Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
Symbole du gouvernement du Canada

 

Un profil de la Fonction publique du Canada



Un profil de la Fonction publique du Canada

Pratiques exemplaires et nouveaux développements dans la gestion dans la fonction publique

La réforme de la gestion du secteur public : l'expérience canadienne (de 1995 à 2002)



Table des matières

 




Avant propos sur la série de profils de pays

Bien de l'eau a coulé sous les ponts depuis le lancement en 1995 de la série des profils du Commonwealth. Lorsque les chefs de gouvernement du Commonwealth se sont réunis à Auckland et ont approuvé le programme intitulé « Vers une nouvelle administration publique », nombre de pays membres envisageaient dans une plus ou moins grande mesure d'appliquer les principes de la nouvelle gestion publique (NGP) dans leurs fonctions publiques ou les y appliquaient déjà. Depuis, les documents sur la NGP ont foisonné, l'architecture de la fonction publique a changé presque du tout au tout et le débat entourant le succès ou l'échec relatif de la NGP s'est poursuivi. Sur le plan pratique, la portée, l'organisation et la démarche des fonctions publiques décrites dans la série des profils de 1995 sont souvent radicalement différentes de celles qui ont cours aujourd'hui.

La division de la gouvernance et du développement institutionnel (Governance and Institutional Development Division) a décidé que le moment était venu de réviser et de publier une série à jour des profils afin de décrire et d'expliquer les tumultueuses réformes du secteur public, maintes fois marquées au coin de la controverse, qui sont survenues ces sept dernières années dans les pays contributeurs.

Nous voulons que la version à jour des profils continue d'être lisible, accessible et valable, surtout pour les bureaucrates en poste, et de servir de point de référence pour les milieux diplomatiques, bilatéraux et multilatéraux, ainsi que politiques et universitaires.

Tendai Bare
Directeur,
Governance and Institutional
Development Division

Dr Peter Frost
Conseiller spécial,
Public Sector Reform,
Governance and Institutional
Development Division

 




Préface de la deuxième édition

En 1994, le Canada a produit son premier profil de la fonction publique nationale pour le Secrétariat du Commonwealth mais, depuis, son secteur public a été témoin de réformes d'envergure. La présente mise à jour vise à informer le lecteur des grandes réformes qui se sont produites au Canada entre 1995 et à peu près la fin de 2002. En effet, la réforme continuelle a marqué presque tous les volets de la gestion du secteur public. Par suite de ces efforts soutenus d'amélioration et d'innovation, le Canada continue d'être perçu comme un exemple principal d'excellence dans l'administration publique, et une démarche canadienne originale a commencé à se faire connaître.

Les facteurs déterminants ayant exercé des tensions en vue de la réforme ont été très semblables à ceux dans nombre d'autres pays : une crise financière susceptible de menacer le statut du Canada en tant que pays développé, l'incidence de la mondialisation croissante, l'évolution rapide de la technologie de l'information ainsi que des exigences plus grandes de la part de citoyens mieux informés.

Quelques défis clés ont tôt fait d'apparaître : la nécessité d'éliminer le déficit, changer le rôle du gouvernement et de repenser le rôle de l'État, la nécessité de refondre la prestation des services, la manière de faire participer les citoyens à l'élaboration des politiques, des programmes et des services, l'obligation de réduire et de restructurer l'effectif de la fonction publique et le devoir d'utiliser efficacement la technologie de l'information. Le présent volume décrit les efforts qui ont été déployés pour relever ces défis aux rubriques portant sur des initiatives telles que l'Examen des programmes, La Relève, l'Amélioration des services, le Gouvernement en direct et la Modernisation des ressources humaines. D'autres secteurs importants de la modernisation ont été abordés, dont les valeurs et l'éthique, les langues officielles et la diversité. Enfin, compte tenu de la transformation axée sur les connaissances ayant marqué nos sociétés et nos milieux de travail, une attention plus poussée a été accordée à l'élaboration d'une politique d'apprentissage continu et d'organisations apprenantes dans le secteur public.

Voici comment un des greffiers du Conseil privé de l'époque a décrit le périple canadien :

En peu de temps, le Canada a réussi à effectuer le redressement du rôle de l'État le plus marqué depuis la Seconde Guerre mondiale. Nous avons éliminé le déficit en trois ans; comprimé, en cinq ans, la taille de la fonction publique du Canada à son plus faible niveau par rapport au PIB depuis 1949; modernisé la prestation de nos services en recourant aux technologies modernes de l'information et de gestion de l'information . . . un processus qui suit son cours; renforcé notre capacité stratégique et entamé la modernisation de nos méthodes de gestion des ressources humaines.

Fait plus important encore, à mon avis, toutes les réformes se sont opérées sans heurt, sans provoquer de malaises ou de bouleversements sociaux tels ceux qui ont agité d'autres régions du globe. Somme toute, le gouvernement du Canada jouit toujours d'un solide appui du public1

À l'instar de la première version, le présent profil ne traite que de la fonction publique fédérale. En raison de la nature fédérale de notre pays, la réforme et l'innovation surviennent aussi souvent au niveau infranational ou provincial. Nous recommandons fortement au lecteur de consulter les autres sources énumérées dans la section sur les lectures complémentaires, notamment le volume de Bourgault, Demers et Williams sur l'administration publique canadienne préparé en vue de la conférence de l'Institut international des sciences administratives qui s'est tenue à Québec en 1997. Ce volume présente un aperçu de l'historique des systèmes d'administration publique au Canada ainsi que de quelques unes de leurs caractéristiques particulières, mentionne les particularités du régime fédéral canadien et consacre plusieurs chapitres aux provinces. Le lecteur devrait en outre consulter le rapport que le Canada a soumis en 2002 à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et poursuivre ses consultations du site Web de l'Institut d'administration publique du Canada où il trouvera des descriptions des présentations pour les prix annuels à l'innovation de même que le nom des lauréats au cours de cette période.

Le présent profil met l'accent sur les réformes de la gestion dans le secteur public fédéral. Après une courte section sur l'organisation et l'appareil du gouvernement, le document décrit les trois secteurs d'activités du conseil de gestion du gouvernement, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) : modernisation des ressources humaines, amélioration des services (y compris Gouvernement en direct) et gérance. Vient ensuite se greffer une nouvelle section sur la gestion du processus d'élaboration des politiques qui s'apparente à celle des profils de pays publiés après le premier profil du Canada.

Le profil poursuit comme modeste objectif de présenter les principales réformes qui sont survenues entre 1995 et 2002 ainsi que de refléter l'état de la situation dans chaque domaine au début de 2003. Afin que le rapport ne soit pas démesurément long, et compte tenu de la richesse des sites Web existants, le lecteur est souvent prié de consulter ces sites de même que les sections sur les lectures complémentaires et les principaux documents à la fin du rapport. La courte conclusion présente un éventuel programme de réforme de la gestion du secteur public, à tout le moins du point de vue du conseil de gestion.

Plusieurs personnes ont consacré de nombreux mois à la présente publication, et chacune d'entre elles mérite d'être remerciée pour son soutien et son apport. Nous tenons à mentionner tout spécialement le leadership du Bureau des relations internationales du Secrétariat du Conseil du Trésor et de son Comité consultatif des relations internationales.

  1. Le secteur public à l'ère du savoir, l'expérience canadienne: défis et promesses. Discours prononcé par Jocelyne Bourgon, présidente, Centre Canadien de Gestion (CCG), à la Conférence du CCG sur la transformation de la gouvernance et la réforme de secteur public dans les Amériques, Ottawa, 2 mai 2001.

Ralph Heintzman
Secrétaire adjoint,
Politique et planification stratégiques
du Canada

Maurice Demers
Directeur,
Bureau des relations internationales
Politique et planification stratégiques
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

 




1.0 Le contexte canadien

1.1 Organisation et appareil du gouvernement

Le système de gouvernement du Canada s'inspire du gouvernement responsable de Westminster, où l'exécutif siège à l'assemblée législative et doit rendre compte aux membres élus de la Chambre des communes ou d'une assemblée législative provinciale.

Trois caractéristiques définissent le système de gouvernement canadien, à savoir la monarchie constitutionnelle, le fédéralisme et la démocratie parlementaire.

Monarchie constitutionnelle

Le Canada étant une monarchie constitutionnelle, le pouvoir exécutif appartient à la Couronne et est exercé sur l'avis du Premier ministre fédéral ou provincial et de son Cabinet. La Couronne est personnifiée par Sa Majesté la Reine Elizabeth II et représentée au Canada par le gouverneur général au niveau fédéral et par les lieutenants gouverneurs au niveau provincial. Aucune mesure législative fédérale ou provinciale ne devient loi sans avoir reçu la sanction royale.

Fédéralisme

Les dix provinces et les trois territoires du Canada forment une fédération qui se distingue par la répartition des pouvoirs entre le Parlement fédéral et les assemblées législatives des provinces.

L'Acte de l'Amérique du Nord britannique, 1867, a donné naissance à la fédération canadienne à titre de nouveau dominion composé des provinces de l'Ontario, du Québec, de la Nouvelle Écosse et du Nouveau Brunswick. Il définit le partage des pouvoirs entre les gouvernements fédéral et provinciaux ainsi que la composition et les pouvoirs des deux chambres du Parlement du Canada. Il prévoit le statut des langues française et anglaise.

Par la suite, six autres provinces (Île du Prince Édouard, Colombie Britannique, Manitoba, Saskatchewan, Alberta et Terre Neuve et Labrador) et trois territoires (Yukon, Territoires du Nord Ouest et Nunavut) ont adhéré à la fédération.

La Loi constitutionnelle de 1982 , incorpore l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, 1867, , en plus d'une Charte canadienne des droits et libertés et d'un mode de révision de la Constitution tout en décrivant avec davantage de précisions les pouvoirs des gouvernements fédéral et provinciaux.

Démocratie parlementaire

La troisième caractéristique définissant le système de gouvernement du Canada est la démocratie parlementaire : le Parlement est formé de la Reine, du Sénat et de la Chambre des communes.

La très vaste majorité des candidats aux élections fédérales et provinciales représentent des partis politiques officiels, bien que certains candidats puissent se présenter à titre d'indépendants. Le parti qui remporte le plus grand nombre de circonscriptions ou sièges à la Chambre des communes ou dans les assemblées législatives provinciales forme habituellement le gouvernement. Au niveau fédéral, le gouverneur général invite le chef de ce parti à former un gouvernement et à devenir Premier ministre. Le parti qui obtient le deuxième plus grand nombre de sièges forme l'opposition officielle, et son chef devient chef de l'opposition officielle.

Chef du gouvernement contre chef d'État

À l'intérieur d'une telle démocratie parlementaire, les pouvoirs du chef d'État et du chef du gouvernement sont distincts. Conformément à la constitution canadienne, le gouverneur général représente la Reine au Canada et est nommé par celle ci sur recommandation du Premier ministre. Il convoque, proroge et dissout le Parlement sur l'avis du Premier ministre et donne sa sanction aux projets de loi que les deux chambres du Parlement ont adoptés. Par ailleurs, il s'acquitte de nombreuses fonctions très symboliques en sa qualité de chef d'État.

Le Premier ministre dirige le gouvernement fédéral. Il est chef du parti politique ayant fait élire le plus grand nombre de membres à la Chambre des communes. Secondé par son Cabinet, il rend compte au Parlement des mesures et des décisions prises par le gouvernement.

Le Cabinet et le processus central d'élaboration des politiques

AEn sa qualité de premier parmi ses égaux, le Premier ministre a des coudées franches pour organiser le Cabinet et le processus décisionnel des comités du Cabinet, dresser le programme des affaires dont sera saisi le Cabinet et nommer les présidents de comités qui agiront en son nom (pour un complément d'information, veuillez vous reporter à la section 5.1).

Organismes centraux du gouvernement

Dans l'exercice de leurs pouvoirs, le Premier ministre et le Cabinet sont appuyés à la fois par des ministères d'exécution et des organismes centraux. Les organismes centraux jouent un rôle de premier plan dans la formulation et la mise en œuvre efficaces des politiques et programmes du gouvernement en surveillant les mécanismes interministériels de partage de l'information, de consultation et de coordination. On s'attend à ce qu'ils fournissent des conseils et du soutien intégrés au Premier ministre et au Cabinet sur des questions et des préoccupations intéressant l'ensemble du gouvernement.

Le Canada est doté d'une série unique d'organismes centraux qui jouent un rôle prépondérant dans le fonctionnement du gouvernement.

Bureau du Conseil privé

Le Bureau du Conseil privé (BCP) a pour principale responsabilité d'offrir le soutien de la fonction publique au Premier ministre, aux ministres qui se rattachent à son portefeuille et au Cabinet en vue de faciliter le bon fonctionnement et l'efficacité du gouvernement du Canada. Le BCP est le ministère du Premier ministre et le Secrétariat du Cabinet (pour en savoir davantage sur le BCP et le Cabinet du Premier ministre, veuillez vous reporter à la section 5.1).

Les fonctionnaires de carrière qui travaillent au BCP aident le greffier, en sa qualité de chef de la fonction publique, à fournir au Premier ministre un appui impartial et professionnel sur toutes les questions stratégiques et opérationnelles.

Conseil du Trésor

Le Conseil du Trésor est un comité du Cabinet établi par voie législative qui est composé des ministres responsables de la gestion des dépenses du gouvernement et des ressources humaines à la fonction publique. Dans le cadre de ses attributions, il est appuyé par le Secrétariat du Conseil du Trésor.

S'il incombe au ministère des Finances d'établir la politique générale en matière de revenus et de dépenses du gouvernement, c'est le Conseil du Trésor qui est chargé de surveiller la gestion du budget et des crédits et de s'acquitter du rôle de coordination de la préparation du budget des dépenses. Aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, le Conseil du Trésor est habilité à traiter de toutes les questions relatives à la gestion financière, ce qui lui confère des pouvoirs sur les budgets, les dépenses, les engagements financiers, les revenus, les comptes et la gestion du personnel dans les ministères ainsi que sur la totalité des principes régissant l'administration de la fonction publique. Somme toute, le Conseil du Trésor est l'employeur, l'autorité en matière de dépenses et le gestionnaire général de la fonction publique.

Ministère des Finances

Le ministère des Finances est lui aussi appelé à jouer le rôle de coordonnateur dans le cadre du processus décisionnel. Le ministre des Finances est chargé de la politique macroéconomique du gouvernement, ce qui englobe la politique fiscale et les dépenses fiscales. C'est par l'exercice de préparation du budget que le ministre des Finances établit un cadre fiscal pouvant assurer le fonctionnement efficace du système de gestion des dépenses du gouvernement.

Grâce à une collaboration étroite et à des consultations exhaustives, le ministère des Finances et le Secrétariat du Conseil du Trésor assurent la cohésion et l'efficacité du processus décisionnel. Ces deux organismes, par l'entremise du Bureau du Conseil privé, fournissent au Premier ministre et aux comités du Cabinet des conseils sur les politiques, les questions connexes de financement ainsi que l'incidence économique des propositions soumises au Cabinet. Le ministère des Finances, par le soutien qu'il apporte à son ministre, entretient une vaste capacité d'analyse socio économique.

Matériel à l'appui

Privy Council Office. Bureau du Conseil privé, Le rôle et la structure du Bureau du Conseil privé

Communication Canada, Au sujet de votre gouvernement

 




2.0 Gestion des gens

2.1 Modernisation de la gestion des ressources humaines à la fonction publique du Canada

La fonction publique du Canada a bien servi de nombreuses générations de Canadiens. Tous les jours, les fonctionnaires font appliquer les lois et règlements, assurent la saine gérance des ressources, conseillent les ministres et fournissent les programmes et services que les Canadiens veulent et dont ils ont besoin. Dans l'exercice de ces fonctions, et d'autres attributions essentielles, les fonctionnaires jouent un rôle essentiel en matière de maintien et de promotion du niveau de vie élevé dont jouissent les Canadiens.

Ces dix dernières années, les dirigeants de la fonction publique ont fait avancer la réalisation de l'ambitieux programme de gestion moderne. Des exercices tels que la modernisation de la fonction de contrôleur ont accru la capacité de gérance collective des ministères, préconisé la gestion plus intelligente du risque et accru les capacités de prise de décisions dans l'ensemble du gouvernement. La mise en œuvre de l'initiative du Gouvernement en direct améliore la prestation des services et aide à rapprocher le gouvernement des citoyens qu'il sert. De manière plus générale, l'adoption du cadre de gestion, intitulé Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes, a clairement permis de reconnaître la valeur de la saine gestion du secteur public, en mettant l'accent sur les citoyens, les valeurs, les résultats et les dépenses judicieuses.

Les réformes de la gestion des ressources humaines (GRH) à la fonction publique constituent un volet essentiel de ce programme de gestion moderne. Au niveau fondamental, une meilleure GRH jette les assises sur lesquelles peut reposer le succès des autres changements de gestion. À titre d'exemple, les réformes de la GRH veilleront à ce que le gouvernement du Canada soit en mesure d'attirer et de conserver l'expertise dont il a besoin pour commencer à offrir les services en direct. Des procédures de recrutement plus efficaces faciliteront le placement des personnes dans les secteurs des organisations où leurs services sont requis, ce qui accroîtra la capacité du gouvernement de respecter ses engagements, notamment améliorer la transparence et les rapports présentés au Parlement. De même, une puissante culture d'apprentissage augmentera la capacité dans des secteurs tels que l'identification et la gestion prudente du risque.

Contexte du changement

Un changement fondamental se manifeste à l'échelle du gouvernement, qui délaisse le concept de la formation traditionnelle limitée par le temps en faveur d'un concept d'apprentissage grâce auquel les employés de tous les échelons augmentent en permanence leur capacité de produire des résultats. Une attention plus grande est accordée à l'élargissement des compétences des employés pour veiller à la création d'un effectif compétent et professionnel capable de satisfaire aux attentes des clients.

La gestion des ressources humaines à la fonction publique du Canada a évolué au fil des ans sous l'effet de plusieurs séries de réformes. En 1918, une Commission du Service civil composée de trois membres a été créée et chargée de protéger la fonction publique en appliquant le principe du mérite grâce aux fonctions de recrutement, d'organisation, de classification, de rémunération, de promotion et de mutation des employés. D'autres réformes d'envergure sont survenues en 1961 et en 1967, lorsque la Loi sur le service civil a été mise à jour. Elles ont donné lieu à l'adoption de ce qui suit :

  • " la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP), qui régit les nominations à la fonction publique et confère à la Commission de la fonction publique le pouvoir en matière de dotation;
  • " la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), qui instaure les négociations collectives;
  • " des modifications de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) en vertu desquelles le Conseil du Trésor est nommé employeur de la fonction publique du Canada.

Au cours des années 90, l'initiative Fonction publique 2000 a instigué quelques changements de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique visant à accroître les pouvoirs des sous ministres et des gestionnaires. Plus tard au cours de cette même décennie, l'initiative La Relève a mis en œuvre des modifications de la planification de la relève et de nouveaux programmes de perfectionnement ministériel s'adressant principalement aux cadres supérieurs. Plusieurs nouveaux employeurs distincts ont été créés, qui ne s'inscrivent pas dans la structure de la GRH s'appliquant au noyau de la fonction publique, notamment l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC), l'Agence Parcs Canada (APC) et l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA). Il en a résulté une plus grande diversité en matière de GRH au gouvernement fédéral.

De nombreux rapports publiés ces dernières années sur la gestion de la fonction publique ont fait ressortir la nécessité de préciser les rôles et les responsabilités ainsi que l'obligation pour les gestionnaires d'assumer une plus grande responsabilité en matière de GRH et de rendre davantage de comptes à cet égard. Différents intervenants ont demandé que soit réformé le mécanisme de GRH : Glassco (Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement, 1962), Lambert (Commission royale sur la gestion financière et l'imputabilité, 1979), D'Avignon (Comité spécial sur la gestion du personnel et le principe du mérite, 1979), Fonction publique 2000 (1990), Hynna (Groupe chargé de l'examen consultatif, 1996), La Relève : un parti pris pour l'action (1997) et la Commission de la fonction publique (Énoncé d'orientation, 1999).

Les éléments suivants du cadre actuel sont prévus par la loi :

Loi sur l'emploi dans la fonction publique - confère à la Commission de la fonction publique le pouvoir de faire des nominations au noyau de la fonction publique et à l'intérieur de celui ci, mais permet la délégation du pouvoir de dotation aux sous ministres. Ces derniers détiennent le pouvoir législatif relatif aux mutations latérales.

Loi sur les relations de travail dans la fonction publique - confère le droit de mener des négociations collectives. Elle prévoit le cadre des négociations collectives et définit et détermine les droits et les obligations de l'employeur, des employés et des agents négociateurs. En outre, elle prévoit des mécanismes de règlement des différends. La LRTFP confère à la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) le pouvoir de surveiller le régime de négociations collectives et de trancher certains griefs. La CRTFP peut déterminer les unités de négociation et agréer les agents négociateurs à titre de représentants exclusifs des employés et de ces unités. Elle constitue un tribunal administratif dont les membres sont nommés par le gouverneur en conseil. Les jugements qu'elle rend peuvent être revus par la Cour fédérale.

Loi sur la gestion des finances publiques - prévoit la gestion financière au gouvernement du Canada, l'établissement et la tenue des comptes du Canada ainsi que le contrôle des sociétés d'État. Le paragraphe 7(1) de la LGFP stipule notamment ce qui suit :

Le Conseil du Trésor peut agir au nom du Conseil privé de la Reine pour le Canada à l'égard des questions suivantes […] e) la gestion du personnel de l'administration publique fédérale, notamment la détermination de ses conditions d'emploi.

Mise en œuvre du changement

La capacité du Canada d'être concurrentiel dans l'économie mondiale est fonction de la qualité de ses services publics ainsi que de la compétence et du professionnalisme de ses fonctionnaires. L'innovation, l'excellence et la capacité d'adaptation dans une fonction publique fédérale dynamique sont des facteurs essentiels au service des Canadiens dans la nouvelle économie du savoir. Au nombre des défis que doit relever le gouvernement du Canada se trouve l'obligation d'attirer de nouveaux candidats à la fonction publique en dépit de la concurrence croissante pour le talent qui marque le marché du travail au Canada.

Le gouvernement du Canada est résolu à moderniser son cadre de GRH, le système actuel datant de plus de 35 ans et étant fondé sur des notions concernant le milieu de travail qui ne sont plus conformes à la culture d'aujourd'hui et à l'ère du savoir. De nombreuses améliorations ont été apportées ces dernières années. Des exercices du genre de La Relève, par exemple, ont contribué pour beaucoup à renforcer le perfectionnement de nos futurs dirigeants dans la foulée de l'exercice de réduction des effectifs mené vers le milieu des années 90. De même, la fonction publique du Canada a réalisé des progrès dans des secteurs tels que les relations de travail, la promotion d'un milieu de travail plus diversifié sur le plan culturel et ethnique et la création d'un régime de rémunération des cadres de direction plus efficace et équitable.

Cependant, en dépit de ces nombreuses améliorations variées, un urgent besoin de changements plus fondamentaux se fait clairement sentir. Les cadres législatifs et institutionnels courants ne permettent plus à la fonction publique d'être aussi réceptive qu'elle devrait l'être pour continuer de bien servir les Canadiens. Afin de relever ce défi du XXIe siècle, la fonction publique du Canada doit se transformer en une organisation moderne axée sur les gens qui est plus souple, plus réceptive, mieux adaptée et animée par un plus grand esprit d'innovation.

Le 3 avril 2001, le très honorable Jean Chrétien, Premier ministre du Canada, annonçait la création du Groupe de travail sur la modernisation de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique à qui il a confié le mandat de recommander une politique moderne de GRH de même qu'un cadre législatif et institutionnel qui permettra à la fonction publique du Canada d'attirer, de perfectionner et de maintenir en poste les candidats talentueux dont elle a besoin pour servir le gouvernement et les Canadiens au XXIe siècle.

Le Groupe de travail se penche sur trois principaux textes de loi liés les uns aux autres : la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et les articles pertinents de la Loi sur la gestion des finances publiques. Il cherche à dresser le cadre général de la fonction publique du Canada en vertu de nouveaux textes de loi fondés sur les valeurs et moins normatifs. Dans cette optique, le Groupe de travail est dirigé par trois principes :

  • " le principe du mérite doit être protégé grâce au maintien d'une fonction publique représentative qui est également axée sur les gens, objective sur le plan politique et fondée sur la compétence;
  • " la responsabilité en matière de gestion des ressources humaines devrait, dans la mesure du possible, être confiée aux gestionnaires, être clairement attribuée et être déléguée aux échelons les plus bas possibles de l'organisation pour les fins prévues;
  • " tous ceux qui partagent la responsabilité de la GRH à la fonction publique doivent être tenus responsables.

Après de vastes consultations et un examen approfondi des diverses options, le Groupe de travail a rédigé une série équilibrée de propositions pour la mise à jour de la LEFP, de la LRTFP et des dispositions relatives à la gestion des ressources humaines de la LGFP, ainsi que de la Loi sur le Centre canadien de gestion. Le 6 février 2003, la présidente du Conseil du Trésor, l'honorable Lucienne Robillard, a déposé au Parlement le texte de loi portant l'entrée en vigueur de ces propositions, projet de loi que la Chambre des communes a approuvé en juin 2003 et sur lequel se penchera le Sénat à l'automne de 2003.

Par ailleurs, pour appuyer les efforts du Groupe de travail, le gouvernement du Canada met en œuvre plusieurs améliorations de son régime de GRH qui n'exigent pas de changements législatifs. Ces améliorations visent à accroître la capacité des cadres de direction et des gestionnaires de gérer plus efficacement leurs ressources humaines.

Matériel à l'appui

2.2 Dotation à la fonction publique - Commission de la fonction publique

La Commission de la fonction publique (CFP) est un organisme parlementaire indépendant à qui la Loi sur l'emploi dans la fonction publique a confié le mandat de maintenir l'application du principe du mérite grâce au système de dotation de la fonction publique et de protéger les valeurs d'une fonction publique professionnelle, à savoir la compétence, l'objectivité politique et la représentation.

La CFP s'acquitte de sa mission en administrant la LEFP et un système fondé sur le principe du mérite et, notamment, en assumant la responsabilité de nommer des personnes qualifiées à la fonction publique et à l'intérieur de celle ci, en offrant des recours et des examens relatifs à des questions visées par la LEFP, en offrant des programmes de formation et de perfectionnement ainsi qu'en s'acquittant des autres responsabilités prévues à la LEFP et à la Loi sur l'équité en matière d'emploi (LÉE).

La CFP détient des pouvoirs directs en matière de recrutement, de sélection, d'évaluation et d'orientation professionnelle des membres du groupe de la direction. Il lui incombe aussi d'offrir certains programmes et services au nom du Conseil du Trésor, dont les programmes de perfectionnement des cadres de direction et des groupes de relève, qui comprennent le programme Cours et affectations de perfectionnement, le programme Échanges Canada, le Programme des affectations internationales, le Programme d'échanges internationaux, le Programme d'échanges de cadres de direction entre les milieux d'affaires et l'administration fédérale ainsi que le Programme des initiatives d'équité en matière d'emploi.

Toutes les autres questions intéressant le personnel, comme la classification des postes, les relations de travail et la rémunération incombent à l'employeur, c'est à dire le Conseil du Trésor du Canada. Ce dernier peut, dans l'exercice de ses attributions en matière de gestion du personnel, notamment en matière de relations entre employeur et employés dans la fonction publique :

  1. déterminer les effectifs nécessaires à la fonction publique et assurer leur répartition et leur bonne utilisation et
  2. déterminer les besoins de formation et de perfectionnement du personnel de la fonction publique et fixer les conditions de mise en œuvre de cette formation et de ce perfectionnement.

Contexte du changement

Le principe du mérite a servi de fondement à la dotation à la fonction publique du Canada depuis 1908. Au fil des ans, des strates de règles et de processus ont brouillé cette valeur fondamentale et ont donné lieu à un processus de dotation lent, encombrant et ne répondant plus aux besoins.

Ces dernières années, nombre d'initiatives ont été lancées pour moderniser la gestion des gens dans la fonction publique. Au début des années 90, dans le cadre de l'Examen consultatif de la dotation, des ministères fédéraux, des agents négociateurs, des intervenants externes et la CFP se sont réunis pour examiner des solutions et proposer un nouveau modèle de dotation à la fonction publique fédérale. Par suite de leurs efforts, la démarche fondée sur les règles a été délaissée en faveur d'une démarche axée sur les valeurs.

Ces réformes ont fondamentalement réorienté le système en déléguant les pouvoirs directs de dotation de la CFP aux ministères et organismes fédéraux, la CFP concentrant ses efforts sur son rôle de surveillance proactive. Cette évolution est conforme à l'orientation de l'administration des politiques partout ailleurs à la fonction publique qui est caractérisée par l'abandon du contrôle central au profit de la décentralisation dotée de mécanismes de protection de la reddition de comptes.

Mise en œuvre du changement

Le cadre du principe du mérite fondé sur les valeurs de la CFP est le fruit de vastes recherches et consultations auxquelles ont participé tous les intervenants du système de dotation pendant cinq ans.

En se penchant sur le mandat de sauvegarder le principe du mérite qui lui a été conféré par la loi et en s'inspirant des efforts du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique à la fonction publique et de l'Examen consultatif de la dotation, la CFP a cerné les éléments d'une approche à la dotation fondée sur les valeurs. Il s'agit de trois valeurs fondées sur les résultats, soit la compétence, la représentativité et l'impartialité politique, de trois valeurs fondées sur les processus, soit la justice, l'équité et la transparence, ainsi que de deux principes de gestion, soit la souplesse et la capacité financière efficience. Ces composantes de base sont présentées et définies à la figure 1.

Figure 1 : Valeurs fondées sur le mérite et principes de gestion

Figure 1 : Valeurs fondées sur le mérite et principes de gestion (Cette figure est expliquée en détail dans le texte)

À mesure que la CFP augmente le nombre de pouvoirs qu'elle délègue et se retire des transactions liées à la dotation, elle fait davantage porter ses efforts sur la reddition de comptes fondés sur le mérite dans l'ensemble du système et, à l'appui de cette exigence, elle a mis au point une infrastructure moderne de reddition de comptes. Cette infrastructure comprend du soutien et de l'orientation aux ministères et organismes par le truchement de la recherche et de l'analyse, l'adoption de politiques cadres en matière de dotation, le partage des pratiques exemplaires et des outils d'apprentissage ainsi que l'aide à l'adaptation des programmes de dotation aux besoins particuliers des ministères et organismes.

Cette reddition de comptes est soutenue par une démarche moderne de surveillance qui met l'accent sur la santé globale du système de dotation et se penche sur les résultats plutôt que sur les processus et contrôles traditionnels. La fonction de surveillance se fonde en premier lieu sur les valeurs et les principes de gestion. Elle veille à ce que tous les intervenants participent au cadre du mérite fondé sur les valeurs et à ce que le rendement du système de dotation soit surveillé.

Par ailleurs, la crédibilité du système de dotation délégué repose sur l'efficacité de la procédure de recours dont peuvent se prévaloir les particuliers qui estiment ne pas avoir fait l'objet d'un traitement équitable dans le cadre d'un processus donné. La CFP a modernisé la fonction de recours afin d'y intégrer les valeurs de dotation et de raccourcir les délais de prise de décisions en adoptant des mesures telles qu'un guichet unique pour la totalité des appels et des demandes d'enquête. Elle a également concerté ses efforts à ceux d'agents de dotation pour mettre en valeur l'intervention précoce et les autres modes de règlement des différends et consacré plus d'attention aux enseignements systématiques tirés des expériences dans le domaine des recours.

