ARCHIVÉ - Examen des dépenses dans le secteur public fédéral - Volume Deux - Instantané de la rémunération et perspective historique, 1990 à 2003

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5. Financement des augmentations de la masse salariale totale

Alors que nous pouvons d�terminer, � partir des montants d�clar�s annuellement dans les Comptes publics pour les d�penses en personnel, dans quelle mesure la masse salariale et la r�mun�ration totale ont augment� dans le domaine du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts au cours de la p�riode �tudi�e, il n'y a pas de m�thode ou de donn�es fiables disponibles pour �tablir la nature des sources de financement de l'augmentation des co�ts de la r�mun�ration. Dans ce court chapitre, nous d�crivons certaines des sources de financement de la croissance de l'effectif et du salaire moyen ces derni�res ann�es en tentant de quantifier le montant consacr� � cette fin de chaque source.

Sources de financement de la r�mun�ration

Les salaires des domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts totalisaient 8,2 milliards de dollars en 1997-1998 et 12,4 milliards de dollars en 2002-2003, soit une hausse de 4,2 milliards de dollars. En g�n�ral, l'augmentation de la masse salariale provient de trois sources :

• les montants approuv�s par le Conseil du Tr�sor au titre des co�ts salariaux � l'appui des nouvelles politiques ou des augmentations de la charge de travail;
• les transferts internes effectu�s par les minist�res, des budgets non salariaux aux budgets de salaires;
• les transferts du Conseil du Tr�sor aux minist�res pour couvrir les augmentations salariales d�coulant de n�gociations collectives ou d'autres r�visions approuv�es des taux de r�mun�ration.

La figure 2042 fait voir nos conclusions sur l'importance relative des sources de financement des hausses salariales.

Nous devons souligner que chaque chiffre pr�sent� comporte une marge d'erreur importante. Des milliers de transactions ont �t� �valu�es par voie �lectronique afin de d�sagr�ger ces composantes. Des erreurs peuvent facilement se glisser et fausser une composante de 200 � 300 millions de dollars, ce qui repr�sente une marge d'erreur pouvant atteindre de 10 % � 15 %. Nous pr�sentons les r�sultats de notre analyse en d�pit de leur fragilit� technique parce que les concepts sous‑jacents sont solides et que la relativit� globale entre les composantes est un �l�ment utile � signaler.

Figure 2042
Estimation des sources de financement de l'augmentation de la masse salariale dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts, 1997-1998 � 2002-2003

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Avis important :
Tous les chiffres pr�sent�s dans cette figure sont des estimations fond�es sur des calculs complexes et interreli�s (en partie) se rapportant � des milliers de transactions. Le changement r�el de la masse salariale totale pourrait facilement se situer dans la fourchette de � 200 M$ (� 5 %) de l'augmentation estimative de 4,2 G $, � tout le moins en raison du niveau �lev� d'incertitude visant l'ensemble des composantes du mod�le. Le total de 1,5 � 1,8 G $ au titre des transferts du CT pour les augmentations salariales, par exemple, renferme certaines donn�es ambigu�s. Ce qui importe, c'est que le mod�le fournisse un aper�u utile du financement des augmentations de salaire.

Changements dans les programmes et les politiques financ�s par le Conseil du Tr�sor

Nous allons d'abord mettre en relief les augmentations de la masse salariale qui font suite aux d�cisions du Cabinet d'investir davantage dans les gens pour atteindre des objectifs de politique publique. Ainsi que nous l'avons expliqu� plus t�t, le Conseil du Tr�sor^[53] a approuv� diff�rentes propositions pour financer la cr�ation ou l'expansion de programmes ou l'augmentation de la charges de travail ou att�nuer d'autres pressions qui menacent l'int�grit� des programmes existants. Suite � un examen relativement d�taill� des approbations donn�es pour cinq minist�res et organismes figurant parmi ceux qui ont connu la croissance la plus rapide entre 1997‑1998 et 2002‑2003, nous estimons que les cr�dits salariaux nets suppl�mentaires approuv�s par le Conseil du Tr�sor au titre des nouvelles politiques ou des pressions li�es � la charge de travail au cours de cette p�riode se sont situ�s entre 1,3 et 1,6 milliard de dollars^[54].

