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ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale : Délégation des pouvoirs financiers au sein des grands ministères et organismes
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R�SUM�
Introduction
Aux termes de la Politique sur la v�rification interne du Conseil du Tr�sor, entr�e en vigueur en avril 2006, le contr�leur g�n�ral est tenu de proc�der � la v�rification interne horizontale des risques qui touchent l'ensemble des grands minist�res et organismes (GMO). Le pr�sent rapport expose les r�sultats de la premi�re v�rification de ce genre; la v�rification interne de la d�l�gation des pouvoirs financiers.
Objet et �tendue de la v�rification : La v�rification, men�e par le Secteur de la v�rification interne du Bureau du contr�leur g�n�ral, avait pour objet d'�valuer l'utilisation des instruments de d�l�gation des pouvoirs et des politiques connexes en tant que mesures cl�s pour g�rer les risques et contribuer � une saine gestion financi�re dans les minist�res et les organismes. La mission a port� sur les pouvoirs de signature en mati�re de finances et a trait� de trois questions principales :
- la disponibilit� d'un instrument de d�l�gation � jour et approuv�;
- la surveillance de l'exercice des pouvoirs d�l�gu�s et la r�vision correspondante des d�l�gations de pouvoirs;
- la conformit� avec les lois, r�glements et politiques applicables.
La v�rification comportait deux phases. La phase I consistait � examiner les syst�mes et les proc�dures associ�s � la d�l�gation des pouvoirs financiers dans 24 grands minist�res et organismes (voir annexe A). Elle comprenait �galement l'observation des meilleures pratiques concernant la conception et la communication des pouvoirs financiers d�l�gu�s. Dans le cadre de la phase II, des travaux de v�rification sur place ont �t� effectu�s dans cinq de ces organisations.
Bien que certaines op�rations aient �t� examin�es afin de nous aider � mieux comprendre les syst�mes et proc�dures en mati�re de d�l�gation, la v�rification ne comportait pas de sondages d�taill�s des op�rations financi�res.
Chacun des 24 minist�res et organismes soumis � la v�rification disposait d'un instrument de d�l�gation officielle des pouvoirs financiers �tudi�s lors des travaux de v�rification. Nous n'avons constat� aucune lacune grave �vidente quant � la forme ou � la teneur de ces instruments. Cependant, nous avons observ� qu'ils n'�taient pas exploit�s de mani�re � contribuer � la gouvernance ni en tant que m�canismes de base pour la gestion des risques. Ces documents, per�us principalement comme des outils administratifs, ne jouissaient pas d'une grande visibilit� aupr�s des cadres de direction. Par cons�quent, on n'accordait pas une priorit� suffisamment grande au fait de veiller � ce que ces documents soient � jour et approuv�s par le ministre en place, et � ce qu'ils soient examin�s et modifi�s p�riodiquement afin de prendre en compte les nouveaux risques et les nouvelles conditions.
Il est �galement ressorti de la v�rification que la structure et les niveaux de d�l�gation, ainsi que les principes de gestion sous-jacents, dont ceux qui se rapportent � la gestion des risques, ne faisaient pas l'objet d'un examen et d'une mise � jour � intervalles r�guliers. Non seulement on n'accordait pas une priorit� suffisante � l'obtention de l'approbation des nouveaux ministres, mais il y avait �galement des lacunes au chapitre de la surveillance de l'exercice des pouvoirs financiers d�l�gu�s.
�galement, seules quelques v�rifications internes importantes portaient sur les contr�les financiers fondamentaux relatifs au traitement des op�rations financi�res. Il est � souligner, toutefois, que certains organismes avaient recours � des pratiques exemplaires m�ritant d'�tre prises en consid�ration par d'autres minist�res et organismes.
Il s'av�rerait profitable qu'une plus grande attention soit port�e aux instruments de d�l�gation ainsi qu'� leurs profils, y compris l'analyse des limites des pouvoirs des ministres et des administrateurs g�n�raux. Cet examen, qui comprendrait l'analyse de la nouvelle conjoncture (p. ex., l'inflation) et des nouveaux risques, fournirait le fondement sur lequel la haute direction pourrait se baser pour �valuer le besoin d'apporter des modifications aux pouvoirs conf�r�s � leur minist�re ou organisme. Cela pourrait se traduire, par exemple, par la pr�sentation d'une demande au ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) visant � proroger la d�l�gation du pouvoir de passation de march�s, ou par une autre mesure de ce genre.