Matériel à l'appui

2.3 Réforme de la classification

La classification du travail est un élément fondamental de tout système de gestion des ressources humaines. Dans les grandes organisations complexes, tant du secteur public que du secteur privé, elle permet de regrouper des genres semblables de travaux de sorte qu'ils soient classés par niveau de difficulté et différenciés des autres travaux. L'établissement d'une concordance entre les travaux et les compétences requises pour les exécuter est garant de l'efficacité du recrutement, de la sélection, du maintien en poste et du perfectionnement professionnel des employés.

L'actuel système de classification a été créé à la fin des années 60, lorsque les négociations collectives ont été instaurées. Le travail à la fonction publique a été classé et évalué en fonction d'une série de normes de classification, une norme étant adoptée pour chaque groupe professionnel. Avec le temps, certaines normes ont été modifiées pour qu'il soit tenu compte de l'évolution du travail et de nouvelles normes ont été ajoutées chaque fois que de nouvelles attributions et de nouveaux groupes professionnels ont fait surface, de sorte que plus de 70 normes de classification sont utilisées à l'heure actuelle.

Contexte du changement

À l'instar de nombreuses organisations devant gérer dans la nouvelle économie, le gouvernement du Canada n'a pas su adapter à l'évolution du travail le système dont il se sert pour classer le travail. Certaines normes de classification appliquent des notions désuètes concernant le travail de la fonction publique, d'autres décrivent des fonctions qui ne sont plus exécutées et de nombreuses autres encore ne tiennent pas compte de dimensions importantes des fonctions courantes.

Les tentatives de réforme du système de classification de la fonction publique remontent au milieu des années 80. Dans sa version initiale, le projet de la Norme générale de classification (NGC), lancé en 1997, portait une réforme généralisée du système de classification s'appliquant à tous les groupes professionnels, sauf le groupe de la direction. Il visait deux objectifs. Premièrement, on espérait qu'une approche commune de mesure des emplois (une norme contre les 72 normes courantes) simplifierait considérablement le système, diminuerait le fardeau administratif imposé aux gestionnaires et réduirait les coûts administratifs généraux de la tenue du système. Deuxièmement, l'adoption d'une norme de classification unique favoriserait la création d'une seule structure de rémunération correspondante. Le regroupement de toutes les structures de rémunération des groupes professionnels en une seule structure semblait le moyen le plus prometteur d'assurer la conformité à la Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP), qui stipule l'égalité de rémunération pour un travail d'égale valeur.

Des gestionnaires, employés et syndicats de la fonction publique ont porté un regard neuf sur les exigences du travail d'aujourd'hui. Cet examen leur a permis de constater qu'il fallait reconnaître les nouveaux aspects du travail et de relever les éléments du système n'ayant plus cours qui devaient être éliminés. Ils ont décelé de nouvelles exigences relatives aux niveaux visant certains genres de fonctions de même que des règles de classifications indûment restrictives à éliminer. Les descriptions de travail ont été mises à jour afin de mieux tenir compte des réalités de fonctionnement. Des gestionnaires ministériels, des syndicats, des employés, des experts de la classification et des employés du SCT ont déployé de très vastes efforts communs pour moderniser et simplifier le système de classification.

En 2002, le gouvernement canadien a examiné avec attention une grande variété de points de vue et de travaux de recherche pour déterminer quelle serait la manière optimale de mener à bien le projet de la NGC. Les gestionnaires supérieurs en sont venus à la conclusion que, si la réforme de la classification était nécessaire pour assurer et maintenir l'efficacité de la fonction publique, l'approche universelle se révélait impraticable. L'application d'une norme unique et d'une structure salariale unique à plus de 150 000 postes de la fonction publique fédérale produirait un cadre de gestion trop rigide pour la grande diversité du travail accompli par ses employés. Ainsi, sa capacité de faire concurrence sur le marché du travail afin d'attirer les candidats possédant les talents et les compétences nécessaires pour fournir ses services aux Canadiens et aux Canadiennes dans les années à venir pourrait s'en trouver réduite et la pluralité des syndicats pourrait être remise en question. Il convenait donc de se tourner vers une nouvelle approche.

Mise en œuvre du changement

Le 8 mai 2002, le gouvernement annonçait qu'il optait pour une nouvelle approche qui lui permettrait de simplifier et de moderniser son système de classification de sorte qu'il tienne davantage compte des réalités du marché du travail, traite équitablement les hommes et les femmes et permette de combler les principaux besoins opérationnels du gouvernement.

Les principaux aspects de cette nouvelle approche sont décrits ci après.

  • "Normes adaptées sur mesure. Les normes de classification seront adaptées sur mesure afin de répondre aux besoins spécifiques de groupes professionnels donnés, pour lesquels les normes existantes sont particulièrement désuètes.
  • "Adhésion au principe de la parité salariale. . Le gouvernement du Canada souscrit au principe d'égalité de rémunération pour des fonctions équivalentes, conformément à la Loi canadienne sur les droits de la personne. Le SCT appuie les efforts du Groupe de travail sur l'équité salariale formé par les ministres de la Justice et du Travail en vue de proposer une approche améliorée devant permettre d'obtenir et de maintenir l'égalité de rémunération pour des fonctions équivalentes. Le SCT attend avec impatience les conclusions du Groupe de travail.
  • "Un système simplifié. La mise en place de normes de classification adaptées sur mesure nous permettra d'envisager une diminution du nombre important de normes présentement en usage. Des progrès ont été réalisés relativement à l'utilisation de descriptions de travail génériques pour des types de travail similaires. Ces améliorations contribueront à alléger le fardeau administratif et à promouvoir la mobilité des employés.
  • "Un plan triennal continu. La mise en œuvre de la réforme de la classification dans une organisation aussi vaste et diversifiée que la fonction publique du Canada nécessitera du temps. Le gouvernement passera à un programme pluriannuel de réforme de la classification plus facile à gérer. Cette réforme ne s'effectuera pas du jour au lendemain et ce programme sera mis à jour chaque année. Le SCT surveillera le travail accompli et rendra compte annuellement des progrès réalisés et des plans.
  • "Collaboration avec les ministères et les syndicats. La mise en œuvre de la réforme de la classification se fera en collaboration avec les ministères et les syndicats. La rétroaction ainsi obtenue permettra d'identifier les groupes professionnels pour lesquels la réforme pourrait être mise en œuvre et ceux pour lesquels elle sera reportée à une date ultérieure.
  • "Poursuivre sur la lancée des réalisations passées. Le gouvernement se fondera sur les descriptions de travail déjà terminées qui ont été mises à jour selon le format de la NGC pour décrire les postes des employés. Il travaillera avec les ministères pour s'assurer qu'il peut les utiliser efficacement dans le contexte des normes existantes aussi longtemps que cela s'avérera nécessaire.

La nouvelle approche en matière de réforme de la classification sera bénéfique, à maints égards, pour les employés, les ministères, les syndicats et, au bout du compte, pour l'ensemble de la population canadienne. Les normes de classification peuvent être adaptées sur mesure aux besoins spécifiques de groupes professionnels particuliers et la priorité pourra être accordée aux groupes ayant les besoins les plus pressants. Il sera possible d'aligner plus adéquatement les salaires sur ceux de différents marchés de travail à l'extérieur de la fonction publique. Les syndicats pourront poursuivre les négociations salariales au nom de leurs membres respectifs en fonction de leurs différents besoins qui évoluent.

Pour orienter les travaux du gouvernement, plusieurs initiatives de mise en œuvre ont été cernées et liées à une stratégie cohérente qui groupe les efforts de classification sous trois grandes rubriques :

  • "la réforme structurelle des normes de classification, c'est à dire le changement fondamental de l'architecture de normes de base, qui est adaptée afin d'appuyer les besoins opérationnels des ministères et organismes et qui est menée à l'égard d'un groupe à la fois;
  • "le maintien des normes de classification existantes, lorsque des réformes structurelles n'ont pas encore été menées ou, de fait, si elles ne s'imposent pas;
  • "le renforcement de la capacité des systèmes de l'ensemble des ministères et organismes.

    Des progrès appréciables ont été réalisés sous chacune de ces rubriques, le gouvernement ayant atteint son premier jalon au chapitre de la réforme de la classification, soit la première mise à jour officielle du plan triennal continu qui a eu lieu en mai 2003, la date anniversaire de l'annonce faite par la présidente du Conseil du Trésor.

Matériel à l'appui

  • Réforme de la classification

2.4 Application de pratiques d'emploi non discriminatoires

Le fondement législatif assurant l'application de pratiques d'emploi non discriminatoires est la Loi sur l'équité en matière d'emploi, dont l'objectif est :

de réaliser l'égalité en milieu de travail de façon que nul ne se voit refuser d'avantages ou de chances en matière d'emploi pour des motifs étrangers à sa compétence et, à cette fin, de corriger les désavantages subis, dans le domaine de l'emploi, par les femmes, les Autochtones, les personnes handicapées et les personnes qui font partie des minorités visibles […].

La fonction publique du Canada est assujettie à cette loi ainsi qu'à des politiques qui favorisent la création d'une fonction publique représentative de la population servie. Il s'agit notamment de la Politique sur l'équité en emploi (en voie de révision) et de la Politique sur l'obligation de prendre des mesures d'adaptation pour les personnes handicapées dans la fonction publique fédérale, qui est entrée en vigueur le 3 juin 2002.

Le SCT fournit des directives et de l'orientation en matière de politiques aux ministères et organismes fédéraux, surveille la mise en œuvre de l'équité en emploi et présente des rapports sur le sujet au Parlement. Il consulte les représentants des employés (y compris les syndicats) au sujet des mesures de mise en œuvre et collabore avec eux en la matière. Le SCT partage les responsabilités d'employeur avec la Commission de la fonction publique, l'organisme chargé de doter en effectif la fonction publique. Plusieurs obligations de l'employeur, dont la tenue de sondages auprès de l'effectif, la tenue d'examens des systèmes d'emploi et la préparation de plans d'équité en emploi, ont été déléguées aux ministères et organismes.

Contexte du changement

Le gouvernement du Canada est déterminé à appliquer l'équité en emploi et à créer un effectif représentatif et inclusif. Des progrès sensibles ont été accomplis pour la mise en œuvre de l'équité en emploi, comme en témoignent les augmentations de la représentation de tous les groupes désignés aux termes de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Entre 1996 et 2001, la représentation a enregistré les hausses suivantes : femmes de 48,2 % à 52,1 %, Autochtones de 2,3 % à 3,6 %, personnes handicapées de 3,1 % à 5,1 % et membres de minorités visibles de 4,5 % à 6,1 %.

Toutefois, l'initiative d'équité en emploi continue de revêtir de l'importance :

  • "pour les femmes, puisque la fonction publique tente d'augmenter leur représentation dans les échelons de direction;
  • "pour les Autochtones, puisque la fonction publique tente de maintenir en poste les membres de ce groupe dans les ministères et organismes et d'en assurer une répartition plus vaste;
  • "pour les personnes handicapées, puisque les questions de mesures d'adaptation du milieu de travail, d'embauche et de cheminement de carrière doivent être réglées;
  • "pour les membres de minorités visibles, puisque les plans sont mis en œuvre en vue d'accroître la représentation générale des membres de ce groupe et leur représentation dans les échelons de gestion de la fonction publique.

Tous s'intéressent à l'équité en emploi, la fonction publique du Canada devant comprendre et respecter les différences et chercher à tirer profit des contributions de tous les Canadiens.

La Loi sur l'équité en matière d'emploi est entrée en vigueur pour la fonction publique en 1996, de sorte que cette institution était assujettie à des obligations semblables à celles du secteur privé sous réglementation fédérale. À ce jour, 28 des quelque 50 organisations fédérales ayant fait l'objet de vérifications respectent cette loi.

L'actuelle politique sur l'équité en emploi (ÉE ) poursuit les objectifs principaux énumérés ci après.

  • "La création d'un effectif de la fonction publique dans lequel les Autochtones, les membres de groupes de minorités visibles, les personnes handicapées et les femmes sont équitablement représentés et répartis. La disponibilité de la main d'œuvre et les exigences opérationnelles des organisations seront prises en compte lors de la détermination de la représentation et de la répartition équitables des groupes désignés.
  • "L'identification et l'abolition des obstacles contenus dans les systèmes, les politiques, les procédures et les pratiques d'emploi ainsi que dans les attitudes organisationnelles et les comportements établis en matière d'emploi qui ont un effet négatif sur l'emploi ou l'avancement de la carrière des membres de groupes désignés.
  • "La mise en œuvre de mesures spéciales pour corriger les désavantages en matière d'emploi et pour promouvoir la participation dans l'effectif des groupes désignés.
  • "L'administration, au nom du Conseil du Trésor, de programmes de mesures spéciales visant les groupes désignés.

Mise en œuvre du changement

Dans sa tentative de corriger la sous représentation persistante des minorités visibles à la fonction publique et de créer une culture au travail plus réceptive à la diversité, le gouvernement du Canada a donné son aval, en juin 2000, au plan d'action Faire place au changement qui établit cinq repères en matière de recrutement, de promotion et de perfectionnement professionnel des membres de minorités visibles et décrit une série de mesures visant à améliorer la culture organisationnelle et à créer un environnement de travail plus inclusif.

En juin 2002 est entrée en vigueur la Politique sur l'obligation de prendre des mesures d'adaptation pour les personnes handicapées dans la fonction publique fédérale qui facilite l'« inclusion planifiée », la création et le maintien d'un environnement de travail inclusif et sans obstacle. Les ministères et organismes mettent en œuvre la politique.

En sa qualité de plus grand employeur assujetti à la Loi sur l'équité en matière d'emploi, la fonction publique du Canada s'efforce de prêcher par l'exemple et, ce faisant, elle tente de devenir une organisation caractérisée par la justice, l'équité et l'inclusion de tous les Canadiens. Le processus de modernisation de la fonction publique du Canada essaie de doter cette institution des mécanismes lui permettant d'atteindre l'excellence en matière de services fournis aux Canadiens au XXIe siècle. L'inclusion s'insère manifestement dans une telle transformation.

Matériel à l'appui

2.5 Apprentissage continu

Tous les jours, les fonctionnaires sont appelés à exécuter des programmes et à fournir des services aux Canadiens, à conseiller des ministres, à faire appliquer des lois et règlements, et ce, avec excellence et intégrité. Dans une organisation apprenante, les gens de tous les échelons cherchent continuellement à améliorer leur capacité de produire des résultats en misant sur des idées nouvelles, des connaissances nouvelles et des perspectives nouvelles.

La fonction publique du Canada s'engage à tirer le plus profit de ses connaissances et de ses ressources intellectuelles pour s'acquitter du mieux possible de ses responsabilités. L'apprentissage permanent est un engagement que prennent individuellement les fonctionnaires envers leur perfectionnement personnel et professionnel, le but ultime étant de bâtir une organisation apprenante à la fonction publique reposant sur deux piliers principaux. Le premier consiste à susciter un intérêt pour la croissance continue des employés particuliers. Une organisation apprenante, toutefois, n'est pas simplement l'agrégat de particuliers affichant des compétences en matière d'apprentissage. Il s'agit d'une organisation qui excelle dans sa recherche de moyens novateurs de rapprocher les groupes d'employés pour qu'ensemble ils s'interrogent, réfléchissent et découvrent. Par conséquent, le second pilier s'entend de l'apprentissage organisationnel qui suppose que les gens travaillent ensemble dans un esprit de collaboration très énergétique qui profite à tous. La nouvelle Politique pour l'apprentissage continu présente à tous les fonctionnaires le défi de promouvoir la création d'une organisation apprenante. Les responsabilités partagées supposent que le Conseil du Trésor, en sa qualité d'« employeur », prenne la tête d'une démarche coordonnée qui veillera à ce que les efforts d'apprentissage déployés par les particuliers et les organisations à l'échelle de la fonction publique produisent des résultats qui serviront les intérêts de tous les Canadiens.

Contexte du changement

Le gouvernement du Canada reste persuadé que l'apprentissage est essentiel au renouvellement de la fonction publique, au renforcement de l'intégrité et de la reddition de comptes, à l'appui de l'innovation et à la mise en œuvre d'améliorations de la gestion des ressources humaines.

Depuis au moins 1995, l'organisation apprenante représente un principe clé d'organisation. Après la vague des mesures d'austérité financière, la nécessité d'un nouveau « contrat social » s'est faite sentir pour les fonctionnaires, ce qui a donné lieu à un mouvement appelé La Relève. Ce mouvement a marqué le lancement d'un vaste éventail d'initiatives visant à améliorer le climat entourant les ressources humaines. Il ne faisait plus de doute, en 1999, que la composante d'apprentissage de La Relève devait être étoffée davantage et élaborée en un cadre plus vaste et plus complet.

Le Comité des hauts fonctionnaires (CHF), composé de sous ministres, assure le leadership sur des questions qui touchent l'ensemble de la fonction publique. Pour appuyer le mouvement de La Relève et donner suite aux résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de 1999, le CHF a formé le sous comité de l'apprentissage et du perfectionnement qui a dressé une liste de 44 recommandations relatives à l'apprentissage appelant la prise de mesures, dont l'élaboration d'une nouvelle politique d'apprentissage pour la fonction publique. Dans les mois qui ont suivi la parution de ces recommandations, de vastes consultations ont été menées auprès d'employés, de gestionnaires, de conseillers principaux en apprentissage, d'agents négociateurs, de personnes handicapées et de membres de groupes de minorités visibles, auprès des conseils fédéraux de chaque région du Canada de même qu'auprès des collectivités fonctionnelles. La version définitive de la politique comprend les observations et commentaires de tous ces groupes.

Dans le discours du Trône de 2002, le gouvernement a confirmé l'importance de l'apprentissage en milieu de travail dans l'actuelle économie du savoir et, en mai 2002, les ministres du Conseil du Trésor ont approuvé le document intitulé Une politique pour l'apprentissage continu dans la fonction publique du Canada. Cette politique a pour objectif de mettre en place une culture de l'apprentissage dans la fonction publique qui stimule, guide et promeut la transformation de la fonction publique en une organisation apprenante engagée envers l'apprentissage continu de ses membres.

Il convient de signaler que le deuxième Sondage auprès des fonctionnaires, mené en 2002, a constaté une amélioration sensible au chapitre de l'apprentissage chez les particuliers et les organisations. Entre 1999 et 2002, tous les grands indicateurs de formation et de perfectionnement ont affiché des progrès, c'est à dire l'accès à la formation, l'encadrement en cours d'emploi, le perfectionnement d'habilités permettant d'améliorer la carrière ainsi que le soutien de la carrière par les superviseurs et les ministères. À titre d'exemple, en 2002, 10 % d'employés de plus (soit environ 16 500 personnes) qu'en 1999 ont reçu de la formation en cours d'emploi.

Mise en œuvre du changement

La politique pour l'apprentissage continu jette les assises de la fonction publique à titre d'organisation apprenante. Elle applique une démarche axée sur les principes qui déplace l'emphase de la formation officielle en faveur de l'apprentissage continu et préconise les responsabilités individuelles et collectives à l'appui de l'atteinte des objectifs d'apprentissage des personnes et de l'ensemble de la fonction publique.

De manière plus précise, la politique porte que les employés sont conjointement responsables (avec leurs gestionnaires) de leurs propres plans d'apprentissage, qu'ils doivent se montrer ouverts à l'apprentissage et qu'ils doivent appliquer à leur travail ce qu'ils ont appris. Il incombe aux gestionnaires et aux organisations de mettre en œuvre la politique et de fournir du soutien général aux employés.

Les ministères et organismes s'engagent à instaurer, d'ici le 31 mars 2004, des politiques d'apprentissage, des plans d'action et des plans d'apprentissage personnels qui appuieront les efforts déployés par les employés pour parfaire leurs compétences professionnelles, de même qu'à fixer des objectifs mesurables et à mettre au point des mécanismes de présentation de rapports.

À titre d'employeur, le Conseil du Trésor est résolu à élaborer une stratégie d'apprentissage qui traitera des besoins d'apprentissage organisationnels au XXIe siècle. Cette stratégie poursuivra l'établissement de liens de collaboration entre les syndicats et la direction dans le domaine de l'apprentissage, appuiera la mise sur pied de comités, de réseaux et de communautés de pratiques interministériels, cernera les besoins communs en connaissances des gestionnaires et employés et instaurera une série fondamentale d'activités d'apprentissage qui combleront ces besoins, élaborera un programme d'orientation à l'intention de tous les nouveaux employés, investira les sommes nécessaires pour faciliter l'utilisation de l'apprentissage électronique, évaluera la politique et présentera des rapports sur les résultats obtenus par la fonction publique.

Le document Une politique pour l'apprentissage continu dans la fonction publique du Canada reconnaît que l'apprentissage ne se limite plus seulement à la formation. L'approche retenue est conforme à un changement culturel de fond qui se produit par suite de l'engagement pris par la direction envers la réforme de la fonction publique.

La quête d'une organisation apprenante ne peut se limiter à une seule entreprise. Elle désigne un lot d'initiatives plus ou moins liées, de réseaux et d'activités localisées qui suivent l'orientation donnée par un cadre directeur plus vaste, des projets d'infrastructure et une série de ressources facilement accessibles. De plus, par définition, elle constitue une œuvre en cours d'élaboration, la mise sur pied d'une organisation apprenante exigeant de nombreuses étapes. Les six grands principes décrits ci dessous orientent la stratégie générale.

  1. L'apprentissage n'est pas une activité parallèle qui se distingue des fonctions de l'organisation jugées « essentielles à la mission ». Il est plutôt conforme aux objectifs organisationnels, ce qui signifie que l'organisation doit mettre en place une culture qui valorise l'apprentissage.
  2. L'expérience constitue une riche source d'enseignements. Par conséquent, pour renforcer la capacité, la fonction publique doit réfléchir sur les expériences, en tirer des enseignements de grande valeur et partager plus largement ces enseignements.
  3. Les gens et la diversité sont valorisés. La diversité est une source de force et d'apprentissage puisque les gens possédant des antécédents et des expériences différents amènent de nouveaux points de vue aux débats.
  4. Les gestionnaires assument un rôle essentiel lorsqu'il s'agit de faciliter l'apprentissage. L'apprentissage doit donc faire partie des priorités et des activités de la gestion.
  5. Il incombe à une organisation apprenante d'intégrer systématiquement les observations et commentaires des citoyens dans ses pratiques organisationnelles.
  6. Une organisation apprenante réfléchit systématiquement à ce qu'elle fait - elle évalue les processus et les résultats - afin de s'améliorer en permanence.

Deux initiatives d'apprentissage particulièrement prometteuses sont décrites ci après.

Programme d'apprentissage mixte : À l'automne 2001, dans le cadre des négociations collectives, le Secrétariat du Conseil du Trésor et l'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC), un syndicat représentant la majorité des fonctionnaires fédéraux, ont conclu un protocole d'entente afin de créer un programme d'apprentissage mixte (PAM) de 7 millions de dollars. Le PAM, une initiative novatrice, constitue le premier programme d'apprentissage à avoir été négocié. Il offre des activités d'apprentissage pendant une période de deux ans à environ 60 000 syndiqués et à l'ensemble des gestionnaires dans toutes les régions du pays. L'objectif global du programme est d'améliorer les relations de travail entre les syndicats et le patronat grâce à l'apprentissage.

Campusdirect : Il s'agit d'une initiative d'infrastructure d'apprentissage électronique visant l'ensemble de la fonction publique qui procure aux fonctionnaires un guichet unique où ils peuvent trouver des cours en ligne. Le programme comprend un portail d'apprentissage, un dépôt de renseignements sur les occasions d'apprentissage et une série d'outils d'auto évaluation en ligne, une bibliothèque d'apprentissage électronique et une foule de produits d'apprentissage comme des cours de même qu'une infrastructure et une plate forme d'apprentissage électronique pour dispenser des cours et permettre aux gestionnaires et aux apprenants de suivre leurs progrès en matière d'apprentissage.

Matériel à l'appui

2.6 Valeurs et éthique

La présente section donne un aperçu des mesures prises au chapitre de l'éthique à la fonction publique du Canada.

La vaste infrastructure éthique du Canada lui permet de promouvoir les valeurs et l'éthique à la fonction publique. Cette infrastructure englobe les textes de loi et politiques suivants : la Loi canadienne sur les droits de la personne, la Charte canadienne des droits et libertés, le Code criminel (corruption, fraude et abus de confiance), la Loi sur la gestion des finances publiques (obligations des employés participant à la collecte, à la gestion et au débours de fonds publics, la politique relative aux pots de vin et autres questions), la Loi sur les langues officielles, la Loi sur les secrets officiels, la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (serment d'office et d'allégeance, principe du mérite et neutralité), le Code régissant les conflits d'intérêts et l'après-mandat s'appliquant à la fonction publique, la Politique sur la sécurité (utilisation appropriée de l'information gouvernementale), la Politique sur la divulgation interne d'information concernant des actes fautifs au travail, la Politique sur la prévention et le règlement du harcèlement en milieu de travail et la Politique sur les pertes de fonds et infractions et autres actes illégaux commis contre la Couronne.

L'autorité fondamentale de déterminer les règles régissant la conduite des fonctionnaires émane de l'alinéa 11(2)f) de la Loi sur la gestion des finances publiques qui stipule que le Conseil du Trésor peut « établir des normes de discipline dans la fonction publique ». L'article 12 de cette même loi permet au Conseil du Trésor de déléguer à l'administrateur général d'un ministère l'exercice de ses pouvoirs et charges en matière de gestion du personnel de la fonction publique.

Les principes généraux régissant l'ensemble des fonctionnaires sont énoncés dans un Code régissant les conflits d'intérêts et l'après-mandat s'appliquant à la fonction publique (le Code) qui, comme l'a indiqué le Conseil du Trésor, constitue la politique clé pour la gestion des ressources humaines. En outre, les ministères et organismes particuliers ont mis au point leurs propres codes de conduite contenant des dispositions tenant compte de la nature précise de leurs organisations.

Contexte du changement

La politique du gouvernement est de réduire les risques de conflits entre les intérêts privés des fonctionnaires et les devoirs liés à leur charge et de régler les éventuels conflits de manière conforme à l'intérêt public. L'objectif est de s'assurer que le public ait confiance dans l'intégrité de la fonction publique et des fonctionnaires.

Les dispositions de l'actuel Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat sont entrées en vigueur le 1er janvier 1986 et s'appliquent à l'ensemble des fonctionnaires dont le Conseil du Trésor est l'employeur. Toutes les personnes nommées à la fonction publique et les employés mutés ou nommés à d'autres postes à l'intérieur de la fonction publique sont tenus de divulguer les éventuels conflits d'intérêts qui existent à leur nomination.

Par ailleurs, conformément à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, les administrateurs et les fonctionnaires, nommés de l'extérieur de la fonction publique, jurent ou (affirment solennellement et sincèrement qu'ils rempliront fidèlement et honnêtement les fonctions que leur confère leur emploi dans la fonction publique et que, sauf autorisation expresse, ils ne révéleront rien de ce qui sera parvenu à leur connaissance en conséquence de cet emploi).

Cette politique confère des responsabilités à différentes entités gouvernementales.

En tant qu'autorité désignée, le Conseil du Trésor :

  • "après les avoir examinées, se prononce sur :
    • les demandes relatives à des mesures supplémentaires au Code;
    • les recommandations visant à assujettir aux mesures concernant l'après-mandat les postes classés à un niveau inférieur à celui de cadre de direction ou à exclure tout poste assujetti aux dispositions du code concernant l'après-mandat;
    • les demandes d'employés ou d'anciens employés pour que soit réduite la période de restriction concernant l'après-mandat précisée dans le Code;
  • "réunit au besoin des comités consultatifs pour donner des conseils sur l'application des mesures concernant l'après-mandat dans des cas particuliers.

Le conseiller en éthique (anciennement le sous-registraire général adjoint) :

  • "donne des conseils sur les dispositions optimales en vue du dessaisissement d'actifs;
  • "agit à titre de fiduciaire pour une fiducie en compte bloqué ou une fiducie en conservation, lorsqu'on le lui demande;
  • " évalue la pertinence des propositions relatives au remboursement par les ministères des frais encourus par les employés pour faire établir leurs fiducies.

La Commission de la fonction publique :

"établit des procédures en matière de dotation afin que les personnes nommées à un poste signent, avant leur nomination ou au moment de leur nomination, un document attestant qu'elles ont lu et qu'elles comprennent le Code et qu'elles s'engagent à en respecter les dispositions comme condition d'emploi;

"applique les politiques et établit des procédures et des mécanismes pour assurer le respect des dispositions du Code en ce qui a trait aux affectations dans le cadre des programmes Échanges de cadres de direction entre les milieux d'affaires et l'administration fédérale et Échanges Canada.

Tous les employés doivent revoir au moins une fois l'an les obligations que leur impose le Code. Ils doivent prendre des mesures pour éviter tout conflit réel, potentiel ou apparent, conformément aux principes et aux mesures énoncés dans le Code régissant les conflits d'intérêts et l'après mandat s'appliquant à la fonction publique.

À titre de fonctionnaire désigné, l'administrateur général doit :

  • "s'assurer que les employés sont informés des exigences du Code et qu'ils s'y conforment en tous points;
  • "déterminer s'il existe un conflit d'intérêts réel ou potentiel et, le cas échéant, les mesures qui doivent être prises par les employés visés;
  • "obtenir l'approbation du Conseil du Trésor concernant les mesures à ajouter à celles qui figurent dans le Code quand elles sont justifiées par les responsabilités particulières du ministère ou les lois régissant le fonctionnement de ce dernier;
  • "établir des procédures pour que les employés déclarent leurs transactions officielles avec d'anciens titulaires de charges publiques qui sont soumis aux dispositions du Code concernant l'après-mandat ou qui pourraient y être soumis;
  • "faire passer une entrevue aux employés assujettis aux mesures concernant l'après-mandat avant leur départ de la fonction publique ou encore communiquer avec eux à cet effet;
  • "veiller à ce que les agents négociateurs soient consultés par les ministères à propos de l'administration du Code, y compris la mise en œuvre de mesures supplémentaires et le prolongement des exigences de l'après-mandat aux postes autres que ceux de la catégorie de la gestion.

L'administrateur général doit demander l'approbation du Conseil du Trésor, sur la recommandation du ministre, pour :

  • "assujettir aux mesures concernant l'après-mandat tout poste classé à un niveau inférieur à celui de gestionnaire supérieur;
  • "exclure certains postes de l'application des articles 41 et 42 des mesures de conformité aux dispositions de l'après mandat qui se rapportent aux activités interdites et à la période de restriction suivant la cessation des fonctions.

Des coordonnateurs des conflits d'intérêts sont nommés dans chaque ministère et chargés de fournir des conseils et de l'orientation aux gestionnaires et aux employés quant aux éventuelles situations de conflits d'intérêts.

Les codes sont préparés et distribués pour informer les employés de leurs responsabilités en matière de normes de conduite auxquelles le ministère s'attend.

Mise en œuvre du changement

Au Canada, le dossier de l'éthique, des valeurs et des codes de conduite à la fonction publique a connu une certaine évolution ces derniers temps. Au nombre des faits nouveaux constatés, mentionnons la modernisation de la fonction de contrôleur et le rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique, qui sont décrits ci après.