Cette somme consiste essentiellement en montants inscrits aux budgets des d�penses des minist�res par l'interm�diaire de la Mise � jour annuelle des niveaux de r�f�rence (MJANR) effectu�e par le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor. Ces fonds figurent dans le Budget principal des d�penses, habituellement d�pos� en f�vrier ou en mars. Y figurent �galement une petite somme nette au titre des politiques et des mesures reli�es � la charge de travail, approuv�e dans les budgets suppl�mentaires des d�penses ou transf�r�e aux minist�res � m�me les cr�dits du Conseil du Tr�sor dans le Budget principal des d�penses.

Nous insistons sur le fait que nos travaux reposent sur des renseignements complexes couvrant plusieurs ann�es et sur des dizaines de d�cisions qui ont touch� la plupart des minist�res, sans oublier les hausses et les baisses connexes d�coulant du rapprochement des plans �tablis et de la r�alit�. Nous devons donc essentiellement en accepter le caract�re approximatif. Il semble toutefois raisonnable de conclure qu'environ le tiers de l'augmentation de la masse salariale entre 1997‑1998 et 2002‑2003 s'explique par la d�cision prise par des ministres d'investir dans l'ajout de ressources humaines pour atteindre des objectifs strat�giques ou op�rationnels.

Transferts budg�taires � l'initiative des minist�res

Le second facteur est la hausse des transferts nets � la masse salariale � m�me les autres cr�dits budg�taires approuv�s (d�penses de fonctionnement non salariales, d�penses en immobilisations, et subventions et contributions)^[55]. Comme nous l'avons vu pr�c�demment, la valeur nette totale de ces transferts dans le domaine combin� du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts �tait pr�s de 1,2 milliard de dollars plus �lev�e en 2002‑2003 qu'en 1997‑1998. Cela �quivaut � nos estimations concernant les transferts permanents dans le cadre des MJANR (315 millions de dollars) et les transferts en cours d'exercice (865 millions de dollars).

Comme nous l'avons indiqu� plus haut, ces transferts ont pu concourir :

• au financement de l'augmentation du nombre de fonctionnaires ou
• d'autres co�ts salariaux :
  • d�coulant principalement de changements dans la composition de l'effectif et des niveaux de classification des minist�res;
  • d�coulant du financement incomplet des hausses de salaire accord�es en vertu des conventions collectives.

Nous en concluons que ces transferts ont servi � financer les deux formes d'augmentation de la masse salariale.

L'une des fa�ons de mieux voir quelle part de ces transferts a servi � financer l'augmentation du nombre d'employ�s, par rapport au co�t croissant des salaires moyens, est d'�valuer dans quelle mesure les approbations d�j� recens�es visant des politiques ou des mesures li�es � la charge de travail ont permis de couvrir le co�t de l'accroissement du nombre de fonctionnaires f�d�raux. Nous avons mentionn� au d�but du chapitre que l'effectif f�d�ral avait augment� de 37 000 employ�s entre 1997‑1998 et 2002‑2003. En divisant notre estimation de 1,3 � 1,6 milliard de dollars au titre des augmentations li�es � des changements de politiques et � la charge de travail approuv�es et financ�es par le Conseil du Tr�sor, par l'accroissement de l'effectif, nous obtenons un salaire moyen d'environ 35 100 $ � 43 200 $. Ce montant est nettement insuffisant, consid�rant que le salaire moyen en dollars courants est pass� d'environ 41 500 $ en 1997‑1998 � un peu plus de 52 800 $ � la fin de 2002‑2003. Cela signifie que le financement provenant du Conseil du Tr�sor pour les changements de politiques et l'accroissement de la charge de travail n'a pas suffi � couvrir en totalit� l'expansion de l'effectif de la fonction publique.

