ARCHIVÉ - Vérification interne horizontale : Délégation des pouvoirs financiers au sein des grands ministères et organismes

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V�rification interne horizontale
D�l�gation des pouvoirs financiers
au sein des grands minist�res et organismes

D�cembre 2008
Derni�res modifications : novembre 2008
Secteur de la v�rification interne
Bureau du contr�leur g�n�ral

Table des mati�res

R�SUM�

Introduction
�valuation globale
�nonc� d'assurance
Principales constatations
Principales recommandations

OBSERVATIONS D�TAILL�ES ET DISCUSSION

Contexte
Charte du projet de v�rification
�tendue de la v�rification
Strat�gie de v�rification
Constatations et recommandations d�coulant de la v�rification
Pratiques exemplaires

ANNEXES

Annexe A : Minist�res et organismes participants
Annexe B : Politique sur la d�l�gation du pouvoir d�cisionnel du Conseil du Tr�sor
Annexe C : Crit�res de v�rification
Annexe D : Composition et mandat du Comit� consultatif de projet

R�SUM�

Introduction

Aux termes de la Politique sur la v�rification interne du Conseil du Tr�sor, entr�e en vigueur en avril 2006, le contr�leur g�n�ral est tenu de proc�der � la v�rification interne horizontale des risques qui touchent l'ensemble des grands minist�res et organismes (GMO). Le pr�sent rapport expose les r�sultats de la premi�re v�rification de ce genre; la v�rification interne de la d�l�gation des pouvoirs financiers.

Objet et �tendue de la v�rification : La v�rification, men�e par le Secteur de la v�rification interne du Bureau du contr�leur g�n�ral, avait pour objet d'�valuer l'utilisation des instruments de d�l�gation des pouvoirs et des politiques connexes en tant que mesures cl�s pour g�rer les risques et contribuer � une saine gestion financi�re dans les minist�res et les organismes. La mission a port� sur les pouvoirs de signature en mati�re de finances et a trait� de trois questions principales :

la disponibilit� d'un instrument de d�l�gation � jour et approuv�;
la surveillance de l'exercice des pouvoirs d�l�gu�s et la r�vision correspondante des d�l�gations de pouvoirs;
la conformit� avec les lois, r�glements et politiques applicables.

La v�rification comportait deux phases. La phase I consistait � examiner les syst�mes et les proc�dures associ�s � la d�l�gation des pouvoirs financiers dans 24 grands minist�res et organismes (voir annexe A). Elle comprenait �galement l'observation des meilleures pratiques concernant la conception et la communication des pouvoirs financiers d�l�gu�s. Dans le cadre de la phase II, des travaux de v�rification sur place ont �t� effectu�s dans cinq de ces organisations.

Bien que certaines op�rations aient �t� examin�es afin de nous aider � mieux comprendre les syst�mes et proc�dures en mati�re de d�l�gation, la v�rification ne comportait pas de sondages d�taill�s des op�rations financi�res.

�valuation globale

�valuation globale

Chacun des 24 minist�res et organismes soumis � la v�rification disposait d'un instrument de d�l�gation officielle des pouvoirs financiers �tudi�s lors des travaux de v�rification. Nous n'avons constat� aucune lacune grave �vidente quant � la forme ou � la teneur de ces instruments. Cependant, nous avons observ� qu'ils n'�taient pas exploit�s de mani�re � contribuer � la gouvernance ni en tant que m�canismes de base pour la gestion des risques. Ces documents, per�us principalement comme des outils administratifs, ne jouissaient pas d'une grande visibilit� aupr�s des cadres de direction. Par cons�quent, on n'accordait pas une priorit� suffisamment grande au fait de veiller � ce que ces documents soient � jour et approuv�s par le ministre en place, et � ce qu'ils soient examin�s et modifi�s p�riodiquement afin de prendre en compte les nouveaux risques et les nouvelles conditions.

Il est �galement ressorti de la v�rification que la structure et les niveaux de d�l�gation, ainsi que les principes de gestion sous-jacents, dont ceux qui se rapportent � la gestion des risques, ne faisaient pas l'objet d'un examen et d'une mise � jour � intervalles r�guliers. Non seulement on n'accordait pas une priorit� suffisante � l'obtention de l'approbation des nouveaux ministres, mais il y avait �galement des lacunes au chapitre de la surveillance de l'exercice des pouvoirs financiers d�l�gu�s.

�galement, seules quelques v�rifications internes importantes portaient sur les contr�les financiers fondamentaux relatifs au traitement des op�rations financi�res. Il est � souligner, toutefois, que certains organismes avaient recours � des pratiques exemplaires m�ritant d'�tre prises en consid�ration par d'autres minist�res et organismes.

Il s'av�rerait profitable qu'une plus grande attention soit port�e aux instruments de d�l�gation ainsi qu'� leurs profils, y compris l'analyse des limites des pouvoirs des ministres et des administrateurs g�n�raux. Cet examen, qui comprendrait l'analyse de la nouvelle conjoncture (p. ex., l'inflation) et des nouveaux risques, fournirait le fondement sur lequel la haute direction pourrait se baser pour �valuer le besoin d'apporter des modifications aux pouvoirs conf�r�s � leur minist�re ou organisme. Cela pourrait se traduire, par exemple, par la pr�sentation d'une demande au ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) visant � proroger la d�l�gation du pouvoir de passation de march�s, ou par une autre mesure de ce genre.

Les examens annuels obligatoires des pouvoirs de signature en mati�re de finances qui sont effectu�s par les minist�res et les organismes ne comportent pas souvent une �valuation de la conception, de la configuration et de l'�tendue des d�l�gations pertinentes en fonction des risques. Ces examens portent habituellement sur l'authentification des fiches de sp�cimen de signature, une source d'information quelque peu fastidieuse qui d�signe les personnes occupant des postes investis de pouvoirs d�l�gu�s et qui d�finit les limites locales attribu�es aux postes et � leurs titulaires. L'examen exhaustif de la configuration finale des d�l�gations de pouvoirs financiers dans les minist�res et les organismes d�pend de l'acc�s � ces documents physiques, qui sont parfois dupliqu�s ou modifi�s apr�s leur authentification.

Lorsqu'on proc�de � l'�valuation et � l'assurance de la qualit� des op�rations financi�res men�es � terme, on ne se fonde pas de fa�on constante sur les mesures de rendement et la tol�rance au risque. En fait, un certain nombre de minist�res et d'organismes ne proc�dent pas � une telle surveillance et � de telles mesures. Par cons�quent, un volet important de la gestion des risques et du contr�le est laiss� de c�t�. Les r�sultats d�coulant d'une surveillance continue devraient �tre � la base m�me de la modification et m�me du retrait des d�l�gations des pouvoirs financiers.

Recommandations et plans d'action : Un certain nombre de recommandations ont �t� formul�es � l'intention du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada afin que des am�liorations soient mises de l'avant ou renforc�es au moyen de dispositions de politiques et/ou par l'utilisation accrue de la technologie, dans le but d'assurer un contr�le financier appropri� ax� sur le risque.

Les premi�res pr�sentations des r�sultats de la v�rification et des recommandations aff�rentes ont �t� accueillies favorablement par les fonctionnaires responsables des diff�rents minist�res et organismes. Des signes probants nous permettent de croire que l'on cherchera � faire des am�liorations. Le Secteur de la v�rification interne du Bureau du contr�leur g�n�ral demandera aux dirigeants principaux de la v�rification des diff�rents minist�res et organismes de lui fournir des plans d'action d�taill�s et de s'assurer que lesdits plans sont pr�sent�s � leur comit� minist�riel de v�rification aux fins d'approbation.

�nonc� d'assurance

Selon le jugement professionnel du directeur de la v�rification responsable des v�rifications horizontales, les proc�dures de v�rification suivies et les �l�ments de preuve recueillis sont appropri�s et suffisants pour appuyer les constatations et les conclusions �nonc�es dans le pr�sent rapport de v�rification. Ces opinions concernent les 24 minist�res et organismes soumis � la v�rification et sont fond�es sur un examen des pratiques recens�es au moment de la v�rification au moyen de crit�res pr�alablement �tablis, auquel vient s'ajouter une analyse des causes et des effets.

L'assurance peut �tre donn�e que les 24 minist�res et organismes vis�s par la v�rification �taient dot�s d'instruments permettant de d�l�guer officiellement les pouvoirs financiers. En outre, nous n'avons constat� aucune lacune grave �vidente quant � la forme ou � la teneur de ces instruments. Toutefois, il est impossible de fournir l'assurance que les pratiques et les contr�les de gestion pertinents, tels que l'examen annuel des d�l�gations et la surveillance continue de l'exercice des pouvoirs d�l�gu�s, �taient appliqu�s de mani�re raisonnablement constante et uniforme. Il en r�sulte que les niveaux de risque varient d'un organisme � l'autre.

Principales constatations

La d�l�gation des pouvoirs financiers en tant qu'outil habilitant – gouvernance

Dans les minist�res et organismes v�rifi�s, on percevait g�n�ralement les pouvoirs d�l�gu�s comme des instruments administratifs – la haute direction ne participait pas � l'examen des principes pertinents, des tol�rances au risque et de l'harmonisation entre les pouvoirs et les responsabilit�s. Autrement dit, les instruments de d�l�gation n'�taient pas suffisamment exploit�s de mani�re � contribuer � la bonne gouvernance et � la gestion du risque.