En 1997, le Groupe de travail indépendant chargé de la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'Administration fédérale du Canada a déposé son rapport et, en 1998, l'étape du projet pilote de la modernisation de la fonction de contrôleur était lancée. Trois ans plus tard, les ministres du Conseil du Trésor décidaient de mettre en œuvre cette initiative à l'échelle de l'administration fédérale.

La modernisation de la fonction de contrôleur constitue une réforme de la gestion qui met l'accent sur la saine gestion des ressources et la prise de décisions efficaces. Elle vise à fournir aux gestionnaires de l'information financière et non financière intégrée sur le rendement, une démarche solide à l'égard de la gestion du risque, des systèmes de contrôle adéquats ainsi qu'une série commune de valeurs et de règles d'éthique. Les gestionnaires sont quotidiennement mis au défi de prendre des décisions complexes. Leur comportement et leurs décisions doivent se fonder sur les valeurs de la fonction publique et de leurs ministères.

La seconde initiative a trait au rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique. Sous l'égide du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet, de nombreux groupes de travail composés de sous ministres ont été formés entre 1995 et 1997. Un de ces groupes a été chargé de se pencher sur l'éthique et les valeurs de la fonction publique. Dans son rapport, il a conclu que ces dernières évoluaient, que de nouveaux défis sur le plan de l'éthique émanaient des nouvelles valeurs et des nouvelles circonstances à la fonction publique et que celles ci étaient susceptibles d'entrer en conflit avec les valeurs existantes.

Les fonctionnaires s'inquiètent de l'absence de cadre d'éthique et de reddition de comptes et de mécanismes adéquats de protection alors qu'ils sont tenus de faire preuve d'un plus grand degré de jugement et de discrétion à l'égard des décisions relatives aux programmes et des décisions sur des dossiers individuels et qu'ils sont en présence d'une décentralisation et d'une délégation accrues des pouvoirs de dotation, de passation de marchés et de conclusion de partenariats.

Le groupe de travail a passé en revue les lignes directrices actuelles en matière de conflits d'intérêts et le code régissant l'après mandat. Il a constaté qu'ils étaient fondamentalement sains, mais qu'ils devraient être complétés d'au moins trois façons :

  • "les lignes directrices de chaque ministère et organisme doivent être spécifiquement adaptées aux défis et circonstances qui le confrontent;
  • "les organismes centraux doivent être davantage en mesure de conseiller tant les fonctionnaires que les dirigeants des organismes en matière d'éthique et de valeurs;
  • "une meilleure formation et une plus large diffusion de renseignements sur les codes actuels doivent être assurées

Dans le nouvel environnement de la fonction publique, les décisions en matière d'éthique sont souvent rendues plus compliquées par des tensions et des changements de l'importance accordée aux valeurs, aux règles et aux résultats, par exemple, l'attention accordée aux résultats plutôt qu'aux règles ou celle accordée à l'innovation et à la prise de risques plutôt qu'à la probité et à la prudence. D'autres travaux s'imposent avant de parvenir à un juste équilibre, notamment

  • "en veillant à ce que la rédaction des règles soit davantage axée sur les objectifs de fond et qu'elles évitent les lourdeurs administratives inutiles;
  • "en enrichissant le concept de l'habilitation des employés en faisant de nouveau valoir que la délégation des pouvoirs confère l'autorité précise et concrète d'agir et suppose la reddition de comptes sur des résultats précis et concrets, de même que la conformité aux règles et procédures;
  • "en réaffirmant la primauté de la loi, de la constitution, des règlements et des processus à titre de piliers de l'administration publique et d'une bonne société;
  • "en élaborant un régime complet d'éthique, ce qui comprend des mécanismes de recours adéquats pour les ministères et organismes en particulier et pour la fonction publique dans son ensemble.

Le Groupe de travail a proposé les éléments suivants d'un régime déontologique :

  • "un code ou un énoncé des valeurs de la fonction publique;
  • "des codes particuliers aux ministères et organismes qui adapteraient et compléteraient le code de la fonction publique;
  • "de l'orientation et des mécanismes de recours pour les fonctionnaires qui se trouvent en situation de conflits d'intérêts ou qui font face à des difficultés d'ordre déontologique.

Les valeurs éthiques à la fonction publique comprennent l'intégrité, l'honnêteté, la probité, la prudence, l'impartialité, l'équité, l'altruisme, la discrétion et la confiance du public. Sous de nombreux égards, ces valeurs sont identiques à celles d'autres segments de la société, mais elles s'en distinguent parce qu'elles s'imbriquent dans les valeurs démocratiques et professionnelles de la fonction publique. L'intégrité, par exemple, est requise dans toutes les professions mais, à la fonction publique, elle désigne la capacité de garder la confiance du public et de donner la préséance au bien commun sur les intérêts ou les avantages personnels.

Le rapport demande qu'un nouveau contrat moral soit conclu entre la fonction publique, le gouvernement et le Parlement du Canada. Le Groupe de travail recommande la rédaction d'un énoncé de principes pangouvernemental qui met l'accent sur les principes du gouvernement responsable et qui relie les charges des fonctionnaires à ces principes. Il demande ensuite qu'une série de mesures de soutien mutuelles soient prises à la fonction publique en général et dans les ministères en particulier, ce qui comprend interpréter l'énoncé de principes en fonction de la culture et des circonstances propres à chaque ministère et organisme.

Matériel à l'appui

2.7 Planification des ressources humaines

Grâce à l'initiative de modernisation de la gestion des ressources humaines (section 2.1), la fonction publique du Canada vise à créer une capacité de planification stratégique des ressources humaines qui mettra l'accent sur les résultats tout en accordant une nouvelle importance à la mesure. Entre temps, le Secrétariat du Conseil du Trésor, représentant l'employeur, fournit de l'information, de l'orientation et du soutien en matière de ressources humaines partout à la fonction publique.

Contexte du changement

Le Cadre de gestion des ressources humaines (CGRH) est un guide mis au point par le SCT à l'intention de tous les gestionnaires et praticiens des ressources humaines de la fonction publique du Canada pour les aider à améliorer la gestion des ressources humaines dans leurs organisations à l'appui des objectifs opérationnels. Conçu à titre d'outil de référence pratique, il constitue une composante essentielle du curriculum d'apprentissage des gestionnaires intermédiaires puisqu'il contient les tendances actuelles et les nouveautés dans ce domaine. De plus, il contient un répertoire des pratiques de gestion des ressources humaines qui ont eu une incidence positive sur le rendement opérationnel, de même que celles qui sont propres à l'environnement d'une fonction publique. Le cadre est en voie de mise à jour de sorte qu'une attention sur la gestion axée sur les résultats puisse être intégrée à tous les volets de la gestion des ressources humaines, y compris la planification.

Mise en œuvre du changement

Le Réseau interministériel de planification des ressources humaines (RIPRH) a été mis sur pied pour fournir aux ministères et organismes fédéraux une tribune où ils pourront partager leurs expériences et pratiques exemplaires en matière de planification des ressources humaines. Le RIPRH publie également des rapports et fournit des outils à la collectivité des ressources humaines, comme le Guide de planification stratégique des ressources humaines.

De plus, le SCT fournit des statistiques annuelles sur l'effectif de la fonction publique fédérale qui couvrent des aspects tels que sa taille et sa composition, les genres d'emploi et la répartition régionale des groupes visés par l'équité en emploi de même que des données et des statistiques sur la mobilité qui s'y rapportent. Par ailleurs, par l'entremise du Centre conjoint d'analyse démographique, la CFP et le SCT fournissent des données démographiques sur la fonction publique qui permettent au personnel et aux gestionnaires des ressources humaines des ministères d'améliorer leur planification.

Les ministères sont encouragés à présenter l'état des initiatives de modernisation de la gestion dans leurs Rapports ministériels sur le rendement (RMR). La gestion des ressources humaines représente l'une des principales initiatives de gestion devant être abordées dans les RMR, puisqu'elle sous tend le document Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada.

Matériel à l'appui

2.8 Systèmes d'information sur les ressources humaines

L'information sur les ressources humaines désigne l'ensemble des renseignements se rapportant à la population actuelle et éventuelle de ressources humaines dans les organismes et ministères, ce qui comprend à la fois les données courantes et historiques.

Les ministères et organismes tiennent et exploitent des systèmes d'information sur les ressources humaines pour répondre à leurs propres besoins en matière de gestion de ces ressources. Les 52 ministères et organismes font partie de l'un des trois regroupements reconnus de systèmes partagés des ressources humaines. Le SCT sert de lien entre les regroupements pour réduire le risque de diversification et soutenir le renforcement de la capacité commune.

En outre, les grands ministères dotés d'organisations internes de technologie de l'information et investissant des sommes importantes dans la technologie détiennent et exploitent un certain nombre de systèmes uniques de ressources humaines. En revanche, on retrouve à l'autre bout de l'échelle des systèmes et services des ressources humaines de petits ministères et organismes ayant très peu ou pas de capacité interne pour répondre aux exigences de leur système de ressources humaines.

Quelle que soit leur taille, les ministères et organismes ont une caractéristique en commun : chacun représente un silo distinct d'information sur les ressources humaines. Par conséquent, toutes les transactions avec les autres ministères ou avec des organismes centraux exigent passablement d'efforts.

L'information sur les ressources humaines est recueillie par des organismes centraux conformément aux pouvoirs et aux obligations décrits dans la Loi sur la gestion des finances publiques et la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Aux termes des pouvoirs généraux qui lui sont conférés par ces lois, le Conseil du Trésor tient des systèmes d'information sur le personnel concernant les fonctionnaires. Les utilisateurs du SCT se servent principalement de ces banques de données pour trouver de l'information qui leur permettra :

  • de planifier, de mettre en œuvre et de surveiller les politiques gouvernementales;
  • d'appuyer la planification et la gestion des ressources humaines, ce qui comprend les négociations collectives, l'analyse de la rémunération, les langues officielles et l'équité en emploi;
  • de répondre aux demandes spéciales d'information et de mener des recherches, des études spéciales et des sondages ayant trait à l'information personnelle visant les employés ainsi qu'aux demandes adressées conformément à la Loi sur l'accès à l'information et à la Loi sur la protection des renseignements personnels;
  • de soutenir l'élaboration et l'administration de divers régimes d'assurance générale et médicale.

Contexte du changement

Les fonctions de la gestion des ressources humaines sont de nature opérationnelle et surviennent lors de la planification, de l'administration et du contrôle des ressources humaines au gouvernement.

La gestion de l'information désigne la planification, la direction et le contrôle de toutes les ressources axées sur l'information de l'organisation dans le dessein d'atteindre les objectifs organisationnels, d'exécuter les programmes et de fournir les services. Le 3 avril 2001, le Premier ministre annonçait la création du Groupe de travail sur la modernisation de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique chargé de soutenir les réformes de la gestion des ressources humaines amorcées par la présidente du Conseil du Trésor (voir la section 2.1). La plupart des changements prévus exigeront des modifications importantes des rôles, responsabilités et obligations de rendre compte des institutions s'occupant de la gestion des ressources humaines à la fonction publique, ce qui comprend le Conseil du Trésor, son Secrétariat, la CFP et la Commission des relations de travail dans la fonction publique.

Les propositions législatives élaborées par le Groupe de travail fourniront le cadre juridique de la modernisation, mais d'autres améliorations découleront d'initiatives non législatives. L'intention derrière les volets des systèmes d'information sur les ressources humaines de l'initiative de modernisation de la gestion des ressources humaines est d'abolir les obstacles qui nuisent à l'interfonctionnement et à l'intégration des systèmes des ressources humaines du gouvernement, d'améliorer la qualité et l'accessibilité des dépôts d'information sur les ressources humaines et de promouvoir la transition plus poussée des ministères et organismes vers les regroupements de systèmes partagés des ressources humaines.

Lorsqu'elle est efficace, la GRH veille à ce que la fonction publique soit composée de particuliers non partisans, professionnels, compétents et très qualifiés qui sont représentatifs de la population du Canada dans son ensemble. À tous les niveaux de l'organisation, la GRH tente de déployer ces ressources humaines pour qu'elles exécutent les politiques du gouvernement et fournissent les services au public. Il est reconnu que les fonctionnaires sont des collaborateurs qu'il convient de valoriser et de perfectionner.

Dans l'administration fédérale canadienne, la gestion de l'information sur les ressources humaines inclut les 18 secteurs fonctionnels suivants :

  • utilisation et planification des ressources humaines;
  • relations de travail;
  • analyse et conception de l'organisation;
  • classification;
  • dotation;
  • rémunération;
  • évaluation du rendement;
  • formation et perfectionnement;
  • développement organisationnel;
  • leadership et supervision;
  • mesures d'encouragement et récompenses;
  • gestion du groupe de la direction;
  • santé et sécurité au travail;
  • langues officielles;
  • équité en emploi;
  • congés;
  • réaménagement des effectifs;
  • cessation d'emploi.

Les ministères et organismes doivent étayer la gestion de leurs ressources humaines en adoptant des systèmes et processus pratiques et efficaces d'information et de soutien. Ils doivent principalement s'assurer que le plus grand volume possible d'information soit créé directement par les parties faisant autorité et les parties touchées (par exemple, les employés ou les gestionnaires) et à ce que l'information sur les ressources humaines soit partagée avec les secteurs fonctionnels des ressources humaines compétents et d'autres secteurs fonctionnels qui s'y intéressent, notamment les finances, ou qu'elle leur soit transférée.

Une certaine marche à suivre doit être respectée au moment d'instaurer ou d'améliorer un système d'information sur les ressources humaines.

  • Il faut envisager la nécessité d'aller au delà du traitement des transactions de ressources humaines et du stockage de l'information sur les ressources humaines.
  • Il faut accorder une grande priorité aux besoins directs des employés et des gestionnaires.
  • Il faut offrir le service direct aux employés et aux gestionnaires pour réduire la dépendance envers les intermédiaires.
  • Il faut mettre à profit les capacités des actuelles technologies fondées sur les Web et des meilleures applications commerciales des ressources humaines.
  • Il faut appliquer des normes pangouvernementales de gestion de l'information et de la technologie.

Mise en œuvre du changement

Pour améliorer le niveau global de service fourni par les systèmes d'information sur les ressources humaines du gouvernement fédéral, il convient d'abord de concentrer les ressources rares dans les ministères et organismes comptant un petit nombre d'applications. Pour ce faire, tous les ministères et organismes sont fortement encouragés à ne pas investir davantage dans les systèmes classiques d'information sur les ressources humaines qui leur sont propres et à passer à un système partagé des ressources humaines reconnu lorsque le besoin se fait sentir. De cette façon, des procédés opérationnels communs peuvent être élaborés, et les ressources du gouvernement peuvent être appliquées de manière à profiter à plus d'une organisation.

Les systèmes actuels d'information sur les ressources humaines s'appliquant à l'ensemble de la fonction publique représentent un groupe de systèmes d'information distincts recueillant et regroupant les données sur les ressources ministérielles. Les dossiers des systèmes varient en fonction des exigences particulières des systèmes et contiennent de l'information de base sur les employés et les postes.

Les systèmes décrits ci après composent la série actuelle de systèmes d'information sur les ressources humaines s'appliquant à l'ensemble de la fonction publique fédérale.

Fichier de données sur les groupes visés par l'équité en matière d'emploi du Conseil du Trésor (FDÉE) : :Ce fichier est utilisé pour identifier aux fins d'analyse les membres de la fonction publique qui sont des Autochtones, des personnes handicapées et (ou) des membres de groupes de minorités visibles. Il facilite la comparaison de leur représentation dans la fonction publique à leur présence dans la population générale et sert à analyser et à surveiller la situation et les progrès réalisés par les populations visées comparativement à ceux du reste de la fonction publique en ce qui a trait à la répartition par région et par profession, la formation, la mobilité, etc.

Système des versements et retenues (SVR) : Ce système renferme le dossier de rémunération et d'avantages sociaux de chaque employé de l'administration fédérale. On y retrouve également les numéros de référence de divers régimes d'assurance générale et médicale, ainsi que les versements et retenues applicables à l'employé.

Système de rapports sur les services supplémentaires (SRSS) : Ce système contient les données sur chaque employé de l'administration fédérale ayant trait à l'utilisation des heures supplémentaires et des services supplémentaires. Il s'applique à tous les employés en poste pour qui le Conseil du Trésor est l'employeur en vertu de l'annexe I, partie I, de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.

Système d'information sur les titulaires (SIT) : Ce système contient les données sur chaque employé de l'administration fédérale ayant trait aux questions de personnel. Il renferme de l'information concernant les négociations collectives, les exclusions, les agents négociateurs et les langues.

Système de rapport sur les congés (SRC) : Ce fichier contient les données sur chaque employé de l'administration fédérale ayant trait aux congés payés. Il s'applique à tous les employés en poste pour qui le Conseil du Trésor est l'employeur en vertu de l'annexe I, partie I, de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.

Système de rapport sur les congés non payés (CNP) : Ce système fournit de l'information sur l'utilisation des congés non payés faite par chaque employé de l'administration fédérale. Fichier d'information sur la mobilité des employés (MOB) : Ce fichier contient des données sur le mouvement de chaque employé de l'administration fédérale à la fonction publique, de même qu'à l'intérieur et à l'extérieur de celle ci.

Système de rapport sur l'exclusion des postes (SREP) : Ce fichier fournit de l'information sur chaque employé de l'administration fédérale ayant trait aux exclusions et s'applique à tous les anciens employés exclus et aux employés exclus en poste pour qui le Conseil du Trésor est l'employeur en vertu de la LRTFP.

Système d'information sur les postes et la classification (SIPC) : Ce système contient des données sur chaque employé de l'administration fédérale ayant trait aux questions de classification des postes. Il est utilisé pour appuyer l'élaboration et l'administration du système de classification et du programme des langues officielles à la fonction publique, pour ne nommer que ces utilisations.

Système de contrôle du réaménagement des effectifs (SCRE) : Ce système fournit au SCT de l'information sur les paiements forfaitaires qui ont été versés aux employés qui quittent la fonction publique conformément aux divers politiques et programmes de réaménagement des effectifs. Il est utilisé pour surveiller la mise en œuvre par les ministères des dispositions de ces divers politiques et programmes ainsi que leur conformité continue à ces derniers.

Matériel à l'appui

2.9 Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction

En 1997, le président du Conseil du Trésor de l'époque, l'honorable Marcel Massé, a formé le Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction, composé de cadres supérieurs provenant des secteurs public et privé.

Le mandat du Comité consultatif est de fournir des conseils et des recommandations indépendants au président du Conseil du Trésor concernant les cadres de direction, les sous ministres et d'autres personnes nommées par décret de la fonction publique fédérale sur :

  • l'élaboration d'une stratégie à long terme à l'intention des échelons supérieurs de la fonction publique à l'appui des besoins de la GRH;
  • les stratégies et principes de rémunération, ce qui comprend les taux de traitement, les récompenses et la reconnaissance;
  • les questions globales de gestion, ce qui comprend les politiques et programmes sur les ressources humaines.

Contexte du changement

Au moment de la création du Comité consultatif, la fonction publique venait à peine de terminer l'exercice d'Examen des programmes dans le cadre duquel nombre de ministères et d'organismes ont réduit leurs effectifs. Elle avait en outre traversé de nombreuses années de restriction de l'embauche et de gel des salaires. Des recherches avaient révélé que les diplômés universitaires ne convoitaient pas de carrières à la fonction publique. De plus, les prévisions démographiques montraient que la fonction publique perdrait un grand nombre d'employés de niveau supérieur au cours des dix prochaines années et qu'une très grande proportion des cadres de direction prendraient leur retraite d'ici dix ans.

C'est dans ce contexte que le gouvernement du Canada a créé le Comité consultatif à qui il a confié le mandat de fournir des conseils et des recommandations concernant le défi que présente le recrutement et le maintien en poste des employés qualifiés de niveau supérieur requis afin d'assurer l'excellence de la fonction publique fédérale dans les années à venir.

Mise en œuvre du changement

Compte tenu de l'imminente crise démographique et de la décennie de changements de fond dans le secteur public, le Comité consultatif a conclu que le déficit croissant des ressources humaines appelait des mesures immédiates pour protéger la qualité de la fonction publique et, partant, le bien être économique du Canada.

Le Comité a classé au nombre des préoccupations exigeant le plus rapidement des mesures la nécessité d'établir une vision d'avenir claire pour la fonction publique ainsi que le besoin de renouveler la culture, les ressources humaines et la rémunération.

Le Comité consultatif a mis en lumière l'exigence d'adopter de nouvelles démarches en matière de rémunération des échelons supérieurs de la fonction publique. Il s'est dit d'avis que la politique de rémunération d'une organisation se devait d'être conçue de manière à permettre le recrutement et le maintien en poste d'employés du calibre requis pour atteindre les objectifs organisationnels. Il a traité des principes sur lesquels la rémunération devrait se fonder et a recommandé une structure salariale qui s'y conforme. Il a notamment recommandé :

  • que la structure de rémunération globale des groupes de niveau supérieur soit distincte de celle qui s'applique aux syndiqués;
  • que la rémunération en espèces comprenne deux éléments, à savoir d'une part une structure salariale comptant une échelle pour chaque niveau et le redressement périodique du taux de l'emploi (le maximum de l'échelle) conformément aux comparaisons de la rémunération globale du marché des groupes pertinents et d'autre part un volet de rémunération à risque se rattachant à l'atteinte d'objectifs annuels;
  • que des mécanismes soient mis en place qui permettraient, autant que possible, que l'administration annuelle de la rémunération à la fonction publique ne soit plus un enjeu politique.

À la suite du premier rapport du Comité, d'importants éléments de la rémunération des cadres supérieurs ont été approuvés par le Conseil du Trésor, puis mis en œuvre. En 1998, une nouvelle structure salariale a fait correspondre les taux de rémunération accordés aux niveaux de direction les moins élevés à ceux du secteur privé et du secteur public élargi et amélioré la compétitivité relative aux niveaux les plus élevés. En 1999, le Conseil du Trésor a annoncé le Programme de gestion du rendement pour appuyer un nouveau mécanisme de rémunération à risque qui varierait en fonction du rendement obtenu par rapport à des cibles convenues et à la réalisation des plans d'activités. Conformément aux recommandations du Comité, le Programme de gestion du rendement visait :

  • à être le reflet des valeurs d'une fonction publique axée sur le bien de la population;
  • à établir des cibles en fonction des objectifs individuels, des objectifs de l'équipe et de ceux de toute l'organisation qui porteraient sur une vaste gamme d'éléments, y compris la gestion efficace des ressources, le leadership associé à la qualité du service, la prestation de conseils stratégiques, l'innovation et, surtout, l'atteinte des résultats et la concrétisation des valeurs essentielles;
  • à instaurer un mécanisme permettant d'examiner les changements importants survenant pendant la période de mesure et d'évaluer en permanence le rendement;
  • à être un élément indissociable de la rémunération totale qui est versée chaque année en fonction du rendement réel mesuré par rapport aux cibles convenues.

Ensemble, la structure salariale révisée et le programme de rémunération à risque ont contribué à rétablir l'intégrité du système de rémunération et à améliorer la transparence et la position concurrentielle. De plus, ils ont donné le coup d'envoi au processus visant à mieux aligner les récompenses sur le rendement.

Le Comité a également reconnu que le seul fait pour le gouvernement d'améliorer la rémunération du personnel de direction ne lui permettrait pas d'éviter le sérieux déficit au titre des ressources humaines à la fonction publique. De fait, sa première recommandation visait l'établissement d'une vision et d'une culture pour la fonction publique englobant une compréhension collective des valeurs fondamentales ainsi que des rôles et responsabilités nouveaux et l'existence d'un but commun qui, pris ensemble, devraient inspirer et stimuler la fonction publique canadienne tout en renforçant ses liens avec ceux et celles qu'elle sert.

Dans ses deuxième et troisième rapports, le Comité a confirmé les défis clés inhérents au renouvellement de la fonction publique, à savoir la nécessité d'apporter un changement culturel, d'améliorer la gestion des ressources humaines et de prendre en compte la nature du travail de même que le milieu de travail que la fonction publique peut offrir. C'est grâce à ses conseils d'expert, à ses recommandations ayant accru l'intégrité du régime de rémunération et à ses efforts pour mettre en lumière les obstacles structurels et culturels que le Comité consultatif a pu jeter les assises de la modernisation du régime de gestion des ressources humaines du personnel de direction de la fonction publique fédérale.

En juin 2001, la présidente du Conseil du Trésor, l'honorable Lucienne Robillard, a reconduit de trois ans le mandat du Comité consultatif.

Dans son quatrième rapport, le Comité a fait le point sur les progrès réalisés sous la lancée des trois rapports précédents, décrit des propositions visant plusieurs questions de ressources humaines en suspens et formulé des recommandations précises sur la rémunération pour améliorer l'opportunité et la comparabilité de la rémunération du personnel de direction à la fonction publique par rapport à celle des secteurs public et privé externes.

Le Comité s'est empressé de déposer un cinquième rapport contenant des recommandations sur les questions relatives aux ressources humaines à l'égard desquelles il avait fait des propositions en mars 2002. La méthodologie révisée de comparaison de la rémunération qu'il a recommandée prévoit la transmission plus opportune de commentaires et permet au Comité de formuler ses recommandations sur la rémunération au début de 2003 et au cours des années ultérieures. De cette façon, il peut se concentrer davantage sur un vaste éventail de questions liées aux ressources humaines touchant le personnel de direction de la fonction publique tout en secondant les efforts du gouvernement en vue de la création d'un milieu de travail exemplaire qui attirera et maintiendra en poste des employés qualifiés pour servir les Canadiens.

Matériel à l'appui

2.10 Fierté et reconnaissance

Le gouvernement du Canada a comme politique de souligner le rendement exceptionnel des personnes à l'emploi de la fonction publique dans l'exercice de leurs fonctions, leurs autres apports méritoires liés à leurs fonctions, leurs suggestions pratiques d'améliorations, l'excellence des efforts qu'ils déploient tous les jours et leurs longs états de service.

Les fonctionnaires méritent une reconnaissance à la fois formelle et informelle et, à cet égard, les ministères et organismes s'efforcent de mettre en œuvre des pratiques de reconnaissance efficaces, souples et significatives. Le cadre de fierté et de reconnaissance vise à créer un milieu de travail qui valorise les gens, les reconnaît et les traitent conformément aux valeurs fondamentales de la fonction publique. Il tente de favoriser un sentiment profond et durable de fierté dans le travail que les fonctionnaires exécutent.

Contexte du changement

En 1987, le Conseil du Trésor a approuvé une politique de reconnaissance des employées intitulée le Régime des primes d'encouragement (RPE). Le principe du recours aux mesures incitatives liées au rendement a été avancé en décembre 1990, dans le cadre de l'initiative Fonction publique 2000. Pour donner suite aux recommandations du Groupe de travail sur la Fonction publique 2000, le gouvernement a proposé des modifications accordant une plus grande marge de manœuvre aux sous ministres, leur permettant d'abolir graduellement la rémunération au rendement (une partie seulement de la prime ou de la récompense repose sur la base salariale) afin de la remplacer par des primes au rendement et de déléguer aux gestionnaires ministériels le pouvoir de remettre des prix. La création de ces prix a permis aux ministères de recourir à des mécanismes non pécuniaires adaptés à leurs besoins précis.

Le Sous comité du Comité des hauts fonctionnaires sur la fierté et la reconnaissance, composé de sous ministres et de sous ministres associés, créé en mars 1997, a été chargé d'élaborer et de mettre en œuvre un plan d'action visant à favoriser la fierté et à promouvoir la reconnaissance à la fonction publique. Son mandat s'inscrivait dans l'initiative La Relève, qui cherchait à bâtir une fonction publique fédérale moderne et vigoureuse pour l'avenir. Dans le contexte de promotion d'une culture de reconnaissance à la fonction publique qui irait bien au delà des programmes officiels de prix, le Comité a mis sur pied en 2001 2002 un réseau de champions de la fierté et de la reconnaissance dans les ministères et organismes.

Au début de 1996, le SCT avait amorcé l'évaluation du RPE dans le cadre du renouvellement de la fonction publique et, le 28 mai 1998, il a instauré une nouvelle politique de reconnaissance pour remplacer le RPE et donner corps à la politique fondée sur les valeurs qui avait été demandée et qui assurait aux gestionnaires ministériels une plus grande marge de manœuvre en matière de pratiques de reconnaissance des employés. Appuyant la Loi sur la semaine nationale de la fonction publique (SNFP) déposée en 1992, la politique de reconnaissance décrivait également les responsabilités des organismes centraux et des ministères concernant ces importantes célébrations annuelles. Depuis sa création, la SNFP n'a cessé de prendre plus de place dans le calendrier des activités liées à la fierté et à la reconnaissance à titre d'événement notable et important.

Mise en œuvre du changement

De plus en plus, on commence à percevoir la reconnaissance des employés comme une exigence fondamentale et permanente de saines pratiques de gestion du rendement, comme un élément essentiel de la validation de l'expérience au travail des employés et de la santé du milieu de travail qui influe directement sur le recrutement et le maintien en poste. La structure et la pratique des programmes de fierté et de reconnaissance dans l'administration fédérale ne cessent d'évoluer pour tenir compte de cette philosophie.

Aujourd'hui, les programmes de fierté et de reconnaissance se sont transformés en un éventail impressionnant de programmes adaptés aux besoins précis des ministères et organismes. Ils comprennent des éléments très variés, passant des éléments qui imitent les volets formels de la politique de reconnaissance et allant jusqu'aux pratiques et initiatives plus vastes et plus spontanées, comme les primes instantanées et les récompenses quotidiennes.

Les éléments suivants sont prévus à la Politique de reconnaissance.

Prix décernés par les ministères

Ces prix sont gérés, décernés et financés par les ministères et organismes. Il s'agit notamment de ceux décrits ci dessous.

Prix de long service

Ces prix, qui reconnaissent le service loyal des employés du gouvernement du Canada, sont décernés aux employés ayant 15, 25 et 35 années de service et à ceux qui prennent leur retraite après au moins 10 années de service à la fonction publique fédérale. Certaines organisations fédérales reconnaissent d'autres jalons comme 10, 20 ou 30 années de service.

Prix officiels

Ces prix sont décernés aux employés qui ont accompli des réalisations méritoires ou exécuté un service méritoire dans l'exercice de leurs fonctions. Tant les particuliers que les groupes y sont admissibles. Ces prix peuvent prendre la forme de divers souvenirs, qui sont choisis à la discrétion du ministère ou de l'organisme qui les remet et dont la valeur ne peut dépasser le plafond établi de 5 000 $ dans le cas d'une personne ou de 10 000 $ dans le cas des groupes. Les primes à l'initiative, qui encouragent les gestionnaires et employés de la fonction publique à trouver des moyens nouveaux et améliorés qui accroîtront l'efficience et l'efficacité des opérations du gouvernement et du service au public, sont réputées des prix officiels et sont souvent décernées par les ministères et organismes. Les employés assujettis à un régime de rémunération au rendement n'ont pas droit à des prix en espèces, mais ils peuvent recevoir une reconnaissance non pécuniaire.

Prix informels (instantanés)

Les ministères et organismes peuvent également concevoir leurs propres prix spéciaux de reconnaissance informelle qui reconnaissent et promeuvent les valeurs de la fonction publique, renforcent la collaboration entre les gens dans les organisations, encouragent l'esprit d'équipe et le partenariat et préconisent l'accent sur les clients et les résultats. Les prix de reconnaissance informelle des ministères sont des prix non pécuniaires dont la valeur ne devrait pas dépasser 500 $ pour les prix individuels et 1 000 $ pour les prix de groupes.