Nous avons donc multipli� l'augmentation de l'effectif de la fonction publique (37 000 personnes) par la moyenne des salaires moyens annuels durant cette p�riode, soit environ 47 500 $^[56]. Ce chiffre tient compte du fait que les salaires moyens ont augment� � chaque ann�e durant cette p�riode. Cette multiplication donne un co�t total de 1,8 milliard de dollars. Ainsi, nous avons d�termin� que m�me si les minist�res ont re�u du Conseil du Tr�sor, dans le cadre des MJANR, entre 1,3 et 1,6 milliard de dollars dans les budgets approuv�s pour les changements de politiques et les augmentations de la charge de travail, ils ont d� trouver une somme suppl�mentaire variant entre 200 et 500 millions de dollars pour couvrir la r�mun�ration des employ�s suppl�mentaires qu'ils ont embauch�s.

Cela signifie �galement qu'entre le sixi�me et le tiers^[57] de l'ajout de 37 000 employ�s a �t� assum� au moyen de transferts en cours d'exercice au sein des minist�res concern�s, par exemple en puisant dans les budgets de voyage ou d'h�bergement, ou dabs les d�penses de programmes pour embaucher plus de personnel. Ces transferts ont repr�sent� environ de 2 % � 4 % de la masse salariale totale en 2002‑2003.

Financement de l'augmentation du salaire moyen

Le dernier �l�ment important expliquant la croissance de la masse salariale est l'augmentation des salaires moyens. Ainsi que nous l'avons vu au chapitre pr�c�dent, le salaire moyen dans les domaines combin�s du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts a augment� d'environ 11 300 $, soit 27,3 %, en dollars courants, passant de 41 500 $ au d�but de 1997‑1998 � 52 800 $ � la fin de 2002‑2003. (Une hausse d'environ 14,1 % en dollars constants de 2002‑2003.) Parmi les facteurs ayant contribu� � cette hausse, il convient de mentionner :

• les r�sultats des n�gociations collectives,
• les augmentations �conomiques et les modifications aux �chelles salariales,
• une �volution importante de la composition de la fonction publique caract�ris�e par l'augmentation du nombre de postes � plus forte intensit� de savoir et � r�mun�ration plus �lev�e,
• l'effet net des augmentations d'�chelon annuelles � l'int�rieur des �chelles salariales et les d�parts de la fonction publique,
• les r�glements au titre de la parit� salariale pour un travail de valeur �gale.

Nous avons fait deux calculs afin d'estimer approximativement la somme requise pour financer la croissance du salaire moyen :

• d'abord, nous avons multipli� l'augmentation du salaire moyen (11 300 $^[58]) par l'effectif de 1997‑1998 (198 000 employ�s environ), ce qui donne 2,24 milliards de dollars;
• puis, nous avons multipli� le nombre de nouveaux employ�s depuis 1997 (37 000) par 5 300 $, soit la diff�rence entre le salaire moyen en 2002‑2003, c'est‑�‑dire 52 800 $, et le salaire moyen pluriannuel de 47 500 $, mentionn� pr�c�demment. Ce calcul donne un montant d'environ 200 millions de dollars.

Nous obtenons ainsi un montant total de 2,4 milliards de dollars, qui repr�sente la somme additionnelle n�cessaire, selon nos estimations, pour couvrir la hausse des salaires moyens en 2002‑2003 comparativement � 1997‑1998.

Si notre estimation voulant qu'une somme variant entre 200 et 500 millions de dollars (sur des transferts nets totaux de 1,2 milliard de dollars faits par les minist�res) ait servi � financer les salaires li�s � l'accroissement de la taille de la fonction publique est exacte, il faut en conclure que le solde (de 600 � 900 millions de dollars) a servi � couvrir une partie du co�t de l'augmentation du salaire moyen. Cela signifie que des cr�dits suppl�mentaires d'environ 1,5 � 1,8 milliard de dollars devaient �tre obtenus du Conseil du Tr�sor pour d�frayer l'augmentation d'environ 2,4 milliards de dollars du salaire moyen. En raison de la mani�re dont les dossiers sont tenus, il nous a �t� impossible de savoir quel montant total net a, de fait, �t� fourni par le Conseil du Tr�sor. Selon l'estimation �clair�e d'un des analystes, ce montant avoisine 1,9 milliard de dollars, ce que nos d�ductions semblent �tayer.