Actualit� des instruments de d�l�gation

On n'accorde pas une attention suffisante au fait d'obtenir, de la part des nouveaux ministres, l'approbation des instruments de d�l�gation en temps opportun.Bien que la Politique sur la d�l�gation du pouvoir d�cisionnel du Conseil du Tr�sorstipule que les minist�res et les organismes doivent pr�parer un document de d�l�gation le plus rapidement possible aux fins d'approbation par le nouveau ministre, la moiti� des minist�res et organismes v�rifi�s n'avaient pas obtenu les approbations requises en septembre 2006. La situation, bien qu'elle r�v�le un probl�me au niveau de la conformit� � la Politique, est avant tout un indicateur du manque d'importance accord� aux instruments de d�l�gation et de la tendance, de la part de la gestion, � consid�rer l'approbation de ces documents comme �tant une simple formalit� administrative.

Examen annuel des instruments de d�l�gation

On note bien des incoh�rences dans la qualit� et la port�e des examens annuels des instruments de d�l�gation, notamment dans l'administration des fiches de sp�cimen de signature. Relativement peu d'examens annuels sont v�ritablement ax�s sur les risques ou portent sur les sources, les limites et la pertinence des pouvoirs d�l�gu�s. Nous avons not� un cas, soulev� par la fonction de v�rification interne d'un grand minist�re, o� l'�volution du march� a eu une incidence importante sur la pertinence et l'interpr�tation des pouvoirs de passation de march�s.

Contr�les internes concernant l'exercice des pouvoirs d�l�gu�s

Nous nous attendions � ce que le plan de la v�rification des comptes et des proc�dures de surveillance soit ax� sur les risques. Cependant, c'�tait rarement le cas, et un grand nombre d'incoh�rences ont �t� observ�es � cet �gard. Par exemple, la moiti� des organismes soumis � la v�rification ne proc�daient pas � une surveillance continue des op�rations post�rieure aux paiements. Souvent, le traitement des factures �tait principalement ax� sur le service, et l'on omettait de mettre davantage l'accent sur la fonction de contr�le. Les v�rificateurs internes portaient tr�s peu d'attention aux contr�les de base reli�s au traitement des op�rations financi�res.

Principales recommandations

Contexte : La gestion efficace des d�l�gations de pouvoirs est appel�e � jouer un r�le d'une importance fondamentale pour les administrateurs g�n�raux, particuli�rement dans un environnement o� l'on met un accent accru sur la reddition de comptes. Par cons�quent, on souhaite se doter d'instruments de d�l�gation bien con�us et bien g�r�s en tant qu'outils de gouvernance et de gestion du risque.

La technologie peut faciliter la communication des d�l�gations et le maintien de celles-ci � jour. Les interfaces entre les personnes et la technologie influeraient �galement sur la conception d'une r�partition efficace des t�ches, qui peut s'av�rer plus efficiente que les contr�les habituels exigeants en main-d'œuvre. En outre, la technologie rendrait caduc, t�t ou tard, le besoin de recourir aux fiches de sp�cimen de signature. Dans un m�me ordre d'id�es, elle aidera � valider de fa�on continue, par voie �lectronique, le bien‑fond� des pouvoirs exerc�s, � accepter ou � rejeter les op�rations, ainsi qu'� produire des �tats des anomalies aux fins d'examen par la direction. Cela s'av�rera particuli�rement utile � mesure que les processus op�rationnels de bout en bout seront effectu�s par voie �lectronique. La surveillance des tendances en mati�re de d�penses, des mod�les employ�s et de la conformit� s'en trouvera �galement facilit�e.

En ce qui concerne la g�rance, il apparait que la fonction publique a travers� une p�riode de vuln�rabilit� lorsque des mesures de rationalisation ont �t� prises, et que la technologie a pris plus de temps que pr�vu � offrir des avantages r�els. Bien que certains minist�res font aujourd'hui bon usage de la technologie pour mieux communiquer les pouvoirs d�l�gu�s et am�liorer la surveillance continue des op�rations financi�res, il demeure n�cessaire de discuter des tol�rances au risque, de l'importance corr�lative des d�l�gations et des mesures du rendement des syst�mes de traitement des d�penses.

Il est �galement n�cessaire d'examiner de fa�on courante les r�percussions des changements qui touchent les mandats, les structures organisationnelles, les exigences en mati�re de conformit� ainsi que les conditions du march� (p. ex., concentration des fournisseurs, courtiers, comp�titivit�, inflation).

Les principales recommandations d�coulant de la v�rification sont les suivantes :

D�l�gation et gouvernance

Les ministres devraient �tre inform�s des principes et des possibilit�s en mati�re de gouvernance ainsi que des tol�rances au risque � l'appui des instruments de d�l�gation des minist�res et des organismes. En donnant cette information, les minist�res et les organismes devraient s'attarder en priorit� � obtenir, de la part du ministre, l'approbation d'un instrument de d�l�gation � jour. Les nouveaux ministres, sur les conseils des administrateurs g�n�raux, devraient avoir la possibilit� de promptement d�cider de la pertinence des pouvoirs d�l�gu�s.

Examen annuel des d�l�gations de pouvoirs

Les minist�res et les organismes devraient veiller � ce qu'il y ait en place des proc�dures fonctionnelles exigeant l'examen annuel des instruments de d�l�gation et � ce que ces examens soient efficaces et ax�s sur les risques. � tout le moins, ces examens annuels devraient prendre en compte :

a. les sources, les limites, le caract�re suffisant et la pertinence des pouvoirs d�l�gu�s;

b. les principes de base appuyant et orientant la d�l�gation des pouvoirs dans l'organisme;

c. la compatibilit� des pouvoirs avec la structure et les mandats existants de l'organisme;

d. l'ad�quation entre les pouvoirs et les responsabilit�s et l'expertise requise;

e. la clart� de la communication des pouvoirs;

f. l'exploitation de la technologie afin d'am�liorer la gestion des pouvoirs d�l�gu�s;

g. les nouvelles conditions ayant une incidence sur le risque, notamment les r�sultats de la surveillance continue de l'exercice des pouvoirs de signature d�l�gu�s.

L'�quipe de direction doit �tre inform�e des r�sultats de l'examen annuel.

De plus, le Bureau du contr�leur g�n�ral du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor devrait s'assurer que le prochain amendement � la Politique sur la d�l�gation des pouvoirs pr�cise la n�cessit�, pour les minist�res et les organismes, de proc�der � des �valuations p�riodiques et annuelles plus pouss�es. Cette modification devrait mettre l'emphase sur la contribution importante � apporter � la gouvernance et � la gestion des risques.

V�rification des comptes, surveillance et v�rification interne

Les minist�res et les organismes devraient �laborer et mettre en œuvre des plans et des proc�dures visant � promouvoir une v�rification des comptes ant�rieure aux paiements ainsi qu'une surveillance et une assurance de la qualit� post�rieures aux paiements ax�es sur le risque. Il conviendrait de fixer un objectif de rendement relatif � la qualit� du traitement des comptes et d'utiliser des techniques automatis�es de v�rification et d'�chantillonnage statistique pour mesurer la qualit� des contr�les internes et mieux comprendre les types d'op�rations pr�sentant un risque accru. Ces activit�s de surveillance devraient �tre document�es et g�n�rer des rapports aux fins d'examen par des paliers successifs de direction et pour la prise de mesures de suivi, ce qui comprend la recommandation de modifications concernant les pouvoirs d�l�gu�s.

Il importe �galement de noter qu'un traitement des comptes � payer ax� sur le service ne doit pas occulter les besoins fondamentaux en mati�re de contr�le et de conformit�.

En outre, nous recommandons que les minist�res et les organismes veillent � ce que les plans de v�rification interne fond�s sur les risques tiennent suffisamment compte des contr�les financiers de base li�s aux comptes fournisseurs.

Innovations et partage

Le Bureau du contr�leur g�n�ral devrait coordonner la collecte et la diffusion des techniques utiles et innovatrices de surveillance post�rieure aux op�rations �labor�es par chacun des minist�res et organismes.

De plus, il devrait, en consultation avec la Direction du dirigeant principal de l'information, examiner activement les moyens de minimiser, voire d'�liminer, le besoin de recourir aux fiches de sp�cimen de signature et aux signatures manuscrites, au profit d'autres m�thodes permettant d'authentifier et de valider par voie �lectronique l'identit� des personnes et le bien-fond� des pouvoirs exerc�s.

OBSERVATIONS D�TAILL�ES ET DISCUSSION

Contexte

La gestion efficace des minist�res et des organismes du gouvernement n�cessite que les ministres et les sous‑ministres d�l�guent des pouvoirs, de fa�on � permettre l'accomplissement des activit�s de leur organisation. Les minist�res et les organismes, quant � eux, doivent g�rer de mani�re responsable la d�l�gation et l'exercice de ces pouvoirs. En 2005‑2006, le gouvernement du Canada a d�pens� 175,2 milliards de dollars pour l'ex�cution de ses activit�s quotidiennes^[1]. Des dizaines de milliers de fonctionnaires � l'�chelle de l'administration ont exerc� des pouvoirs d�l�gu�s pour que les op�rations du gouvernement soient men�es � bon terme.