Les examens annuels obligatoires des pouvoirs de signature en mati�re de finances qui sont effectu�s par les minist�res et les organismes ne comportent pas souvent une �valuation de la conception, de la configuration et de l'�tendue des d�l�gations pertinentes en fonction des risques. Ces examens portent habituellement sur l'authentification des fiches de sp�cimen de signature, une source d'information quelque peu fastidieuse qui d�signe les personnes occupant des postes investis de pouvoirs d�l�gu�s et qui d�finit les limites locales attribu�es aux postes et � leurs titulaires. L'examen exhaustif de la configuration finale des d�l�gations de pouvoirs financiers dans les minist�res et les organismes d�pend de l'acc�s � ces documents physiques, qui sont parfois dupliqu�s ou modifi�s apr�s leur authentification.
Lorsqu'on proc�de � l'�valuation et � l'assurance de la qualit� des op�rations financi�res men�es � terme, on ne se fonde pas de fa�on constante sur les mesures de rendement et la tol�rance au risque. En fait, un certain nombre de minist�res et d'organismes ne proc�dent pas � une telle surveillance et � de telles mesures. Par cons�quent, un volet important de la gestion des risques et du contr�le est laiss� de c�t�. Les r�sultats d�coulant d'une surveillance continue devraient �tre � la base m�me de la modification et m�me du retrait des d�l�gations des pouvoirs financiers.
Recommandations et plans d'action : Un certain nombre de recommandations ont �t� formul�es � l'intention du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada afin que des am�liorations soient mises de l'avant ou renforc�es au moyen de dispositions de politiques et/ou par l'utilisation accrue de la technologie, dans le but d'assurer un contr�le financier appropri� ax� sur le risque.
Les premi�res pr�sentations des r�sultats de la v�rification et des recommandations aff�rentes ont �t� accueillies favorablement par les fonctionnaires responsables des diff�rents minist�res et organismes. Des signes probants nous permettent de croire que l'on cherchera � faire des am�liorations. Le Secteur de la v�rification interne du Bureau du contr�leur g�n�ral demandera aux dirigeants principaux de la v�rification des diff�rents minist�res et organismes de lui fournir des plans d'action d�taill�s et de s'assurer que lesdits plans sont pr�sent�s � leur comit� minist�riel de v�rification aux fins d'approbation.
�nonc� d'assurance
Selon le jugement professionnel du directeur de la v�rification responsable des v�rifications horizontales, les proc�dures de v�rification suivies et les �l�ments de preuve recueillis sont appropri�s et suffisants pour appuyer les constatations et les conclusions �nonc�es dans le pr�sent rapport de v�rification. Ces opinions concernent les 24 minist�res et organismes soumis � la v�rification et sont fond�es sur un examen des pratiques recens�es au moment de la v�rification au moyen de crit�res pr�alablement �tablis, auquel vient s'ajouter une analyse des causes et des effets.
L'assurance peut �tre donn�e que les 24 minist�res et organismes vis�s par la v�rification �taient dot�s d'instruments permettant de d�l�guer officiellement les pouvoirs financiers. En outre, nous n'avons constat� aucune lacune grave �vidente quant � la forme ou � la teneur de ces instruments. Toutefois, il est impossible de fournir l'assurance que les pratiques et les contr�les de gestion pertinents, tels que l'examen annuel des d�l�gations et la surveillance continue de l'exercice des pouvoirs d�l�gu�s, �taient appliqu�s de mani�re raisonnablement constante et uniforme. Il en r�sulte que les niveaux de risque varient d'un organisme � l'autre.
Principales constatations
La d�l�gation des pouvoirs financiers en tant qu'outil habilitant – gouvernance
Dans les minist�res et organismes v�rifi�s, on percevait g�n�ralement les pouvoirs d�l�gu�s comme des instruments administratifs – la haute direction ne participait pas � l'examen des principes pertinents, des tol�rances au risque et de l'harmonisation entre les pouvoirs et les responsabilit�s. Autrement dit, les instruments de d�l�gation n'�taient pas suffisamment exploit�s de mani�re � contribuer � la bonne gouvernance et � la gestion du risque.
