausse attribuable � l'augmentation des taux quotidiens enregistr�e par CVC pour qu'elle corresponde � 33 % du total — de fa�on � obtenir une estimation prudente —, nous avons calcul� que la hausse des d�penses d�coulant de l'augmentation du volume de travail se chiffrait � environ 1,4 milliard de dollars. � un taux quotidien moyen approximatif de 800 $, cela �quivaut � 8 750 ann�es‑personnes de travail.

Sur la base de ces estimations approximatives, nous en d�duisons que l'augmentation des d�penses f�d�rales pour les march�s de services durant cette p�riode, combin�e aux services privatis�s ou transf�r�s mais dont le gouvernement f�d�ral assure encore le financement, �quivaut � au moins 10 000 ann�es‑personnes, ce qui est presque certainement un chiffre conservateur.

Nous n'�tudierons pas ce point plus avant dans le pr�sent rapport. Cependant, comme nous ciblons directement l'expansion de la fonction publique, nous devons garder � l'esprit que l'�volution de l'emploi dans la fonction publique ne rend pas compte de la totalit� de l'accroissement du volume de travail correspondant aux services acquis par le gouvernement f�d�ral. En cons�quence, nous pouvons affirmer qu'en 2002‑2003, la � taille effective � de l'administration f�d�rale �tait au moins aussi grande qu'en 1990‑1991.

Accroissement des d�penses li� au personnel suppl�mentaire ou aux hausses de salaire

L'augmentation du nombre de fonctionnaires peut avoir deux causes.

La premi�re est l'approbation politique de nouvelles d�penses par suite d'une d�cision du Cabinet concernant le financement d'une nouvelle initiative ou d'une d�cision du Conseil du Tr�sor sur le financement d'un programme existant. Ces d�cisions doivent �tre approuv�es par le Parlement dans le cadre du processus des budgets de d�penses.

La seconde est la d�cision prise par les gestionnaires minist�riels d'imputer � des postes salariaux des fonds affect�s initialement � des postes non salariaux � l'int�rieur des budgets approuv�s. Dans les deux cas, le changement correspond au solde net des hausses et des baisses approuv�es.

Approbation de principe des nouvelles d�penses

L'examen des budgets des d�penses par le Cabinet et le Parlement se d�roule le plus souvent � un tr�s haut niveau. Il appartient au Conseil du Tr�sor, et plus particuli�rement � son Secr�tariat, d'�tudier le d�tail des plans de d�penses et d'approuver l'affectation des fonds � des domaines de d�penses particuliers, appel�s � articles courants �, dont le premier (01) concerne le personnel.

Pour des raisons d'ordre pratique, nous mettons l'accent sur la croissance observ�e depuis la fin de l'Examen des programmes, soit de 1997‑1998 � 2002‑2003. Un examen d�taill� des hausses et des baisses survenues durant la p�riode o� s'est d�roul� l'Examen des programmes et avant serait certes digne d'int�r�t, mais c'est la croissance de l'emploi au cours des cinq exercices en question qui doit retenir l'attention pour comprendre l'origine des investissements actuels dans la r�mun�ration au sein du secteur f�d�ral.

Le tableau 2016 fournit des pr�cisions sur l'accroissement du nombre d'employ�s et de la masse salariale dans les minist�res o� l'effectif a augment� de 500 employ�s ou plus entre 1997‑1998 et 2002‑2003.

Au total, sur une augmentation nette de quelque 37 000 employ�s dans le domaine du noyau de la fonction publique et celui des employeurs distincts, 31 900 employ�s se sont joints � ces 18 minist�res et organismes, soit plus de 85 % du total. Les cinq premiers minist�res et organismes — l'Agence des douanes et du revenu du Canada, Sant� Canada, Service correctionnel Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada (y compris l'Agence canadienne d'inspection des aliments) et Justice Canada — ont accapar� plus de 18 000 nouveaux employ�s nets, soit pr�s de la moiti� de la croissance totale.

Les augmentations correspondantes de la masse salariale dont fait �tat le tableau 2016 refl�tent l'incidence des salaires additionnels et des hausses salariales. Pour �tablir la mesure dans laquelle la croissance de l'effectif au cours de ces exercices d�coule d'approbations de d�penses par le Cabinet ou le Conseil du Tr�sor, nous avons analys� les nouveaux fonds affect�s aux salaires en vertu d'autorisations du Conseil du Tr�sor pour la p�riode allant de 1997‑1998 � 2002‑2003^[22] dans cinq organisations : l'ADRC, Sant� Canada, Service correctionnel Canada, Justice Canada, et Citoyennet� et Immigration Canada. Les approbations dont il est question figuraient dans les mises � jour annuelles des niveaux de r�f�rence de ces minist�res et organismes. Notre liste n'est pas compl�te car nous n'avons pas cherch� � inclure les postes figurant dans les budgets suppl�mentaires des d�penses (bien que, avec le temps, ces postes soient int�gr�s aux budgets principaux des d�penses s'ils persistent sur plusieurs exercices) et m�me pour les budgets principaux des d�penses, il est presque s�r que nous avons omis certains postes.

Agence des douanes et du revenu du Canada

L'Agence des douanes et du revenu du Canada (avant 1999, Revenu Canada, et aujourd'hui l'Agence du revenu du Canada) a vu son effectif augmenter d'environ 8 500 employ�s de 1997‑1998 � 2002‑2003^[23]. Le budget salarial de l'organisme a augment� d'environ 850 millions de dollars durant cette p�riode, dont 380 millions de dollars sont attribuables � l'approbation de nouvelles initiatives par le Conseil du Tr�sor ou � l'augmentation des co�ts de fonctionnement^[24].

Cinq des raisons^[25] qui expliquent ces hausses sont d�crites dans ce qui suit.

Ex�cution des budgets f�d�raux annuels et adoption ou r�vision de lois

L'augmentation nette des co�ts salariaux attribuable � des mesures budg�taires ou l�gislatives au cours des cinq exercices examin�s se chiffre � 100 millions de dollars environ, ce qui comprend les sommes requises pour mettre en œuvre les changements fiscaux ou donner suite aux r�visions apport�es � des lois comme la Loi sur l'assurance‑emploi, laLoi sur le R�gime de pensions du Canada ou la Loi sur l'enregistrement des organismes de bienfaisance. Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, nombre de ces domaines ont fait l'objet de r�formes en profondeur. Sont inclus ici diff�rents investissements li�s � l'initiative du Gouvernement en direct, dont les modalit�s de production de d�clarations de revenu via le Web, des options de libre‑service et la simplification des exigences li�es � la masse salariale impos�es aux entreprises.