Par cons�quent, la d�l�gation de pouvoir constitue un outil habilitant important. Elle permet aux gestionnaires d'administrer les programmes dont ils sont responsables et de contribuer � l'accomplissement du mandat de l'organisme. Parall�lement, la d�l�gation de pouvoir constitue un contr�le. Elle fournit un des �l�ments de base permettant aux organismes de responsabiliser les gestionnaires vis � vis de l'utilisation l�gitime des ressources en vue d'atteindre les objectifs �tablis.

On compte trois exigences cl�s de la politique ayant trait � la d�l�gation de pouvoirs :

1. Communication : Les ministres et les administrateurs g�n�raux doivent r�partir les responsabilit�s de fa�on appropri�e et d�l�guer et communiquer les pouvoirs financiers par �crit.

2. Contr�les : Les minist�res doivent �tablir des politiques et des proc�dures visant � assurer un niveau de contr�le ad�quat des pouvoirs d�l�gu�s et faisant en sorte que les personnes sont bien inform�es de leurs responsabilit�s. Il faut mettre en place un processus d'authentification de la signature des personnes exer�ant des pouvoirs d�l�gu�s.

3. Principe : Les pouvoirs doivent �tre d�l�gu�s aux postes d�sign�s par leur titre. Aucun titulaire ne doit �tre autoris� � exercer des pouvoirs � moins qu'il ait �t� d�sign� par la personne dont rel�ve le poste. Les pouvoirs d�l�gu�s ne peuvent �tre r�assign�s � d'autres personnes.

Charte du projet de v�rification

Le Conseil du Tr�sor a confi� des responsabilit�s particuli�res au contr�leur g�n�ral, notamment celle de proc�der � une v�rification horizontale englobant les grands minist�res et organismes. La v�rification de la d�l�gation des pouvoirs financiers a �t� la premi�re v�rification interne horizontale men�e par le Bureau du contr�leur g�n�ral et a �t� g�r�e comme un projet pilote. Un sous-objectif particulier consistait � �laborer des protocoles et, plus sp�cialement, des approches concernant les rapports de v�rification.

Raison d'�tre : Suite � un processus d'analyse des risques tenu au d�but de 2006 et auquel participaient les dirigeants principaux de la v�rification, il a �t� d�termin� que la gestion de la d�l�gation des pouvoirs financiers figurait au nombre des activit�s pouvant faire l'objet d'une v�rification interne horizontale. Cette activit� tient une place importante dans toutes les discussions portant sur les contr�les internes de base � l'�chelle du gouvernement. Elle r�pond �galement aux crit�res suivants : il s'agit d'un processus de gestion important; elle a une pertinence g�n�rale; et elle peut faire l'objet d'une v�rification. En outre, elle renvoie directement � la Loi f�d�rale sur la responsabilit� et au Cadre de responsabilisation de gestion. Une gestion efficace de la d�l�gation des pouvoirs peut contribuer � une bonne gouvernance et � une bonne gestion du risque dans les minist�res et les organismes. Elle repr�sente un moyen essentiel d'�tablir le juste �quilibre entre la flexibilit� op�rationnelle et le contr�le m�thodique, car elle permet de soumettre les d�cisions et les op�rations � risque accru aux paliers successifs de gestion aux fins d'examen.

Gouvernance : La v�rification a �t� effectu�e sous la direction du directeur ex�cutif de la V�rification des syst�mes, v�rification judiciaire et v�rification horizontale, qui fait partie du Secteur de la v�rification interne du Bureau du contr�leur g�n�ral. La mission de v�rification a �galement �t� men�e en tenant compte des conseils d'un comit� consultatif de projet pr�sid� par le directeur des v�rifications horizontales, auquel si�geaient les dirigeants principaux de la v�rification de six des grands minist�res et organismes (GMO) participants. La composition et le mandat du comit� sont indiqu�s � l'annexe D.

Calendrier : Le contr�leur g�n�ral a approuv� le projet de v�rification en ao�t 2006. La v�rification a officiellement d�but� lorsque le contr�leur g�n�ral a communiqu� par �crit avec les administrateurs g�n�raux s�lectionn�s, le 25 ao�t 2006. La phase I, qui consistait en une �tude des documents des 24 GMO, a alors commenc�. Elle a pris fin � la mi-d�cembre 2006. La phase II, dans le cadre de laquelle certains GMO ont �t� examin�s plus en d�tail, a �t� amorc�e au d�but de 2007, apr�s une analyse des r�sultats de la phase I.

Objectifs de la v�rification : Cette premi�re v�rification horizontale visait � fournir une assurance quant � l'efficacit� des instruments de d�l�gation des pouvoirs financiers en tant qu'outils de contr�le et outils habilitants contribuant � une bonne gestion du risque et � une saine gouvernance. La v�rification avait �galement pour but d'aider � l'�laboration de protocoles pour l'ex�cution des prochaines v�rifications internes horizontales.

Un autre objectif consistait � cibler et � faire conna�tre les pratiques exemplaires li�es � la conception et � la communication des pouvoirs de signature d�l�gu�s en mati�re d'op�rations financi�res.

�tendue de la v�rification

La v�rification a port� sur les pouvoirs financiers pr�cis�s dans la Politique sur la d�l�gation du pouvoir d�cisionnel du Conseil du Tr�sor. Pour de plus amples renseignements au sujet de ces pouvoirs financiers, veuillez vous reporter au lien indiqu� � l'annexe B.

Comme nous l'avons d�j� mentionn�, la v�rification comportait deux phases. La phase I portait sur 24 GMO ayant pr�vu de d�penser 1 milliard de dollars ou plus et consistait � examiner des documents cl�s, tels que les instruments de d�l�gation, les organigrammes, les politiques et proc�dures financi�res applicables et les activit�s de surveillance. Au moment de la v�rification, ces 24 minist�res et organismes �taient responsables de plus de 90 % des d�penses totales pr�vues du gouvernement. Dans le cadre de la mission, l'�quipe a examin� la d�l�gation des pouvoirs financiers et la fa�on dont les instruments de d�l�gation s'harmonisaient aux structures organisationnelles en place le 30 juin 2006.

Il a �t� d�cid� d�s le d�part de limiter le nombre de minist�res et d'organismes qui seraient examin�s � la phase II. La s�lection des minist�res et des organismes qui allaient faire l'objet de la phase II a �t� faite de mani�re � bien repr�senter ceux qui affichaient des risques accrus (d'apr�s les r�sultats de la phase I) et ceux qui semblaient utiliser des pratiques exemplaires. Cinq minist�res ont �t� choisis pour cette phase.

Strat�gie de v�rification

Le diagramme ci-dessous r�sume les �l�ments cl�s des deux phases de la v�rification.

R�sum� des �l�ments cl�s des deux phases de la v�rification

Version textuelle de l'image : R�sum� des �l�ments cl�s des deux phases de la v�rification

Les objectifs et les crit�res de la v�rification �taient fond�s sur les principes tir�s de la Politique sur la d�l�gation du pouvoir d�cisionnel du Conseil du Tr�sor ainsi que des �l�ments du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) portant sur la responsabilisation et la g�rance. Afin d'�valuer la fiabilit� et l'efficacit� des instruments de d�l�gation, les trois objectifs centraux ou de port�e g�n�rale suivants ont �t� d�termin�s^[2] :

1) Les politiques et les instruments relatifs aux pouvoirs, � la responsabilit� et � la reddition de comptes sont �tablis et clairement communiqu�s.

2) La d�l�gation des pouvoirs financiers et les politiques applicables sont examin�es � intervalles r�guliers et sont modifi�es au besoin.

3) La conformit� aux lois, politiques et pouvoirs en mati�re de gestion financi�re fait l'objet d'un contr�le p�riodique.

En outre, l'�quipe de v�rification a entrepris de recenser les pratiques exemplaires relatives � la conception et � la communication de la d�l�gation des pouvoirs financiers.

Phase I

Nous avons �labor� et utilis� une s�rie de 58 questions pour orienter l'ex�cution de la phase I de la v�rification. Une valeur num�rique a �t� assign�e � chacune des cinq r�ponses possibles, comme suit:

R�pond � l'exigence ........................0

R�pond partiellement � l'exigence.......1

Ne r�pond pas � l'exigence................2

Pr�occupation^[3]..............................5

Sans objet......................................0

Les r�ponses s�lectionn�es ont �t� converties en valeurs num�riques et additionn�es afin de mesurer le niveau de risques associ� � chaque minist�re ou organisme participant. Plus le r�sultat global d'un minist�re est �lev�, plus le nombre de crit�res de v�rification non satisfaits est grand. Par cons�quent, les r�sultats �lev�s indiquent des niveaux de risques relativement �lev�s.