Actualit� des instruments de d�l�gation
On n'accorde pas une attention suffisante au fait d'obtenir, de la part des nouveaux ministres, l'approbation des instruments de d�l�gation en temps opportun.Bien que la Politique sur la d�l�gation du pouvoir d�cisionnel du Conseil du Tr�sorstipule que les minist�res et les organismes doivent pr�parer un document de d�l�gation le plus rapidement possible aux fins d'approbation par le nouveau ministre, la moiti� des minist�res et organismes v�rifi�s n'avaient pas obtenu les approbations requises en septembre 2006. La situation, bien qu'elle r�v�le un probl�me au niveau de la conformit� � la Politique, est avant tout un indicateur du manque d'importance accord� aux instruments de d�l�gation et de la tendance, de la part de la gestion, � consid�rer l'approbation de ces documents comme �tant une simple formalit� administrative.
Examen annuel des instruments de d�l�gation
On note bien des incoh�rences dans la qualit� et la port�e des examens annuels des instruments de d�l�gation, notamment dans l'administration des fiches de sp�cimen de signature. Relativement peu d'examens annuels sont v�ritablement ax�s sur les risques ou portent sur les sources, les limites et la pertinence des pouvoirs d�l�gu�s. Nous avons not� un cas, soulev� par la fonction de v�rification interne d'un grand minist�re, o� l'�volution du march� a eu une incidence importante sur la pertinence et l'interpr�tation des pouvoirs de passation de march�s.
Contr�les internes concernant l'exercice des pouvoirs d�l�gu�s
Nous nous attendions � ce que le plan de la v�rification des comptes et des proc�dures de surveillance soit ax� sur les risques. Cependant, c'�tait rarement le cas, et un grand nombre d'incoh�rences ont �t� observ�es � cet �gard. Par exemple, la moiti� des organismes soumis � la v�rification ne proc�daient pas � une surveillance continue des op�rations post�rieure aux paiements. Souvent, le traitement des factures �tait principalement ax� sur le service, et l'on omettait de mettre davantage l'accent sur la fonction de contr�le. Les v�rificateurs internes portaient tr�s peu d'attention aux contr�les de base reli�s au traitement des op�rations financi�res.
Principales recommandations
Contexte : La gestion efficace des d�l�gations de pouvoirs est appel�e � jouer un r�le d'une importance fondamentale pour les administrateurs g�n�raux, particuli�rement dans un environnement o� l'on met un accent accru sur la reddition de comptes. Par cons�quent, on souhaite se doter d'instruments de d�l�gation bien con�us et bien g�r�s en tant qu'outils de gouvernance et de gestion du risque.
La technologie peut faciliter la communication des d�l�gations et le maintien de celles-ci � jour. Les interfaces entre les personnes et la technologie influeraient �galement sur la conception d'une r�partition efficace des t�ches, qui peut s'av�rer plus efficiente que les contr�les habituels exigeants en main-d'œuvre. En outre, la technologie rendrait caduc, t�t ou tard, le besoin de recourir aux fiches de sp�cimen de signature. Dans un m�me ordre d'id�es, elle aidera � valider de fa�on continue, par voie �lectronique, le bien‑fond� des pouvoirs exerc�s, � accepter ou � rejeter les op�rations, ainsi qu'� produire des �tats des anomalies aux fins d'examen par la direction. Cela s'av�rera particuli�rement utile � mesure que les processus op�rationnels de bout en bout seront effectu�s par voie �lectronique. La surveillance des tendances en mati�re de d�penses, des mod�les employ�s et de la conformit� s'en trouvera �galement facilit�e.
En ce qui concerne la g�rance, il apparait que la fonction publique a travers� une p�riode de vuln�rabilit� lorsque des mesures de rationalisation ont �t� prises, et que la technologie a pris plus de temps que pr�vu � offrir des avantages r�els. Bien que certains minist�res font aujourd'hui bon usage de la technologie pour mieux communiquer les pouvoirs d�l�gu�s et am�liorer la surveillance continue des op�rations financi�res, il demeure n�cessaire de discuter des tol�rances au risque, de l'importance corr�lative des d�l�gations et des mesures du rendement des syst�mes de traitement des d�penses.