Renouvellement des capacit�s op�rationnelles

Les augmentations salariales nettes dans ce vaste domaine ont atteint quelque 155 millions de dollars. Elles sont attribuables principalement � l'examen de la gestion des ressources men� par PriceWaterhouseCoopers en 2000. Cet examen a port� sur les activit�s et les ressources de l'ADRC au cours des cinq ann�es pr�c�dentes et comportait une projection des priorit�s et des ressources requises pour les cinq ann�es suivantes. Une augmentation du financement a �t� approuv�e pour faire face aux pressions li�es � la charge de travail et moderniser et renforcer les services fonctionnels de l'ADRC. Celle‑ci s'est engag�e en retour � r�aliser des gains de productivit� et � accro�tre ses revenus.

S�curit� frontali�re et lutte contre la contrebande

� la suite des �v�nements du 11 septembre 2001, plus de 50 millions de dollars ont �t� consacr�s au renforcement de la s�curit� � la fronti�re, ainsi qu'� d'autres mesures de s�curit� publique et de lutte contre le terrorisme, sans oublier le contr�le des produits du tabac et la lutte contre la contrebande.

Coop�ration f�d�rale‑provinciale

Plus de 40 millions de dollars en cr�dits salariaux nets ont �t� approuv�s pour l'ex�cution du programme de la Prestation nationale pour enfants ainsi que pour les initiatives d'harmonisation des taxes de vente mises en œuvre dans certaines provinces.

Observation et ex�cution

Des cr�dits de pr�s de 30 millions de dollars ont �t� approuv�s pour l'intensification des v�rifications, y compris les v�rifications internationales, le recouvrement des comptes d�biteurs et d'autres mesures g�n�rales d'application des lois fiscales.

Sant� Canada

Au cours de la m�me p�riode de cinq ans, le nombre d'employ�s de Sant� Canada a augment� d'environ 2 800. En dollars courants, la hausse salariale a �t� de quelque 230 millions de dollars, dont un somme nette de pr�s de 70 millions de dollars d�coulant de l'approbation officielle d'initiatives nouvelles ou du financement de postes de co�t pr�cis. Les approbations �taient li�es aux cinq domaines d�crits dans ce qui suit.

Politique et r�glementation en mati�re de sant�

La n�cessit� de renforcer la gouvernance, la surveillance et la r�glementation du syst�me de collecte et de distribution du sang a grandement concouru � une hausse nette de pr�s de 33 millions de dollars de la masse salariale de Sant� Canada entre 1997‑1998 et 2002‑2003. Parmi les autres priorit�s financ�es sous cette rubrique, il y a l'am�lioration du syst�me d'approbation des m�dicaments et la Strat�gie nationale sur le sida.

Services de sant�

Une somme nette d'environ 14,5 millions de dollars a �t� approuv�e pour l'am�lioration ou le lancement de diff�rents programmes dans des secteurs comme l'Infostructure canadienne de la sant�, le Programme d'action communautaire pour les enfants, la nutrition pr�natale, la r�duction de l'usage du tabac et la lutte au diab�te.

Observation et gestion du risque

Des cr�dits additionnels nets de 10 millions de dollars ont �t� fournis pour am�liorer les services de sant� destin�s aux Premi�res nations et pour renforcer les r�glements et les programmes en mati�re de s�curit� et de pr�vention ayant trait, par exemple, � la salubrit� des aliments, � la lutte antiparasitaire et au contr�le des substances toxiques.

Recherche

Le budget salarial a �t� major� d'un montant net de quelque 9,5 millions de dollars en vue de promouvoir la recherche et l'innovation dans le domaine de la sant�.

Capacit� administrative

Des fonds nets de 2 millions de dollars environ ont �t� inject�s en salaires pour la modernisation des syst�mes de technologie de l'information et le renforcement de l'infrastructure administrative du minist�re. (Cette injection faisait suite � une hausse de plus de 16 millions de dollars approuv�e en 1996‑1997, juste avant la p�riode �tudi�e.)

Service correctionnel Canada

L'effectif de Service correctionnel Canada a augment� d'environ 2 400 employ�s durant la p�riode consid�r�e. La masse salariale s'est accrue d'environ 250 millions de dollars, dont approximativement 110 millions de dollars d�coulant de l'approbation de mesures de financement op�rationnel et strat�gique. Les trois principaux domaines de croissance sont d�crits dans ce qui suit.

Soins et logement destin�s aux d�linquants

Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, une augmentation nette de quelque 50 millions de dollars en salaires a �t� accord�e pour le Plan national d'immobilisations, de logement et d'op�rations de SCC. Par suite de changements relatifs au niveau de s�curit� et � l'utilisation des cellules, le Plan a financ� des besoins li�s au logement, aux soins aux d�linquants, au soutien op�rationnel, aux services correctionnels communautaires et � l'infrastructure connexe, notamment dans le domaine de la technologie de l'information.

Politique d'ex�cution

Des cr�dits salariaux de quelque 34 millions de dollars ont �t� approuv�s, aux fins de

• concevoir et mettre � l'essai de nouvelles approches pour r�duire le taux de r�cidive et am�liorer la s�curit� publique,
• donner suite aux pr�occupations concernant les d�linquants autochtones, qui sont surrepr�sent�s au sein du syst�me correctionnel,
• aider les collectivit�s au niveau de la r�int�gration s�curitaire des d�linquants � leur lib�ration,
• �tablir un R�seau canadien d'information pour la s�curit� publique.

Int�grit� des programmes

Des cr�dits salariaux nets additionnels d'environ 27,5 millions de dollars ont �t� pr�vus pour la formation du personnel administratif et le financement d'autres mesures dans des domaines comme les finances, la gestion des ressources humaines, la v�rification et l'�valuation, et la gestion des dossiers.