Durant la phase I, on s'est fond� sur l'�tude des documents fournis par les minist�res et les organismes pour r�pondre aux 58 questions du programme de v�rification. Il y avait un �change continu d'information entre l'�quipe de v�rification et les 24 minist�res et organismes participants. Ces communications faisaient suite � l'analyse des documents minist�riels et servaient soit � pr�ciser des questions, soit � obtenir des renseignements suppl�mentaires. � cette �tape, des efforts consid�rables ont �t� d�ploy�s pour permettre aux minist�res de r�pondre � tout sujet de pr�occupation cibl� par les v�rificateurs.

�tant donn� que notre mandat consistait � ex�cuter une v�rification horizontale, nous avons port� une grande attention � l'analyse et � la compilation des r�sultats par sujet. L'analyse des r�sultats selon le sujet a permis de d�terminer les tendances et les observations qui touchent l'ensemble des organismes et de faire rapport � ce sujet.

Le diagramme ci-dessous (figure 1) indique l'�tendue des �carts entre les niveaux de risques, d�termin�s en fonction des crit�res �tablis relativement � la d�l�gation des pouvoirs financiers et des cotes attribu�es aux minist�res et aux organismes. Il est � noter que cette analyse ne s'applique qu'� la d�l�gation des pouvoirs financiers et qu'elle ne repr�sente en aucun cas un �nonc� g�n�ral des risques pr�sents dans les minist�res et les organismes participants.

Figure 1

Version textuelle de l'image : Analyse du risque – avec moyenne – effectu�e � la phase I

Bien que l'�quipe de v�rification ait constat� l'existence d'un niveau g�n�ral de conformit� (dans la mesure o� tous les minist�res et organismes �taient dot�s d'instruments de d�l�gation des pouvoirs financiers), les r�sultats indiquent �galement la pr�sence d'�carts importants entre les niveaux de risques.

Phase II

S�lection des minist�res et des organismes : Lors de la phase II, des travaux de v�rification sur place ont �t� effectu�s dans les cinq organismes s�lectionn�s, ce qui comprenait des visites � l'administration centrale des minist�res et des organismes, et, dans tous les cas sauf un, des travaux sur place dans deux bureaux r�gionaux. Durant cette phase, l'�quipe de v�rification a cherch� � confirmer les r�sultats de la phase I et � recenser les pratiques exemplaires potentielles.

Les cotes de risque attribu�es aux minist�res et aux organismes � la phase I sont repr�sent�es dans le diagramme circulaire ci-apr�s. Les organismes pr�sentant un risque inf�rieur se trouvent � l'int�rieur du cercle vert, au centre (la zone de risque moindre), tandis que ceux � qui une cote de risque �lev�e a �t� attribu�e sont situ�s aux environs de la limite ext�rieure du diagramme, indiqu�e par le cercle rouge (la zone de risque �lev�).

L'�quipe de v�rification a s�lectionn� les trois participants se trouvant � l'ext�rieur du cercle rouge (c.-�-d. les GMO situ�s dans la zone de risque �lev�) et les deux situ�s � l'int�rieur du cercle vert (c.-�-d. ceux qui pourraient fournir des meilleures pratiques).

S�lection des minist�res et des organismes � la phase II

Version textuelle de l'image : S�lection des minist�res et des organismes � la phase II

Strat�gie de v�rification : La phase II consistait � examiner de fa�on d�taill�e la d�l�gation des pouvoirs financiers dans cinq grands minist�res et organismes. Elle a permis d'obtenir un aper�u plus d�taill� du cadre de contr�le. Au moyen d'entrevues et en observant le traitement des op�rations, l'�quipe de v�rification a analys� les diverses proc�dures de gestion et les divers contr�les internes. La compilation des r�sultats par organisation et par �l�ment ou objet d'examen a permis d'obtenir une vue d'ensemble. Les �l�ments examin�s �taient les suivants :

les contr�les internes relatifs � l'autorisation des op�rations;
les activit�s de surveillance;
l'administration des fiches de sp�cimen de signature;
la communication et la formation;
le degr� de compr�hension des personnes exer�ant des pouvoirs d�l�gu�s.

Constatations et recommandations d�coulant de la v�rification

La pr�sente section �num�re en d�tail les principales constatations d�coulant de la v�rification horizontale de la d�l�gation des pouvoirs financiers. Ces constatations sont fond�es sur les �l�ments probants et les analyses associ�es aux phases I et II de la v�rification. Tel qu'il a �t� mentionn� pr�c�demment, le travail de v�rification de la phase I consistait � relever les �l�ments cl�s de la gestion de la d�l�gation de pouvoirs financiers ainsi que leur degr� de conformit� avec la politique du Conseil du Tr�sor correspondante. Dans la phase II, le travail visait � valider les r�sultats de la phase I et � proc�der � une analyse plus d�taill�e du cadre de gestion r�gissant la d�l�gation des pouvoirs financiers.

Constatation 1 : La d�l�gation des pouvoirs financiers en tant qu'outil habilitant

Les instruments de d�l�gation ne sont pas exploit�s de mani�re � contribuer � une bonne gouvernance et � une bonne gestion du risque.

Bien que les minist�res et les organismes examin�s utilisaient les instruments de d�l�gation comme un m�canisme de contr�le, nous avons remarqu� que ces instruments �taient consid�r�s principalement comme des outils administratifs. Par cons�quent, nous avons relev� peu d'�l�ments probants montrant que les comit�s de la haute direction �taient inform�s � intervalles r�guliers sur des sujets tels que ceux-ci : les principes sous-tendant la conception des instruments et des d�l�gations; les ajustements recommand�s � la suite de changements modifiant la situation, les risques ou les r�sultats de la surveillance; les meilleurs modes de communication, et particuli�rement ceux qui tirent avantage de la technologie. (La constatation 4 du pr�sent rapport traite des questions entourant la surveillance de l'exercice des pouvoirs d�l�gu�s.)

Dans le m�me ordre d'id�es, lorsqu'il y a nomination d'un nouveau ministre ou d'un nouveau sous-ministre, l'instrument de d�l�gation ne re�oit habituellement pas une attention prioritaire. Ici encore, cela d�coule d'une tendance � voir l'instrument comme un document administratif. En fait, depuis l'adoption de la Loi f�d�rale sur la responsabilit�, il peut �tre avantageux pour un administrateur g�n�ral qui vient d'�tre nomm� de comprendre rapidement les tol�rances aux risques et les principes de gouvernance qui influent sur la conception de la d�l�gation des pouvoirs, ce qui inclut la concordance entre les capacit�s de gestion, l'organisation, la responsabilit�, les risques et la flexibilit� op�rationnelle, ainsi que l'information, la surveillance, les rapports et les m�canismes de surveillance. Un syst�me � maturit� fera en sorte que le volume, la valeur et la nature des op�rations financi�res autoris�es soient visibles, transparents et assujettis � un contr�le de la qualit�.

Dans ce contexte, nous avons conclu que les minist�res et les organismes ne tiraient pas profit de fa�on appropri�e des instruments de d�l�gation en ne les exploitant pas pour la gestion des risques et la bonne gouvernance. Les examens annuels des d�l�gations consistaient principalement � mettre � jour l'authentification des fiches de sp�cimen de signature.

La question de la d�l�gation des pouvoirs est abord�e par deux �l�ments du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) : la responsabilisation et la g�rance. Sous l'�l�ment � responsabilisation �, le CRG indique que les d�l�gations doivent tenir compte des capacit�s. Plus particuli�rement, les pouvoirs doivent �tre officiellement d�l�gu�s et conformes aux responsabilit�s. L'�quipe de v�rification a cherch� � �valuer l'efficacit� de la d�l�gation des pouvoirs financiers en d�terminant la mesure dans laquelle les pouvoirs concordaient avec les responsabilit�s. Bien que les minist�res et les organismes g�rent les instruments de d�l�gation comme des outils de contr�le interne, l'�quipe a relev� peu d'�l�ments probants montrant qu'ils consid�raient les d�l�gations existantes comme des outils habilitants.

Tel que mentionn� pr�c�demment, un nouveau ministre devrait �tre en mesure d'obtenir une s�ance d'information sur les pouvoirs d�l�gu�s et d'approuver ces pouvoirs le plus t�t possible apr�s avoir �t� asserment�. Parall�lement, il y a d'autres �v�nements � la suite desquels un examen des instruments de d�l�gation devrait avoir lieu; par exemple, lors de la r�organisation d'un minist�re ou organisme faisant en sorte que les instruments de d�l�gation ne conviennent plus � la structure organisationnelle ou lors de l'implantation de nouveaux programmes.

Recommandation

Nous recommandons que les minist�res et les organismes veillent � ce que des processus fonctionnels en place pr�voient l'ex�cution d'examens annuels significatifs et ax�s sur les risques des instruments de d�l�gation. � tout le moins, les examens annuels devraient prendre en compte les �l�ments suivants :

les fondements, les limites, le caract�re suffisant et la pertinence des pouvoirs d�l�gu�s;
les principes de base appuyant et orientant la d�l�gation des pouvoirs dans l'organisme;
la compatibilit� des pouvoirs avec la structure et les mandats actuels de l'organisme;
l'ad�quation entre les pouvoirs et les responsabilit�s et l'expertise requise;
la clart� et l'accessibilit� de la communication des pouvoirs;
l'exploitation de la technologie afin d'am�liorer la gestion des pouvoirs d�l�gu�s;
les nouvelles conditions ayant une incidence sur les risques, y compris les r�sultats de la surveillance continue de l'exercice des pouvoirs d�l�gu�s.