Il est �galement n�cessaire d'examiner de fa�on courante les r�percussions des changements qui touchent les mandats, les structures organisationnelles, les exigences en mati�re de conformit� ainsi que les conditions du march� (p. ex., concentration des fournisseurs, courtiers, comp�titivit�, inflation).
Les principales recommandations d�coulant de la v�rification sont les suivantes :
D�l�gation et gouvernance
Les ministres devraient �tre inform�s des principes et des possibilit�s en mati�re de gouvernance ainsi que des tol�rances au risque � l'appui des instruments de d�l�gation des minist�res et des organismes. En donnant cette information, les minist�res et les organismes devraient s'attarder en priorit� � obtenir, de la part du ministre, l'approbation d'un instrument de d�l�gation � jour. Les nouveaux ministres, sur les conseils des administrateurs g�n�raux, devraient avoir la possibilit� de promptement d�cider de la pertinence des pouvoirs d�l�gu�s.
Examen annuel des d�l�gations de pouvoirs
Les minist�res et les organismes devraient veiller � ce qu'il y ait en place des proc�dures fonctionnelles exigeant l'examen annuel des instruments de d�l�gation et � ce que ces examens soient efficaces et ax�s sur les risques. � tout le moins, ces examens annuels devraient prendre en compte :
b. les principes de base appuyant et orientant la d�l�gation des pouvoirs dans l'organisme;
c. la compatibilit� des pouvoirs avec la structure et les mandats existants de l'organisme;
d. l'ad�quation entre les pouvoirs et les responsabilit�s et l'expertise requise;
e. la clart� de la communication des pouvoirs;
f. l'exploitation de la technologie afin d'am�liorer la gestion des pouvoirs d�l�gu�s;
g. les nouvelles conditions ayant une incidence sur le risque, notamment les r�sultats de la surveillance continue de l'exercice des pouvoirs de signature d�l�gu�s.
L'�quipe de direction doit �tre inform�e des r�sultats de l'examen annuel.
De plus, le Bureau du contr�leur g�n�ral du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor devrait s'assurer que le prochain amendement � la Politique sur la d�l�gation des pouvoirs pr�cise la n�cessit�, pour les minist�res et les organismes, de proc�der � des �valuations p�riodiques et annuelles plus pouss�es. Cette modification devrait mettre l'emphase sur la contribution importante � apporter � la gouvernance et � la gestion des risques.
V�rification des comptes, surveillance et v�rification interne
Les minist�res et les organismes devraient �laborer et mettre en œuvre des plans et des proc�dures visant � promouvoir une v�rification des comptes ant�rieure aux paiements ainsi qu'une surveillance et une assurance de la qualit� post�rieures aux paiements ax�es sur le risque. Il conviendrait de fixer un objectif de rendement relatif � la qualit� du traitement des comptes et d'utiliser des techniques automatis�es de v�rification et d'�chantillonnage statistique pour mesurer la qualit� des contr�les internes et mieux comprendre les types d'op�rations pr�sentant un risque accru. Ces activit�s de surveillance devraient �tre document�es et g�n�rer des rapports aux fins d'examen par des paliers successifs de direction et pour la prise de mesures de suivi, ce qui comprend la recommandation de modifications concernant les pouvoirs d�l�gu�s.
Il importe �galement de noter qu'un traitement des comptes � payer ax� sur le service ne doit pas occulter les besoins fondamentaux en mati�re de contr�le et de conformit�.
En outre, nous recommandons que les minist�res et les organismes veillent � ce que les plans de v�rification interne fond�s sur les risques tiennent suffisamment compte des contr�les financiers de base li�s aux comptes fournisseurs.
Innovations et partage
Le Bureau du contr�leur g�n�ral devrait coordonner la collecte et la diffusion des techniques utiles et innovatrices de surveillance post�rieure aux op�rations �labor�es par chacun des minist�res et organismes.
De plus, il devrait, en consultation avec la Direction du dirigeant principal de l'information, examiner activement les moyens de minimiser, voire d'�liminer, le besoin de recourir aux fiches de sp�cimen de signature et aux signatures manuscrites, au profit d'autres m�thodes permettant d'authentifier et de valider par voie �lectronique l'identit� des personnes et le bien-fond� des pouvoirs exerc�s.