Prix de la fonction publique

Ces prix visant l'ensemble de la fonction publique sont gérés par le SCT, qui reçoit des suggestions sous forme de nominations des ministères et organismes. Il s'agit notamment des prix suivants.

Prix d'excellence et Prix d'équité en matière d'emploi et de diversité

Chaque année, un Conseil des prix et de la reconnaissance choisit parmi les récipiendaires de prix officiels des ministères ceux dont les contributions sont les plus novatrices, exemplaires ou uniques et les recommande au président du Conseil du Trésor pour qu'une reconnaissance supplémentaire leur soit décernée, à savoir une épinglette, un trophée et un certificat spéciaux qui leur seront remis dans le cadre d'une cérémonie nationale qui se déroule pendant la semaine nationale de la fonction publique. Le Prix d'équité en matière d'emploi et de diversité reconnaît les organisations et les personnes qui, par leur diligence et leur engagement permanents, aident la fonction publique à devenir représentative et inclusive.

Prix pour services insignes

Ces prix sont décernés aux fonctionnaires de carrière occupant un poste à plein temps au niveau du groupe de la direction ou de sous-ministre (ou niveaux équivalents) et ont pour but de reconnaître les fonctionnaires qui se sont distingués par leur rendement exceptionnel et soutenu, qui ont fait montre à la fois de leadership éclairé et d'innovation axée sur le service. Le prix comprend une mention signée par le Premier ministre et le gouverneur général, une épinglette en or et une œuvre d'art d'une valeur maximale de 10 000 $.

Prix du Chef de la fonction publique

Le Prix du Chef de la fonction publique reconnaît les employés qui illustrent le mieux le travail des fonctionnaires qui réussissent à relever les défis énoncés dans le Rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada présenté par le greffier du Conseil privé. Un maximum de 20 prix sont accordés chaque année. Le prix consiste en un trophée et un certificat signé par le greffier du Conseil privé.

L'accent continue d'être placé sur l'assurance du respect de l'intention du programme et sur la transmission des nouveautés dans le domaine de la fierté et de la reconnaissance aux coordonnateurs ministériels par l'entremise de la Conférence nationale sur la fierté et la reconnaissance qui a lieu chaque année dans la région de la capitale nationale.

Le Sous comité du CHF sur la fierté et la reconnaissance s'acquitte de ses fonctions et se penche sur des moyens de faire participer les champions ministériels de la fierté et de la reconnaissance à la planification de leurs mesures ministérielles qui contribueront à façonner une culture de reconnaissance authentique et significative. Dans cette optique, un nouveau cadre stratégique de mesures est en voie d'élaboration qui regroupera des activités de communication, le traitement de la question fondamentale des valeurs sous jacentes, la mise sur pied d'une formation sur la reconnaissance à l'intention des gestionnaires et des employés ainsi que le rapprochement avec les questions connexes et complémentaires liées au bien être au travail.

Les résultats du Sondage de 2002 auprès des fonctionnaires fédéraux témoignent d'une hausse du degré de fierté que les fonctionnaires ressentent à l'égard de leur travail comparativement aux résultats du dernier sondage en 1999. Des activités continuent de favoriser ce nouveau paradigme de la fierté et de la reconnaissance. Les programmes de reconnaissance font partie intégrante de la gestion de la qualité du rendement, de l'amélioration soutenue du rendement et de la validation du milieu de travail.

Matériel à l'appui

  • Bravo!, Sous comité du CHF sur la fierté et la reconnaissance et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, 2001
  • Le guide des gestionnaires, Conseil du Trésor du Canada, troisième édition
  • Manuel du Conseil du Trésor, volume sur les ressources humaines, chapitres 1-6
  • Fonction publique 2000 : Le renouvellement de la fonction publique du Canada, Gouvernement du Canada, 1990

2.11 Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux

La présente section traite de la mise en œuvre à la fin des années 90 d'un mécanisme novateur de sondage auprès des fonctionnaires fédéraux.

Contexte du changement

Pourquoi mener un tel sondage?

En 1997, le greffier du Conseil privé, s'inspirant de trois initiatives principales visant l'ensemble de la fonction publique (La Relève, le Cadre de gestion des ressources humaines et la Modernisation de la fonction du contrôleur), a lancé l'idée d'un sondage auquel pourraient participer sur une base volontaire tous les fonctionnaires (c'est à dire ceux qui sont visés par l'annexe I, partie I de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et à l'égard desquels le Conseil du Trésor du Canada est l'employeur).

Cette décision a été prise en raison des défis (restructuration et réorganisation, changements des programmes et des priorités, gels de la rémunération et réduction des effectifs) que la fonction publique avait dû relever ces dernières années. Nombre de fonctionnaires avaient été touchés personnellement et professionnellement par ces changements. De plus, les résultats de sondage étaient considérés comme la pierre angulaire des organisations progressives cherchant à améliorer le bien être et le service à la clientèle.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor s'est vu confier le mandat de mettre en œuvre le projet. Il a concerté ses efforts à ceux d'autres ministères et organismes fédéraux clés afin de concevoir un sondage qui permettrait de recueillir de l'information de tous les employés grâce à un questionnaire commun. En octobre 1998, le Comité des hauts fonctionnaires avalisait le projet et il a été convenu de mener le sondage au printemps 1999.

En recourant à un instrument unique administré à un point commun dans le temps, le sondage a fourni le premier « cliché » complet et cohérent des milieux de travail des employés et traité de points tels que la diversité, les aspirations professionnelles, l'apprentissage et les besoins de perfectionnement.

Mise en œuvre du changement

Comment a t il été mené et quels ont été les résultats?

Il s'agissait de la première fois qu'un sondage du genre était mené et, pour la première fois, le gouvernement du Canada a pu voir dans quelle mesure les impressions des employés dans les ministères et organismes étaient liées à celles d'autres employés partout à la fonction publique.

Les questions ont été choisies en fonction des éléments qui, d'après les recherches, revêtent une certaine importance pour le perfectionnement et le maintien d'organisations très performantes. Une variété d'autres normes et cadres rigoureusement établis et en vigueur depuis longtemps se rapportant au bon rendement organisationnel ont également été utilisés, notamment le modèle Investors in People (Angleterre), les normes de l'Institut national de la qualité (Canada) et les recherches sur le terrain menées auprès de grandes sociétés au Canada et aux États Unis. Les questions ont été rédigées en collaboration avec nombre de ministères et d'organismes et soumis à un essai préalable auprès d'employés dans le cadre de groupes de discussion tenus partout au Canada.

Statistique Canada a administré le sondage au nom du SCT. Conformément à la Loi sur la statistique, cette agence garantit que les répondants particuliers ne pourront en aucun cas être identifiés. Les employés ont reçu avec leur chèque de paie ou leur talon de chèque du 24 mai 1999 un exemplaire du questionnaire accompagné d'une enveloppe de retour affranchie. Les questionnaires remplis ont été renvoyés à Statistique Canada.

Plus de 190 000 questionnaires ont été remis à des employés de la fonction publique au Canada et à l'étranger, desquels plus de 104 000 ont été remplis, ce qui représente un taux de réponse de 55 %. Puisque le profil démographique des répondants correspond à celui de la fonction publique dans son ensemble, les résultats ont servi de fondement solide de l'analyse.

Il est ressorti de l'analyse préliminaire des résultats que, même si les employés jugent leur travail important, qu'ils aiment leur travail et qu'ils estiment que leur organisation est un bon endroit où travailler, certains secteurs devaient être améliorés. Les préoccupations suivantes ont été mentionnées : la direction doit soutenir davantage les employés et donner suite aux suggestions de harcèlement et de discrimination au travail, le bien être au travail doit être amélioré (fierté, reconnaissance, charge de travail, encadrement, classification, dotation) et le perfectionnement professionnel et l'apprentissage doivent être abordés.

Dans un premier temps, le SCT a diffusé, le 10 novembre 1999, les résultats pour l'ensemble de la fonction publique et un rapport sommaire sur le site Internet du sondage et sur support papier, de même qu'en braille, sur cassette audio, en gros caractères et sur disquette. Puis, le 18 novembre, il a diffusé les résultats pour les ministères et organismes particuliers sur le site Web. Ces derniers avaient toute la latitude voulue pour choisir le support de diffusion et ils étaient encouragés à préparer un rapport sommaire à l'intention de leurs employés.

À quoi ont servi les résultats? Quels changements ont été apportés?

Les résultats du sondage ont fourni une bonne assise qui contribuera aux efforts d'amélioration du milieu de travail et de prestation de meilleurs services aux Canadiens. Depuis la parution des résultats, nombre d'initiatives en milieu de travail ont été lancées et des mesures ont été prises à la fois par les organismes centraux et les ministères et organismes d'exécution pour corriger les problèmes décelés. Pour obtenir des descriptions de quelques unes de ces initiatives, veuillez consulter le site Web du sondage.

Deuxième Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux

Au début du printemps 2001, il a été décidé que le SCT mènerait un deuxième sondage pour mesurer les progrès réalisés depuis le premier sondage. Comme ce fut le cas en 1999, Statistique Canada a administré le sondage au nom du SCT.

Les questions du deuxième sondage ont été choisies en fonction de l'utilité qu'elles présentent pour les employés, gestionnaires et agents négociateurs lorsqu'il s'agit de déceler les problèmes et de fournir des solutions concrètes pour améliorer le milieu de travail et le service aux Canadiens. Le questionnaire a été mis au point par un Groupe de travail interministériel syndical sur le sondage composé de représentants de ministères et d'organismes de petite, moyenne et grande taille, de Statistique Canada, d'organismes centraux, d'agents négociateurs et de conseillers externes.

Le deuxième sondage a porté sur les mêmes thèmes que ceux abordés en 1999, notamment le harcèlement et la discrimination, la charge de travail, le perfectionnement professionnel, les communications, le leadership, le service aux clients et la dotation. Plus de 50 % des questions du sondage de 1999 ont été reprises, tandis que de nombreuses autres ont été révisées et élargies de manière à les rendre plus claires et à obtenir des données plus significatives dans des domaines tels le harcèlement et la discrimination, le bien être et l'équilibre entre les obligations personnelles et professionnelles, le perfectionnement professionnel et l'équité du processus de dotation.

De nouveaux thèmes ont également été présentés pour examiner d'autres éléments du milieu de travail posant problème, comme les langues officielles, la santé et la sécurité, les valeurs et l'éthique, le maintien en poste et les relations syndicales patronales.

Le sondage s'est déroulé du 22 mai au 21 juin 2002, et le questionnaire a été remis aux employés « sur support papier seulement ». Les questionnaires remplis ont été retournés directement à Statistique Canada, qui les a acceptés plusieurs semaines après la fin de la période de sondage.

Un questionnaire a été remis à tous les employés des ministères et organismes énumérés à l'annexe I, partie I, de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP 1-1) et à l'égard desquels le Conseil du Trésor est employeur. Les employés des statuts suivants ont pu participer au sondage de 2002 :

  • employés nommés pour une période indéterminée (permanents);
  • employés saisonniers;
  • employés en détachement;
  • employés nommés pour une période déterminée;
  • employés occasionnels.

Plus de 165 000 questionnaires ont été remis à des employés au Canada et à l'étranger et plus de 95 000 d'entre eux ont répondu. Le taux de réponse s'est établi à 57,8 %, en hausse par rapport au taux de 54,6 % enregistré en 1999, ce qui constitue un fondement solide sur lequel faire reposer l'analyse et la comparaison avec les résultats du sondage de 1999.

Les résultats du sondage témoignent d'une amélioration de plusieurs des secteurs depuis 1999. Des 39 questions ou sous questions ayant été reprises textuellement de ce sondage (outre les questions d'information générale), 34 secteurs ont affiché des améliorations. En dépit de la hausse du taux de satisfaction des employés, d'autres améliorations s'imposent dans des domaines tels que le harcèlement et la discrimination, l'avancement de carrière et l'apprentissage, la charge de travail et l'équilibre entre les obligations personnelles et professionnelles, le leadership et les relations syndicales patronales.

Le 2 décembre 2002, le SCT a diffusé les résultats pour l'ensemble de la fonction publique et un rapport sommaire sur le site Web du sondage, puis envoyé une copie papier du rapport pour l'ensemble de la fonction publique à tous les employés. Des exemplaires en braille, sur cassette audio, en gros caractères et sur disquette ont également été offerts sur demande.

Le 9 décembre 2002, tous les ministères et organismes ont fait connaître à leurs employés les résultats pour les unités ministérielles et organisationnelles sur leurs sites intranet ou sur support papier. Ils avaient toute la latitude voulue pour choisir le support de diffusion, et ils étaient encouragés à produire un rapport sommaire à l'intention de leurs employés. À la même date, le SCT a affiché les résultats ministériels sur le site Web du sondage.

Suivi du sondage

Un Comité consultatif chargé du suivi du sondage (CCSS), composé de représentants du SCT, des ministères et organismes, des collectivités des gestionnaires, des syndicats et des experts de l'extérieur, a été formé. Le SCT assume la présidence du comité et offre les services de secrétariat.

Le comité, par l'entremise de son président, recommandera aux sous ministres, aux chefs d'organismes et à d'autres intervenants clés des initiatives raisonnables et pratiques qui donnent suite à court, moyen et long terme aux constatations du deuxième sondage auprès des fonctionnaires fédéraux. Le rapport du CCSS abordera quatre ou cinq questions touchant l'ensemble de la fonction publique qui pourront faire l'objet de mesures. Il précisera les obligations de rendre compte, établira des objectifs précis, comme l'examen des politiques, et formulera des recommandations sur la manière d'exécuter ces travaux et sur les personnes chargées de le faire. Un Comité consultatif d'analyse technique, composé de représentants des organismes centraux et de Statistique Canada, a également été mis sur pied. Il fournira une analyse approfondie des constatations du sondage et secondera le CCSS. Par ailleurs, un Groupe de l'analyse des politiques a été formé et chargé de traiter en profondeur de l'éventuelle incidence des constatations du sondage sur les politiques de la fonction publique

Matériel à l'appui

2.12 Santé et sécurité au travail

La Politique sur la santé et la sécurité au travail du gouvernement a pour objectif de promouvoir un milieu de travail favorisant la sécurité et la santé des employés fédéraux et de réduire le nombre de blessures subies au travail et de maladies professionnelles. Elle s'applique aux ministères et organismes énumérés à l'annexe I, partie I, de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.

Contexte du changement

C'est en 1986 que les dispositions du Code canadien du travail, partie II, et du règlement y afférent ont commencé à s'appliquer au volet de la fonction publique à l'égard duquel le Conseil du Trésor est l'employeur. Cette partie du Code régit la santé et la sécurité au travail et, plus précisément, a pour objet de prévenir les accidents et les maladies liés à l'occupation d'un emploi. Trois droits fondamentaux sous tendent la législation, à savoir :

  • le droit d'être informé des risques connus ou prévisibles que représente le milieu de travail;
  • le droit de participer à l'identification et au règlement des problèmes de santé et sécurité liés au travail;
  • le droit de refuser d'exécuter un travail dangereux si l'employé peut à juste titre croire qu'une situation présente un danger pour lui ou pour un autre employé.

En 1993, des représentants du SCT, d'autres grands employeurs et d'organisations syndicales ont amorcé de vastes consultations visant à améliorer la santé et la sécurité au travail dans les milieux de travail de compétence fédérale. Une nouvelle législation est entrée en vigueur le 30 septembre 2000.

Mise en œuvre du changement

La nouvelle législation confère aux employeurs et aux employés des responsabilités accrues en matière d'assurance d'un milieu de travail plus sûr et plus sain. Les modifications devaient favoriser la création d'un environnement permettant aux parties d'assumer une plus grande responsabilité à l'égard de la réglementation régissant leur propres milieux de travail en leur accordant la marge de manœuvre nécessaire pour déceler et régler les risques pour la santé et la sécurité à mesure qu'ils se présentent.

Les organisations comptant au moins 300 employés doivent former un comité de santé et sécurité auquel participent à parts égales les gestionnaires et les employés. Ces comités s'occupent d'élaborer des programmes de prévention et de mener des études et des inspections en matière de santé et de sécurité ainsi que d'évaluer l'équipement de protection individuelle. La formation de ces comités dans les ministères et organismes veille à ce que les plus hautes instances de direction traitent des préoccupations liées à la santé et à la sécurité.

Les comités de santé et sécurité au travail ont vu leur rôle prendre de l'ampleur et ils continuent d'inspecter périodiquement les milieux de travail et d'assumer la responsabilité de faire enquête sur les plaintes. La partie syndicale et la partie patronale doivent tenter par tous les moyens de régler elles mêmes les plaintes avant de demander l'intervention d'un agent de santé et sécurité du gouvernement.

La modification du droit de refuser d'exécuter un travail dangereux a simplifié le processus de règlement des plaintes en établissant un système interne qui vient renforcer et clarifier les droits des employeurs et des employés. L'employé aura le droit de choisir dans le lieu de travail une personne qui participera à une enquête en l'absence d'un membre du comité de santé et de sécurité. Les employés touchés par la décision d'un collègue de se prévaloir du droit de refuser d'exécuter un travail dangereux seront rémunérés pour leur quart de travail au complet ou pour leur période de travail normale. L'enquête de l'employeur ne pourra être retardée si l'une ou l'autre des parties renonce au droit d'être présente. L'employeur peut prendre des mesures disciplinaires contre l'employé qui abuse du droit de refuser d'exécuter un travail dangereux, mais il assume le fardeau de la preuve. L'employé ayant fait l'objet de mesures disciplinaires peut interjeter appel auprès de la Commission des relations de travail dans la fonction publique.

L'employée qui croit que son lieu de travail présente un danger pour son fœtus ou, dans le cas d'une femme qui allaite, pour son enfant, aura le droit de cesser d'elle-même d'exécuter l'activité en question. L'employeur doit lui assigner d'autres fonctions pendant la période nécessaire pour obtenir un certificat médical et pourra réaffecter l'employée à d'autres fonctions ou lui demander de rester au travail dans un endroit sécuritaire.

Ces changements ne représentent que quelques unes des modifications de la partie II du Code canadien du travail. Ils ont tous pour objet de renforcer les pratiques d'autorégulation des parties syndicales patronales en matière de santé et sécurité au travail et, ce faisant, de rendre les milieux de travail plus sûrs.

Matériel à l'appui

2.13 Langues officielles

Le français et l'anglais, les deux langues officielles du Canada, sont des caractéristiques importantes et distinctives de la société canadienne et de la fonction publique du Canada. À de nombreux égards, la dualité linguistique est aussi étroitement liée à notre identité collective que le sont nos institutions démocratiques et juridiques et nos programmes sociaux.

Conformément au thème de la série des profils des pays, c'est à dire la réforme de la gestion, la présente section portera principalement sur les langues officielles à la fonction publique fédérale, tant du point de vue du service aux Canadiens que de celui du français et de l'anglais à titre de langues officielles de travail dans l'administration fédérale. Le traitement de la question dans les présentes, bien que succinct, ira au delà de la portée restreinte présentée en 1994, alors que seul le volet de la formation linguistique des employés a été abordé.

Le lecteur pourra juger intéressantes les initiatives décrites, et ce, de l'un ou l'autre des points de vue suivants : la réforme de la gestion dans un programme fédéral donné, à savoir, les langues officielles, et le programme des langues officielles du Canada. Il pourra également considérer l'exposé comme une indication de la place prépondérante que la question des langues officielles occupe dans la réforme de la gestion de la fonction publique.

Contexte du changement

Depuis la dernière édition du Profil du Canada en 1994, aucun changement législatif n'a été apporté au modèle canadien des langues officielles (la révision de la Loi sur les langues officielles ayant été promulguée en 1988). Toutefois, les compressions budgétaires du début des années 90 ont ralenti la mise en œuvre du programme des langues officielles, comme ce fut le cas des autres programmes fédéraux.

Ces dernières années, le gouvernement fédéral a renouvelé son engagement envers les objectifs en matière de langues officielles. L'un des principaux objectifs visés est de faire de la fonction publique un milieu de travail exemplaire dans lequel les employés de régions désignées sont tout à fait capables de travailler dans la langue officielle de leur choix, comme le prévoit la Loi sur les langues officielles.

Ces derniers temps, on a consciemment cessé de recourir excessivement à une démarche fondée sur les règles afin d'en adopter une qui accorde plus d'importance à la dimension humaine, aux valeurs comme le respect et l'inclusivité ainsi qu'aux partenariats. Pour ce faire, il a fallu surtout se mettre à l'écoute des gestionnaires et collaborer avec eux pour traiter des défis qu'ils doivent relever lorsqu'ils se conforment aux exigences d'offrir le service dans les deux langues officielles. Cette situation entraîne à sa suite un changement culturel au gouvernement fédéral, car elle reconnaît l'immense bon vouloir des divers intervenants, voire elle mise sur ce dernier.

Le renouveau comporte des travaux d'identification des obstacles culturels et systémiques à l'utilisation des deux langues officielles à la fonction publique, une étude des perceptions et des attitudes des fonctionnaires à l'égard des langues officielles ainsi que la rationalisation et la modernisation des politiques. Par ailleurs, des efforts ont été déployés en vue d'accroître l'utilisation du français au travail et le nombre d'employés bilingues et en vue d'équilibrer la représentation des deux groupes linguistiques à la fonction publique.

Les projets, politiques et initiatives dont il sera question ci après cherchent à faire avancer la dualité linguistique au Canada et dans la fonction publique du Canada.

Pratiques exemplaires

Plan d'action pour les langues officielles

Au printemps 2001, le Premier ministre a chargé un groupe de référence, dirigé par le président du Conseil privé et ministre des Affaires intergouvernementales, de dresser un plan d'action qui a été déposé au début de 2003. Le plan d'action présente les principaux circuits du programme pour les prochaines années et énonce les moyens à déployer pour atteindre les objectifs. Il compte comme l'un de ses piliers une fonction publique exemplaire sur le plan des langues officielles.

De plus, en 2001-2002, le greffier du Conseil privé a classé les langues officielles parmi les cinq priorités commandant une attention plus soutenue de la part des administrateurs généraux, mesure qui se répercutera sur tous les niveaux hiérarchiques.

Réseau de champions des langues officielles

Un réseau de champions des langues officielles, composé de cadres supérieurs d'organisations fédérales, sert d'agent du changement, contribue à faire avancer le dossier des langues officielles et assure plus de dynamisme au processus de renouvellement en fouettant le leadership au niveau de la gestion et en veillant à l'épanouissement des langues officielles. En 2003, les champions peaufineront leur rôle et dresseront un plan d'action pour leur stratégie d'intervention, plan qui comportera notamment l'intégration des langues officielles à tous les volets des opérations institutionnelles, la mise au point d'outils génériques et l'amélioration des consultations sur les questions importantes.

Surveillance du programme

Le Secrétariat du Conseil du Trésor possède nombre d'outils qui lui permettent de surveiller la mise en œuvre du programme et d'en faire rapport. À titre d'exemple, les institutions fédérales remettent au SCT leur examen annuel des langues officielles, un document public approuvé par le fonctionnaire de plus haut rang. En collaboration avec les membres du réseau des langues officielles et le Commissariat aux langues officielles, des indicateurs de rendement seront établis pour aider davantage à mesurer le rendement dans divers contextes, notamment les accords de reddition de comptes des cadres supérieurs. De plus, pour évaluer leur rendement au chapitre des langues officielles, quelques institutions demandent le soutien de la collectivité locale. Le SCT a mené des vérifications de la conformité et il continuera de le faire tout comme le commissaire aux langues officielles. Ces mécanismes et d'autres outils permettront de surveiller plus efficacement le programme et de cerner les questions exigeant des améliorations constantes.

Étude sur les perceptions et les attitudes

De concert avec d'autres organisations fédérales, la Direction des langues officielles du SCT a mené une étude à l'échelle de l'administration fédérale afin de savoir quelles étaient les attitudes et les perceptions des fonctionnaires à l'égard des langues officielles, en particulier en milieu de travail. L'étude intitulée Attitudes face à l'utilisation des deux langues officielles dans la fonction publique du Canada permettra d'évaluer les niveaux de satisfaction des employés, de déceler les obstacles à l'utilisation effective des deux langues officielles conformément à la Loi sur les langues officielles ainsi qu'à améliorer les attitudes et à trouver des moyens de rehausser le niveau d'acceptation et d'utilisation des deux langues officielles en milieu de travail. De plus, elle servira à élaborer une nouvelle stratégie de sensibilisation visant la promulgation de solutions à long terme qui aboutiront à un changement culturel propice à l'accroissement de l'acceptation et de l'utilisation des deux langues officielles dans la fonction publique du Canada.

Par ailleurs, les vastes sondages auprès des fonctionnaires fédéraux qui ont été menés en 1999 et en 2002 (section 2.11) comprenaient un volet sur les langues officielles. Les constatations de ces sondages permettront de cerner des solutions de création de milieux de travail plus propices à l'utilisation accrue des deux langues officielles, surtout du français, sur une base quotidienne. Ces efforts contribueront à faire de la fonction publique du Canada un employeur de choix.

Langue de service

La Loi sur les langues officielles confère aux citoyens le droit de recevoir un service dans la langue officielle de leur choix. Par conséquent, les langues officielles sont prises en compte dans tous les modes de prestation des services du gouvernement fédéral. La section du présent volume portant sur le service fournit plus de précisions à ce sujet. À titre d'exemple, le Gouvernement en direct est une initiative d'envergure visant à fournir sur Internet les services et renseignements du gouvernement dans les deux langues officielles. Les réalisations à ce jour ont fait du Canada un chef de file reconnu mondialement dans ce domaine. Grâce aux points d'accès de Service Canada (dont 17 ont été désignés bilingues) et à la ligne téléphonique 1 800 O Canada, les Canadiens peuvent recevoir de l'aide directe et obtenir rapidement de l'information sur plus de mille programmes et services fédéraux.

Langue de travail

Le gouvernement du Canada se fixe comme objectif d'instaurer un milieu de travail exemplaire sur le plan des langues officielles, c'est à dire une fonction publique qui non seulement fournit des services de grande qualité aux Canadiens dans les deux langues officielles mais aussi respecte les droits linguistiques de ses employés. Soucieux de promouvoir un milieu de travail où le respect des autres sert de fondement aux relations interpersonnelles, surtout entre les francophones et les anglophones, le gouvernement a lancé deux projets pilotes qui méritent d'être mentionnés. Ces deux projets ont été le fait de l'Agence des douanes et du revenu du Canada, qui se signale par le leadership qu'elle a démontré en matière de langues officielles.

Le premier projet pilote, élaboré par le SCT, s'est penché sur le respect interpersonnel et son application au français et à l'anglais en tant que langues de travail. Deux séries d'ateliers, auxquels ont participé 125 fonctionnaires, ont donné lieu à de nouvelles perspectives et à un engagement plus marqué de la part de plusieurs à favoriser l'utilisation accrue du français dans le cadre de communications entre l'administration centrale de l'Agence et les bureaux dans la province de Québec. Les participants ont signalé des changements positifs en matière de langues officielles dans leurs propres comportements, dans leurs unités de travail et dans les communications entre leurs bureaux.

Le deuxième projet pilote mené à l'Agence met l'accent sur les procédés : les employés sont appelés à élaborer et à mettre en œuvre les mécanismes ou outils nécessaires à une utilisation plus équitable des deux langues officielles. Le projet se poursuit, et les enseignements qui en seront tirés seront appliqués ailleurs dans l'Agence.

En ce qui a trait à l'utilisation du français et de l'anglais dans les milieux de travail fédéraux, le gouvernement du Canada s'en remet à tous les intéressés pour promouvoir un esprit de plus grande collaboration et d'ouverture et encourage les employés à envisager la promotion du bilinguisme comme un de leurs devoirs civiques.

Activités de sensibilisation

Le SCT a publié une version annotée de la Loi sur les langues officielles, qui a été révisée en collaboration avec le ministère de la Justice. Les explications permettent aux non initiés de mieux comprendre comment la loi est appliquée.

Le contenu des cours d'orientation en matière de langues officielles dispensés dans toutes les régions du pays fera l'objet d'une révision en 2003 afin de mieux tenir compte des valeurs et tendances qui ressortent des activités et des projets pilotes menés en 2001 2002.

Le SCT continue de donner aux employés des séances d'information sur le service au public et la langue de travail pour qu'ils connaissent mieux les objectifs du gouvernement en matière de langues officielles.

De plus en plus, des intervenants partagent des pratiques exemplaires, certaines ayant même été affichées sur le site Web du SCT sur les langues officielles, ce qui en assure une diffusion plus vaste.

Afin d'intégrer davantage les langues officielles aux activités quotidiennes de gestion des institutions, le SCT continue de perfectionner et d'entretenir ses réseaux de communication et d'échange avec les ministères et organismes, comme le Réseau des champions des langues officielles, le Comité consultatif des ministères et sociétés d'État, les conseils fédéraux régionaux et le Comité de concertation interministérielle sur les industries de la langue. Les industries de la langue regroupent la rédaction, la traduction, l'interprétation, les technologies langagières telles que le traitement de la parole, le traitement automatisé des langues parlées et écrites, la gestion des documents électroniques, la technologie et les logiciels d'application, la formation et la recherche de même que la jurilinguistique.

Matériel à l'appui

 



3.0 Amélioration des services

3.1 Introduction

Le programme d'amélioration des services vise à accroître la qualité, l'efficacité, l'opportunité et l'efficience des services que le gouvernement du Canada offre à ses citoyens en français et en anglais - les deux langues officielles du pays -, que ce soit en personne, par téléphone ou sur Internet. Il a également pour objet de faciliter l'accès des citoyens et des entreprises à ces services. L'un des éléments importants de ce programme est le recours aux technologies de l'information et des communications pour améliorer les services en soi tout autant que la prestation de ces derniers.

L'amélioration des services dans l'administration fédérale repose sur deux principes directeurs.

  • La prestation des services doit être axée sur les citoyens et les entreprises. À cette fin, les améliorations des services doivent être commandées par les besoins et attentes des clients en matière de services et mettre l'accent sur les secteurs à améliorer en priorité qui ont été signalés par les sondages, les groupes de discussion et d'autres mécanismes de rétroaction.
  • Une démarche « pangouvernementale » s'impose pour axer la prestation des services sur les citoyens ou les utilisateurs. La démarche retenue par le gouvernement du Canada est coordonnée par le centre de sorte que des progrès puissent être accomplis dans l'ensemble de l'administration fédérale. Elle est marquée par la collaboration entre les ministères et organismes et entre les administrations, en faisant intervenir les secteurs privé et à but non lucratif, et par la transformation en préconisant la refonte, la consolidation et l'intégration des services lorsque de telles mesures sont sensées.

Le Secrétariat dirige et coordonne la mise en œuvre du programme d'amélioration des services du gouvernement, mais il incombe à tous les ministères et organismes d'améliorer tant la qualité et la gamme des services qu'ils offrent que l'accès à ces services.

Contexte du changement

En 1998, le président du Conseil du Trésor a présenté un rapport au Parlement sur la nouvelle approche « de l'extérieur vers l'intérieur » axée sur le citoyen adoptée par le gouvernement en matière de prestation des services. Aux termes de cette approche, les services sont fondés sur les besoins et attentes des citoyens plutôt que sur ce que l'organisation estime être important. Peu après, l'Institut des services axés sur les citoyens, composé de 220 hauts fonctionnaires de la prestation des services des trois ordres de gouvernement au Canada, a commandé un projet de recherche sur l'opinion publique (le rapport Les citoyens d'abord) afin de documenter les attentes des Canadiens, leur degré de satisfaction à l'égard des services et leurs priorités en matière d'amélioration des services.