L'�quipe de direction doit �tre inform�e des principes sous-tendant et orientant la d�l�gation des pouvoirs financiers, ainsi que des r�sultats des examens annuels.

Constatation 2 : Instruments de d�l�gation actuels

On n'accordait pas une priorit� suffisante au fait d'obtenir en temps opportun une approbation minist�rielle concernant les instruments de d�l�gation.

En juin 2006, soit 5 mois apr�s le changement de gouvernement, 14 des 24 minist�res et organismes soumis � la v�rification disposaient d'instruments de d�l�gation qui n'avaient pas encore �t� approuv�s par les ministres en place. En outre, en date du 1^er septembre 2006, c'est � dire 7 mois apr�s l'assermentation du nouveau gouvernement, 12 minist�res et organismes ne disposaient pas d'instruments de d�l�gation actualis�s, et 3 grands minist�res n'avaient encore pris aucune mesure pour obtenir l'approbation du ministre.

La Politique sur la d�l�gation du pouvoir d�cisionnel du Conseil du Tr�sor stipule que � les pouvoirs financiers doivent �tre formellement d�l�gu�s et communiqu�s par �crit par le ministre [...] �. Elle pr�cise �galement que � la nomination d'un nouveau ministre n'entra�ne pas automatiquement l'annulation des pouvoirs d�l�gu�s, mais un nouveau document de d�l�gation doit �tre pr�par� le plus rapidement possible afin de le soumettre � l'approbation du nouveau ministre. �

L'�quipe de v�rification a not� des cas o� des fonctionnaires faisaient preuve d'une diligence raisonnable concernant la mise � jour des instruments de d�l�gation.

Toutefois, elle a constat� en plusieurs occasions que la mise � jour et l'approbation de l'instrument de d�l�gation ne constituaient pas une priorit�. Cette situation semblait d�couler en grande partie du fait que l'on consid�rait l'instrument de d�l�gation simplement comme un outil de conformit� administrative.

Bien que la nomination d'un nouveau ministre n'invalide pas un instrument de d�l�gation, il importe que le nouveau ministre puisse passer en revue les pouvoirs d�l�gu�s le plus t�t possible. Il faut voir dans l'approbation minist�rielle non seulement une question de conformit�, mais aussi une question de bonne gouvernance.

Recommandation

Nous recommandons que les minist�res et les organismes s'engagent � informer les ministres au sujet des principes et des capacit�s en mati�re de gouvernance ainsi que des tol�rances aux risques qui soutiennent et orientent les d�l�gations de pouvoirs faites par l'interm�diaire des instruments de d�l�gation. Les minist�res et les organismes doivent accorder la priorit� � l'obtention de l'approbation des ministres concernant les instruments de d�l�gations en place. Les nouveaux ministres, sur les conseils des administrateurs g�n�raux, doivent pouvoir prendre des d�cisions le plus t�t possible � l'�gard des d�l�gations � l'�chelle de leur organisation.

Constatation 3 : Examen annuel et mise � jour des instruments de d�l�gation

Nous avons constat� un grand manque d'uniformit� quant � la qualit�, la vis�e et la p�riodicit� des examens annuels des instruments de d�l�gation. Cela peut donner lieu � un manque d'adaptation en fonction de l'�volution des risques et � une mauvaise interpr�tation des pouvoirs. En outre, la gestion des fiches de sp�cimen de signature s'est av�r�e g�n�ralement d�ficiente.

Un quart des minist�res et des organismes soumis � la v�rification n'effectuaient pas d'examens annuels de leurs instruments de d�l�gation ni des politiques connexes. Ces organismes ne satisfaisaient pas aux exigences de la Politique sur la d�l�gation du pouvoir d�cisionnel du Conseil du Tr�sor, selon laquelle :

� Tous les pouvoirs d�l�gu�s, y compris les mod�les de d�l�gation �lectronique, les sp�cimens de document de signature et les processus de validation et d'authentification qui sont appliqu�s dans les minist�res et les bureaux concern�s du minist�re des Travaux publics et des Services gouvernementaux doivent �tre examin�s et mis � jour au moins � chaque ann�e. �

D'autres minist�res ont indiqu� qu'un examen annuel avait �t� entrepris, mais qu'il n'�tait pas fond� sur une politique ou des proc�dures officielles. L'�quipe de v�rification a constat� que, dans la majorit� des cas, les examens annuels se limitaient essentiellement � une mise � jour des fiches de sp�cimen de signature.

En l'absence d'un examen qualitatif bien structur� de l'�volution des conditions et des risques, il se peut qu'on en arrive � mal interpr�ter et � mal appliquer les pouvoirs d�l�gu�s. Par exemple, dans un grand minist�re, les v�rificateurs internes ont rapport� que des changements survenus sur le march� et de mauvaises interpr�tations locales des pouvoirs en mati�re de passation de march�s s'�taient sold�s par des tendances de non-conformit� importantes.

Fiches de sp�cimen de signature (FSS) : Ces fiches comprennent les signatures authentifi�es ainsi que des informations sur les limites et conditions impos�es par la gestion. Conjugu�es � un instrument de d�l�gation, les fiches de sp�cimen de signature forment une partie de la configuration finale des pouvoirs d�l�gu�s dans un minist�re ou un organisme.

L'�quipe de v�rification a constat� que les fiches de sp�cimen de signature n'incluent pas toujours les renseignements dont ont besoin les personnes relativement aux pouvoirs d�l�gu�s au poste qu'elles occupent. Bien que ces personnes, y compris celles qui sont responsables de la v�rification des comptes, peuvent faire une recherche en vue de mieux comprendre un pouvoir d�l�gu� particulier, ces renseignements devraient �tre communiqu�s de fa�on claire et rapidement accessibles.

Au cours de la phase II, l'�quipe de v�rification a examin� la gestion des fiches de sp�cimen de signature. Dans la mesure o� les minist�res et les organismes ont encore recours � un processus ax� exclusivement sur des documents papier, les fiches de sp�cimen de signature constituent un outil de contr�le essentiel et doivent faire l'objet d'une gestion appropri�e.

Les �l�ments suivants ont �t� constat�s :

Les FSS n'�taient pas toujours d'un acc�s rapide et facile.
Les syst�mes parall�les comportaient des renseignements incomplets et/ou p�rim�s.
Des fiches �taient manquantes, p�rim�es ou modifi�es de fa�on inappropri�e.
Il y avait plus d'une FSS associ�e � une m�me personne.
Des FSS n'�taient pas mises � jour tous les ans ou lorsque la matrice de d�l�gation �tait r�vis�e.
Des FSS ne rendaient pas compte des m�mes pouvoirs que la matrice de d�l�gation en vigueur.
Des FSS pour les nominations int�rimaires n'�taient pas � jour.
Des FSS n'�taient pas prot�g�es en dehors des heures de travail.
Des FSS n'�taient pas mises � jour en temps opportun pour rendre compte des arriv�es et des d�parts d'employ�s.
Une unit� effectuant une v�rification des op�rations pouvait avoir acc�s � une liste �lectronique des pouvoirs d�l�gu�s, qui ne comportait toutefois aucune signature autoris�e.

Recommandations

Nous recommandons que des proc�dures minist�rielles �crites soient mises en application pour veiller � ce que les fiches de sp�cimen de signature soient � jour, valides et conformes aux instruments sign�s par le ministre. Les fiches de sp�cimen de signature doivent �tre accessibles – de pr�f�rence sous forme �lectronique – durant la v�rification des op�rations et utilis�es de fa�on appropri�e pour s'assurer que les op�rations sont autoris�es comme il se doit.

Nous recommandons �galement que le Bureau du contr�leur g�n�ral du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor, en consultation avec la Direction du dirigeant principal de l'information, examinent activement les moyens d'�liminer ou de minimiser l'exigence relative � l'utilisation de fiches de sp�cimen de signature sur support papier et de signatures manuscrites, et de remplacer celle-ci par d'autres m�thodes d'authentification et de validation de l'identit� des personnes et de la l�gitimit� des pouvoirs exerc�s.

La recommandation relative � la constatation 1 s'applique �galement � la pr�sente constatation.

Constatation 4 : Surveillance de l'exercice des pouvoirs d�l�gu�s

Nous avons constat� un manque d'uniformit� concernant la surveillance des �l�ments suivants : les paiements effectu�s; l'efficacit� des contr�les applicables; et l'exercice des pouvoirs financiers d�l�gu�s connexes. Cette surveillance joue un r�le important pour ce qui est de d�celer les secteurs de risque ou les lacunes en mati�re de contr�le, et pour ce qui est d'apporter les ajustements n�cessaires, notamment la modification des pouvoirs dont rendent compte les instruments de d�l�gation.