Justice Canada

Le minist�re de la Justice a vu sa taille presque doubler, son effectif augmentant d'environ 2 200 employ�s entre 1997‑1998 et 2002‑2003, par rapport � un effectif de r�f�rence de 2 550 employ�s en 1997. La masse salariale du minist�re s'est accrue de 180 millions de dollars, dont plus de 80 millions de dollars en hausses budg�taires pour des initiatives strat�giques et op�rationnelles. Les cinq domaines vis�s par ces approbations sont d�crits dans ce qui suit.

Int�grit� des programmes

Une augmentation nette des budgets salariaux d'environ 46 millions de dollars a �t� autoris�e afin d'accro�tre la capacit� du minist�re en rapport avec la planification strat�gique, les projets pilotes de gestion du risque juridique, les syst�mes et technologies de gestion de l'information et l'am�lioration de la gestion des ressources humaines.

Programmes sociaux

La masse salariale a �t� accrue d'un montant net d'environ 10,5 millions de dollars au titre d'activit�s suppl�mentaires touchant notamment au renouvellement du syst�me de justice pour les jeunes, � la pr�vention du crime, � l'aide aux victimes, � l'aide aux enfants et aux lois sur la famille ax�es sur l'enfant, sans oublier la justice autochtone.

Contentieux et poursuites

Une hausse nette des salaires d'un peu plus de 10 millions de dollars a �t� accord�e dans ces deux domaines pour la gestion des dossiers et les activit�s de d�fense des causes. Les d�penses connexes d�coulaient de facteurs comme l'augmentation du nombre de poursuites en vertu de la Loi r�glementant certaines drogues et autres substances et, au chapitre du contentieux, de l'augmentation du nombre de cas d'abus dans des internats, de contestations relatives aux droits autochtones et d'affaires reli�es aux lois sur l'immigration.

Conseils juridiques

Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, on a approuv� l'injection de 8 millions de dollars additionnels pour permettre d'accro�tre la capacit� de Justice Canada en mati�re de prestation de conseils � l'administration gouvernementale, en sa qualit� de fournisseur de services juridiques au gouvernement f�d�ral.

R�daction des lois

Des cr�dits salariaux de pr�s de 5 millions de dollars ont �t� pr�vus pour r�pondre � la demande de services de r�daction de lois et de r�glements.

Une fraction importante de la croissance de l'emploi au minist�re de la Justice entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a �t� financ�e au moyen de mesures de recouvrement des co�ts aupr�s des minist�res clients en contrepartie des conseils juridiques et des services de contentieux. Les co�ts ainsi recouvr�s sont pass�s de 5 millions de dollars en 1997‑1998 � quelque 117 millions de dollars en 2002‑2003. Les trois quarts de ces fonds sont affect�s aux salaires. Nous estimons donc que 80 millions de dollars au moins de la hausse de 180 millions de dollars de la masse salariale de Justice Canada durant cette p�riode proviennent du recouvrement des co�ts aupr�s des minist�res clients. Ces derniers auront financ� les co�ts en question dans le cadre de pr�sentations au Conseil du Tr�sor ou au Cabinet, ou encore par des r�affectations internes.

Citoyennet� et Immigration Canada

Citoyennet� et Immigration Canada (CIC) a vu son effectif augmenter de quelque 1 300 employ�s et sa masse salariale, de pr�s de 110 millions de dollars, dont un peu plus de 70 millions de dollars ont �t� obtenus par le biais d'approbations du Cabinet ou du Conseil du Tr�sor en vue d'apporter des modifications aux politiques ou de faire face aux pressions engendr�es par les co�ts d'exploitation. Ces hausses peuvent �tre r�sum�es pour les quatre cat�gories d�crites dans ce qui suit.

S�curit� publique et terrorisme

Des cr�dits nets d'environ 31 millions de dollars ont �t� affect�s au lendemain des �v�nements de septembre 2001. Ces fonds ont servi principalement aux fins suivantes :

• assurer une plus grande vigilance aux points d'entr�e,
• renforcer les activit�s de renseignement et d'interception,
• resserrer les contr�les pour r�duire la fraude,
• am�liorer les mesures de d�tention et de renvoi,
• mettre en œuvre un nouveau syst�me de cartes de r�sident permanent.

Int�grit� des programmes

Des cr�dits nets totalisant environ 17 millions de dollars ont �t� affect�s au renforcement g�n�ral de l'infrastructure op�rationnelle du minist�re. Le financement des activit�s d'observation et d'interception visait � compliquer la t�che des personnes tentant d'entrer ill�galement au Canada. Les investissements ont port� sur :

• la collecte plus pouss�e d'information,
• l'intervention � l'�tranger (c'est‑�‑dire, l'importance accrue accord�e � la pr�vention la migration ill�gale � son point d'origine � l'�tranger),
• l'am�lioration des contr�les et des enqu�tes,
• le renvoi plus rapide des personnes non admissibles.

L�gislation et politique

Une augmentation nette d'environ 14 millions de dollars des cr�dits de CIC a �t� approuv�e pour la mise en œuvre de la Loi sur l'immigration et la protection des r�fugi�s de 2001 et le r�glement connexe. Les objectifs vis�s �taient de faciliter la r�unification des familles, d'am�liorer le syst�me de s�lection des travailleurs qualifi�s, d'accro�tre la protection des r�fugi�s et d'assurer la s�curit� de la soci�t� canadienne.

Citoyennet�

L'adoption de la nouvelle Loi sur la citoyennet� a entra�n� une augmentation nette de quelque 8,5 millions de dollars des cr�dits salariaux, entre autres pour les nouvelles proc�dures d�cisionnelles au sujet des demandes de citoyennet�, les appels, les r�vocations et l'examen des dossiers des personnes dont les parents sont canadiens et qui sont n�es ou ont �t� adopt�es � l'�tranger.

Les cinq minist�res et organismes cit�s en exemple parmi ceux ayant connu la plus forte croissance du nombre d'emplois entre 1997‑1998 et 2002‑2003 illustrent bien la diversit� et la nature des motifs politiques et op�rationnels � l'origine de l'expansion de la fonction publique durant cette p�riode. De nombreux objectifs de politique publique ont n�cessit� des investissements dans le savoir et le dynamisme des gens en place.