Lancée en 2000, l'Initiative d'amélioration des services relève le défi d'accroître la satisfaction des citoyens à l'égard de la prestation des services du gouvernement et fixe une cible d'amélioration d'au moins 10 % de la satisfaction des clients à l'égard de chaque service clé au public sur les cinq années que durera l'initiative.

L'initiative du Gouvernement en direct, annoncée en 1999, prévoit que les programmes, services et renseignements du gouvernement du Canada seront offerts sur Internet. Elle est devenue l'un des principaux moteurs de l'amélioration de l'accès aux services et du rendement de ces derniers. Le gouvernement du Canada s'est donné comme objectif d'offrir en direct d'ici 2005 les services les plus souvent utilisés.

En avril 2002, les initiatives du Gouvernement en direct et d'amélioration des services ont été regroupées en reconnaissance de la nécessité d'adopter une approche pangouvernementale intégrée pour moderniser et améliorer les services aux citoyens et aux entreprises, quels que soient le mode ou la langue officielle qu'ils choisissent pour traiter avec le gouvernement. Ce regroupement soutient les changements fondamentaux que le gouvernement doit apporter à la manière dont il conçoit et exécute ses programmes et services s'il veut demeurer pertinent pour les Canadiens.

Mise en œuvre du changement

Les travaux du gouvernement du Canada portent sur les cinq secteurs clés suivants à l'appui de l'amélioration des services multimodes et de la prestation des services en direct :

  • Sla transformation des services et la convergence multimodale - appliquer une démarche axée sur l'utilisateur pour fournir de l'information et des services au peuple canadien par les modes de prestation des services électroniques, en personne et au téléphone;
  • l'infrastructure commune protégée - bâtir la plate forme de services électroniques qui permettra le regroupement des services, l'interfonctionnement et la convergence multimodale et appuiera l'accès protégé aux services électroniques, au téléphone et en personne;
  • cadres de politiques et de normes - traiter des questions de protection des renseignements personnels, de sécurité et de gestion de l'information pour donner confiance dans les services électroniques et lier la transformation des services à la satisfaction des clients;
  • communications et marketing - favoriser l'adhésion aux options de services électroniques, présenter des rapports sur les progrès et mobiliser les citoyens grâce à divers mécanismes de rétroaction afin de donner forme à l'évolution de la prestation des services;
  • ressources humaines - adopter une démarche pangouvernementale à l'acquisition des habilités adéquates par l'effectif du gouvernement pour qu'il puisse fournir des services axés sur les clients dans tous les modes de prestation des services.

Il a de plus adopté une nouvelle politique sur les différents modes de prestation des services (DMPS) pour guider les efforts que déploient les ministères lorsqu'ils évaluent les stratégies et les options en matière de prestation des services.

Matériel à l'appui

3.2 Transformation des services et intégration multimodale

La transformation des services et l'intégration multimodale supposent l'adoption d'une démarche axée sur les utilisateurs en matière de prestation des services électroniques, en personne et au téléphone qui tienne compte des priorités et des attentes des clients.

Contexte du changement

L'organisation des renseignements sur les services du gouvernement a toujours reflété la structure du gouvernement. Par conséquent, pour avoir accès à de l'information sur un service gouvernemental donné, les Canadiens devaient savoir avec quel ministère communiquer en personne, au téléphone ou par Internet. Or, nombre de Canadiens ne savent pas avec certitude quels sont les différents services offerts par les différents ministères.

Mise en œuvre du changement

Pour donner suite aux demandes exprimées par les citoyens, le gouvernement du Canada a complètement remanié son portail Internet central, www.canada.gc.ca. Dans le nouveau site Web, inauguré en février 2001, l'information et les services sont organisés en fonction de trois groupes principaux de clients : les particuliers canadiens, les entreprises et les clients internationaux (non canadiens).

La passerelle Canadiens classe l'information et les services par sujet (par exemple, s'informer sur les soins de santé, produire une déclaration de revenus ou trouver un emploi) et par groupe de clients (par exemple, les jeunes et les aînés). Pour sa part, la passerelle Entreprises facilite l'accès à de l'information et des services dont pourrait avoir besoin une entreprise au cours de son cycle de vie (notamment des renseignements sur le démarrage des activités, l'embauche des employés et les exportations). Quant à la passerelle Non Canadiens, elle contient de l'information à l'intention d'étrangers qui aimeraient venir visiter le Canada, y étudier ou y mener des affaires ou qui s'intéressent à notre pays, à ses valeurs et à sa participation aux affaires internationales. Grâce à cette démarche axée sur les clients, il n'incombe plus à ces derniers de trouver et de rassembler des produits connexes de différentes organisations gouvernementales. Par ailleurs, elle procure un guichet unique où avoir accès à tous les renseignements et services offerts par le gouvernement du Canada.

Le Site du Canada ne contient pas seulement de l'information sur les programmes et services gouvernementaux, il permet aux Canadiens d'interagir par voie électronique avec le gouvernement afin de recevoir des services tout autant que de faire connaître ses impressions. À titre d'exemple, les Canadiens peuvent produire par voie électronique leurs déclarations de revenus et de prestations, présenter en direct des demandes de prestations d'assurance emploi et informer l'Agence des douanes et du revenu du Canada d'un changement d'adresse, le tout par l'entremise d'un site Web protégé. Pour leur part, les entreprises peuvent chercher les dénominations sociales, s'inscrire en direct aux programmes à leur intention de l'Agence des douanes et du revenu du Canada, se constituer en société sous le régime des lois fédérales et obtenir la protection de leurs brevets.

Si l'« image » des services en direct du gouvernement du Canada ne cesse d'évoluer, des progrès sont également réalisés en coulisse en raison du changement de culture qui commence à prendre racine en faveur du travail horizontal, qui suppose passer des regroupements de renseignements et de services à la capacité de réunir les renseignements et les services ayant des points communs et de les harmoniser pour en faciliter l'accès simultané.

Des progrès ont également été accomplis au chapitre de la prestation d'un guichet unique pour le service en personne. La phase du projet pilote de l'initiative Service Canada, lancée en 1999, a instauré une démarche pangouvernementale intégrée pour la fourniture des services du gouvernement du Canada aux Canadiens. Cette phase, qui prévoyait permettre aux gens de se rendre à des centres répartis dans différentes villes canadiennes pour obtenir, à partir d'un guichet unique, des renseignements de base sur les programmes et services du gouvernement du Canada, est arrivée à bon terme en 2002. L'entretien et l'amélioration des 122 centres d'accès en personne de Service Canada relèvent maintenant de Développement des ressources humaines Canada. Au début de 2003, on comptait 229 centres d'accès en personne de Service Canada dans toutes les régions du pays.

Enfin, des normes de service sont en voie d'établissement pour assurer l'uniformité et la cohérence de la prestation des services selon tous les modes.

Matériel à l'appui

  • Le Gouvernement en direct et les Canadiens, 2002
  • Rapport ministériel sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 2002, . Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 2002
  • SServices électroniques protégés et durables - Poser les assises de la transformation pangouvernementale des modes multiples de prestation des services. Rapport annuel sur les progrès du Canada à l'égard du Gouvernement en direct rédigé pour la 36e conférence (2002) de l'International Council for Information Technology in Government Administration (ICA)  

3.3 Infrastructure commune protégée

La création d'une infrastructure commune protégée exige la mise en place de la plate-forme pangouvernementale des services électroniques qui permet la prestation de services intégrés et l'accès protégé aux services offerts par Internet, au téléphone et en personne.

Contexte du changement

Les Canadiens s'attendent à des services accessibles, à prix abordable et adaptés à leurs besoins. L'utilisation stratégique de la technologie de l'information permettra au gouvernement de mieux répondre à ces attentes.

Puisque le gouvernement s'est engagé à mettre en œuvre un nouveau système électronique et à assurer la prestation de services axés sur les citoyens, il est crucial que ses investissements futurs dans l'infrastructure de GI/TI (gestion de l'information et technologie de l'information) soient axés sur la réalisation de cette vision. Il convient surtout de se concentrer sur les composantes de l'infrastructure qui sont nécessaires pour l'ensemble de la fonction publique. L'élaboration de composantes communes et partagées de l'infrastructure de GI/TI qui seront appliquées à l'ensemble de la fonction publique ne pourra se faire qu'à l'aide d'une planification stratégique efficace et d'une gouvernance appropriée.

Mise en œuvre du changement

Pour obtenir cette infrastructure de GI/TI, le gouvernement a adopté en 2000 une architecture fédérée pour l'infrastructure stratégique de GI/TI. Dans le cadre de cette architecture, les éléments de l'infrastructure sont planifiés, conçus, coordonnés et mis en œuvre dans une infrastructure intégrée et ordonnée des capacités de GI/TI communes pour l'ensemble de la fonction publique. Cette approche souple permet aux groupes de ministères et aux infrastructures de chacun d'eux d'être reliés à l'infrastructure commune, au besoin.

La planification d'une infrastructure de GI/TI commune pour le gouvernement du Canada suppose la détermination de la mesure dans laquelle elle doit être partagée afin de répondre aux exigences de la prestation de services dans les ministères et à l'échelle de la fonction publique. Elle exige également la définition des moyens les plus économiques et les plus efficaces d'investir dans cette infrastructure et d'en assurer le maintien et la gestion.

Depuis 2000, le gouvernement du Canada s'est affairé à établir des lignes directrices et des normes qui régiront son architecture de GI/TI de manière à garantir l'interfonctionnement des systèmes des ministères et organismes. Par l'entremise de son Programme d'architecture fédérée, le gouvernement tente de mettre en place une méthode itérative, cohérente et planifiée à l'échelle gouvernementale pour la conception de trois architectures principales.

  • Une architecture technique qui permet l'interfonctionnement des systèmes et des processus de TI tout en protégeant les renseignements personnels et en renforçant la sécurité de l'infrastructure de TI du gouvernement du Canada.
  • Une architecture de l'information qui facilite l'échange de renseignements entre les programmes pour ajouter de la valeur (par exemple commodité, délais d'exécution plus courts, précision accrue) aux transactions effectuées avec les clients de l'extérieur et pour garantir que le gouvernement recueille, conserve, tienne à jour et échange l'information de façon normalisée et cohérente en vue de permettre des activités opérationnelles plus intelligentes.
  • Une architecture opérationnelle qui permet l'interfonctionnement des programmes pour appuyer la prestation personnalisée des services et pour faciliter la réutilisation des processus et des composantes en vue de rendre les opérations et la prestation des services plus efficientes.

L'ensemble de ces architectures constitue l'architecture d'entreprise du gouvernement du Canada. Parallèlement à ces activités, la phase initiale de mise en place de la Voie de communication protégée du gouvernement du Canada tire à sa fin. Il s'agit de la composante principale de l'infrastructure commune protégée pour tous les ministères et organismes fédéraux qui permettra de :

  • garantir aux citoyens la protection des renseignements échangés et des transactions effectuées avec le gouvernement;
  • garantir aux citoyens l'authenticité et l'intégrité des sites et des bases de données du gouvernement;
  • protéger les réseaux contre les intrusions;
  • fournir sur demande des services de réseaux à large bande aux ministères et organismes;
  • fournir des services d'annuaires;
  • procéder à l'identification et à l'authentification des particuliers et des entreprises avec lesquels traite le gouvernement;
  • fournir des services de courtage et des connexions aux systèmes ministériels pangouvernementaux et administratifs.

Mises ensemble, ces capacités de la Voie de communication protégée permettront la prestation de services regroupés et l'intégration des applications de voix et de données grâce à une plate forme de GI/TI robuste et adaptable qui accepte des niveaux multiples de sécurité, y compris les signatures numériques.

En 2002-2003, des composantes clés de la Voie de communication protégée, dont une infrastructure de détection des intrusions, des services d'annuaires et le service « epass » qui permet l'inscription et l'authentification en ligne, ont été mises en place et fonctionnent actuellement à titre d'essai sur le terrain.

Le service « epass » applique une combinaison de la technologie des transactions SSL (Secure Sockets Layer) et de l'infrastructure à clé publique pour fournir un accès protégé aux programmes du gouvernement. Il représente l'un des premiers services mondiaux de signature numérique de l'infrastructure à clé publique pouvant être utilisé en masse par les particuliers. Chaque epass est unique et sert à authentifier le client et à apposer une signature numérique sur les documents. À l'heure actuelle, le epass fait l'objet d'un projet pilote dans le cadre du changement d'adresse en ligne de l'Agence des douanes et du revenu du Canada. À mesure qu'augmentera le nombre de services gouvernementaux en direct, les particuliers tout autant que les entreprises pourront utiliser le epass pour avoir accès à une multitude de programmes et de services.

Pour faciliter l'interfonctionnement et permettre la prestation directe de services intégrés axés sur les clients, la Voie de communication protégée comporte un courtier en services qui fait fonction de moteur d'intégration des services. Il englobe l'« intergiciel » entre les processus et systèmes distribués des ministères et organismes fédéraux et les points d'accès initial des clients, comme le téléphone, les modules automatisés, les centres de services en personne ainsi que les portails Internet et les sites Web du gouvernement. Le courtier en services joue le rôle de « traducteur technique » pour permettre aux ministères et organismes de se concentrer uniquement sur les enjeux opérationnels associés à l'intégration des services horizontaux plutôt que de devoir se soucier des problèmes d'incompatibilité technologique et des coûts connexes. Il offre également aux ministères et organismes des gains d'efficience, car ils pourront tirer pleinement parti de leurs investissements dans les systèmes en place et réaliser des économies d'échelle grâce aux filtres de transfert des applications communes.

D'ici la fin de 2003, la plupart des ministères fédéraux devraient s'être joints au Réseau de la Voie de communication protégée et être en mesure de tirer profit de la fonctionnalité accrue qu'il offre.

Matériel à l'appui

  • Site Web sur l'infrastructure de la Direction générale du dirigeant principal de l'information (Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada)
  • Services électroniques protégés et durables - Poser les assises de la transformation pangouvernementale des modes multiples de prestation des services. , Rapport annuel sur les progrès du Canada à l'égard du Gouvernement en direct rédigé pour la 36e conférence (2002) de l'International Council for Information Technology in Government Administration (ICA)  

3.4 Cadres de politiques et de normes

Pour être en mesure d'offrir des services sur Internet, il faut élaborer et entretenir des cadres pertinents de politiques et de normes en matière de protection des renseignements personnels, de sécurité et de gestion de l'information qui assureront la prestation de services homogènes, regroupés, protégés et privés. Par ailleurs, la révolution de l'information s'est répercutée sur les politiques d'accès à l'information, de communication, d'image de marque et de langues officielles.

Contexte du changement

D'après les recherches effectuées, les Canadiens exigent encore plus du secteur public que du secteur privé en matière de protection des renseignements personnels et de sécurité. Cela s'explique surtout par le fait que le gouvernement détient une quantité considérable de renseignements de nature délicate à leur sujet, c'est-à-dire de l'information sur leur santé, leur niveau de scolarité, leurs antécédents professionnels, leur utilisation des avantages sociaux, leur état matrimonial et leur situation financière. Leurs impressions sur le sérieux que le gouvernement accorde à ses responsabilités de gérance pour protéger leurs données personnelles et pour respecter leur vie privée auront une incidence énorme sur l'acceptation des services en direct.

Le cybergouvernement et le concept des services axés sur les citoyens ont également donné lieu à des attentes plus grandes en matière de transparence des affaires de ceux qui gouvernent dans l'intérêt public ainsi qu'en matière de vitesse et d'efficacité du transfert de l'information entre le gouvernement et les citoyens.

L'information fait partie intégrante de la prestation des services gouvernementaux et constitue la pierre angulaire de la reddition de comptes du gouvernement. Elle doit être gérée comme une ressource opérationnelle, et ce, dès le début du cycle de planification des activités et ensuite lors des autres étapes de la conception de solutions, de leur mise en œuvre, des opérations courantes et des évaluations. Toutes les personnes qui travaillent pour le gouvernement du Canada utilisent l'information dans l'exercice de leurs fonctions et ont une responsabilité et des obligations à l'égard de la gestion de l'information. Il faut améliorer la gestion de l'information au gouvernement du Canada pour relever les défis supplémentaires associés aux nouveaux paradigmes en matière de prestation de services et à l'évolution de la technologie et pour orienter la mise en œuvre de la législation et des politiques concernant l'information.

Les nouveaux paradigmes en matière de prestation de services et l'évolution de la technologie ont de plus créé le besoin de passer en revue et de mettre à jour les politiques actuelles sur les communications, l'image de marque et les langues officielles.

Mise en œuvre du changement

Le gouvernement du Canada s'est engagé à protéger la confidentialité des Canadiens; il est reconnu mondialement en tant que chef de file à ce chapitre. Pour garantir que la protection de la vie privée fasse partie intégrante de la conception ou de la restructuration des services, le gouvernement du Canada a élaboré une Politique d'évaluation des facteurs relatifs à la vie privée, devenant ainsi le premier gouvernement au monde à le faire. Depuis mai 2002, des évaluations des facteurs relatifs à la vie privée doivent obligatoirement être effectuées au moment de concevoir ou de restructurer des programmes et services qui pourraient avoir des retombées sur la vie privée en raison, par exemple, d'un accroissement de la collecte, de l'utilisation et de la communication de renseignements personnels, de l'élargissement des clientèles visées, du passage de la collecte directe à la collecte indirecte de renseignements personnels, de la réalisation de nouvelles activités de couplage des données, de la réutilisation ou de l'échange accrus de renseignements personnels. Ces évaluations favoriseront la prise de décisions tout à fait judicieuses dans le cadre de l'élaboration des politiques, programmes et systèmes et aideront les gestionnaires et décideurs à éviter ou à atténuer le risque que soit porté atteinte à la vie privée des individus. Puisque la transparence favorise la confiance envers le processus, les résumés des résultats des évaluations doivent être mis à la disposition du public. De plus, à compter du 1er janvier 2004, le Canada sera doté d'un régime complet en matière de confidentialité visant à la fois le secteur public et le secteur privé et en vertu duquel toutes les transactions avec les citoyens et les clients seront menées conformément aux principes universels régissant la confidentialité. Dans cette optique, les évaluations des facteurs relatifs à la vie privée promeuvent les saines pratiques en matière de confidentialité et les rendent transparentes.

Sur le plan de la sécurité, le gouvernement du Canada a mis à jour sa Politique sur la sécurité, qui est entrée en vigueur en février 2002. La politique présente de nouvelles orientations importantes en exhortant les ministères et organismes à satisfaire aux exigences sécuritaires de base, à gérer de façon continue les risques pour la sécurité et à assurer la prestation continue des services. Les ministères et organismes doivent dorénavant aller au-delà des stratégies conventionnelles statiques de protection et considérer la sécurité de l'information comme un processus permanent et dynamique. En d'autres termes, ils ne doivent plus se contenter d'accumuler les mécanismes de protection, mais plutôt se préparer à détecter les attaques possibles contre ces mécanismes, à y réagir et à s'en remettre.

En août 2000, le gouvernement fédéral a amorcé un examen complet du cadre régissant l'accès à l'information dans le dessein de formuler des recommandations visant la modernisation du régime d'accès à l'information pour qu'il puisse continuer à promouvoir un gouvernement transparent, efficace et responsable et un public bien informé tout en protégeant l'intérêt public. Le rapport du Groupe de travail, déposé en juin 2002, contient des recommandations qui abordent de façon tout à fait intégrée la réforme de l'accès à l'information en traitant des questions législatives, administratives et culturelles.

Le gouvernement procède actuellement à la modernisation de sa série de normes courantes sur la sécurité des technologies de l'information en prenant appui sur les connaissances spécialisées et les pratiques exemplaires connexes qui se retrouvent chez ses ministères et organismes ainsi que sur les normes des organismes internationaux. Près de 20 normes d'intérêt prioritaire sont en voie d'élaboration.

L'amélioration de la gestion de l'information, en particulier de la qualité de l'information sur laquelle les gestionnaires de service se fient, figure au nombre des grandes priorités. La politique en vigueur a été revue en profondeur afin d'aider les ministères et organismes à mieux harmoniser les besoins liés à la gestion de l'information et les exigences opérationnelles modernes, y compris celles se rapportant à la prestation de services intégrés et axés sur les citoyens. La politique sur la gestion de l'information gouvernementale permettra d'accélérer la transition d'une méthode passive fondée sur les dossiers à une fonction plus dynamique de gestion de l'information axée sur le service. Cette fonction facilitera l'élaboration de politiques et la prise de décisions éclairées, ainsi que l'exécution de programmes et la prestation de services et de renseignements de grande qualité, peu importe le mode de prestation choisi.

Pour garantir le succès de la mise en œuvre de la politique, un cadre pour la gestion de l'information au sein du gouvernement du Canada a été élaboré et fait actuellement l'objet d'une refonte pour fournir des directives pratiques, énoncer les principes, les normes et les lignes directrices à suivre dans un environnement électronique et appuyer la prestation électronique des services. Par exemple, la norme Dublin Core sur les métadonnées et un thesaurus par matière principale ont été adoptés, et l'élaboration des lignes directrices et d'une terminologie obligatoire pour des éléments précis, y compris la description, le type, le format, la portée et le public cible, est en cours. Le cadre comprendra des outils de gestion de contenu et d'autres normes relatives aux métadonnées pour les portails, les passerelles, les regroupements et les sites Web afin de faciliter l'accès aux renseignements, la récupération et la conservation des données, ainsi que la réutilisation des renseignements par les ministères et organismes. Le cadre prévoira en outre des lignes directrices pour la gestion à long terme des documents cryptés et portant une signature numérique, ainsi que des directives pour la conservation et l'élimination des dossiers électroniques. Un site Web servant de centre de ressources de la gestion de l'information a été créé à l'intention des employés et des directeurs opérationnels de tous les niveaux pour leur fournir un guichet unique où ils peuvent consulter des documents, des lignes directrices, des normes, des études de cas et des pratiques exemplaires en matière de gestion de l'information.

Le gouvernement du Canada, pour donner suite aux besoins diversifiés de ses citoyens, s'est doté en avril 2002 d'une nouvelle politique de communication conçue pour assurer une coordination et une gestion efficaces des communications pour l'ensemble de l'administration fédérale. Cette politique tient compte d'un environnement où les communications sont de plus en plus complexes et traite de plusieurs enjeux importants, dont les communications en cas de crise et d'urgence, les nouvelles technologies et les langues officielles.

Le gouvernement a également adopté des exigences supplémentaires visant à renforcer sa présence et sa visibilité dans l'ensemble de ses activités. Ces exigences du Programme de coordination de l'image de marque traitent des questions liées à l'identification du gouvernement du Canada, à l'application du mot symbole « Canada », à la désignation des installations du gouvernement, à l'identification des fonctionnaires et aux communications électroniques.

L'une de ces exigences consiste à normaliser les sites Internet et intranet du gouvernement fédéral et les réseaux électroniques. Ces normes visent à garantir l'égalité d'accès aux renseignements et aux services affichés sur les sites Web du gouvernement du Canada par tous les Canadiens, peu importe leur facilité à utiliser Internet, l'endroit où ils se trouvent ou leur représentation démographique. Les 33 normes approuvées en mai 2000 sont réparties dans sept catégories et visent à atteindre des résultats concrets, par exemple, des sites Web du gouvernement fédéral qui prennent en charge les technologies d'aide comme les lecteurs de textes et les dispositifs à commande vocale, un indicateur visible de l'image de marque fédérale en direct de manière à ce que la population canadienne sache qu'elle transige avec le gouvernement du Canada, des réponses uniformisées et rapides aux demandes de renseignements par courriel des citoyens, des outils de navigation cohérents et logiques et la conformité à toutes les politiques pertinentes découlant de la Loi sur les langues officielles du Canada.

Sur le plan des langues officielles, de nombreuses initiatives ont été lancées pour faire avancer le dossier de la dualité linguistique au Canada et dans la fonction publique canadienne. Il s'agit notamment de l'établissement d'un plan d'action pour les langues officielles, de la création d'un réseau de champions des langues officielles composé de cadres supérieurs d'organisations fédérales qui servent d'agents du changement, de l'établissement d'indicateurs du rendement pour surveiller plus efficacement le programme et de la tenue d'une étude sur les perceptions et les attitudes dans la fonction publique. Au chapitre des nouveautés technologiques et de la prestation des services, la politique du gouvernement sur les différents modes de prestation des services et la nouvelle politique sur les communications contiennent toutes les deux des exigences précises en matière de langues officielles

Matériel à l'appui

3.5 Communications et marketing

Les activités de communications et de marketing visent à favoriser l'acceptation des options touchant les services électroniques, à signaler les progrès et à mobiliser les citoyens grâce aux consultations et à d'autres mécanismes de recherche sur l'opinion publique afin de faire évoluer la prestation des services.

Contexte du changement

Le succès de l'intégration des initiatives du Gouvernement en direct et d'amélioration des services repose sur les communications avec les Canadiens, car elles veillent à ce que leurs opinions et besoins guident le programme de service, les encouragent à utiliser les services en direct et signalent les progrès réalisés.

Mise en œuvre du changement

Recherche sur l'opinion publique : Le gouvernement du Canada a mobilisé des groupes représentatifs de la société canadienne et des clients à l'étranger pour donner le ton à l'initiative et il continuera de le faire. Les projets de recherche sur l'opinion publique couvrent un vaste éventail de sujets, dont la manière de mieux organiser l'information et les services fournis par Internet, les priorités en matière de service, la sécurité et la protection des renseignements personnels ainsi que la prestation des services multimodes, sont des éléments essentiels de cette démarche.

En décembre 2001, un groupe représentatif d'internautes canadiens a été formé pour fournir de la rétroaction utile et une orientation concernant les préférences et les attentes en matière de service en direct. Le premier sondage en direct a eu lieu en avril 2002, auquel 4 547 membres de ce groupe ont participé. Les thèmes suivants ont été abordés : prestation de services gouvernementaux, renseignements personnels et Internet - volets liés à la protection des renseignements personnels et à la sécurité -, conception du Web et fonctionnalités, satisfaction à l'égard des sites Web du gouvernement, avantages des services en direct ainsi qu'attentes quant aux prochains services en direct. Cinq groupes de discussion en direct ont été menés en novembre 2002, ce qui a permis au gouvernement d'examiner plus en profondeur certaines questions, notamment les essais préalables sur les conceptions de sites Web, les questions liées aux communications ainsi que les attitudes et les attentes à l'égard des services en direct.

Marketing : La promotion des services en direct figurera au premier rang des priorités en 2003 2004. Les efforts seront centrés sur l'utilisation de la recherche pour guider les initiatives de promotion et de marketing afin qu'elles répondent aux priorités et aux attentes des Canadiens en matière de services tout en augmentant le taux d'acceptation des services en direct et pour mieux faire connaître et comprendre l'engagement du gouvernement envers la protection de la vie privée des citoyens et l'assurance de la sécurité de leurs transactions.

À ce jour, la sensibilisation aux services en direct offerts par le portail Internet principal du gouvernement, le Site du Canada, a été réalisée grâce à un éventail d'activités comme des salons professionnels et des expositions, du matériel promotionnel et des publicités à la télévision, à la radio, dans la presse écrite et sur Internet.

Rapports publics : La diffusion dans le public de rapports sur les plans et les progrès du Gouvernement en direct est essentielle pour transmettre de l'information aux Canadiens et pour tenir le secteur privé au courant des occasions qui se présentent dans les différents ministères. Chaque année, le gouvernement du Canada publie une vue d'ensemble et chaque ministère publie ses propres plans et rapports sur son évolution. Le public peut consulter ces documents sur le site Web du Gouvernement en direct (http://www.gol-ged.gc.ca/) et sur les sites Web des ministères et organismes.

Groupe conseil sur le GED : En septembre 2001, la Présidente du Conseil du Trésor a créé un groupe conseil de l'extérieur composé de représentants des secteurs privé, universitaire et bénévole qu'elle a chargé de fournir des consignes sur la mise en œuvre de l'initiative du Gouvernement en direct. Ce groupe, appelé le Groupe conseil sur le Gouvernement en direct, a présenté son deuxième rapport le 11 décembre 2002. Le rapport et les sept recommandations qu'il contient peuvent être consultés sur le site à l'adresse suivante http://www.gol-ged.gc.ca/pnl-grp/reports/second/transform/transform00-fra.asp.

Matériel à l'appui

  • Rapport ministériel sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 2002, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 2002
  • Services électroniques protégés et durables - Poser les assises de la transformation pangouvernementale des modes multiples de prestation des services, . Rapport annuel sur les progrès du Canada à l'égard du Gouvernement en direct rédigé pour la 36e conférence (2002) de l'International Council for Information Technology in Government Administration (ICA)
  • Site Web du Groupe conseil sur le Gouvernement en direct  

3.6 Ressources humaines

Le succès du programme de services du gouvernement du Canada dépend en large part de la capacité de veiller à ce que les employés possèdent les connaissances, l'expertise, les habiletés et les compétences nécessaires pour fournir les services publics dans un environnement intégré, axé sur les clients et multimodal.

TContexte du changement

Un changement culturel de cette nature et de cette envergure devant être apporté pour réaliser un programme de services aussi ambitieux doit provenir de l'intérieur, mais il ne saurait être le seul fait d'une fonction traditionnelle des ressources humaines. Il suppose également l'établissement de rapports horizontaux à l'échelle du gouvernement fédéral et l'obtention du soutien, de la part des collectivités, des initiatives visant à résoudre les questions de capacité et à partager les méthodes de travail communes.

Mise en œuvre du changement

Des stratégies de changement dans le domaine des ressources humaines mettant l'accent sur le renforcement des capacités, le recrutement, le maintien en poste et le recyclage sont en voie d'élaboration pour soutenir les communautés de pratiques de la TI, de la GI et de la prestation des services dans l'ensemble des ministères et organismes fédéraux.

Le gouvernement appuie le perfectionnement continu du leadership et des ressources humaines dans la collectivité de la TI en élaborant les composantes stratégiques d'un cadre des ressources humaines fondé sur les compétences et dirigé par la collectivité en vue de la gestion horizontale des ressources humaines en TI du gouvernement, des programmes de perfectionnement des gestionnaires et des cadres de direction de la GI/TI, en améliorant, en évaluant des procédés génériques de création de bassins de candidats préqualifiés pour des postes de direction en GI/TI, en créant un dépôt de descriptions de travail en TI servant aux activités de classification et de dotation ainsi qu'en créant un outil fondé sur le Web où trouver de l'information sur les cours de formation en gestion de projets.

En guise d'assise du renforcement du leadership et des ressources humaines de la collectivité de la GI, le gouvernement a établi une vision qui met l'accent sur les besoins spéciaux de cette collectivité et qui transforme les spécialistes de la GI en intervenants clés dans l'élaboration des politiques et la prestation des services. Il a procédé à un exercice d'établissement d'un modèle organisationnel pour recueillir de l'information sur la situation de la GI à l'échelle ministérielle et évalué la mesure dans laquelle les ressources humaines actuelles peuvent relever les défis que pose un environnement électronique totalement compatible pour la mise en œuvre de pratiques de travail traditionnelles.