Pour la moiti� des 24 GMO, l'�quipe de v�rification n'a trouv� aucune preuve d'une surveillance post�rieure aux paiements du rendement des contr�les financiers internes qui s'appliquent � l'engagement des d�penses et ce, par l'entremise du traitement des montants factur�s devant �tre pay�s. Nombre d'organismes ont fait savoir � l'�quipe de v�rification qu'une telle surveillance n'�tait pas n�cessaire, puisqu'ils proc�daient � une v�rification int�grale des comptes avant d'effectuer les paiements. D'autres ont mentionn� que la surveillance avait �t� interrompue et remplac�e par des activit�s de v�rification interne. En cons�quence, deux lacunes cl�s ont �t� constat�es :

1. Beaucoup de GMO ne surveillent pas activement l'exercice des pouvoirs d�l�gu�s et, par cons�quent, ne connaissent pas l'ampleur de la conformit� et ne savent pas dans quelle mesure les contr�les internes sont efficaces.

2. On n'accorde pas une importance suffisante � la compl�mentarit� des r�les de la v�rification des comptes, de la surveillance active et de la v�rification interne.

Les minist�res et les organismes sont tenus de surveiller leurs pratiques de gestion et leurs activit�s de contr�le interne, et de prendre rapidement des mesures relativement aux secteurs o� des lacunes sont constat�es. Contrairement � l'opinion exprim�e � l'�quipe de v�rification, la v�rification int�grale des comptes peut mener � l'administration routini�re des comptes cr�diteurs, alors qu'une approche cibl�e en mati�re de gestion financi�re permet de concentrer les ressources de v�rification sur les op�rations pr�sentant un risque plus �lev�. En outre, les plans de v�rification interne sont ax�s sur les risques et non de nature cyclique, et couvrent un large �ventail d'activit�s de gestion. Ils visent � fournir une assurance concernant le cadre de contr�le de gestion et ne peuvent �tre consid�r�s comme des contr�les de premier niveau. Id�alement, la v�rification interne devrait examiner le processus de v�rification des comptes, y compris le caract�re appropri� des activit�s courantes de surveillance.

L'�quipe de v�rification a cherch� des �l�ments probants indiquant l'existence d'activit�s de surveillance et de mesures ayant �t� prises pour rem�dier aux lacunes (p. ex., les taux d'erreur ou les cas de non-conformit� qui d�passent les niveaux de tol�rance pr�alablement �tablis). Tel que mentionn� ci-haut, elle s'inqui�tait du fait que la v�rification int�grale des comptes peut mener � l'administration routini�re des comptes cr�diteurs, contrairement � une approche cibl�e en mati�re de gestion financi�re qui permet de concentrer les ressources de v�rification sur les op�rations pr�sentant un risque plus �lev�.

Selon ce qu'a pu constater l'�quipe de v�rification, quatre minist�res ou organismes ont au moins partiellement abord� la question de la gestion de la d�l�gation des pouvoirs financiers dans le cadre de r�centes activit�s de v�rification. Cependant, d'apr�s l'�tude des rapports de v�rification interne transmis au Bureau du contr�leur g�n�ral et la consultation des sites Web des minist�res ou organismes, les v�rifications internes n'ont qu'exceptionnellement port� sur les contr�les de base des op�rations financi�res, y compris le contr�le par sondages des paiements effectu�s.

Il est ressorti de la phase I de la v�rification que les lacunes en mati�re de surveillance constituent une pr�occupation cl�. Le travail de suivi effectu� lors de la phase II a fourni d'autres indices � cet �gard. Dans un bureau r�gional, l'�quipe de v�rification a constat� l'existence d'une surveillance et de rapports pr�liminaires. Bien que ces rapports aient indiqu� un taux d'erreurs �lev� relativement � certains programmes ou � certaines d�penses, aucune mesure corrective n'a �t� prise pour rem�dier � la situation (p. ex., une v�rification ou de la formation suppl�mentaires).

Recommandations

Nous recommandons que les minist�res et les organismes �laborent des objectifs de rendement concernant la qualit� du traitement des comptes, et qu'ils emploient des techniques de v�rification automatis�e et d'�chantillonnage statistique pour mesurer la qualit� des contr�les internes et aider � mieux comprendre les types d'op�rations pr�sentant des risques accrus. Ces activit�s de surveillance doivent �tre �tay�es et des rapports doivent �tre soumis aux fins d'examen aux paliers successifs de direction. De plus, des mesures de suivi doivent �tre prises, lesquelles peuvent comprendre la recommandation de modifier les pouvoirs d�l�gu�s.

Nous recommandons �galement que les minist�res et les organismes veillent � ce que leurs plans de v�rification interne ax�s sur le risque tiennent suffisamment compte des corroborations des contr�les financiers de base concernant la v�rification des comptes et les paiements.

En outre, le Bureau du contr�leur g�n�ral du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor doit veiller � coordonner le regroupement et la diffusion des techniques utiles et innovatrices de surveillance �labor�es par chacun des minist�res et des organismes.

Constatation 5 : Documentation relative � la gestion de l'autorisation et de l'authentification �lectroniques (AAE)

Nous avons constat� un manque de proc�dures formelles concernant la gestion du syst�me d'autorisation et d'authentification �lectronique par lequel les minist�res et les organismes peuvent demander, par voie �lectronique, que des paiements soient vers�s � des particuliers et � des organisations.

Les minist�res et les organismes disposent d'un syst�me permettant de demander � Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) d'effectuer des paiements � des particuliers et � des organisations. Une fois qu'un minist�re a approuv� un paiement, un employ� autoris�, habituellement rattach� aux services financiers, utilise le syst�me de paiement du receveur g�n�ral pour effectuer ce paiement.

L'�quipe de v�rification a �valu� dans quelle mesure les minist�res et les organismes s'�taient dot�s de politiques, de contr�les et de proc�dures pour g�rer l'AAE; elle s'est principalement pench�e sur l'octroi et la r�vocation des identificateurs d'utilisateur et des cl�s de signature �lectronique requis pour acc�der au syst�me et autoriser les op�rations de paiement.

L'�quipe a constat� que 16 minist�res et organismes n'avaient pas mis en place des proc�dures �tay�es concernant la gestion de l'AAE. Bien qu'ils disposaient pour la plupart de proc�dures informelles, l'absence de proc�dures et de contr�les ad�quats �crits ne fait qu'accro�tre le risque d'acc�s non autoris� au syst�me centralis� de paiement du gouvernement.

Recommandation

Nous recommandons que les minist�res et les organismes �laborent des proc�dures �crites et des contr�les concernant l'autorisation et l'authentification �lectroniques (AAE); ceux-ci devraient porter notamment sur la r�vocation des pouvoirs d�l�gu�s (identificateurs d'utilisateur et cl�s de signature �lectronique) permettant d'acc�der au syst�me de paiement du receveur g�n�ral, afin de garantir que seules les personnes autoris�es ont acc�s au syst�me.

Constatation 6 : Pouvoirs et restrictions des minist�res concernant les comptes bancaires minist�riels (CBM)

Douze des 17 minist�res et organismes poss�dant des comptes bancaires minist�riels disposaient d'instruments de d�l�gation qui ne traitaient pas ad�quatement les pouvoirs relatifs � ces comptes.

Afin de d�terminer si les pouvoirs sont formellement d�l�gu�s dans les instruments de d�l�gation et s'ils sont clairement communiqu�s au personnel et bien compris par celui-ci, l'�quipe de v�rification s'est pench�e sur la question des comptes bancaires minist�riels. Les pouvoirs relatifs aux comptes bancaires minist�riels sont d�finis comme suit^[4]:

� Le gouvernement a pour politique d'effectuer les paiements par les voies normales pr�vues � cette fin par le receveur g�n�ral. Les minist�res peuvent toutefois demander l'autorisation d'�tablir des comptes bancaires (appel�s ci-apr�s comptes bancaires minist�riels) pour certaines cat�gories de paiements l� o� les services d'�mission de ch�que du receveur g�n�ral ne sont pas imm�diatement disponibles. �

Sur les 24 GMO soumis � la v�rification, 17 utilisaient des comptes bancaires minist�riels (CBM). De ce nombre, on en comptait 13 qui traitaient des CBM dans leurs instruments de d�l�gation respectifs; les 4 GMO restants ne le faisaient pas. En outre, 8 des 17 GMO ne mentionnaient pas le montant maximal de 5 000 $ par op�ration dans leurs instruments de d�l�gation.

Recommandation

En vue d'assurer que les pouvoirs sont formellement �tablis et qu'ils sont clairement communiqu�s au personnel et bien compris par celui-ci, nous recommandons que les minist�res et les organismes incluent les pouvoirs relatifs aux comptes bancaires minist�riels dans leurs instruments de d�l�gation, ainsi que les limites financi�res relatives aux paiements qui sont indiqu�es dans la Politique sur les comptes bancaires minist�riels du Conseil du Tr�sor.

Constatation 7 : V�rification des comptes

Dans une assez large mesure, la fa�on de voir la v�rification des comptes � payer a �t� influenc�e par une approche de service qui accorde beaucoup d'importance au paiement rapide des factures. Cela va � l'encontre d'une approche ax�e sur les risques visant � concilier le paiement des factures en temps opportun avec le besoin d'examen minutieux, de contr�le bien cibl� et de conformit�. La v�rification cibl�e des comptes ant�rieure aux paiements, la surveillance de l'assurance de la qualit� post�rieure aux paiements et les v�rifications internes constituent des �l�ments essentiels d'un m�canisme de traitement des paiements efficient et efficace.