Il importe de souligner que les hausses salariales d�crites pr�c�demment qui d�coulent d'approbations budg�taires strat�giques ou op�rationnelles sont pr�sent�es sur une base nette, c'est‑�‑dire qu'elles correspondent au solde des hausses et des baisses survenues au fil des exercices. Dans chacun des minist�res examin�s, il y a eu diverses baisses. Elles �taient li�es par exemple aux derni�res r�ductions budg�taires dans la foul�e de l'Examen des programmes, au remboursement des avances consenties pour l'adaptation des ordinateurs et des logiciels au passage � l'an 2000, aux transferts de ressources � d'autres ordres de gouvernement, au report de fonds � des exercices subs�quents, ou encore � la r�duction des d�penses li�es � diverses initiatives. Cela dit, les r�ductions survenues entre 1997‑1998 et 2002‑2003 ont �t� relativement modestes et ne se comparent pas aux hausses observ�es dans la plupart des minist�res.

Au total, l'�cart net des ressources salariales entre 1997‑1998 et 2002‑2003 imputable � l'approbation d'initiatives de politique ou de d�cisions du Conseil du Tr�sor en vue de combler des besoins op�rationnels imp�ratifs a atteint entre 1,3 et 1,6 milliard de dollars. Cela repr�sente environ le tiers de l'augmentation totale d'environ 4,2 milliards de dollars courants de la masse salariale dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Budgets suppl�mentaires des d�penses

Nous n'avons pas tent� de recenser syst�matiquement les hausses salariales approuv�es dans les budgets suppl�mentaires des d�penses, mais nous avons trouv� un exemple li� � CIC. Jusqu'en 2002‑2003, le Conseil du Tr�sor avait approuv� des augmentations des cr�dits salariaux totalisant 7,4 millions de dollars environ pour la mise en œuvre du Syst�me mondial de gestion des cas devant remplacer et int�grer certains des syst�mes op�rationnels du minist�re et am�liorer le processus d�cisionnel relatif aux demandes de statut de r�fugi�, � l'immigration et � la citoyennet�. Cela a ajout� plus de 10 % � la hausse de la masse salariale d�crite pr�c�demment pour CIC.

Au cours de la p�riode �tudi�e, l'utilisation des Budgets suppl�mentaires des d�penses et des montants transf�r�s aux minist�res � partir des cr�dits approuv�s par le Conseil du Tr�sor a vis� principalement � fournir des fonds aux minist�res pour des hausses salariales approuv�es. Ces hausses peuvent s'expliquer par des conventions collectives ou d'autres processus de d�termination des salaires, ou encore les r�glements au titre de la parit� salariale. Ces m�canismes peuvent aussi servir � appuyer l'embauche d'employ�s suppl�mentaires pour des initiatives nouvelles. Un bon exemple � cet �gard est celui des initiatives de gestion entreprises � la grandeur de l'appareil gouvernemental, par exemple le Gouvernement en direct. Si l'on prend l'exemple de l'ADRC, des cr�dits salariaux de quelque 1,8 million de dollars ont �t� transf�r�s du Conseil du Tr�sor en 2000‑2001, montant qui est pass� � 2,5 millions de dollars au cours de l'exercice suivant. L'ADRC a re�u environ 8,1 millions de dollars dans le Budget suppl�mentaire des d�penses de 2002‑2003 pour les co�ts salariaux li�s � diff�rents projets visant � faciliter l'acc�s � ses services via Internet.

Ces exemples repr�sentent tout au plus de 50 � 60 millions de dollars en cr�dits salariaux nets pour des initiatives nouvelles. Ainsi, le total des fonds affect�s � des initiatives de politique repr�senterait environ 30 % de l'augmentation de 4,2 milliards de dollars de la masse salariale pour le noyau de la fonction publique et les employeurs distincts.

Transferts internes

Une deuxi�me fa�on de d�gager des cr�dits salariaux pour financer l'expansion de l'emploi consiste � r�affecter des fonds destin�s � d'autres fins dans les budgets approuv�s, par exemple les budgets de fonctionnement non salariaux, les budgets d'immobilisations et les budgets de subventions et contributions. Les transferts aux budgets de salaires doivent faire l'objet d'une majoration de 20 % au titre des avantages sociaux connexes; en retour, lorsqu'un montant est transf�r� � partir des budgets pr�vus pour les d�penses salariales, il fait l'objet d'une majoration de 20 %, correspondant aux fonds qui n'ont pas � �tre consacr�s aux avantages sociaux. En d'autres termes, pour effectuer un transfert des budgets d'exploitation en vue de couvrir un salaire de 50 000 $, on doit transf�rer un montant de 60 000 $. Par contre, pour accro�tre les budgets d'exploitation de 60 000 $, il ne faut qu'un transfert de 50 000 $ � partir du budget des salaires; un transfert total de 60 000 $ sera en fait cr�dit�.

Ces transferts peuvent s'effectuer de deux fa�ons.

• Il peut s'agir d'un transfert permanent, fait en collaboration avec le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor dans le cadre de la Mise � jour annuelle des niveaux de r�f�rence (MJANR) et incorpor� au Budget principal des d�penses.
• Il peut s'agir aussi d'un transfert temporaire, fait en cours d'exercice, au budget des salaires. Tant que le transfert ne cause pas un d�passement des cr�dits approuv�s, le minist�re peut prendre la d�cision et proc�der directement au transfert. Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor en est inform� subs�quemment, lorsque le minist�re fait �tat du transfert afin de s'assurer que la majoration de 20 % au titre des avantages sociaux est d�ment effectu�e.

Il est important de signaler que tant la MJANR que les transferts en cours d'exercice au budget des salaires sont devenus beaucoup plus importants au cours des deux derni�res ann�es vis�es par notre analyse. La progression nette des transferts au titre des salaires dans le cadre des MJANR entre 1997‑1998 et 2002‑2003 a �t� d'environ 485 millions de dollars pour l'ensemble de l'appareil gouvernemental. Faute de renseignements plus d�taill�s, nous estimons que, globalement, les trois quarts^[26] de cette somme — 315 millions de dollars — sont imputables aux domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.

Le tableau 2017 montre que les transferts nets dans le cadre des MJANR pour l'ensemble du gouvernement ont �t� n�gatifs jusqu'en 1998‑1999. Par la suite, ils sont devenus positifs, se situant entre 100 et 150 millions de dollars en 2000‑2001 et 2001‑2002, puis d�passant les 400 millions de dollars en 2002‑2003.