Pour favoriser l'acquisition des principales capacités requises au sein de la collectivité de la prestation de services, une série de consultations régionales ont été menées afin de recenser les défis uniques liés à la prestation de services intégrés et axés sur les citoyens au sein du secteur public et à la création d'un sentiment d'appartenance à la collectivité. Le gouvernement a en outre amorcé la conception d'une base de pratiques de prestation des services pour faciliter l'échange des connaissances essentielles sur la prestation efficace des services dans un environnement électronique.

Matériel à l'appui

  • Site Web du Bureau de gestion du changement
  • Rapport ministériel sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 2002, . Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 2002
  • Services électroniques protégés et durables - Poser les assises de la transformation pangouvernementale des modes multiples de prestation des services, . Rapport annuel sur les progrès du Canada à l'égard du Gouvernement en direct rédigé pour la 36e conférence (2002) de l'International Council for Information Technology in Government Administration (ICA)  

3.7 Mesure du progrès

Pour faire avancer le dossier et montrer la valeur permanente des investissements, il faut mesurer le progrès réalisé à l'égard des initiatives intégrées du Gouvernement en direct et d'amélioration des services. En 2002, le gouvernement du Canada a mis au point un cadre de mesure du rendement visant ces initiatives qui comporte trois résultats principaux, à savoir un gouvernement axé sur les citoyens et les clients, un service meilleur et répondant mieux aux besoins ainsi que la capacité d'offrir les services en direct, de même que des indicateurs spécifiques pour chacun de ces résultats.

Gouvernement axé sur les citoyens et les clients Services meilleurs et mieux adaptés aux besoins Capacité d'offrir des services gouvernementaux en direct
  • Caractère pratique
  • Accessibilité
  • Crédibilité
  • Masse critique de services
  • Adhésion
  • Transformation des services
  • Satisfaction des citoyens et des clients
  • Sécurité
  • Protection des renseignements personnels
  • Efficience
  • Innovation

Des mesures du rendement sont en voie d'élaboration pour ces indicateurs, dont un Outil de mesures communes (OMC) qui constituera la méthode que tous les ministères et organismes devront suivre et qui permettra de recueillir des renseignements sur la satisfaction de la clientèle peu importe le mode de prestation utilisé. Ces outils aideront les ministères et organismes à atteindre les objectifs du Gouvernement en direct et à concrétiser la vision des services intégrés meilleurs et axés sur les citoyens, notamment en facilitant l'identification des secteurs où des investissements supplémentaires s'imposent. La première version de l'OMC est affichée sur le site de l'Institut des services axés sur les citoyens, organisme de recherche intergouvernemental voué à la promotion de l'excellence des services offerts par le secteur public et des modes de prestation( (http://www.iccs-isac.org/).

Matériel à l'appui

Services électroniques protégés et durables - Poser les assises de la transformation pangouvernementale des modes multiples de prestation des services, . Rapport annuel sur les progrès du Canada à l'égard du Gouvernement en direct rédigé pour la 36e conférence (2002) de l'International Council for Information Technology in Government Administration (ICA)  

3.8 Formes organisationnelles et diversification des modes de prestation des services

La diversification des modes de prestation des services (DMPS) désigne les mécanismes et formes organisationnelles nombreux et variés dont se servent les pouvoirs publics pour atteindre leurs objectifs. Depuis de nombreuses années, le gouvernement du Canada a recours avec succès à toute la gamme de mécanismes de DMPS pour offrir ses programmes et services. L'approche canadienne est pragmatique et novatrice mais, au bout du compte, elle est fondée sur le service de l'intérêt public. La démarche au cas par cas retenue permet de savoir laquelle des options de prestation est la mieux adaptée au service et au milieu, de sorte que la DMPS contribue à maintenir une culture de la fonction publique respectueuse des traditions chères aux Canadiens, c'est à dire la modération, le gradualisme et la diversité des structures et mesures d'encouragement des institutions.

Contexte du changement

Les fondements modernes de la DMPS remontent aux recommandations sur l'approvisionnement et l'impartition que le Groupe de travail Nielsen a formulées vers le milieu des années 80. Le Bureau de l'exécution des programmes et de la prestation des services a été créé pour mener les projets pilotes visant les organisations les plus efficientes et la concurrence avec le secteur privé. Fonction publique 2000 a changé l'orientation en améliorant le rendement et en réduisant le coût de la prestation à l'interne grâce à la création d'organismes de services spéciaux (OSS) semi autonomes. Par suite des rapports d'étape ultérieurs, les OSS ont été privatisés, rapatriés vers des ministères ou maintenus dans des paramètres plus rigoureux. Si, au gouvernement fédéral, le nombre d'OSS n'a jamais dépassé 20, nombre de provinces et quelques villes ont adopté avec succès le concept. L'arrivée de la DMPS a par la suite généré des organismes de services supérieurs pour des programmes prioritaires.

En 1994 1995, l'Examen des programmes a donné à un nouveau gouvernement un nouveau départ tout au début de son mandat en permettant l'évaluation systématique de la conception et de l'exécution de tous les programmes fédéraux. Sous la bannière Repenser le rôle de l'État, cet examen a légué un processus permanent d'auto examens de programmes et services choisis par les ministères. En 1995, le Conseil du Trésor publiait un Cadre d'examen des différents modes d'exécution des programmes. La DPMS a hérité une large part du cadre conceptuel de l'Examen des programmes, sans toutefois être assujettie à l'établissement des objectifs du sommet vers la base ni au rajustement périodique des programmes fédéraux. Elle ne vise aucun objectif préconçu, contrairement à la politique britannique de création d'une fonction publique composée d'organismes exécutifs ou à la politique néo zélandaise de commercialisation et de privatisation généralisées des entités gouvernementales.

Les efforts des praticiens de la DMPS étaient toujours guidés par les six tests de l'Examen des programmes.

  1. Le test de l'intérêt public - L'intérêt public continue-t-il d'être servi par le domaine ou l'activité du programme?
  2. Le test du rôle du gouvernement - Le gouvernement a-t-il un rôle légitime et nécessaire à jouer dans ce domaine?
  3. Le test du fédéralisme - Le gouvernement fédéral joue-t-il actuellement un rôle approprié dans ce domaine?
  4. Le test du partenariat - Quelles activités pourraient être transférées en partie ou en totalité au secteur privé ou au secteur bénévole?
  5. Le test de l'efficience - Si le programme ou l'activité est maintenu, comment pourrait il être amélioré?
  6. Le test des possibilités de financement - L'ensemble des programmes et activités qui en résultent peuvent-ils toujours être financés en cette période d'austérité budgétaire?

La fonction publique a changé sensiblement depuis 1995. Le gouvernement du Canada a créé plus de 80 nouveaux mécanismes de DMPS. Les dépenses de programmes s'établissent à 8 milliards de dollars, passant de 16 à 12 % du PIB. À un moment donné, l'effectif de la fonction publique a été amputé de 55 000 employés. Seulement 45 % des fonctionnaires fédéraux offrent maintenant des services directs aux citoyens contre 75 %. On évalue à 55 % la proportion des activités de la fonction publique qui ne sont plus menées dans les ministères traditionnels, de sorte que les « modes différents » sont devenus la norme.

Le portefeuille de la DMPS au gouvernement du Canada comporte un éventail d'accords de délégation de pouvoirs et de collaboration :

  • 18 OSS (par exemple, passeports, conseils, formation);
  • 3 organismes de services législatifs (inspection des aliments, parcs, revenus);
  • 100 sociétés d'État (par exemple, financement, courrier, radiodiffusion);
  • 132 fondations et sociétés à régie partagée (estimation de 2001) (par exemple, navigation aérienne civile, aéroports, infrastructure);
  • nombre de partenariats interministériels, intergouvernementaux et entre le secteur public et le secteur privé (par exemple, ententes fédérales provinciales sur le marché du travail);
  • impartition généralisée (par exemple, soutien des bases militaires, gestion des biens immobiliers);
  • plusieurs prises en charge de services de l'État par des fonctionnaires (6 dans la région de la capitale nationale);
  • privatisations sélectives (par exemple, imprimerie).

L'événement le plus marquant survenu depuis 1995 dans le dossier de la DMPS a été la création de trois grands organismes de service : l'Agence canadienne d'inspection des aliments (1997), Parcs Canada (1998) et l'Agence des douanes et du revenu du Canada (1999). Le gouvernement du Canada a rejeté la notion du dégroupement de la bureaucratie sous forme d'un seul modèle d'agence. Les trois agences ont été créées par des lois habilitantes, relèvent de ministres et présentent des rapports au Parlement tout comme les ministères fédéraux. Chacune fonctionne suivant son propre genre et niveau d'autorité administrative, qui est adaptée à son contexte et à ses besoins. Si elles ne sont pas assujetties à toutes les politiques des organismes centraux, elles doivent suivre l'orientation stratégique de leur ministre et faire approuver leur plan d'activités par le Conseil du Trésor. Les agences sont des employeurs distincts et comptent pour 35 % de l'effectif de la fonction publique.

Parce qu'elles jouissent d'une plus grande autonomie de fonctionnement et représentent une vaste proportion du gouvernement, les mesures qu'elles prennent créent des précédents et se traduisent par des tensions et des exigences sur les régimes fondamentaux des ressources humaines, des finances et de l'administration. Elles misent sur des structures de gouvernance novatrices et la marge de manœuvre de leur équipe de direction dans l'exécution de leur mandat. En même temps, elles ne constituent pas de défi pour la responsabilité ministérielle et parlementaire et font encore l'objet d'une surveillance et d'une orientation appréciables de la part des organismes centraux. Les principes de la modernisation de la fonction de contrôleur, qu'elles appliquent dans le cadre de leurs procédés de planification et de présentation de rapports, font en sorte que les agences sont tournées vers le service axé sur les citoyens, les valeurs de la fonction publique, la gestion fondée sur les résultats et les dépenses judicieuses. Elles montrent comment utiliser les formes d'agences pour arriver à un juste équilibre entre l'autonomie et la reddition de comptes dans les accords institutionnels.

Mise en œuvre du changement

C'est au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada que la responsabilité centrale à l'égard de la DMPS incombe. Le Conseil du Trésor a approuvé une nouvelle Politique sur les différents modes de prestation de services, qui est entrée en vigueur le 1er avril 2002 et dont l'objet est de guider les efforts des ministères en matière d'évaluation des stratégies et options satisfaisantes de prestation des services. Elle reconnaît que les accords de DMPS doivent être conformes à l'intérêt public et contribuer à la saine gouvernance. Le gouvernement, en réitérant son engagement envers la DMPS, favorise l'innovation, renforce la surveillance que le Conseil du Trésor exerce sur les nouvelles initiatives, améliore les rapports au Parlement sur les nouvelles ententes de gouvernance et veille à ce que la fonction publique, en sa qualité d'institution, tire des enseignements de l'expérience acquise. Conformément au cadre Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes, la pratique de DMPS est davantage fondée sur les résultats, axée sur les citoyens, transparente, responsable et dirigée par les valeurs.

Le gouvernement du Canada repense la forme et la fonction de sa nouvelle politique en vue d'adopter une approche d'administration des politiques moins réglementaire et davantage marquée par la collaboration. Pour s'acquitter de son rôle central, le Secrétariat du Conseil du Trésor érige une « communauté de pratiques », se fait connaître comme « centre d'expertise » et se transforme en une « organisation virtuelle ». Il a élaboré des politiques et de l'orientation et mis sur pied un site Web complet pour appuyer le cadre fédéral et compléter les capacités des ministères et organismes. L'initiative découle en partie des observations formulées par le Bureau du vérificateur général selon lesquelles le Conseil du Trésor doit élargir son rôle à titre de conseil de gestion ainsi que sa capacité professionnelle d'appuyer les nouvelles ententes de DMPS qui surgissent. Elle donne surtout suite à la prolifération des nouvelles formes de délégation des pouvoirs (par exemple, les fondations) et de pratiques de collaboration (par exemple, la gestion horizontale) qui existent partout au gouvernement.

L'occasion est rêvée d'appliquer l'expertise en DMPS aux défis liés à la gouvernance et à la prestation des services qui se posent au Canada et à l'étranger. La DMPS est typiquement canadienne et traduit bien la texture et la taille du pays et la place qu'il occupe dans le monde. La diversité des points de vue qu'elle présente constitue un atout pour produire avec créativité des innovations dans le domaine de la DMPS, pour faire ses preuves au chapitre des résultats et pour influencer les applications internationales. De même, les praticiens continuent d'être aux prises avec les retombées de la mondialisation, de la technologie de l'information, du renouvellement de la fonction publique et de la prestation des services axés sur les citoyens. Ils doivent s'acquitter de la difficile tâche d'établir la portée de la DMPS, de partager les pratiques exemplaires, d'avoir accès à des groupes de soutien et de tirer profit des synergies du réseautage. Il faut dès maintenant renforcer la capacité de répondre aux demandes nouvelles de coopération à l'échelle nationale et internationale. La DMPS demeure un élément primordial des efforts en vue de « repenser le rôle de l'État ».

Matériel à l'appui

  • Ford, Robin et Zussman, David (éd.) (1997), La prestation de rechange des services : pour une gouvernance partagée au Canada, Toronto, aInstitut d'administration publique du Canada et Fondation du Centre KPMG pour administrations publiques.
  • KPMG et Forum des politiques publiques (éd.) (2000), Change Governance and Public Management: Alternative Service Delivery and Information Technology, Ottawa, Forum des politiques publiques.
  • Diversification des modes de prestation de services du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (sous site) Ottawa, Secrétariat du Conseil du Trésor
  • Wilkins, John K. (2000), « Alternative Service Delivery Mechanisms », dans Public Sector Group (éd.), Administrative and Civil Service Reform (site Web), Washington, DC, La Banque mondiale.
  • Zussman, David (2002), « Alternative Service Delivery », chapitre 4 dans Christopher Dunn (éd.), The Handbook of Canadian Public Administration, pp. 53-76, Don Mills, Oxford University Press.

 



4.0 Gérance

4.1 Introduction

Conformément aux principes directeurs du cadre Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes, la gérance vise à assurer l'optimisation des dépenses publiques et de meilleurs résultats pour les Canadiens. Cela suppose, d'une part, la conformité des ressources fédérales aux priorités du gouvernement de même que leur utilisation efficiente et efficace marquée au coin de la prudence et de la probité et, d'autre part, la production de rapports publics bien définis sur les principaux engagements et résultats. Les ministères et organismes tentent sans cesse d'atteindre ces résultats en renforçant leurs pratiques de gestion et leur reddition de comptes, en répartissant mieux les ressources et en offrant un rendement fondé sur les résultats qui fait montre de responsabilité en matière de dépenses et de respect des valeurs publiques et de l'éthique.

Contexte du changement

Depuis plusieurs décennies, la vision que le Canada se fait de la gestion publique moderne a évolué et elle continuera de le faire. Au fil des ans, la cible des efforts a changé, mais les changements s'inscrivent dans un continuum, chaque effort ayant renchéri sur les forces et les réalisations de l'initiative antérieure. Vers la fin des années 70 et le milieu des années 80, après une période sans précédent d'élaboration de politiques et de croissance ministérielle, l'accent a porté sur l'amélioration des pratiques et des contrôles de gestion alors que, vers le milieu des années 90, il a porté sur l'amélioration des rapports présentés au Parlement et sur l'accroissement de la transparence des dépenses publiques. Vers la fin des années 90, la nécessité d'améliorer les services aux citoyens a été classée au premier rang des priorités et, à la fin de cette décennie, c'est surtout vers la nécessité de remanier fondamentalement la gestion des ressources humaines que les efforts ont été tournés.

Mise en œuvre du changement

Le tableau reproduit à la page suivante montre les principaux événements et améliorations qui ont eu lieu au gouvernement fédéral depuis 1994 pour renforcer la gérance à l'échelle de la fonction publique et accroître l'excellence des pratiques de gestion.

Une fonction moderne de contrôleur offre un avantage essentiel : l'accroissement de l'efficacité de l'Administration dans l'acquittement de sa mission et dans l'atteinte de ses objectifs. Une fonction moderne se traduit par une meilleure gestion.

Rapport du Groupe de travail indépendant

On a constaté durant cette période que le fossé entre la gestion des programmes et les fonctions spécialisées comme les finances et la technologie de l'information n'était plus absolu et que tous les gestionnaires devaient appliquer de saines pratiques de gestion relevant auparavant des spécialistes. Ce sont là les origines de l'Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur, qui a été conçue en 1997 par un groupe de travail indépendant chargé de se pencher sur l'avenir de la fonction de contrôleur. Le groupe a conclu que la fonction de contrôleur ne pouvait plus être une fonction de spécialiste. Il a décrit la fonction de contrôleur moderne comme une fonction qui « repose sur un ensemble de principes basés sur une philosophie ». Selon cette philosophie, la gérance doit commencer à faire partie des réflexions et des comportements de chacun des gestionnaires et, pour que le gestionnaire exerce une gérance responsable, ses décisions devraient réunir une information financière et non financière intégrée sur le rendement, une saine gestion du risque, des options pour assurer la souplesse de la prestation tout en ayant dûment égard aux mécanismes de contrôle satisfaisants ainsi qu'aux solides valeurs et règles d'éthique de la fonction publique.

Le gouvernement fédéral s'est fixé comme objectif d'améliorer les pratiques de gestion dans tous ces domaines et d'atteindre l'excellence en gestion grâce à un programme de gestion moderne.

Si les objectifs de la gérance n'ont pas changé, les moyens de les atteindre sont, quant à eux, guidés par des priorités gouvernementales révisées, de nouveaux points de vue découlant de l'apprentissage permanent ainsi que de nouveaux débouchés et moyens de mener les affaires. Dans cette optique, le gouvernement du Canada a donné le coup d'envoi à une série d'initiatives de modernisation qui tenteront d'atteindre les objectifs concrets énoncés dans le cadre Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes au chapitre de l'excellence de la gestion, dont celles énumérées ci après.

  1. Améliorer le rendement grâce à la modernisation de la fonction de contrôleur et à la gestion intégrée du risque, ce qui comprend une gérance rigoureuse, des mécanismes de contrôle appropriés et des valeurs et règles d'éthique communes.
  2. Améliorer l'affectation et la réaffectation des ressources financières et autres de sorte que les ressources soient davantage alignées sur les priorités de plus haut niveau et puissent être gérées dans l'exécution des programmes.
  3. Améliorer la gestion permanente de l'information pour assurer une meilleure prise de décisions grâce à des évaluations et des vérifications internes plus pertinentes et opportunes.
  4. Renforcer la reddition de comptes au public et la présentation de rapports de gestion fondée sur les résultats contenant de l'information financière et non financière intégrée, en appliquant la comptabilité d'exercice à titre de fondement de la gestion financière et des rapports financiers.
  5. Améliorer la gestion et la gérance des actifs, comme les biens immobiliers.

Enseignements tirés

Le succès de la plupart des initiatives de modernisation de la gestion repose sur quelques éléments communs, notamment ceux énumérés dans la liste suivante.

  1. Toutes les initiatives supposent un leadership du centre qui assure l'orientation et la coordination générales nécessaires pour améliorer 90 organisations, individuellement ou collectivement, et ainsi assurer le progrès à l'échelle du gouvernement. Ce leadership global comprend la formulation de politiques habilitantes et la création de structures de gouvernance qui mettent à profit la sagesse et le savoir collectifs et obtiennent les engagements requis pour faire avancer le dossier en respectant les orientations convenues et les délais impartis.
  2. Presque toutes les initiatives exigent des fonds supplémentaires qui assureront leur lancement et entretien appropriés. Au total, environ 200 millions de dollars en fonds ponctuels ont été fournis aux fins de la mise en œuvre de la SIF et de la fonction de contrôleur moderne, du renforcement des fonctions d'évaluation et de vérification interne et de la facilitation de la mise en œuvre d'une nouvelle politique sur la gestion des sites contaminés. Ces fonds s'ajoutent à la réaffectation interne des ressources existantes (dont la valeur est de beaucoup supérieure à celle des fonds supplémentaires) par chaque organisation aux fins de ces initiatives et d'autres initiatives d'amélioration de la gestion moderne. Certains des fonds ont servi à créer des centres d'excellence, à traiter de secteurs de besoins communs comme le renforcement des capacités, à mener des recherches communes de même qu'à élaborer et à partager des outils et des guides communs. Dans cette optique, un Fonds d'innovation de modernisation de la fonction de contrôleur a été créé pour financer des entreprises conjointes du genre.
  3. Au chapitre du renforcement des capacités, des efforts et des produits significatifs ont été consacrés aux communications et à l'apprentissage continu, qui ont été reconnus comme des facteurs essentiels du succès de la gestion du changement. Toutes les pages Web dont il est question dans la présente section traitent en profondeur de ces domaines et des nombreux autres facteurs qui ne peuvent être présentés dans ce document.

Au bout du compte, ce sont l'engagement et les efforts de nombreux particuliers, seuls ou de concert avec d'autres dans leurs propres organisations et dans d'autres organisations, qui représentent les éléments ayant le plus contribué au succès de toutes les initiatives susmentionnées. Les ministères et organismes ont sans relâche affecté personnel et ressources à l'atteinte de ces objectifs tout en s'acquittant de leurs responsabilités de programmes. Leurs sites Web fournissent d'autres renseignements sur ces nombreuses initiatives de changement de la gestion moderne.

Si d'importants avantages continuent d'être tirés des efforts courants visant à améliorer les pratiques de gestion, d'autres encore s'imposent. C'est pourquoi, bien que le gouvernement du Canada continue à mettre en œuvre l'ensemble de ces initiatives de changement, il amorcera d'autres mesures pour améliorer encore plus la gérance à l'échelle de l'administration fédérale au cours des prochaines années. Les pages qui suivent présentent les faits saillants de nombre de ces initiatives.

Matériel à l'appui

Site Web du Secrétariat du Conseil du Trésor

Site Web de la Direction de la fonction de contrôleur du Secrétariat

Passerelle vers les sites des ministères et organismes du gouvernement  

4.2 Gestion des dépenses

La gestion des dépenses a trait à l'affectation des ressources financières et autres par les organismes centraux à des ministères et, par la suite, à des programmes et à des activités en particulier. Elle se rapporte également à la gestion de ces ressources par les ministères en vue de la prestation de leurs programmes. Le gouvernement canadien assure la gestion des dépenses en partie par l'entremise du Système de gestion des dépenses (SGD) qu'il a adopté en février 1995. La présente section décrit l'évolution et le fonctionnement du SGD jusqu'en 2002 et accorde une attention particulière au rôle assumé à ce chapitre par le Conseil du Trésor du Canada et son Secrétariat.

Contexte du changement

Le gouvernement fédéral a commencé à enregistrer une série de déficits annuels pendant l'exercice 1970 1971, ce qui a contribué à la montée constante du ratio de la dette au PIB par rapport à son ratio inégalé depuis la fin de la guerre s'élevant à 18 % en 1974 1975. À la fin de 1992 1993, le déficit avait dépassé 41 milliards de dollars (5,9 % du PIB), tandis que le ratio de la dette au PIB atteignait 67 %. La fonction publique fédérale, les marchés financiers internationaux et le public canadien devenaient donc de plus en plus conscients de la nécessité pour le gouvernement de prendre sans tarder des mesures importantes - tout particulièrement en termes de réductions des dépenses - afin d'éviter une crise financière semblable à celle qui a sévi en Nouvelle Zélande au cours des années 80.

Le parti Libéral, qui devait remporter les élections générales de 1993 et former un gouvernement majoritaire, avait lui aussi reconnu la nécessité d'exécuter des réductions et, dans sa plate forme électorale, a promis de ramener à 3 % d'ici 1996 1997 le ratio du déficit au PIB. Au début de 1994, pour donner suite à cette promesse, il annonçait dans son premier budget qu'il atteindrait cet objectif en partie en réduisant les dépenses, puis en faisant suivre cet exercice par une série de révisions des dépenses dans l'ensemble des ministères.

Cette annonce a notamment mené à l'exercice d'Examen des programmes mené en 1994. En vertu de ce programme, le gouvernement a passé au peigne fin 52 milliards de dollars en dépenses de programmes directes (comptant pour 32 % des dépenses totales) afin de déterminer la priorité relative et la rentabilité des programmes et, au bout du compte, de déceler ceux qu'il faudrait réduire ou restructurer. Cet examen reposait sur six questions qui ont été posées concernant chacun des programmes.

  1. Le programme est il encore dans l'intérêt public ?
  2. Sa prestation constitue t elle un rôle légitime et nécessaire pour le gouvernement?
  3. Le rôle actuel du gouvernement fédéral est il approprié ou le programme devrait il être remanié de concert avec les provinces?
  4. Le programme devrait-il être exécuté en partenariat avec les secteurs privé ou bénévole?
  5. Le programme peut il être restructuré aux fins d'efficience?
  6. Avons nous la capacité de payer étant donné les compressions budgétaires?

Les résultats de l'examen, annoncés dans le budget de 1995, étaient substantiels : des économies totalisant 16,9 milliards de dollars sur une période de trois ans, réduisant ainsi les dépenses prévues de programmes de presque 19 % pour 1997 1998. Un deuxième Examen des programmes a été mené en 1995 à la suite duquel des économies additionnelles représentant 1,9 milliard de dollars sur une période de trois ans ont été annoncées dans le budget de 1996. Ces deux décisions budgétaires ont permis au gouvernement d'atteindre son objectif de ramener à 3 % le ratio du déficit au PIB avant 1996 1997 et même d'afficher un ratio de 2 % avant 1997 1998.

Les réductions résultant de l'Examen des programmes étant jugées permanentes (et ne pouvant être annulées plus tard), les deux examens prévoyaient également des économies importantes permanentes après leurs périodes de mise en œuvre sur trois ans. Néanmoins, puisque les dépenses de programmes empruntaient désormais une trajectoire descendante permanente grâce à des réductions des dépenses de programmes directes et d'autres dépenses, le gouvernement devait alors adopter un processus budgétaire qui lui permettrait de s'assurer que cette trajectoire ne serait pas ultérieurement ascendante en raison de l'adoption de nouvelles mesures concernant les dépenses de programmes directes. À cette fin, il a adopté officiellement, au début de 1995, un processus budgétaire renouvelé nommé le Système de gestion des dépenses (SGD). Ce nouveau système présentait deux principales caractéristiques, soit l'élimination des réserves d'intervention centrales et l'exigence voulant que les ministères financent les nouvelles initiatives grâce à la réaffectation des fonds provenant de programmes existants. L'examen continu des dépenses effectué par les ministères veillait à ce que les fonds soient affectés aux programmes les plus prioritaires et aux programmes les plus rentables sans pour autant accroître les niveaux de dépenses nettes.

Même si les ministres des ministères d'exécution conservaient l'autorité et la responsabilité en matière de dépenses dans leurs portefeuilles, ils étaient tenus d'informer les ministres du Conseil du Trésor des dépenses ministérielles détaillées (et des changements proposés à ces dépenses) en présentant un « plan d'activités ». Par suite des décisions budgétaires définitives du Premier ministre et du ministre des Finances et du dépôt du budget en février, les ministères ont dû préparer des plans d'activités offrant des précisions quant à la manière de mettre en œuvre ces décisions budgétaires (incluant les réaffectations demandées et les autorités en matière de gestion). Les plans d'activités ont remplacé plusieurs anciens rapports internes et présenté les points suivants pour les trois prochains exercices financiers et selon les niveaux de dépenses approuvés :

  • les principaux défis à relever, les orientations et les objectifs dans le contexte des priorités du gouvernement et des situations actuelles et à venir des ministères;
  • les stratégies, les mesures, les coûts associés et la marge de manœuvre requise pour faire face aux principaux changements;
  • les buts connexes, les cibles et les mesures de rendement permettant d'évaluer les résultats des programmes et les stratégies en matière de gestion.

Parallèlement, le ministre des Finances a adopté une approche beaucoup plus prudente à l'égard de la gestion du « cadre financier » du gouvernement (total des revenus et des dépenses). Cette nouvelle approche comportait deux principaux éléments. Tout d'abord, il fallait utiliser davantage les prévisions du secteur privé concernant l'activité économique et favoriser délibérément des interprétations modérées de ces prévisions au moment d'évaluer certains revenus et dépenses futurs aux fins de planification. Il fallait ensuite mettre de côté, chaque année, un montant de 2 à 3 milliards de dollars dans une réserve pour éventualités qui serait dépensé si les revenus étaient moins élevés que prévus ou pour une dépense très importante et imprévue, à défaut de quoi le montant serait reporté (permettant ainsi de réduire le déficit réel pour l'exercice financier en cours). Les prévisions prudentes du ministre des Finances à l'égard des revenus du gouvernement ont permis de réduire les attentes des ministères en vue d'un nouveau financement et d'instaurer une discipline efficace pour l'ensemble des dépenses gouvernementales. La réserve pour éventualités a été reportée intégralement chaque année, ce qui a contribué davantage à réduire le déficit et ultérieurement à réduire la dette.

De 1995 à 1998, les ministères ont publié chaque année des plans opérationnels et, au cours de cette période, deux observations ont été faites. Premièrement, la qualité de l'information sur le rendement présentée dans les rapports variait. Souvent, les ministères présentaient des écarts dans leurs Rapports sur les plans et les priorités (RPP) qui, en tant que documents s'adressant à un auditoire général et au grand public, renfermaient de l'information moins précise, moins ventilée et moins reliée étroitement aux opérations ministérielles réelles que le SCT ne le souhaitait. Et, deuxièmement, le SCT n'était pas en mesure d'examiner entièrement et d'analyser chacun des 70 plans transmis par les ministères. Étant donné que, malgré la planification opérationnelle, le SCT n'arrivait manifestement pas à mieux gérer les ressources du gouvernement, l'exigence voulant que tous les ministères soumettent au Conseil du Trésor un plan d'activités annuel a été abandonnée graduellement, à compter de 1999.

Le déficit était alors réduit à zéro, et de nouvelles ressources financières pouvaient à nouveau être affectées aux dépenses de programmes (ainsi qu'à la réduction des impôts et au remboursement de la dette). Certains fonds ont été consacrés à de nouvelles initiatives répondant aux besoins d'ordre stratégique qui s'étaient accumulées depuis 1995. Une autre partie de ces fonds a été allouée pour répondre à des besoins opérationnels à l'égard des programmes existants pendant la même période. Dans le cadre d'un exercice connu sous le nom d'Intégrité des programmes, mené en 1999 et à nouveau en 2000, le SCT a déterminé un grand nombre de risques importants à l'atteinte des résultats prévus dans le cadre de la prestation des programmes et des services existants à l'échelle du gouvernement. Il a évalué si des stratégies étaient en place en vue d'atténuer ces risques et exploré différentes options en matière de financement. Le Conseil du Trésor a alors été en mesure, grâce aux processus d'établissement des priorités budgétaires et des priorités stratégiques, d'établir un financement qui serait affecté aux ministères sur de nombreuses années pour donner suite aux pressions importantes exercées et pour faciliter la restructuration des programmes et des budgets ministériels.

Néanmoins, en raison des nouveaux engagements d'ordre stratégique et des prévisions économiques pessimistes, le cadre financier ne fournissait pas suffisamment de marge de manœuvre pour répondre à tous les besoins établis par le SCT. Le Premier ministre a alors demandé à ses ministres de trouver des façons de rajuster leurs programmes et leurs budgets afin que les opérations ministérielles puissent être maintenues à même les niveaux de référence actuels.