Nous tenons � souligner que ces calculs sont tr�s approximatifs, en pr�cisant que la distinction faite entre le co�t de l'embauche des employ�s suppl�mentaires et la hausse du co�t moyen des employ�s n'est pas tout � fait naturelle �tant donn� qu'une part appr�ciable du changement dans la composition de l'effectif aurait �t� r�alis�e gr�ce � l'embauche d'employ�s suppl�mentaires. Ainsi, l'embauche d'un nouvel employ�, plus scolaris� ou exp�riment�, � un niveau de classification sup�rieur � la moyenne, ajouterait simultan�ment � l'effectif et au niveau du salaire moyen. Par cons�quent, la r�partition que nous proposons des transferts minist�riels nets entre le financement de l'expansion de l'effectif et l'augmentation des salaires moyens est quelque peu arbitraire. Comme nous l'avons not�, chaque �l�ment repose sur des hypoth�ses. N�anmoins, le fait que les composantes s'�quilibrent plus ou moins laisse supposer que le mod�le propos� est une approximation raisonnable de la r�alit�. Une telle interpr�tation faciliterait une gestion responsable des augmentations futures de la masse salariale dans la fonction publique.

Comment le gouvernement f�d�ral a financ� les co�ts croissants de la r�mun�ration de 1997-1998 � 2002-2003 : survol

Nous arrivons � la conclusion que l'augmentation de la masse salariale de 4,2 milliards de dollars entre 1997‑1998 et 2002‑2003 englobe les trois composantes qui suivent.

Un salaire moyen plus �lev� — 60 %

Le co�t du versement de salaires moyens plus �lev�s a repr�sent� environ 60 % de l'augmentation de la masse salariale.

• Entre les trois cinqui�mes et les trois quarts de ce montant a �t� financ� par le Conseil du Tr�sor afin de couvrir le co�t des mesures contenues dans les conventions collectives et d'autres augmentations de salaire autoris�es.
• Le solde a �t� financ� � l'aide de transferts au budget salarial par les minist�res, surtout pour le co�t li� � l'�volution de la composition de l'effectif et des niveaux de classification, de m�me que pour combler les fonds insuffisants affect�s au co�t des conventions collectives.

Augmentations de personnel approuv�es aux fins des politiques et de la charge de travail — environ 33 %

Pr�s du tiers de l'augmentation du co�t de la r�mun�ration totale d�coule des approbations donn�es par le Conseil du Tr�sor concernant l'embauche d'un plus grand nombre d'employ�s pour la mise en œuvre de nouvelles politiques ou l'ex�cution de nouveaux programmes, ou pour tenir compte de l'augmentation de la charge de travail ou d'autres pressions s'exer�ant au niveau des programmes existants.

Transferts budg�taires � l'initiative des minist�res pour d�frayer des niveaux de dotation plus �lev�s — environ 10 %

La fraction non couverte du co�t li� � l'embauche de nouveaux employ�s (plus ou moins 10 % du total) a �t� financ�e au moyen de transferts effectu�s par les minist�res � m�me d'autres cr�dits budg�taires approuv�s.

Ayant examin� les grandes forces et les mesures budg�taires internes � l'origine des changements survenus dans la masse salariale totale, nous passons maintenant � l'examen d'aspects particuliers de la r�mun�ration. Nous d�butons par un examen des composantes non salariales de la r�mun�ration totale, par exemple la r�mun�ration au rendement et les autres indemnit�s. Nous passons ensuite � l'examen du r�gime de pensions et des programmes d'avantages sociaux offerts par le gouvernement f�d�ral aux employ�s du domaine combin� du noyau de la fonction publique et des employeurs distincts.