Bien qu'il n'y ait pas eu d'examen d�taill� des op�rations financi�res dans le cadre de la v�rification, nous avons effectu� des entrevues, des observations et un examen restreint des op�rations afin d'�valuer la qualit� des contr�les internes en ce qui a trait � la v�rification des comptes. Nous ne nous attendions certainement pas � ce que la v�rification des comptes et les paiements soient exempts de toute erreur, mais nous avons constat� des d�s�quilibres manifestes entre le volet � service � et le volet � contr�le �, car les op�rations �taient souvent trait�es sans qu'il y ait de v�rification de base concernant les pouvoirs suivants :

L'engagement des d�penses (responsable du programme);
Le pouvoir de passation des march�s;
L'attestation de l'ex�cution et des co�ts des march�s – article 34 de la LGFP.

La v�rification des comptes est la derni�re �tape avant la demande de paiement relatif � une op�ration. Ce processus vise � garantir que les paiements et les r�glements relatifs aux op�rations sont v�rifi�s en tenant compte des risques, de mani�re � ce qu'un niveau de contr�le appropri� soit maintenu. Dans le cadre de la v�rification des comptes, on veille notamment � ce que les paiements soient autoris�s comme il se doit.

Il y avait des cas o� les paiements �taient effectu�s m�me si des probl�mes n'avaient pas �t� r�gl�s et o� il n'y avait pas de surveillance post�rieure aux paiements. Les situations de ce genre peuvent s'expliquer par le fait que l'on accorde la priorit� au paiement rapide et que la personne d�tenant le pouvoir de r�clamer des paiements, en vertu de l'article 33 de la LGFP, fait une demande de paiement sans qu'il y ait assurance de la v�rification des comptes.

Tous les minist�res disposaient d'une unit� responsable de l'examen et du traitement des op�rations, mais les m�thodologies de v�rification des comptes diff�raient grandement entre les minist�res et les organismes soumis � la v�rification. Bien que bon nombre de minist�res v�rifiaient la totalit� des frais factur�s, les v�rifications n'�taient pas toutes d'une grande rigueur et pouvaient se limiter � des �l�ments tels que le montant d'une facture et le nom du fournisseur. La plupart des unit�s de v�rification se concentraient sur la question du traitement, au lieu d'�valuer la conformit� ou d'examiner les op�rations pr�sentant des probl�mes difficiles � r�gler.

Conform�ment � l'appendice A de la Politique sur la d�l�gation du pouvoir d�cisionnel, les pouvoirs financiers englobent le pouvoir de d�penser et le pouvoir de payer. Le pouvoir de d�penser est constitu� de quatre �l�ments : engagement des d�penses, contr�le des engagements, passation des march�s et conformit� de l'ex�cution et des co�ts du contrat. Il importe que les minist�res aient des mesures de contr�le en place visant � garantir que les d�penses sont approuv�es dans les r�gles.

Nous avons �galement constat� que la formation des employ�s affect�s � la comptabilit�, qu'il s'agisse d'agents financiers ou de commis comptables, ne leur permettait pas toujours d'�valuer et de remettre en question les op�rations de fa�on appropri�e.

Dans les minist�res et les organismes qui utilisent encore des fiches de sp�cimen de signature en format papier, la v�rification ad�quate des comptes a �galement �t� compliqu�e par le fait que les agents financiers ne se servent pas toujours des cartes de sp�cimen de signature les plus r�centes. En outre, des syst�mes parall�les, potentiellement incomplets ou obsol�tes, sont mis sur pied.

Recommandation

Nous recommandons que les m�thodologies de v�rification des op�rations soient ax�es sur les risques, et que des proc�dures ad�quates soient �labor�es pour faire en sorte que lorsqu'une op�ration est choisie aux fins de v�rification, la v�rification comprenne une validation des pouvoirs � l'appui de l'op�ration. La v�rification doit permettre de remettre en question toute transaction impliquant une non-conformit�. La v�rification des op�rations constitue un contr�le cl� pour ce qui est de garantir la conformit� et de veiller � ce qu'il y ait un niveau de maitrise ad�quat associ� aux pouvoirs d�l�gu�s.

Constatation 8 : Formation

La formation offerte par l'�cole de la fonction publique du Canada (EFPC) contribue sans aucun doute � la compr�hension des pouvoirs financiers d�l�gu�s. Toutefois, ce ne sont pas tous les minist�res qui offrent une formation particuli�re et adapt�e � leurs instruments de d�l�gation et � leurs pouvoirs. L'EFPC n'est pas en mesure de traiter de fa�on ad�quate des lois habilitantes, des instruments de d�l�gation et des contr�les qui sont propres � certains minist�res et organismes.

Lors de la phase II, l'�quipe de v�rification a constat� que les cinq minist�res avaient mis en œuvre la formation requise par l'interm�diaire de l'�cole de la fonction publique du Canada. L'objectif de la Politique en mati�re d'apprentissage, de formation et de perfectionnement du Conseil du Tr�sor est le suivant :

� L'objectif de la pr�sente politique est de contribuer � la constitution d'un effectif comp�tent, bien form� et professionnel, de renforcer le leadership organisationnel et d'adopter des pratiques de fine pointe en mati�re de gestion afin de favoriser l'innovation et l'am�lioration continue de la performance. �

En ce qui concerne la d�l�gation des pouvoirs, � les gestionnaires � tous les niveaux [doivent poss�der] les connaissances n�cessaires � l'exercice efficace de leurs pouvoirs d�l�gu�s �. La nouvelle Politique en mati�re d'apprentissage, de formation et de perfectionnement, qui est entr�e en vigueur le 1^er janvier 2006, pr�voit qu'une formation sera offerte :

Aux gestionnaires � tous les niveaux nomm�s pour la premi�re fois, de sorte qu'ils satisfassent aux normes sur les connaissances en mati�re de formation indispensable avant que des pouvoirs ne leur soient d�l�gu�s.
Aux gestionnaires et aux cadres sup�rieurs titulaires, afin de valider les connaissances associ�es � leurs responsabilit�s l�gales et de conserver les pouvoirs qui leur sont d�l�gu�s.

La v�rification ne comportait pas d'�valuation de la conformit� aux exigences de la Politique en mati�re de formation. L'objectif consistait plut�t � �valuer les deux crit�res suivants :

Les pouvoirs financiers et les politiques sont communiqu�s efficacement (p. ex., ils sont accessibles sur l'intranet et sont communiqu�s par courriel ou par l'interm�diaire d'autres types de correspondance).

Les politiques et les pouvoirs en mati�re de finances sont connus et compris du personnel.

Le travail sur place effectu� lors de la phase II a permis de constater que, dans certains minist�res, des employ�s occupant un poste par int�rim n'avaient re�u aucune formation sur la d�l�gation des pouvoirs, ni de la part de l'�cole ni de celle de leur minist�re. En outre, dans certains minist�res, des pouvoirs financiers sont d�l�gu�s � des �chelons hi�rarchiques inf�rieurs � celui de la gestion; les employ�s concern�s ne sont pas tenus de suivre la formation �tablie. Selon l'�quipe de v�rification, la m�me exigence en mati�re de formation doit s'appliquer � ces personnes qui sont investies de pouvoirs financiers d�l�gu�s.

Recommandation

Les minist�res et les organismes doivent se doter de strat�gies en mati�re de formation adapt�es aux besoins des employ�s concern�s et portant non seulement sur la d�l�gation des pouvoirs, mais aussi sur les pouvoirs particuliers des minist�res ou des organismes, les instruments de d�l�gation et les politiques et proc�dures connexes. La formation doit �tre offerte � tous les employ�s occupant un poste auquel des pouvoirs ont �t� d�l�gu�s, y compris les employ�s int�rimaires et les employ�s qui ne font pas partie de la direction.

Pratiques exemplaires

Conform�ment la charte du projet de v�rification, l'�quipe de v�rification s'est �galement attach�e � d�terminer et � faire conna�tre les pratiques exemplaires. � ce sujet, l'�quipe de v�rification rend compte des constats suivants :

Gestion de la v�rification des comptes ax�e sur les risques

Un minist�re a adopt� une approche selon laquelle un profil de risques est �tabli pour les divers types de programmes et de d�penses. L'exigence en mati�re de v�rification des comptes ant�rieure aux paiements est fond�e sur ce profil de risques. La surveillance des paiements effectu�s est bas�e sur l'�chantillonnage statistique. Les r�sultats de cette surveillance servent ensuite � mettre � jour les profils de risques applicables. Une telle approche permet au minist�re de maintenir son niveau de service relativement au traitement des op�rations, sans toutefois compromettre ind�ment le volet � contr�le �.

L'approche susmentionn�e se trouve � l'oppos�e de celles de nombreux minist�res qui, soit examinent toutes les op�rations en mettant l'accent sur les m�mes �l�ments, soit ne produisent pas de rapport de suivi ou n'effectuent pas de suivi des questions posant probl�me. La strat�gie bas�e sur le risque permet � la direction de concentrer les ressources limit�es en mati�re de v�rification, de d�terminer les probl�mes et de trouver des solutions.