Les transferts en cours d'exercice ont donn� lieu � une hausse nette des budgets salariaux de 1,08 milliard de dollars environ de 1997‑1998 � 2002‑2003. � partir de l'examen des transferts effectu�s, nous estimons � quelque 865 millions de dollars la fraction de ce montant imputable aux domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Pour arriver � ce montant, nous avons soustrait les transferts touchant des organisations ext�rieures � ces deux domaines (par exemple le Parlement et les tribunaux) ainsi qu'une fraction proportionnelle pour la D�fense nationale et la GRC^[27].

Les transferts au titre des salaires effectu�s par les minist�res en cours d'exercice ont aussi �t� importants. Entre 1997‑1998 et 2000‑2001, ils ont oscill� entre 80 et 400 millions de dollars; ils ont m�me d�pass� le milliard de dollars en 2001‑2002 et en 2002‑2003 — au cours de ce dernier exercice, ils ont atteint 1,3 milliard de dollars.

Les sources des fonds ainsi transf�r�s �taient, par ordre d'importance^[28] : les d�penses en immobilisations, les d�penses de fonctionnement non li�es au personnel (d�placements, services professionnels, etc.) et les subventions et contributions. Dans certains cas, des hausses de revenus ont couvert le montant des transferts.

Diff�rents motifs am�nent les minist�res � effectuer de tels transferts. Voici une liste des raisons mentionn�es par un agent financier sup�rieur d'un minist�re de grande taille, d'apr�s l'exp�rience qu'il a acquise dans ce minist�re.

Priorit�s non assorties d'un financement

De l'avis du minist�re, il fallait augmenter le nombre d'employ�s dans certains secteurs d'activit� existants par rapport � ce que le Conseil du Tr�sor jugeait possible au moyen de transferts internes. Autre exemple, le minist�re devait composer avec une hausse inattendue de sa charge de travail.

Financement partiel d'une nouvelle initiative

Dans certains cas, le Conseil du Tr�sor n'a approuv� qu'une partie des ressources n�cessaires, selon le minist�re, pour mettre en œuvre une politique approuv�e.

Autres fonds non salariaux

Les cr�dits nouveaux peuvent ne pas comporter de composante salariale, de sorte qu'une partie doit �tre convertie en budget de salaire.

Reclassifications

Le minist�re peut d�cider de reclassifier certains postes qui exigent des comp�tences plus �tendues, mais il doit alors en financer le co�t additionnel � l'interne, du moins jusqu'� ce que le changement de groupe et de niveau soit incorpor� � sa base salariale apr�s quelques ann�es.

Sous‑financement des conventions collectives

Parfois, les fonds accord�s par le Conseil du Tr�sor ne couvrent qu'une partie des co�ts salariaux additionnels d�coulant de la conclusion d'une convention collective n�goci�e par le personnel du Conseil. Cette situation survient habituellement au regard des employ�s embauch�s apr�s le d�but d'une ronde de n�gociations. L'�cart peut �tre important dans le cas des minist�res qui connaissent une croissance rapide.

Cette liste n'est pas exhaustive mais elle illustre les situations pouvant amener les minist�res � convertir des fonds non salariaux en fonds salariaux. Il est clair que de tels transferts peuvent servir en bout de ligne � financer l'expansion de la fonction publique ou � couvrir l'augmentation de la r�mun�ration des fonctionnaires.

Une premi�re analyse effectu�e par le Conseil du Tr�sor laisse penser que l'essentiel des transferts ainsi effectu�s par les minist�res servent � d�frayer le co�t des reclassifications de postes et le financement insuffisant des conventions collectives conclues. Dans le prochain chapitre, les �l�ments de preuve disponibles nous permettent de d�duire que des transferts ont �t� utilis�s dans une proportion l�g�rement moindre pour financer la croissance du nombre d'employ�s que pour financer le co�t de la hausse des salaires.

Entre 1997‑1998 et 2002‑2003, l'augmentation nette totale des d�penses salariales pour les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts d�coulant des transferts effectu�s par les minist�res dans le cadre des MJANR ou en cours d'exercice a �t� d'environ 1,2 milliard de dollars. Cela repr�sente 30 % environ de la hausse nette totale de 4,2 milliards de dollars de la masse salariale durant cette p�riode, soit � peu pr�s la m�me proportion que celle associ�e aux approbations du Cabinet et du Conseil du Tr�sor au titre des politiques et de la charge de travail.

Changements dans la composition de l'effectif

Au cours de la p�riode 1990‑2003, la structure de l'effectif de la fonction publique f�d�rale a chang� de mani�re substantielle. La g�n�ralisation la plus �l�mentaire que l'on puisse faire est qu'alors que le contenu en connaissances et en comp�tences de presque tous les emplois a augment� parall�lement aux progr�s de la technologie et des communications, les professions qui comportent des exigences relativement �lev�es sur le plan du savoir ont connu une expansion plus rapide, tandis que les emplois ayant un coefficient de savoir moins �lev� ont perdu du terrain. Comme nous le verrons, cette �volution a exerc� une pression � la hausse sur le salaire moyen dans la fonction publique.

Changements par cat�gorie

Avant 1999, la fonction publique comptait six cat�gories distinctes de groupes de classification^[29] :

• administration et service ext�rieur,
• scientifique et professionnelle,
• technique,
• soutien administratif,
• exploitation,
• groupe de la direction.

Nous d�butons notre analyse des changements structurels en soulignant les changements importants survenus dans la taille relative de ces cat�gories. La figure 2018 fait voir la population des employ�s^[30] entrant dans chacune des cat�gories pour certaines ann�es choisies entre 1991 et 2003.

Figure 2018
�volution de la population des employ�s par cat�gorie pour les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, ann�es choisies, mars 1991 � mars 2003

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Comme l'indique le tableau 2019, trois cat�gories ont connu une expansion au cours de la p�riode de douze ans �tudi�e :

• administration et service ext�rieur (51 %);
• scientifique et professionnelle (22 %);
• groupe de la direction (5 %).

Ces cat�gories ont acquis environ 37 000 membres entre 1998‑1999 et 2002‑2003.

� l'oppos�, trois groupes ont subi un d�clin :

• technique (21%);
• soutien administratif (38%);
• exploitation (42%).
  