Le gouvernement a adopté, en avril 2001, le concept de présentation d'une « évaluation ministérielle » qui permettrait aux ministères d'indiquer la manière dont ils prévoyaient atteindre cet objectif (par exemple, en réduisant ou en éliminant des programmes existants ou en assurant une prestation plus efficace des programmes actuels) et d'indiquer les répercussions possibles à l'égard de la prestation des services, particulièrement à long terme, et les conséquences éventuelles d'ordre stratégique et politique. Le SCT devait travailler en collaboration avec les ministères pendant la préparation de leur évaluation ministérielle afin de s'assurer que les options en matière de restructuration et de réaffectation étaient viables et que les risques et les conséquences avaient été établis correctement. Pour sa part, le Conseil du Trésor devait envisager d'accorder les pouvoirs nécessaires pour mettre en œuvre les stratégies ministérielles de rajustement et transmettre au Cabinet ou au Premier ministre les propositions qui avaient des répercussions importantes au niveau stratégique ou politique. La participation des ministères à la préparation d'évaluations ministérielles était cependant volontaire et, à la fin de 2002, très peu de ministères s'étaient portés candidats et avaient préparé ou soumis une évaluation ministérielle.

Mise en œuvre du changement

Habituellement, le gouvernement dépose un budget au Parlement en février en vue de l'exercice financier qui commence le 1er avril. Le « budget » du gouvernement comporte quatre principaux éléments : le discours du budget du ministre des Finances (qui présente la politique budgétaire générale du gouvernement ainsi que les principaux changements dans les mesures visant les revenus et les dépenses), le Budget principal des dépenses (qui renferme une information plus détaillée sur les crédits demandés pour chaque ministère), les Rapports sur les plans et les priorités (dans lesquels les ministères offrent de l'information sur le rendement au sujet des coûts prévus, des activités et des résultats de leurs programmes) et la loi (principalement les projets de loi de crédits) que le Parlement vote.

Une version simplifiée du système actuel de gestion des dépenses qui accorde une attention particulière au rôle du SCT établirait trois principaux éléments d'information à l'égard des décisions budgétaires concernant les dépenses. Le premier élément touche le renouvellement (pendant une année de plus) des dépenses actuelles de programmes et l'ajout du financement approuvé récemment. À compter de juillet, le SCT calcule pour tous les ministères la valeur de leurs budgets pour le prochain exercice financier (et pour les deux années subséquentes aux fins de planification). Ce calcul tient compte des dépenses des années précédentes, de la temporisation des fonds et du nouveau financement approuvé par le Conseil du Trésor depuis l'exercice budgétaire précédent (voir la rubrique « Présentations au Conseil du Trésor » ci-après). Les ministères indiquent comment le nouveau financement sera réparti entre les différents programmes et comment le financement continu peut être réaffecté parmi les différents programmes. Cet exercice s'appelle la mise à jour annuelle des niveaux de référence (MAJNR) qui entraîne la publication du Budget principal des dépenses et du projet de loi de crédits. Il n'y a aucun processus en place dans le cadre duquel les dépenses continues à l'échelle du gouvernement sont examinées de façon exhaustive ou systématique ou encore remises en question par les organismes centraux budgétaires afin de s'assurer qu'elles sont toujours pertinentes ou efficaces bien que les ministères puissent effectuer leur propre examen qui s'inscrit ou non dans le processus budgétaire.

Le deuxième élément a trait à l'ajout de nouveaux fonds, le plus souvent pour des nouveaux programmes visant à mettre en œuvre des initiatives énoncées dans un discours du Trône. Pendant toute l'année, les ministères utiliseront des mémoires au Cabinet (MC) pour proposer de nouvelles politiques (voir la section 5). L'un des deux comités d'orientation du Cabinet, c'est à dire le Comité du Cabinet sur l'union sociale (CCUS) et le Comité du Cabinet sur l'union économique (CCUE), approuve en principe la plupart des mémoires au Cabinet. Le Premier ministre et le ministre des Finances déterminent, en décembre et en janvier, les initiatives qui seront financées dans le budget et le niveau de financement. Ces deux chefs décisionnels peuvent également inclure dans le budget le financement des initiatives qui n'ont pas été soumises auparavant à l'un des comités d'orientation aux fins d'approbation de principe. (Dans la plupart des cas, les ministères doivent soumettre par la suite un MC pour obtenir une approbation de principe avant de pouvoir avoir accès à ces fonds.) Ce nouveau financement est alors annoncé dans le discours du budget, mais il arrive souvent qu'il ne soit pas annoncé dans le Budget principal des dépenses ou dans d'autres documents budgétaires puisque les décisions finales peuvent être prises trop tard pour qu'elles soient indiquées dans ces documents.

Le troisième élément touche les dépenses législatives. Les dépenses législatives prévues pour l'année à venir sont incluses dans le budget non pas aux fins d'approbation, mais tout simplement à titre d'information parce que les dépenses législatives ont par définition déjà été autorisées par le Parlement dans la loi initiale, souvent pour une période indéterminée. Néanmoins, les dépenses législatives, par exemple, le remboursement de la dette, les prestations aux personnes âgées et les paiements de transfert aux provinces, sont importantes puisqu'elles représentent environ deux tiers des dépenses annuelles. Encore une fois, il n'y a aucun processus en place prévoyant un examen exhaustif ou systématique des dépenses ou encore leur remise en question par les organismes centraux budgétaires pour assurer leur pertinence et efficacité soutenues, mais le ministère des Finances et les autres ministères peuvent effectuer leur propre examen. Étant donné que le vote au Parlement des lois sur le budget est considéré comme une question confidentielle au gouvernement et qu'un vote pour le « Non » déclencherait de nouvelles élections, le Parlement adopte habituellement telle quelle la loi sur le budget du gouvernement.

Des décisions budgétaires importantes sont également prises pendant l'exercice financier visé par le budget. De telles décisions peuvent être prises au moyen de trois processus connexes.

  1. Présentations au Conseil du Trésor. Lorsque de nouvelles initiatives sont annoncées dans le budget, le ministère des Finances réserve théoriquement les fonds qui y sont associés dans le cadre financier des ministères visés. Cependant, les ministères ne peuvent pas réellement dépenser ces fonds tant que le Conseil du Trésor n'a pas approuvé les plans détaillés sur la mise en œuvre des initiatives au moyen de programmes particuliers. Les ministères peuvent préparer de telles présentations en tout temps pendant l'exercice financier. Le SCT analyse ces présentations et formule des recommandations à l'intention du Conseil du Trésor. Le SCT peut recommander que des conditions spéciales soient établies à l'égard des fonds, par exemple, l'exigence qu'ils soient dépensés à des fins très particulières ou qu'ils ne soient débloqués que lorsque le ministère lui aura fourni certains renseignements. Il arrive, dans de rares cas, que le SCT puisse recommander au Conseil du Trésor de ne pas approuver la présentation.
  2. Budget supplémentaire des dépenses. Le SCT prépare deux ou trois fois par année des lois de crédits supplémentaires ayant trait à l'exercice en cours. L'affectation des fonds à certains ministères à l'égard des nouvelles initiatives annoncées dans le Budget n'est pas toujours suffisamment détaillée pour qu'elle soit incluse dans le projet de loi de crédits initial et votée au Parlement. Les fonds sont alors théoriquement réservés dans le cadre financier, mais ils ne sont pas ajoutés aux « niveaux de référence » de ministères précis. Par conséquent, lorsque les ministères ont obtenu du Conseil du Trésor l'autorisation de dépenser ces fonds (au moyen d'une présentation au Conseil du Trésor), ils doivent revenir devant le Parlement pendant l'exercice financier afin d'obtenir l'autorisation législative de dépenser. Le processus de présentation du Budget supplémentaire des dépenses permet au gouvernement de décrire en détail l'affectation des nouveaux fonds et d'obtenir l'approbation parlementaire pour l'affectation précise du nouveau financement annoncé dans le budget aux ministères visés et, parfois, de présenter en détail l'affectation du nouveau financement qui n'a pas été annoncé dans le budget et d'obtenir l'approbation parlementaire à son égard. S'il faut agir rapidement, les ministères peuvent avoir accès à un fonds spécial géré par le Conseil du Trésor (et le dépenser) en attendant l'adoption de la loi, après quoi ils remboursent les fonds utilisés. Le Budget supplémentaire des dépenses permet également d'informer le Parlement des dépenses réelles du gouvernement à l'égard des programmes législatifs.
  3. Gestion des réserves. Le Conseil du Trésor assure la gestion de deux réserves auxquelles les ministères peuvent avoir accès afin de répondre aux besoins opérationnels de leurs programmes. Par exemple, un aspect des activités d'un ministère peut présenter un risque important pour la santé ou la sécurité de ses employés ou du public ou peut nécessiter un financement provisoire en prévision d'une politique plus permanente ou d'une décision en matière de financement. Une autre réserve contrôlée par le Conseil du Trésor sert à répondre aux besoins résultant d'augmentations dans les dépenses salariales des ministères par suite de la négociation collective. Par ailleurs, le ministère des Finances assure le contrôle d'une réserve pour répondre aux besoins résultant des augmentations imprévues et non discrétionnaires dans les dépenses de certains programmes quasi législatifs. Le Bureau du Conseil privé contrôle une réserve visant à répondre aux besoins ayant trait aux menaces à la sécurité publique et aux mesures pour contrer le terrorisme. (Pour avoir accès à ces réserves, il faut, en plus de l'approbation d'un ou de plusieurs organismes centraux compétents, présenter une demande dans le Budget supplémentaire des dépenses puisque, contrairement à la réserve au titre de la rémunération, tous ces fonds sont simplement réservés dans le cadre financier et ne sont pas affectés par le Parlement au gouvernement dans le Budget principal des dépenses).

Après 27 années consécutives de déficits budgétaires annuels, le gouvernement fédéral a affiché un excédent budgétaire au cours des cinq derniers exercices. Les prévisions concernant les revenus et les dépenses à venir indiquent que ces excédents se poursuivront, du moins dans un avenir rapproché. Néanmoins, les prévisions économiques sont encore une science très inexacte et il arrive souvent que des événements imprévus exigent du gouvernement qu'il prenne immédiatement des mesures souvent coûteuses. Le gouvernement doit encore faire preuve de discipline financière pour s'assurer de ne plus se retrouver dans une situation de déficit. Pour le moment, il doit cependant tenir compte des nouvelles priorités et des nouvelles connaissances, ce qui suppose souvent des dépenses accrues pour certaines activités. Afin que le gouvernement soit mieux en mesure d'atteindre son double objectif de discipline financière et de capacité à réagir, le SCT prévoit jouer un rôle plus efficace en 2003, de concert avec le ministère des Finances et le Bureau du Conseil privé du Canada, dans le cadre du réseau de « bureaux du budget » du gouvernement du Canada.

Le rôle éventuel de bureau du budget que le SCT est appelé à jouer comporte quatre éléments clés (dans le cycle budgétaire annuel). Le premier élément consiste à connaître de façon détaillée et pour l'ensemble du gouvernement les coûts prévus et les résultats des programmes des ministères. Le SCT peut y parvenir en améliorant les rapports hiérarchiques et le dialogue entre le SCT et tous les ministères à l'échelle du gouvernement. Le deuxième élément consiste à acquérir une connaissance approfondie et à jour de certaines questions relatives aux dépenses et à la gestion dans les ministères. Le SCT peut acquérir cette connaissance au moyen d'examens ciblés et sélectifs de certains organismes, programmes et secteurs stratégiques horizontaux au sein du gouvernement. Le troisième élément consiste à informer les ministres du Conseil du Trésor au sujet des questions relatives aux dépenses et à la gestion au gouvernement. Le SCT peut y parvenir en analysant l'information recueillie dans les rapports, les dialogues et les examens, en résumant les principaux risques et les possibilités du point de vue du gouvernement ainsi qu'en présentant les résultats et les recommandations aux ministres du Conseil du Trésor. Le SCT peut concentrer ses efforts tout particulièrement sur la façon de mieux faire correspondre les ressources aux priorités du gouvernement et aux résultats attendus au moyen de la réaffectation des ressources (au sein des ministères et entre eux) et de la transformation des structures des programmes. Le quatrième élément consiste à regrouper les réserves sous la direction du Conseil du Trésor, à élaborer une seule série de critères régissant les affectations et à accorder au Conseil du Trésor plus de pouvoirs quant à la manière dont le nouveau financement annoncé dans le budget est affecté à certains ministères et à certains programmes.

Enfin, une initiative parallèle a trait à l'utilisation de l'information issue de la comptabilité d'exercice et des techniques connexes pour la préparation du budget fédéral. Dans le cadre de son engagement visant à améliorer la gestion financière, le gouvernement met en œuvre actuellement la comptabilité d'exercice au moyen de la Stratégie d'information financière (SIF) (voir la section 4.7). Le gouvernement examine également la possibilité d'établir des budgets présentés selon la méthode de la comptabilité d'exercice afin de déterminer si cette approche permettrait d'offrir un meilleur cadre pour la gestion des ressources. Les résultats de cet examen seront intégrés à l'examen du Système de gestion des dépenses effectué actuellement par le gouvernement.

Matériel à l'appui

Aucoin, Peter et Donald J. Savoie, (éd)Gestion du changement stratégique : leçons à retenir de l'Examen des programmes,Ottawa, Centre canadien de gestion, 1998 (peut être commandé au site à l'adresse http://www.ccmd-ccg.gc.ca/research/publications/index_f.html

Sites Web du gouvernement canadien

4.3 Modernisation de la fonction de contrôleur

À titre de réforme de la gestion, la modernisation de la fonction de contrôleur figure parmi les premières priorités du gouvernement. Elle vise la saine gestion des ressources publiques et la prise de décisions efficaces.

La modernisation de la fonction de contrôleur est au cœur même du cadre de gestion du gouvernement du Canada tel qu'il est décrit dans le document intitulé Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes. En termes plus simples, dans sa quête afin d'atteindre le niveau le plus élevé de qualité pour le service au public, le gouvernement du Canada est résolu à réaliser l'excellence dans quatre secteurs essentiels au bon fonctionnement du secteur public : l'accent sur les citoyens, les valeurs, les résultats et les dépenses judicieuses. Les Canadiens s'attendent à des améliorations soutenues des pratiques de gestion et à une plus grande importance accordée aux résultats, aux dépenses judicieuses et à la reddition de comptes.

La fonction de contrôleur traditionnelle est principalement axée sur l'information financière, alors que la fonction de contrôleur moderne appuie la gérance efficace des ressources de tous les genres à l'échelle du gouvernement fédéral, en accordant une plus grande attention aux résultats pour les Canadiens. Elle se préoccupe du travail plus intelligent en vue d'obtenir de meilleurs résultats : décisions plus éclairées, politiques publiques meilleures et prestation des services améliorés. La fonction de contrôleur moderne cherche à fournir aux gestionnaires des renseignements financiers et non financiers intégrés sur le rendement, une solide démarche en matière de gestion du risque, des systèmes de contrôle adéquats ainsi qu'une série commune de valeurs et de règles d'éthique.

La fonction de contrôleur moderne comprend deux volets bien précis, à savoir les gens et l'infrastructure. En ce qui a trait au volet humain, les rôles et les responsabilités qu'exercent les gestionnaires et les spécialistes fonctionnels à cet égard ont évolué. Voici les défis liés au volet humain :

  • faire connaître et accepter les rôles et responsabilités qui changent;
  • énoncer les compétences et habiletés inhérentes à la fonction de contrôleur moderne;
  • auto évaluer la mesure dans laquelle le profil de compétences est respecté;
  • élaborer des plans d'apprentissage permettant d'acquérir la capacité voulue.

Au chapitre de l'infrastructure, les organisations doivent créer un environnement propice à la modernisation de la fonction de contrôleur, déléguer les pouvoirs adéquats, de même que fournir les systèmes intégrés d'information à maturité, les contrôles appropriés et les outils à l'appui des efforts que déploient les gestionnaires et les spécialistes fonctionnels lorsqu'ils gèrent cette réalité complexe. La modernisation de la fonction de contrôleur exige également une relation différente entre les ministères et organismes et le Secrétariat du Conseil du Trésor, en sa qualité de conseil de gestion du Canada.

Contexte du changement

En 1997, le Groupe de travail indépendant sur la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'Administration fédérale du Canada, qui avait déjà été mandaté par le gouvernement fédéral, a publié son rapport que le gouvernement a adopté intégralement à titre de cadre d'orientation de la modernisation. Ce Cadre a abouti à un projet pilote triennal sur la modernisation de la fonction de contrôleur et a été suivi, en 2001, de la décision de mettre en œuvre cette initiative à l'échelle du gouvernement d'ici 2005.

Le Groupe de travail a défini la modernisation de la fonction de contrôleur comme un ensemble de principes fondés sur une philosophie explicite. La gérance des ressources publiques ne peut plus relever du domaine des spécialistes fonctionnels, elle doit devenir une fonction de gestion. Les gestionnaires devraient être en mesure de s'acquitter de leurs responsabilités en matière de gérance sans recourir à des politiques intransigeantes axées sur le commandement et le contrôle. Par conséquent, un nouveau partenariat, fondé sur un engagement mutuel à l'égard d'un processus décisionnel intégré de gestion, devrait exister entre les spécialistes fonctionnels et les gestionnaires des programmes.

À partir de cette philosophie, le Groupe d'étude a dérivé quatre principes, aussi appelés les quatre piliers de la modernisation de la fonction de contrôleur. Le choix du terme « pilier », qui comporte une connotation de rigidité et de séparation, n'est pas heureux puisque les quatre éléments devraient plutôt donner l'idée de systèmes et de modes dynamiques de gestion. Dans une organisation pleinement efficace, chacun des éléments fonctionnerait en autonomie et tous bénéficieraient d'un rapport mutuel dynamique avec les autres.

Le Groupe de travail a proposé que les quatre éléments soient considérés comme des critères préalables essentiels d'un processus décisionnel intégré. Le gestionnaire moderne, qu'il soit aux premières lignes ou à la table du comité exécutif, doit être en mesure de prendre des décisions qui font appel à l'information financière et non financière intégrée, à la gestion saine des risques, aux options d'assouplissement de la prestation en tenant dûment compte des contrôles appropriés et aux valeurs et règles d'éthique sûres de la fonction publique.

Information financière et non financière intégrée sur le rendement : La question de la mesure du rendement et de la reddition de comptes à cet égard n'est pas une moindre affaire pour les gouvernements. À travers le monde, différentes administrations œuvrent à l'amélioration de la qualité de l'information sur le rendement offerte à leurs citoyens. La modernisation de la fonction de contrôleur assimile cet engagement envers le rendement et va plus loin encore. La modernisation de la fonction de contrôleur présume que les ministères peuvent non seulement rendre des comptes à l'égard du rendement de leurs programmes mais aussi, de manière relativement systématique, établir un lien entre les ressources engagées et les résultats atteints. Il est normal que les parlementaires veuillent connaître les coûts subis pour produire certains résultats. Toutefois, les gestionnaires doivent également savoir ce qu'il pourrait en coûter pour obtenir un résultat. Pourquoi? Parce qu'il existe d'autres moyens d'y arriver, à des coûts variés, et parce que le fait d'établir une concordance entre les ressources et les résultats permet de faire des choix mieux informés sur le moyen le plus rentable de procéder.

Gestion saine des risques : Le risque et les coûts doivent occuper une place prédominante dans les analyses des options puisque le niveau de risques qu'un gestionnaire est disposé à gérer influe sur le coût réel de l'atteinte du résultat. Lorsqu'il fait un choix, le gestionnaire se fie, dans une certaine mesure, à son instinct pour évaluer les risques. Cependant, cela ne saurait suffire. Toute organisation performante est tributaire de la capacité de ses gestionnaires d'examiner systématiquement le contexte de risque dans lequel ils doivent fonctionner, la tolérance de l'organisation face au risque de même que les conseils et la marge de manœuvre que l'organisation est disposée à fournir à ses gestionnaires.

Contrôle approprié : Face à la diminution des ressources et à l'augmentation des demandes de mobilisation du public et de reddition de comptes, les gestionnaires modernes doivent continuellement chercher des moyens novateurs d'obtenir des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes. Pour ce faire, ils doivent pouvoir fonctionner à l'aide d'un cadre approprié de contrôle interne intégré et fondé sur des principes, au lieu de recourir à une multitude de politiques extrêmement complexes. Encore une fois, la question de la gestion des risques doit être prise en compte pour établir un contrôle considéré « approprié » parce que le degré de délégation du contrôle est tributaire du niveau de tolérance à l'égard des risques. Si la tolérance est nulle, le cadre de contrôle sera alors rigide et exhaustif.

Valeurs et éthique : En dernier lieu, toutes les décisions prises par un gestionnaire de la fonction publique du Canada doivent être fondées sur les valeurs de la fonction publique et de son ministère. Il ne s'agit pas d'une question hypothétique. Les normes d'éthique de la fonction publique du Canada figurent parmi les plus élevées au monde. Tous les jours, les fonctionnaires sont appelés à faire des choix difficiles. Leurs ministères doivent donc leur fournir des conseils et des outils pour qu'ils puissent appliquer les valeurs de la fonction publique dans les décisions difficiles qu'ils doivent prendre quotidiennement.

Aucun des quatre piliers n'est nouveau et, pris séparément, chacun de ces piliers ne « modernise » pas la fonction de contrôleur. C'est la reconnaissance de leur interdépendance et la gestion de leur rapport mutuel qui transforment et modernisent la fonction de contrôleur.

Responsabilité et droit : Les gestionnaires devraient considérer les piliers sous deux angles : comme une responsabilité personnelle et comme un droit professionnel. En premier lieu, il incombe à chaque gestionnaire de veiller à ce que ses pratiques de gestion témoignent des quatre principes. Les gestionnaires doivent tenter de prendre des décisions qui font appel à la gestion des risques, à un contrôle approprié, aux ressources et résultats et aux valeurs et règles d'éthique de la fonction publique. Toutefois, ils sont également en droit de s'attendre à ce que leurs ministères leur offrent un cadre intégré et un programme pour la gestion des risques, des systèmes qui établissent la concordance entre l'information financière et non financière sur le rendement de manière opportune et accessible, des cadres de contrôle intégrés et des consignes pratiques sur l'application des normes d'éthique et des valeurs dans les décisions prises au quotidien. En retour, les organisations modernes et efficaces ont pour obligation de fournir à leurs gestionnaires un environnement qui favorise l'application des principes de modernisation de la fonction de contrôleur.

Mise en œuvre du changement

De 1998 à 2001, 13 ministères et 2 organismes ont participé au projet pilote de mise en œuvre de la fonction de contrôleur moderne. Les ministères et organismes qui commencent à se lancer dans l'aventure de la modernisation de la fonction de contrôleur ont à leur disposition un outil, l'« évaluation des capacités », qui leur permet de déterminer quelles sont leurs capacités courantes par rapport aux pratiques de gestion exigées par la modernisation de la fonction de contrôleur. Cette évaluation de base, qui comporte des entrevues auprès des cadres de direction et des gestionnaires, permet de cerner les secteurs à améliorer en priorité (c'est à dire les procédés, les compétences ou les systèmes, pour ne nommer que ceux là). Les résultats des évaluations ministérielles, jumelés aux autres rapports de gestion et aux renseignements sur le rendement, servent à reconnaître les priorités ministérielles et à élaborer des plans d'action pour y donner suite. Ces priorités varient en fonction des circonstances propres à chaque ministère, des activités respectives, des besoins des clients et d'autres considérations.

Les projets pilotes ont démontré que le succès de la mise en œuvre de la fonction de contrôleur moderne repose sur la capacité des gestionnaires :

  • à assurer un leadership solide;
  • à motiver les employés;
  • à renforcer les systèmes de contrôle et la surveillance;
  • à partager les pratiques exemplaires;

Les critères suivants ont été utilisés pour l'évaluation de la capacité :

Critères essentiels Critères habilitants

Partage des valeurs et de l'éthique

  • "Cadre des valeurs et de l'éthique Gestion évoluée des risques
    • "Gestion intégrée des risques
    • "Cadre de contrôle de la gestion intégrée
    Information intégrée sur le rendement
    • "Rapport ministériel sur le rendement intégré
    • "Information opérationnelle
    • "Mesure de la satisfaction de la clientèle
    • "Normes de service
    • "Information sur l'évaluation
    • "Information financière
    • " Information sur la gestion des coûts information
    Gérance rigoureuse
    • "Amélioration du processus d'affaires
    • "Outils et techniques de gestion
    • "Gestion de la connaissance
    • "Méthodes comptables
    • "Gestion des biens
    • "Vérification interne
    • "Vérification externe

Leadership stratégique

  • "Engagement en matière de leadership
  • "Engagement des gestionnaires
  • "Autorités fonctionnelles supérieures du ministère
  • "Planification
  • "Gestion des ressources
  • "Gestion des partenariats
  • "Gestion des relations avec la clientèle
Gens motivés
  • "Compétences pour l'application des pratiques de gestion moderne
  • Satisfaction des employés
  • Milieu de travail habilitant
  • "Effectif durable
  • "Valorisation de la participation du personnels
Clarté des responsabilités
  • "Clarté des responsabilités et de l'organisation
  • "Objectifs de rendement et évaluation
  • "Services de soutien des spécialistes
  • "Rapports externes

Par suite de la décision prise en 2001 de moderniser la fonction de contrôleur à l'échelle du gouvernement, on s'attend maintenant à ce que les ministères et organismes intègrent la fonction de contrôleur moderne en tant qu'élément clé de leur programme d'amélioration de la gestion, tout en disposant d'une marge de manœuvre quant au calendrier d'exécution et à la démarche utilisée. Une organisation est prête à amorcer la modernisation de la fonction de contrôleur lorsque:

  • les administrateurs généraux et les membres de la haute direction sont engagés et mobilisés;
  • un plan est en place pour cadrer la modernisation de la fonction de contrôleur avec d'autres activités de planification de gestion dans l'organisation;
  • les membres de l'organisation sont sensibilisés à la modernisation de la fonction de contrôleur et en comprennent les principes;
  • compte tenu de ses autres priorités, elle a la capacité et la possibilité d'instaurer maintenant la modernisation de la fonction de contrôleur.

Dans un premier temps, un chef de projet est nommé par l'administrateur général et une stratégie globale d'intégration de la modernisation de la fonction de contrôleur au programme d'amélioration de la gestion de l'organisation est élaborée. Dans la plupart des cas, il faut également mettre sur pied un bureau de gestion de projet spécialisé, dont la taille dépendra de celle de l'organisation et de l'effort requis pour créer l'impulsion nécessaire et intégrer la modernisation de la fonction de contrôleur. Il faut à tout le moins nommer un chef de projet même si aucun bureau de projet n'est formellement établi. La personne ou le groupe visé collaborera avec la haute direction et d'autres groupes de l'organisation pour coordonner les efforts de modernisation.

Une fois l'approche et la stratégie au point, la prochaine étape consiste à évaluer la situation actuelle de la fonction de contrôleur moderne au sein de l'organisation. Un outil d'évaluation de la capacité de la fonction de contrôleur a été élaboré à cette fin et mis à l'essai à l'étape du projet pilote. Il permet à une organisation d'effectuer une auto évaluation de sa capacité de modernisation de la fonction de contrôleur. Le processus d'évaluation est souple, mais il couvre habituellement tous les aspects relatifs à la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'ensemble de l'organisation, ce qui comprend les enjeux horizontaux. L'évaluation jette les bases de la création d'un plan d'action de la modernisation de la fonction de contrôleur ou de l'ajout de caractéristiques à l'ensemble du cadre d'amélioration de la gestion et du plan d'action de l'organisation.

Afin de stimuler l'adoption de la fonction de contrôleur moderne à l'échelle du gouvernement, un Fonds d'innovation de la fonction de contrôleur doté d'un budget annuel de 10 millions de dollars a été établi pour les exercices 2001 2002 à 2003 2004. Ces ressources visent à compenser le coût initial de la modernisation de la fonction de contrôleur. Les fonds peuvent être consacrés à des bureaux de gestion de projet, à des évaluations de la capacité de la fonction de contrôleur et à certains projets clés.

Près de 90 organisations s'affairent à moderniser la fonction de contrôleur sous la direction du Conseil du Trésor et de son Secrétariat.

Matériel à l'appui

4.4 Gestion du risque

Contexte du changement

Le Cadre de gestion intégrée du risque donne suite à l'un des objectifs énoncés dans le document Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes (publié en mars 2000), qui était de renforcer les pratiques de gestion du risque au sein de la fonction publique. Pour ce faire, le Cadre soutient les quatre engagements de gestion qui y sont décrits : mettre l'accent sur les citoyens, les valeurs, les résultats et les dépenses judicieuses. Ce Cadre met l'accent sur les citoyens en renforçant un processus décisionnel qui tient davantage compte de l'intérêt public et en accordant plus d'importance aux consultations et aux communications. De même, il respecte les valeurs fondamentales de la fonction publique, à savoir l'honnêteté, l'intégrité et la probité à tous les échelons, tout en contribuant à améliorer les résultats en gérant le risque de manière proactive. La gestion intégrée du risque favorise par ailleurs le développement d'une vue d'ensemble du gouvernement fondée sur l'établissement rationnel des priorités et les principes de la dépense judicieuse.

Mise en œuvre du changement

Parce qu'il était impératif de renforcer la gestion du risque en tant que priorité du programme de gestion du gouvernement, le SCT, en collaboration avec des organismes fédéraux, des universités et des intérêts privés, a dirigé la recherche et les consultations en matière de gestion du risque. Il est ressorti de ces travaux qu'il convenait d'adopter une définition commune de la gestion du risque et une approche plus globale et systématique à cet égard. S'inspirant des connaissances et de l'expérience des secteurs public et privé à l'échelle nationale et internationale, le Secrétariat et ses partenaires ont collaboré à l'élaboration d'un cadre de gestion intégrée du risque.

Le cadre vise à faire progresser l'élaboration et la mise en œuvre de pratiques modernes de gestion ainsi qu'à soutenir l'innovation à l'échelle de la fonction publique fédérale. Il fournit une approche complète pour mieux intégrer la gestion du risque à la prise de décision stratégique. Le Cadre fournit aux organisations un mécanisme pour élaborer une approche générale de gestion des risques stratégiques leur permettant de discuter de risques très différents, ainsi que de les comparer et de les évaluer sur une même page. Il s'applique à l'ensemble de l'organisation et traite de tous les genres de risques auxquels cette dernière fait face (stratégique, opérationnel, financier, en matière de ressources humaines, ainsi qu'au plan juridique, de la santé et de la sécurité, de l'environnement, de la réputation).

Le Cadre de gestion intégrée du risque vise à :

  • établir des lignes directrices pour promouvoir l'utilisation d'une approche plus globale et plus systématique en matière de gestion du risque;
  • contribuer à l'établissement d'un effectif et d'un milieu de travail soucieux du risque qui favorisent l'innovation et la prise de risques responsable, tout en veillant à ce que des mesures légitimes soient prises pour protéger l'intérêt public, conserver la confiance du public et assurer la diligence raisonnable;
  • proposer une série de pratiques de gestion du risque que les ministères peuvent adopter telles quelles ou adapter en fonction de leurs circonstances particulières.