Instruments de d�l�gation et fiches de sp�cimen de signature

Les instruments de d�l�gation s'av�rent le plus efficace lorsqu'ils permettent de communiquer clairement tous les pouvoirs et les restrictions qui les accompagnent. Ils doivent �tre con�us en vue d'�tre � la fois concis et efficacement modifiables, tout en �tant suffisamment d�taill�s. Si l'on s'attarde de fa�on excessive aux fiches de sp�cimen de signature afin d'en saisir les d�tails, on perd de vue la configuration globale des pouvoirs, et la visibilit�, l'exactitude et la facilit� des mises � jour s'en trouvent amoindries. Une pratique exemplaire que nous avons relev�e consistait � continuer d'accorder une bonne partie de l'attention aux fiches de sp�cimen de signature, tout en veillant � ce que ces cartes soient num�ris�es et conserv�es sous forme de documents �lectroniques accessibles aux fins d'examens centraux de routine.

Fiches de sp�cimen de signature num�ris�es

Comme nous l'avons indiqu� pr�c�demment, il faut pouvoir acc�der aux fiches de sp�cimen de signature au moment et � l'endroit o� on en a besoin pour valider les op�rations. Une bonne pratique consiste � faire en sorte que les employ�s affect�s � la v�rification des comptes aient acc�s � des images num�riques des fiches de sp�cimen de signature. En l'absence d'images num�riques, les employ�s font parfois des copies des fiches de sp�cimen de signature, et il peut arriver que ces copies ne soient pas � jour. Une approche �lectronique donnant acc�s � des images num�riques des fiches de sp�cimen de signature permettrait d'am�liorer l'efficacit� des instruments et d'att�nuer le risque que des op�rations soient trait�es sans les approbations appropri�es. En outre, une approche centralis�e ferait en sorte de r�duire le travail administratif requis pour maintenir l'information � jour.

Communication efficace

Une autre bonne pratique consiste � fournir un point central de communication concernant les pouvoirs d�l�gu�s, ainsi qu'� affecter des ressources Web sur l'intranet qui sont d�di�es aux matrices de d�l�gation, aux politiques et aux proc�dures. Cela permet �galement de faciliter la mise � jour de l'information.

ANNEXES

Annexe A : Minist�res et organismes participants

Affaires �trang�res et Commerce international Canada
Affaires indiennes et du Nord Canada
Agence canadienne de d�veloppement international
Agence des services frontaliers du Canada
Agriculture et Agroalimentaire Canada
Anciens Combattants Canada
Citoyennet� et Immigration Canada
D�fense nationale
Environnement Canada
Gendarmerie royale du Canada
Industrie Canada
Infrastructure Canada
Justice Canada
Minist�re des Finances
Patrimoine canadien
P�ches et Oc�ans Canada
Ressources humaines et D�veloppement social Canada
Ressources naturelles Canada
Sant� Canada
Secr�tariat du Conseil du Tr�sor
Service Canada
Service correctionnel Canada
Transports Canada
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Annexe B : Politique sur la d�l�gation du pouvoir d�cisionnel du Conseil du Tr�sor

Lien vers la politique publi�e dans le site Web du Conseil du Tr�sor :

Politique sur la d�l�gation du pouvoir d�cisionnel

Annexe C : Crit�res de v�rification

Voici les crit�res de v�rification ayant �t� �tablis pour chacun des sous-objectifs indiqu�s ci-apr�s.

Sous-objectif 1 : Les instruments et les politiques en mati�re de pouvoir, de responsabilit� et de reddition de comptes ont �t� �tablis et sont clairement communiqu�s.

1a) Les pouvoirs sont d�l�gu�s de fa�on formelle et sont conformes aux responsabilit�s des personnes qui en sont investies.

1b) L'organisation poss�de des politiques applicables en mati�re de d�l�gations des pouvoirs, ou pr�cise quelles politiques du Conseil du Tr�sor sont utilis�es afin d'assurer un niveau de contr�le ad�quat concernant les pouvoirs d�l�gu�s.

1c) Les pouvoirs financiers et les politiques sont efficacement communiqu�s (p. ex., ils sont accessibles sur l'intranet et sont communiqu�s par courriel ou par l'interm�diaire d'autres types de correspondance).

1d) Les politiques et les pouvoirs financiers sont connus et compris des employ�s.

Sous-objectif 2 : La d�l�gation des pouvoirs financiers et les politiques applicables font l'objet d'un examen p�riodique et sont modifi�es au besoin.

2a) On poss�de la capacit� et les moyens de d�terminer, de respecter et d'appliquer les politiques des organismes centraux qui ont un lien d'interd�pendance directe avec la d�l�gation des pouvoirs financiers et de surveiller la conformit� � ces politiques.

2b) La responsabilit� � l'�gard de l'examen et de la r�vision des instruments de d�l�gation des pouvoirs financiers et des politiques connexes est clairement �tablie et indiqu�e dans le mandat des unit�s organisationnelles concern�es. Cette responsabilit� est connue, comprise et appliqu�e en cons�quence.

2c) Il existe des �l�ments de preuve d'examen ou de r�vision p�riodique (p. ex., des politiques r�vis�es r�cemment, des notes de d�cision indiquant que des politiques ont �t� examin�es et qu'il a �t� d�cid� de les modifier ou non).

2d) Le fond� de pouvoir comp�tent approuve la r�vision de politiques et de pouvoirs.

Sous-objectif 3 : L'application des lois, politiques et pouvoirs en mati�re de gestion financi�re fait l'objet d'une surveillance r�guli�re.

3a) La surveillance de l'application des lois, politiques et pouvoirs en mati�re de gestion financi�re est effectu�e ad�quatement. Cette surveillance est document�e et communiqu�e � la gestion.

3b) La haute gestion surveille les rapports concernant la conformit�.

3c) Les rapports soumis � l'organisme de surveillance comprennent une d�claration qui pr�cise clairement s'il y a conformit� ou s'il y a des infractions et indique, le cas �ch�ant, les correctifs apport�s.

Annexe D : Composition et mandat du Comit� consultatif de projet

Membres :

Vincent DaLuz
Robert Hamilton
Robin Strang
Lynden Hillier
Diane Robertson
Janak Shah
Peter Everson

Mandat :

Examiner le programme de v�rification pour la phase II.
Offrir de fa�on continue des conseils sur la r�alisation de la v�rification.
Offrir des conseils sur la pr�sentation des r�sultats de la v�rification pour les deux phases.
Examiner et commenter les rapports provisoires.
Examiner et commenter les protocoles �labor�s pour la r�alisation des v�rifications horizontales.

[1] Comptes publics du Canada 2005‑2006, volume I, section 2.

[2] Les crit�res pour chacun des objectifs sont pr�sent�s � l'annexe C.

[3] La r�ponse � Pr�occupation � signifie qu'une exigence n'est pas satisfaite et qu'on consid�re que la constatation rev�t une grande importance.

[4] Politique sur les comptes bancaires minist�riels du Conseil du Tr�sor : �nonc� de la politique.

Information archivée dans le Web

V�rification interne horizontale D�l�gation des pouvoirs financiers au sein des grands minist�res et organismes D�cembre 2008 Derni�res modifications : novembre 2008 Secteur de la v�rification interne Bureau du contr�leur g�n�ral

Table des mati�res

R�SUM�

La d�l�gation des pouvoirs financiers en tant qu'outil habilitant – gouvernance

Actualit� des instruments de d�l�gation

Examen annuel des instruments de d�l�gation

Contr�les internes concernant l'exercice des pouvoirs d�l�gu�s

D�l�gation et gouvernance

Examen annuel des d�l�gations de pouvoirs

V�rification des comptes, surveillance et v�rification interne

Innovations et partage

OBSERVATIONS D�TAILL�ES ET DISCUSSION

Charte du projet de v�rification

�tendue de la v�rification

Strat�gie de v�rification

Phase I

Phase II

Constatation 1 : La d�l�gation des pouvoirs financiers en tant qu'outil habilitant

Recommandation

Constatation 2 : Instruments de d�l�gation actuels

Recommandation

Constatation 3 : Examen annuel et mise � jour des instruments de d�l�gation

Recommandations

Recommandations

Constatation 5 : Documentation relative � la gestion de l'autorisation et de l'authentification �lectroniques (AAE)

Recommandation

Constatation 6 : Pouvoirs et restrictions des minist�res concernant les comptes bancaires minist�riels (CBM)

Recommandation

Constatation 7 : V�rification des comptes

Recommandation

Recommandation

Pratiques exemplaires

Gestion de la v�rification des comptes ax�e sur les risques

Instruments de d�l�gation et fiches de sp�cimen de signature

Fiches de sp�cimen de signature num�ris�es

Annexe A : Minist�res et organismes participants

Annexe B : Politique sur la d�l�gation du pouvoir d�cisionnel du Conseil du Tr�sor

Annexe C : Crit�res de v�rification

Annexe D : Composition et mandat du Comit� consultatif de projet

V�rification interne horizontale
D�l�gation des pouvoirs financiers
au sein des grands minist�res et organismes

D�cembre 2008
Derni�res modifications : novembre 2008
Secteur de la v�rification interne
Bureau du contr�leur g�n�ral