  

Tableau 2019 Changements dans la population des cat�gories d'employ�s* par sous‑p�riode
Groupe	Changement (%)				Total
	1991‑1994	1994‑1998	1998‑2001	2001‑2003	1991‑2003
Administration et service ext�rieur	+10	‑1	+19	+17	+51
Scientifique et professionnelle	+5	‑8	+13	+12	+22
Technique	‑2	‑30	+8	+7	‑21
Soutien administratif	‑12	‑26	+1	‑5	‑38
Exploitation	‑15	‑32	‑3	+3	‑42
Groupe de la direction	‑19	‑17	+23	+26	+5
Autres groupes parmi les employeurs distincts	+126	‑55	+55	+13	+79
Total pour l'ensemble des groupes	‑3	‑18	+10	+9	‑4
* Le tableau 2019 comprend, pour des raisons d'exhaustivit� mais non d'analyse, une ligne pour les � Autres groupes parmi les employeurs distincts �. Il s'agit des groupes propres � un ou plusieurs employeurs distincts que nous ne pouvons classer d'embl�e dans l'une des six cat�gories �tudi�es.

Depuis la fin de l'Examen des programmes, on constate une l�g�re augmentation (d'environ 15 %) dans la cat�gorie Technique; celle du Soutien administratif a continu� de d�cro�tre; celle de l'Exploitation est demeur�e � peu pr�s inchang�e; la hausse nette du nombre d'employ�s dans ces trois cat�gories est donc inf�rieure � 1 000.

Figure 2020
Populations des cat�gories d'employ�s, 1991 � 2003

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Il convient de noter qu'une partie de la baisse dans certaines cat�gories s'explique par la privatisation ou un transfert de responsabilit�s. Notamment, plusieurs milliers d'employ�s de la cat�gorie Technique ont �t� transf�r�s � NAV CANADA (contr�leurs a�riens); d'autres, appartenant � la cat�gorie Exploitation, ont �t� transf�r�s � Brookfield, Lepage, Johnson Controls (sp�cialistes des m�tiers) et � la Corporation St‑Joseph (personnel d'impression), pour ne mentionner que les cas abord�s pr�c�demment dans ce chapitre. Le fait que le gouvernement f�d�ral continue de recourir � ces deux derniers services, quoiqu'en vertu de march�s de services, att�nue dans une certaine mesure les tendances d�crites dans la pr�sente section.

Ce profil fait ressortir de fa�on non ambigu� l'observation selon laquelle, en r�gle g�n�rale, la croissance est en corr�lation positive avec l'intensit� du savoir. La figure 2020, qui illustre les mouvements au fil du temps, montre que ces tendances ont �t� assez stables. Ainsi, toutes les cat�gories ont subi une contraction au cours de la p�riode de l'Examen des programmes, soit de 1994 � 1998. Il est �vident qu'il n'y a pas eu, globalement, de renversement des tendances � la baisse jusqu'en 1998, et la totalit� de la croissance nette observ�e depuis est attribuable aux cat�gories qui ont un coefficient plus �lev� de savoir. Si l'on consid�re l'ensemble de la p�riode 1991‑1998, les trois cat�gories en d�clin ont perdu environ 53 100 membres, tandis que les trois autres ont enregistr� un gain net d'environ 3 200 employ�s.

Parmi les groupes qui montre une expansion g�n�rale, soulignons que le groupe de la Direction a vu sa taille diminuer tant avant que pendant l'Examen des programmes. Ce recul, �quivalant au tiers environ de l'effectif total du groupe durant cette p�riode, a �t� plus que compens� depuis. Le groupe Administration et service ext�rieur n'a, en r�alit�, connu qu'un ralentissement temporaire de sa croissance durant l'Examen des programmes, avec une baisse d'environ 1 %. Il y a eu un repli de la cat�gorie Scientifique et professionnelle, mais celle‑ci a rebondi et connu une progression marqu�e depuis.

Changements par groupe de classification

Nous examinons maintenant l'�volution des groupes de classification ayant au moins 2 000 membres en mars 2003. L'examen repose sur les donn�es de l'Appendice M^[31].

Les figures 2021 � 2023 illustrent nombre des tendances d�crites dans cette section. Les groupes o� les r�ductions ont �t� les plus rapides, soit ceux qui ont subi une baisse d'au moins 20 %, apparaissent � la figure 2021. Tous font partie des anciennes cat�gories du Soutien administratif et de l'Exploitation.

Figure 2021
�volution des effectifs des groupes ayant connu une d�croissance d'au moins 20 %*, 1991 � 2003

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Figures 2022 et 2023
�volution des effectifs des groupes ayant connu une croissance d'au moins 50 %*, 1991 � 2003

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Dans la perspective de la taille absolue, les principaux groupes de classification touch�s (ceux qui on perdu au moins 2 000 membres) sont les suivants :

(CR) Commis aux �critures et r�glements	‑16 629
(ST) St�nographie et dactylographie	‑10 736
(GL) Manœuvres et hommes de m�tier	‑8 221
(GS) Services divers	‑5 905
(DA) Traitement m�canique des donn�es	‑2 058

Ces groupes ont perdu ensemble plus de 43 500 membres entre 1991 et 2003.

Les groupes ayant connu la croissance la plus rapide (au moins 50 %) entre 1991 et 2003 sont �num�r�s aux figures 2022 et 2023.

Quatre groupes de classification, qui ont connu chacun une croissance de plus de 3 000 employ�s, sont � l'origine d'environ les deux tiers de l'expansion des effectifs dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts :

Groupe	Croissance
(CS) Syst�mes d'ordinateurs	9 584
(AS) Services administratifs	9 645
(PM) Administration des programmes	6 530
(ES) �conomie, sociologie et statistiques	3 022

Il s'agit de groupes importants et leur contribution � la croissance absolue n'est pas surprenante en principe. Il demeure que cette contribution � la croissance entre 1991 et 2003 est deux fois plus importante que la proportion de l'effectif total que ces groupes repr�sentaient en 2003 (35 % environ).

Taux d'acceptation des incitatifs � la retraite dans le cadre de l'Examen des programmes

Pour la p�riode de r�duction des effectifs qui a suivi l'Examen des programmes au milieu des ann�es 1990, nous avons examin� l'�volution des taux de d�part dans les divers groupes de classification des employ�s en vertu des deux programmes institu�s pour faciliter les r�ductions de personnel. Au total, pr�s de 35 500 employ�s ont particip� � ces programmes.

Le Programme de la prime de d�part anticip� (PDA) pr�voyait le versement d'un montant forfaitaire en esp�ces aux employ�s qui acceptaient de quitter volontairement la fonction publique. Ce montant variait selon le salaire de l'employ�, son �ge, ses ann�es de service et les prestations de pension auxquelles il avait droit. Environ 19 700 employ�s ont particip� � ce programme.

Le Programme d'encouragement � la retraite anticip�e (ERA) supprimait les p�nalit�s relatives aux ann�es de service dans le cas des employ�s �g�s d'au moins 50 ans qui d�cidaient de prendre leur retraite avant la date o� ils devenaient normalement admissibles � le faire. Environ 12 700 employ�s ont particip� � ce programme.

Sont �galement intervenues les politiques g�n�rales int�gr�es � la Directive sur le r�am�nagement des effectifs (DRE) et � la Politique de transition dans la carri�re pour les cadres de direction (PTCCD).

Nous avons fait l'hypoth�se qu'une fraction disproportionn�e d'employ�s des groupes en r�gression ont particip� � ces programmes. On peut voir une faible tendance en ce sens au tableau 2024, bien qu'elle ne soit pas marqu�e pour les groupes les plus importants. Par exemple, la proportion des participants du groupe Commis aux �critures et r�glements (CR) (6 852 sur 35 557 ou 19,2 %) �tait moindre que leur proportion au sein de la fonction publique (22,4 %) en mars 1995, tout de suite apr�s l'annonce des objectifs de r�duction des effectifs. Il y avait aussi sous‑repr�sentation du deuxi�me groupe le plus important, Administration des programmes (PM) : les membres de ce groupe ont repr�sent� 11,4 % des participants aux programmes de la PDA et de l'ERA alors qu'ils constituaient 15,7 % de l'effectif en mars 1995.

Par contre, une proportion nettement plus importante des membres des groupes en r�gression de plus petite taille a quitt� la fonction publique. C'est notamment le cas des groupes Services divers (GS) et Manœuvres et hommes de m�tier (GL). � titre d'exemple, la proportion d'employ�s du groupe GS ayant quitt� (35,6 %) �tait dix fois sup�rieure � la part de ce groupe au sein de l'effectif en mars 1995. Dans le cas du groupe Direction (EX) et du groupe Administration du personnel (PE), le ratio s'�tablissait � environ 15 pour 1 entre la proportion des d�parts et la proportion de la population en mars 1995. Fait moins dramatique � signaler, la participation aux programmes PDA et ERA du groupe Secr�tariat, st�nographie et dactylographie (ST) (4,8 %) �tait �galement sup�rieure � sa part de la population en mars 1995 (4,0 %).

Tableau 2024 Participants au Programme d'encouragement � la retraite anticip�e (ERA) et au Programme de la prime de d�part anticip�e (PDA), par groupe de classification
Groupes*	PERA	PDA**	DRE	PTCCD	Total des programmes de d�part	Taux d'adh�sion %	% de l'effectif en mars 1995
CR	2 172	4 093	587	0	6 852	13,6	22,4
PM	2 178	1 477	379	2	4 036	11,4	15,7
GL	697	2 629	185	0	3 511	28,9	5,4
AS	1 432	1 276	247	0	2 955	19,0	6,9
GS	340	2 138	90	0	2 568	35,6	3,2
EG	743	965	127	0	1 835	24,9	3,3
ST	478	1 121	137	0	1 736	19,4	4,0
PE	355	258	47	0	660	20,8	1,4
EN	200	400	42	0	642	22,1	1,3
EX	584	25	6	371	986	26,4	1,7
CS	185	287	47	0	519	7,0	3,3
ES	155	146	30	0	331	11,1	1,3
Autres groupes	3 182	4 916	807	21	8 926	13,1	30,2
Total	12 701	19 731	2 731	394	35 557	15,8	100,0
* Domaine du noyau de la fonction publique seulement. ** Comprend le Programme de r�duction du personnel civil du MDN d'avril 1994 � mars 1996, qui a �t� remplac� par le programme de la PDA � compter d'avril 1996. Note : DRE = Directive sur le r�am�nagement des effectifs; PTCCD = Politique de transition dans la carri�re pour les cadres de direction.

� l'oppos�, dans les groupes enregistrant la croissance la plus rapide, relativement peu d'employ�s ont particip� aux programmes PDA et ERA. Il s'agit notamment des groupes Syst�mes d'ordinateurs (CS) et �conomie, sociologie et statistiques (ES). Dans le cas de ces groupes, le taux d'adh�sion aux primes de d�part �tait respectivement de 7 % et de 11,1 %, ce qui est de beaucoup inf�rieur au taux d'adh�sion moyen de 15,8 %. Leur proportion des participants aux programmes PDA et ERA �tait aussi nettement inf�rieure � leur part de l'effectif en mars 1995, soit 1,5 % contre 3,3 % de l'effectif de mars 1995 (pour le groupe CS) et 0,9 % contre 1,3 % (pour le groupe ES), respectivement.

Notre conclusion g�n�rale � ce propos est que la p�riode de r�duction des effectifs dans le cadre de l'Examen des programmes a, tout au plus, contribu� modestement � un processus de transformation beaucoup plus vaste qui avait d�j� d�but� � cette �poque et qui s'est poursuivi par la suite.

Les donn�es pr�sent�es dans cette section nous am�nent � formuler trois observations. D'abord, les hausses et les baisses constat�es par groupe de classification permettent de voir plus clairement encore la corr�lation entre la croissance des groupes et la concentration relative de savoir associ�e au travail de leurs membres que l'analyse par cat�gorie d'employ�s. Une �volution de cette ampleur d�coule forc�ment d'une transformation en profondeur de la nature de la fonction publique. Ensuite, le fait qu'il y ait eu r�duction de plus de 40 000 employ�s dans cinq groupes seulement, alors qu'une croissance nette �quivalente se produisait dans l'ensemble de la fonction publique signifie que des milliers d'employ�s ont chang� de groupe. Le meilleur exemple de cette tendance est le mouvement des employ�s des cat�gories ST et CR vers le groupe de classification AS. Le groupe Secr�tariat, st�nographie et dactylo (ST) semble en voie de disparition, ayant connu un d�clin de 82 % en douze ans. Sur les 670 employ�s du groupe ST qui ont �t� reclassifi�s en 2002, tous sauf 29 sont all�s vers un autre groupe, soit CR soit AS. Enfin, de fa�on g�n�rale, les salaires sont plus �lev�s dans les groupes en croissance que dans ceux en r�gression, ce qui concourt in�vitablement � l'augmentation du salaire moyen dans la fonction publique.

Changements dans la r�partition des employ�s par niveau au sein des groupes de classification

Nous avons �tudi� de fa�on d�taill�e l'�volution de la r�partition des employ�s par niveau au sein des groupes professionnels, afin de d�terminer si des niveaux de classification plus �lev�s sont � l'origine de la tendance � la hausse des salaires moyens. L'appendice G^[32] indique l'effectif � chaque niveau de 13 groupes professionnels qui repr�sentent au total les deux tiers de l'effectif actuel de la fonction publique, pour certaines ann�es choisies entre 1991 et 2003. Il renferme aussi des diagrammes � barres comparant les pourcentages des effectifs � chaque niveau en 1991, 1998 et 2003.

Cette analyse r�v�le essentiellement une grande stabilit� de la r�partition en pourcentage des employ�s par niveau, pour la plupart des niveaux et des groupes. La figure 2025 illustre bien ce point pour le groupe Administration des programmes (PM). En d�pit d'une croissance d'ensemble de 20 % environ entre 1991 et 2003, qui a fait grimper l'effectif de ce groupe � pr�s de 38 300 employ�s en mars 2003, la r�partition de base est demeur�e � peu pr�s inchang�e. Les seules tendances discernables sont peu marqu�es : la proportion d'employ�s appartenant au niveau 1 est pass�e de 25 % � 22 %; celle des employ�s des niveaux 4 et 5 a augment�, passant de 11 % � 13 % et de 7 % � 9 %, respectivement.

La r�partition est demeur�e � peu pr�s aussi stable dans le groupe Gestion financi�re (FI) : pour chacun des quatre niveaux de ce groupe, la proportion d'employ�s a vari� d'au plus 2 % entre 1991 et 2003.

La figure 2026 montre que le groupe de classification des Commis aux �critures et r�glements (CR), par contre, affiche nettement une tendance allant des niveaux inf�rieurs vers les niveaux sup�rieurs. En d�pit d'une baisse de 28 % de ses effectifs, d�j� mentionn�e, le groupe CR demeure le plus important avec environ 43 300 membres en mars 2003 dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts. Le niveau CR 1 �tait d�j� disparu dans les faits en 1991. La proportion d'employ�s appartenant aux niveaux 2 et 3 est pass�e de 15 % � 6 % et de 35 % � 24 %, respectivement. � l'oppos�, la proportion d'employ�s du niveau 4 est pass�e de 37 % � 47 %, tandis qu'elle a presque doubl� pour le niveau 5 (12 % � 23 %). De tels changements au sein d'un groupe comptant autant de membres ont certes engendr� des pressions � la hausse sur le salaire moyen de la fonction publique.

Comme l'indique la figure 2027, le groupe Administration du personnel (PE) est un autre cas o� la composition de l'effectif a �volu� vers les niveaux sup�rieurs. Pendant que la proportion d'employ�s des niveaux 2 et 3 diminuait, de 19 % � 12 % et de 42 % � 29 % respectivement entre 1991 et 2003, elle augmentait aux niveaux sup�rieurs : de 20 % � 28 % pour le niveau 4, de 11 % � 16 % pour le niveau 5 et de 5 % � 9 % pour le niveau 6.

Figure 2025
Groupe Administration des programmes (PM), r�partition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Figure 2026
Groupe Commis aux �critures et r�glements (CR), r�partition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Figure 2027
Groupe Administration du personnel (PE), r�partition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Figure 2028
Groupe Services administratifs (AS), r�partition de l'effectif par niveau, 1991, 1998 et 2003

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Les choses sont moins tranch�es lorsqu'on examine d'autres groupes. Ainsi, dans le groupe Services administratifs (AS), on constate une hausse de la proportion d'employ�s appartenant au niveau 1 (de 18 � 23 %) et au niveau 2 (de 25 � 31 %), mais une baisse relative dans le cas des deux niveaux suivants, tandis que les niveaux sup�rieurs sont demeur�s � peu pr�s inchang�s. M�me s'il nous a �t� impossible de proc�der � une analyse d�taill�e des mouvements d'employ�s, il ressort clairement des donn�es anecdotiques disponibles que l'accroissement de la proportion des membres du groupe AS aux deux niveaux inf�rieurs est la cons�quence de l'arriv�e d'employ�s appartenant auparavant aux groupes CR et ST.

On observe deux autres tendances int�ressantes, relativement aux groupes Syst�mes d'ordinateurs (CS) et Direction (EX). La structure du groupe CS est demeur�e � peu pr�s stable pour les trois niveaux interm�diaires, bien que ce groupe soit celui qui ait connu la croissance la plus rapide, tandis que la proportion des membres de ce groupe qui se trouve au niveau CS 1 est pass�e de 19 % � 24 %. La proportion des employ�s du groupe CS au niveau 5 est demeur�e peu �lev�e, � 2 %, mais le nombre d'employ�s � ce niveau est tout de m�me pass� de 16 � 262 en 12 ans, ce qui est digne de mention. Dans le cas du groupe Direction, la proportion d'employ�s faisant partie du niveau 1^[33] a fl�chi de 65 % � 53 %; au niveau 2, elle est pass�e de 18 % � 25 % et, au niveau 3, de 10 % � 16 %. La proportion observ�e aux deux niveaux sup�rieurs est demeur�e inchang�e, � 5 % et 2 %, respectivement.

Ayant acquis une meilleure compr�hension de la croissance de l'emploi et de l'�volution de la classification qui ont contribu� aux changements observ�s dans les salaires dans les domaines du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, nous passons maintenant � l'analyse du changement structurel qui est � l'origine des changements survenus tant dans l'emploi que dans le salaire moyen.