L'application d'un tel cadre vise à renforcer les pratiques de gestion, le processus décisionnel et l'établissement de priorités, dans le dessein de mieux répondre aux besoins des citoyens. De plus, la pratique de la gestion intégrée du risque devrait appuyer le changement culturel souhaité vers un milieu de travail et un effectif plus soucieux du risque. Plus précisément, on s'attend à ce que la mise en œuvre du Cadre :

  • appuie les responsabilités du gouvernement en matière de gouvernance en veillant à ce que les secteurs de risque élevé liés aux politiques, aux plans, aux programmes et aux opérations soient identifiés et évalués et à ce que les mesures appropriées soient en place pour s'attaquer aux effets défavorables et tirer profit des bonnes occasions;
  • améliore les résultats par une prise de décisions plus éclairées, en veillant à ce que les décideurs aient les valeurs, les compétences, les outils et un environnement propices pour qu'ils puissent faire preuve d'innovation et prendre des risques responsables, et en encourageant l'apprentissage par l'expérience tout en respectant les mécanismes de contrôle parlementaires;
  • renforce la responsabilisation en montrant que les niveaux de risque liés aux politiques, aux plans, aux programmes et aux opérations sont bien compris, et qu'il existe un équilibre optimal entre l'investissement dans la gestion du risque et les intérêts des intervenants;
  • renforce la gérance en accroissant la capacité de la fonction publique de protéger les gens, les biens et les intérêts du gouvernement.

La gestion intégrée du risque respecte les valeurs fondamentales de la fonction publique et s'en inspire. Elle doit donner des résultats éthiques, honnêtes et justes, respecter les lois, les pouvoirs gouvernementaux et les politiques ministérielles et se traduire par une utilisation prudente des ressources.

Le Cadre de gestion intégrée du risque donne suite aux recommandations du Rapport du Groupe de travail indépendant chargé de la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'Administration fédérale du Canada (1997) et à l'exigence qu'il contient à l'égard de la prise d'un engagement sérieux envers quatre éléments clés : les rapports sur le rendement (financiers et non financiers), une saine gestion du risque, l'application d'un système adéquat de contrôle et de rapport ainsi que des valeurs et des règles d'éthique. Lorsque les auteurs du rapport ont constaté qu'il était prioritaire de renforcer la gestion du risque à l'échelle de la fonction publique, ils ont souligné qu'il faut :

« [que] les cadres dirigeants et les employés soient sensibilisés aux risques - ils peuvent non seulement cerner les risques mais aussi les gérer », « allier des approches décisionnelles plus créatives et plus axées sur les clients avec une bonne gestion du risque », …

et

« créer un environnement où les risques et les conséquences connexes sont traités en fonction d'un cadre réfléchi de travail définissant la délégation, les récompenses et les sanctions ».

Le Cadre s'appuie sur les pratiques courantes de la gestion du risque et tient compte du courant de réflexion actuel, des pratiques exemplaires et de la valeur des principes bien reconnus de la gestion du risque. Il se rattache aux autres initiatives de gestion du risque de l'administration publique fédérale, ce qui comprend le renforcement de la vérification interne et de la surveillance. Des documents semblables sont également en cours d'élaboration dans le secteur juridique et dans le cadre de l'approche préventive. Ensemble, toutes ces initiatives contribuent à renforcer la gestion du risque à l'échelle de l'administration fédérale, conformément à la modernisation de la fonction de contrôleur, et à améliorer les pratiques de gestion du risque de l'administration publique fédérale. Elles contribuent également à améliorer la manière dont le gouvernement gère ses programmes et services et répond aux besoins des Canadiens.

Le cadre est un guide pratique qui aide les fonctionnaires à penser de manière plus stratégique et à améliorer leur capacité d'établir des priorités communes.

Il est composé de quatre éléments :

  • élaborer le profil de risque de l'organisation;
  • créer une fonction de gestion intégrée du risque;
  • pratiquer une gestion intégrée du risque;
  • assurer l'apprentissage continu en matière de gestion du risque.

Les ministères et organismes s'affairent à instaurer le cadre, qui est mis en place graduellement et sera, avec le temps, appliqué à l'ensemble des ministères et organismes, compte tenu des enseignements tirés de la mise en œuvre du projet pilote. Le Centre d'expertise en gestion du risque du Secrétariat du Conseil du Trésor offre l'orientation et les conseils généraux qui aideront les ministères et organismes à mettre en œuvre le cadre ainsi qu'à cerner et à partager les pratiques exemplaires de la gestion du risque.

Matériel à l'appui

4.5 Renforcement de l'évaluation et de la vérification interne

Contexte du changement

Pour donner suite au Rapport du groupe de travail indépendant sur la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'Administration fédérale déposé en 1997, le SCT a mené des examens distincts, mais parallèles, des deux politiques existantes en matière de vérification interne et d'évaluation. Les examens ont comporté des consultations auprès des sous ministres, des chefs de la vérification interne et de l'évaluation et d'autres cadres supérieurs de la fonction publique et du secteur privé. Ils ont permis d'établir la nécessité de mieux positionner les fonctions de la vérification interne et de l'évaluation à l'échelle du gouvernement, ce qui contribuerait sensiblement à réaliser le programme de gestion du gouvernement déposé au Parlement en mars 2000, Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada. Les politiques améliorées de vérification interne et d'évaluation sont le fruit de ces examens et, en 2001, le gouvernement publiait les versions révisées de ces documents.

Mise en œuvre du changement

Évaluation

La version révisée de la politique d'évaluation accorde à l'évaluation un rôle plus central, qui se distingue de celui de la vérification interne. Elle met également davantage l'accent sur l'évaluation à titre de fonction de gestion permettant d'offrir de l'information objective sur les résultats des programmes et des initiatives qui touchent les Canadiens. Parallèlement, le SCT a créé un Centre d'excellence en évaluation et un Centre d'excellence en vérification interne qui procureront aux ministères le leadership, les conseils et le soutien dont ils ont besoin pour mener à bien la mise en œuvre des politiques.

La version révisée de la politique d'évaluation et les normes s'y rattachant soulignent le rôle de l'évaluation en vue de la fourniture, au moment opportun, de l'information objective au sujet de la performance des politiques, des initiatives et des programmes gouvernementaux. Elle a pour but d'aider les gestionnaires à atteindre de meilleurs résultats pour les Canadiens en faisant valoir la nécessité d'une saine évaluation. Les principaux éléments de la politique révisée sont résumés ci après.

  • Elle établit une politique et une fonction d'évaluation distinctes (elles sont maintenant séparées de la politique de vérification interne et de sa fonction).
  • Elle élargit la politique pour inclure l'évaluation de l'efficacité des programmes, des politiques et des initiatives dans l'atteinte de leurs objectifs. (La politique précédente portait principalement sur l'évaluation des programmes.)
  • Elle élargit la portée pour inclure les niveaux ministériels, interministériels et intergouvernementaux. ( La politique précédente mettait l'accent sur les programmes ministériels.)
  • Elle souligne la nécessité pour les gestionnaires d'intégrer l'évaluation dans toutes leurs tâches, y compris l'élaboration de politiques, d'initiatives ou de programmes nouveaux.

Entre temps, le leadership et le soutien ont principalement cherché à aider les organisations à repositionner l'évaluation en tant qu'outil de gestion clé, plusieurs millions de dollars étant consacrés à cette fin. Des réseaux d'évaluation ont été mis sur pied ou relancés de manière à permettre le partage continu de l'information et de l'expérience à l'échelle du gouvernement, et des consignes exhaustives ont été fournies pour aider les gestionnaires et les évaluateurs à élaborer les cadres d'évaluation en tant que partie intégrante des pratiques courantes de gestion. Pour soutenir le renforcement des capacités, une stratégie de perfectionnement de la collectivité a été conçue, des profils de compétences et un programme de stages ont été mis au point et un curriculum de formation et de perfectionnement à l'intention des évaluateurs a été préparé. Les capacités nécessaires pour surveiller la situation de l'évaluation à l'échelle du gouvernement et suivre les tendances et les enjeux dans l'ensemble du système ont également été déterminées. Il reste tout de même beaucoup à faire et de nombreux défis devront être relevés au cours des cinq prochaines années. On procède à l'élaboration de plans pour mener à bien cette tâche.

Vérification internet

La nouvelle politique de vérification interne redéfinit la place de la collectivité de la vérification interne au sein du gouvernement en tant que fournisseur d'évaluations indépendantes aux cadres supérieurs des ministères concernant tous les aspects importants des stratégies de la gestion des risques, des cadres de contrôle de gestion et de l'information utilisée pour la prise de décisions et les rapports.

La version révisée de la politique de vérification interne et les normes s'y rattachant visent à assurer des évaluations indépendantes (« assurance ») du bien fondé des stratégies de gestion des risques, des cadres de contrôle de la gestion et de l'information utilisée pour la prise de décisions et les rapports. Les autres éléments de la politique révisée sont résumés ci après.

  • Elle exige l'établissement d'un comité de vérification actif présidé par un cadre de direction ministériel.
  • Elle permet de s'assurer que les chefs ministériels de la vérification interne ont l'intégrité voulue pour assumer leurs responsabilités et rendre compte des résultats des vérifications.
  • Elle exige que les vérificateurs internes aient un accès illimité à tous les documents ministériels.
  • Elle exige que les plans d'action de la direction tiennent dûment compte des recommandations contenues dans les rapports de vérification interne et qu'elles soient mises en œuvre.

Entre-temps, le leadership et le soutien ont principalement cherché à aider les organisations à renforcer à titre d'outil de gestion clé, et un financement appréciable a été débloqué à cette fin. Une initiative s'adressant aux petits organismes a été lancée afin d'évaluer les risques et les problèmes de ce groupe et un plan stratégique de quatre ans visant l'ensemble du gouvernement a été élaboré en collaboration avec la collectivité de la vérification interne. Par ailleurs, des profils de compétences ainsi que des stratégies relatives aux ressources humaines et à l'apprentissage ont été déterminés pour appuyer le renforcement des capacités par le renouvellement d'un effectif compétent et par la prestation de conseils. De plus, un concours national a été mené afin d'identifier des candidats qualifiés pouvant combler des postes. D'autres occasions de consultation et de partage d'information ont été créées (par exemple, les retraites semi annuelles des chefs de la Vérification interne) et des tribunes plus structurées, comme les réunions trimestrielles du Réseau de la vérification interne et les réunions mensuelles du Comité consultatif supérieur, permettent de partager en permanence de l'information et des expériences à l'échelle du gouvernement. Des guides de vérification interne et d'autres outils de vérification interne ont également été mis au point et distribués. Il reste tout de même beaucoup à faire et de nombreux défis devront être relevés au cours des cinq prochaines années. On procède à l'élaboration de plans pour mener à bien cette tâche.

Les politiques combinées sur l'évaluation et la vérification interne auront donc pour résultats que:

  • les ministères élaboreront des plans annuels de vérification interne et d'évaluation et mettront tous les rapports de vérification interne et d'évaluation complétés à la disposition du public dans les deux langues officielles;
  • les gestionnaires ministériels tiendront compte des résultats des vérifications internes et des évaluations au moment d'établir des priorités et de prendre des décisions;
  • le Conseil du Trésor fera des investissements appréciables à l'appui de ces initiatives pour aider les organisations à accroître sensiblement leur capacité d'améliorer leur rendement dans chacune de ces fonctions clés.

Matériel à l'appui

4.6 Rapports sur le rendement

Contexte du changement

Les rapports sur le rendement représentent un principe intégré clé du cadre Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes, et un éventail d'initiatives ont été lancées de concert avec tous les autres efforts pour permettre aux organisations de se concentrer sur l'atteinte des résultats et sur la présentation de rapports simples et compréhensibles à leur égard aux élus et aux Canadiens. Les efforts ont surtout porté sur deux domaines principaux, à savoir les rapports sur les programmes particuliers et sur les initiatives horizontales.

Mise en œuvre du changement

Rapports ministériels sur les plans, les priorités et le rendement

Chaque année, environ 86 Rapports ministériels sur le rendement (RMR) pour le gouvernement du Canada sont déposés au Parlement. Ils décrivent les réalisations des ministères et organismes particuliers comparativement aux engagements qu'ils ont pris dans leurs Rapports sur les plans et les priorités (RPP). Ces rapports prennent une place importante dans le cycle de planification, de surveillance et d'évaluation des résultats ainsi que de présentation de rapports à leur égard au Parlement et aux Canadiens par l'entremise des ministres. Ils présentent aux parlementaires et aux Canadiens des comptes complets sur les résultats.

Les organisations ont été priées de présenter des rapports efficaces de planification publique qui répondent aux critères suivants :

  • ils constituent un important instrument de planification qui contient de l'information claire, concise et crédible grâce à laquelle les parlementaires pourront s'acquitter de leurs responsabilités en matière de prise de décisions;
  • ils constituent un instrument de reddition de comptes publics qui montre aux Canadiens ce qu'ils reçoivent en échange de l'impôt qu'ils versent, conformément au financement que le Parlement autorise pour chacun des ministères et organismes fédéraux;
  • ils constituent un instrument d'engagement public qui sert de fondement au dialogue entre les citoyens et leur gouvernement concernant les plans et les orientations futurs de ce dernier;
  • ils constituent la preuve d'une saine gestion et montrent que les rapports publics sur les plans sont conformes aux processus de planification interne ainsi qu'aux plans stratégiques et opérationnels.

Les organisations ont en outre été invitées à produire des rapports sur le rendement qui respectent les principes suivants :

  • ils fournissent un portrait cohérent et équilibré du rendement qui est succinct et va droit au but;
  • ils mettent l'accent sur les résultats et non sur les extrants;
  • ils associent le rendement aux engagements antérieurs et expliquent les éventuels changements;
  • ils placent le rendement en contexte;
  • ils établissent le lien entre les ressources et les résultats;
  • ils expliquent pourquoi le public peut avoir confiance dans la méthodologie et les données utilisées pour justifier le rendement;
  • ils font rapport sur les initiatives horizontales, par exemple la modernisation de la fonction de contrôleur et le développement durable.

Des efforts constants sont déployés pour évaluer et améliorer la qualité de l'information contenue dans ces rapports et, avec le temps, le gouvernement est convaincu que l'apprentissage continu et les améliorations constantes dans des secteurs tels la fonction de contrôleur moderne, la gestion du risque, l'évaluation et la vérification interne contribueront à améliorer les rapports d'information sur les programmes.

Le gouvernement ne cesse d'améliorer ses outils et de chercher des moyens d'accélérer le rythme de l'amélioration de la reddition de comptes et de la présentation de rapports. À titre d'exemple, le SCT a mis au point une base de données sur les résultats stratégiques qui peut être utilisée pour lier ces résultats par programme et organisation. Une information de ce genre devrait permettre aux organisations de mieux comprendre les liens qui aboutiront à de meilleurs rapports sur le rendement et à une meilleure prise de décisions.

Rapport sur le rendement d'enjeux horizontaux

Le tout premier rapport sur le rendement du Canada a été publié en décembre 2001. Ce rapport très complet contient de l'information sur jusqu'à 19 indicateurs sociaux répartis équitablement entre des thèmes sociaux, économiques et environnementaux. Les indicateurs sont groupés sous quatre thèmes principaux : les possibilités économiques et l'innovation, la santé, l'environnement et la vigueur et la sécurité des collectivités. Ce rapport est un document de référence qui permettra à la population canadienne de mieux évaluer le rendement du gouvernement du Canada et de participer davantage à l'élaboration de la politique publique. Le gouvernement du Canada estime qu'une saine démocratie, comme celle du Canada, repose sur l'engagement actif des citoyens et leur compréhension des enjeux sociaux et économiques de notre pays.

La version mise à jour du rapport, Le rendement du Canada 2002, fait ressortir tant les forces du Canada que les secteurs à améliorer. L'information contenue dans le rapport signale des réussites dans le domaine de la santé, des améliorations particulièrement notables ayant été réalisées au chapitre de l'espérance de vie et de la mortalité infantile. Ces dix dernières années, l'espérance de vie à la naissance n'a cessé d'augmenter, passant de 77,3 ans en 1989 à près de 79 ans en 1999, tandis qu'au cours de la même période, le taux de mortalité infantile a reculé de 7,1 à 5,3 décès pour 1 000 naissances vivantes. L'économie du Canada a aussi fait preuve d'une solide performance, en particulier en matière d'emploi. Toutefois, les résultats indiquent que certaines tranches de la population vivent encore sous le seuil de la pauvreté. Le rapport note également que le Canada doit relever des défis en ce qui a trait à l'environnement et à l'engagement de la société civile. Le Rendement du Canada 2002 est un rapport unique en son genre, car il établit des liens entre les réalisations des programmes du gouvernement fédéral et les retombées socio économiques, tout en permettant de comparer le Canada à d'autres pays.

Voici la liste des thèmes et des indicateurs sociaux utilisés.

  1. Les occasions de développement économique et l'innovation : le produit intérieur brut réel par habitant, le revenu réel disponible par habitant, l'innovation, l'emploi, l'alphabétisation et le niveau d'instruction.
  2. La santé : l'espérance de vie, l'auto évaluation de l'état de santé, la mortalité infantile et l'activité physique.
  3. L'environnement : la qualité de l'air, la qualité de l'eau, la biodiversité et les contaminants toxiques dans l'environnement.
  4. La vigueur et la sécurité des collectivités : le bénévolat, les attitudes à l'égard de la diversité, la participation aux activités culturelles, la participation à la vie politique et la sûreté et la sécurité.

L'ajout d'une rubrique sur les faits saillants du rendement qui résume le rendement du Canada au cours de plusieurs années dans chacun des domaines abordés constitue l'une des améliorations marquées apportées à la version de 2002 du rapport. Par ailleurs, les données présentées dans cette version sont plus désagrégées que celles contenues dans la première édition. À titre d'exemple, des ventilations sont présentées par région, par sexe et par groupe de Canadiens comme les Autochtones et les nouveaux immigrants. En outre, pour faciliter l'analyse à l'échelle du gouvernement, le rapport regroupe sous chacun des thèmes les ministères et organismes cherchant à atteindre des objectifs semblables. Grâce à des liens avec une base de données, la version électronique du rapport fournit un accès aux rapports ministériels sur les plans et les priorités, aux rapports ministériels sur le rendement ainsi qu'à de l'information sur la vérification et l'évaluation.

Le rapport est un outil important qui fait montre de l'engagement pris par le gouvernement envers le rendement général, la reddition de comptes, la transparence et l'utilisation efficace des fonds publics.

Matériel à l'appui

4.7 Comptabilité d'exercice et Stratégie d'information financière

Contexte du changement

Bien que les normes comptables continuent d'évoluer pour mieux présenter la réalité économique, un large éventail de méthodes peuvent être appliquées, allant de la comptabilité de caisse à la comptabilité d'exercice intégrale. Au début des années 90, le gouvernement fédéral a commencé à se pencher sur une stratégie d'information financière qui préconisait le passage d'un système modifié de comptabilité combinant des éléments de la comptabilité de caisse et de la comptabilité d'exercice vers un système intégral de comptabilité d'exercice en vertu duquel les revenus fiscaux sont comptabilisés et les immobilisations et stocks sont passés en charges au moment de leur utilisation, de manière à fournir une reconnaissance plus complète des éléments de passif.

Le Groupe de travail indépendant chargé de la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'Administration fédérale du Canada, le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public de l'Institut Canadien des Comptables Agréés, le Bureau du vérificateur général du Canada, la International Federation of Accountants et d'autres organismes ont recommandé au gouvernement canadien d'adopter la comptabilité d'exercice intégrale étant donné qu'elle mesure de manière plus complète la taille globale du gouvernement, présente les résultats financiers d'une manière plus appropriée et mieux reconnue sur le plan comptable et permet aux résultats financiers du gouvernement de présenter plus adéquatement les réalités économiques de la période visée. Par ailleurs, en raison des renseignements plus adaptés et meilleurs qu'elle présente sur les éléments de passif et d'actif, elle permet aux gestionnaires de prendre de meilleures décisions et de mieux gérer les ressources.

Mise en œuvre du changement

Comptabilité d'exercice

Le ministre des Finances a annoncé pour la première fois l'intention du gouvernement d'adopter la comptabilité d'exercice intégrale dans le budget de 1995 dans le cadre de l'Examen des programmes à l'administration fédérale et, en novembre 1995, les ministres du Conseil du Trésor ont approuvé la SIF à titre de projet pangouvernemental pour mettre en œuvre la stratégie. Depuis, les organismes centraux et les ministères s'affairent à créer l'infrastructure de politiques, de systèmes et d'expertise qui s'impose pour concrétiser cette réforme.

En avril 2001, tous les ministères et les organismes avaient réussi à mettre en œuvre la comptabilité d'exercice qui s'inscrit dans la SIF et, depuis, ils préparent tous leurs propres états financiers suivant cette méthode. Pour des motifs divers, le gouvernement a cependant décidé de ne pas appliquer à ce moment là la comptabilité d'exercice intégrale à la production de comptes publics et de ses états financiers.

Le gouvernement fédéral a annoncé qu'à compter du budget de 2003, il s'acquitterait de son engagement de présenter ses états financiers consolidés suivant la méthode de comptabilité d'exercice intégrale, dressant du coup un tableau plus complet de son actif et de son passif, présentant de manière plus transparente sa situation financière et améliorant la reddition de comptes, la gestion des éléments du passif et la gérance des éléments d'actif.

Les principales retombées de l'adoption de la comptabilité d'exercice sont énumérées ci après

  • Tous les revenus fiscaux seront constatés l'année au cours de laquelle ils sont gagnés et non celle au cours de laquelle ils sont reçus. Ils seront consignés à titre de créances ou de remboursements à payer et non plus consignés lorsque la transaction en espèces survient.
  • Les éléments de passif qui n'étaient pas signalés auparavant seront constatés s'ils sont probables et s'ils peuvent faire l'objet d'une estimation et non pas lorsque les coûts sont subis. Ils sont dorénavant consignés à titre de passif à une date ultérieure.
  • Les immobilisations et les stocks seront consignés à titre d'actif lorsqu'ils sont achetés et l'amortissement ou l'utilisation seront passés en charge. Par le passé, les actifs non financiers n'étaient pas signalés, de sorte que l'acquisition de biens immobiliers ou de stocks était passée en charges, mais l'élément d'actif ne figurait pas au bilan.
  • La mise en œuvre de la comptabilité d'exercice suppose le redressement rétroactif des états financiers déjà présentés. Divers soldes d'actif et de passif et le déficit accumulé seront redressés pour qu'il soit tenu compte des nouvelles politiques comptables. Le changement touchera donc aussi le calcul des indicateurs financiers de la situation financière du gouvernement et des résultats tels que l'excédent annuel et le déficit accumulé.

La comptabilité d'exercice intégrale s'inscrit dans la Stratégie d'information financière du gouvernement. Son application aux états financiers du gouvernement constitue le dernier jalon de cette initiative.

Stratégie d'information financière (SIF)

La SIF est une initiative pangouvernementale conçue pour améliorer les processus décisionnels et redditionnels dans l'ensemble de l'administration publique et pour hausser la performance organisationnelle grâce à l'utilisation stratégique des données financières et non financières sur le rendement. Elle est une condition préalable à la mise en œuvre de la comptabilité d'exercice et au succès de l'Initiative de modernisation de la fonction de contrôleur et du cadre Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes puisqu'elle appuie directement trois des quatre éléments clés de la fonction de contrôleur moderne et que l'information qu'elle procure est essentielle à l'établissement de liens entre les dépenses et les résultats. Toutefois, la SIF ne porte pas tant sur la comptabilité que sur un processus décisionnel responsable. En fin d'analyse, le succès ultime de la stratégie se mesurera par l'habileté des gestionnaires de programmes et autres spécialistes non financiers à miser sur les données de qualité sur les résultats financiers et non financiers lorsqu'ils prennent des décisions dans le quotidien pour améliorer le processus redditionnel et le rendement organisationnel. Des éléments tels les gens, les politiques et les systèmes sont le garant de la réussite. En dépit de tous ces importants défis, l'essentiel n'est pas de faire des tonnes de calculs, mais d'axer la gestion sur les résultats.

Gens

Une structure de gouvernance a été établie pour fournir l'orientation et la surveillance qui garantiront la mise en œuvre de l'ensemble des changements requis par le centre et dans plus de 90 organisations tout en respectant des paramètres et des délais déterminés. Elle comprenait des obligations de rendre compte distinctes pour la mise en œuvre dans les organisations particulières et à l'administration centrale. Les administrateurs généraux étaient responsables de la mise en œuvre dans leurs propres organisations alors que le SCT et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada devaient rendre compte de la mise en œuvre à l'échelle du gouvernement. Le SCT devait assumer des responsabilités globales de gestion, ce qui comprend les politiques, tandis que TPSGC était chargé des systèmes comptables centraux. Un comité directeur de la haute direction sur la SIF à l'échelle du gouvernement a été mis sur pied pour fournir l'orientation et la coordination générales, et un Forum de la SIF a été établi et chargé de former des groupes de travail individuels devant régler des détails précis et des points techniques communs d'intérêt et de préoccupation. Des efforts spéciaux ont également été déployés pour gérer le changement culturel appréciable qui accompagne cette entreprise de taille.

Une stratégie et un cadre globaux d'apprentissage ont été produits, de même que des programmes de formation à offrir dans les milieux de travail et dans des établissements de formation. Outre la stratégie pangouvernementale de communications, un plan et un cadre ont été élaborés aux fins de leur utilisation dans l'ensemble de l'administration fédérale et par les organisations particulières. Internet a été utilisé à profusion pour recueillir et diffuser l'information, et nombre de présentations et de forums ont servi à la collecte et au partage des idées et de l'information. De plus, un cadre et un plan ont été élaborés pour traiter directement des éléments de gestion du changement inhérents à la SIF. Un vaste éventail de discussions, de plans et de documents ont été utilisés pour déceler et fournir du matériel concret sur les attentes et sur la manière de faciliter la transition vers le nouvel environnement de la SIF.

Politiques et systèmes

Avant l'instauration de la SIF, le centre s'occupait de dresser les états financiers des organisations gouvernementales en recourant aux systèmes comptables centraux exploités par TPSGC. Depuis le mise en œuvre de la SIF, la reddition de comptes relatifs aux états financiers a été transférée aux organisations particulières, les systèmes centraux n'étant utilisés que pour saisir les données sommaires et présenter des rapports sur celles ci. Donc, outre le passage à la comptabilité d'exercice, il a fallu gérer beaucoup d'autres changements appréciables, ce qui a supposé non seulement une étroite collaboration entre les responsables de l'élaboration des politiques et les concepteurs des systèmes mais aussi une formation exhaustive des praticiens et des gestionnaires. Les immobilisations, les stocks, les charges payées d'avance, l'impôt payable, le passif environnemental ainsi que les prestations de retraite et les avantages sociaux des employés sont au nombre des domaines les plus touchés par la SIF et la comptabilité d'exercice.

En ce qui a trait aux systèmes, chaque organisation fédérale était tenue d'instaurer, au plus tard le 1er avril 2001, un système financier et administratif capable de produire des états financiers suivant la méthode de comptabilité d'exercice intégrale de la manière prescrite par le SCT. En outre, les systèmes comptables centraux, exploités par TPSGC, devaient eux aussi se conformer à toutes les exigences de la comptabilité d'exercice, pouvoir recueillir des résumés des renseignements provenant des systèmes ministériels et produire les Comptes publics et les états financiers annuels du gouvernement du Canada. Ensemble, tous les ministères et organismes ont réussi à installer les nouveaux systèmes financiers capables de traiter les exigences de la comptabilité d'exercice que présentait la SIF et de créer les interfaces requises pour transmettre l'information financière sommaire aux systèmes centraux. Tous ces systèmes ont été rendus conformes à la SIF avant la date butoir du 1er avril 2001.

Au cours des années 90, près de 40 systèmes financiers et administratifs étaient utilisés dans les ministères et organismes, et des efforts étaient déployés afin de réaliser des gains d'efficience et d'en accroître l'efficacité en réduisant leur nombre. Lorsque la SIF a été adoptée, le nombre de systèmes approuvés était passé à sept, et toutes les organisations étaient tenues d'utiliser l'un des systèmes approuvés pour s'acquitter de leurs responsabilités en vertu de la SIF. C'est pour cette raison que des regroupements ont été créés afin de gérer collectivement la participation du gouvernement fédéral dans ces systèmes. Si le système demeure compliqué, il reste que la réduction du nombre de systèmes a sensiblement augmenté les probabilités que chaque organisation soit dotée d'un système entièrement conforme à la SIF avant la date butoir. Toutefois, il a fallu pour cela une collaboration étroite et constante afin d'identifier, de régler et de mettre à l'essai tous les défis techniques. Malgré tous les obstacles, plus de 90 organisations ont été à même de s'acquitter de leurs obligations aux termes de la SIF tout en relevant le défi que supposait l'atténuation des risques inhérents au « bogue du millénaire ».

Pour assurer la transition sans heurts vers la comptabilité d'exercice, le gouvernement fédéral a modifié ses normes comptables et émis de nombreuses politiques nouvelles ou révisées portant sur nombre de sujets dont les provisions pour évaluation de l'actif et du passif, le passif éventuel du gouvernement du Canada, la comptabilisation des immobilisations et des stocks et la gestion des comptes débiteurs. Il a de plus publié le Manuel de comptabilité selon la SIF et fourni des lignes directrices et une formation connexe pour que tous les ministères et organismes soient en mesure de dresser leurs propres états financiers en recourant à la comptabilité d'exercice intégrale.

Depuis l'achèvement de l'initiative de la SIF, le 1er avril 2001, des politiques relatives à la comptabilité d'exercice ont été émises et respectées, de nouveaux systèmes financiers ont été installés et sont devenus opérationnels, l'expertise en comptabilité pour signaler un plus grand éventail d'activités financières a été acquise et la valeur de tous les éléments d'actif a été établie de sorte qu'il a été possible d'inclure un solde d'ouverture des stocks dans les états financiers de la période 01 de l'exercice 2002 2003.

Comme nous l'avons indiqué précédemment, poursuivant sur la lancée des dernières étapes de l'adoption de la comptabilité d'exercice, le gouvernement fédéral a mis sur pied un groupe de travail sur la budgétisation d'exercice afin d'étudier l'application éventuelle de la comptabilité d'exercice au processus budgétaire. Ce groupe examine la façon d'appliquer les concepts de la comptabilité d'exercice à de nombreux types de décisions en se fondant sur l'expérience d'autres gouvernements qui ont déjà mis en œuvre cette méthode de comptabilité. Pour le moment, aucun changement ne sera apporté à la constatation des crédits parlementaires.

Matériel à l'appui

4.8 Amélioration de la gestion des biens immobiliers

Contexte du changement

En 1995, lorsqu'il a décidé d'adopter la comptabilité d'exercice, le gouvernement fédéral a créé le poste de commissaire à l'environnement et au développement durable à titre d'élément intégral du Bureau du vérificateur général du Canada afin de renforcer son rendement en matière d'environnement et de développement durable. La Commission a pour mandat de s'assurer que le gouvernement se charge d'écoliser ses politiques, ses activités et ses programmes et d'aider les parlementaires à surveiller les efforts déployés par le gouvernement fédéral pour protéger l'environnement et favoriser le développement durable. Le Canada est l'un des très rares pays à avoir nommé un commissaire de l'environnement relevant de la législature et le seul ayant confié à son commissaire un mandat de vérification officiel.

La comptabilité d'exercice suppose que tous les éléments d'actif sont identifiés et évalués, tandis qu'aux termes du développement durable, tous les éléments d'actif doivent être identifiés et gérés d'une manière conforme aux politiques et orientations relatives au développement durable. Ces deux décisions prises en 1995, jumelées aux objectifs globaux du cadre Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes, ont été les principaux moteurs de la gestion des biens immobiliers par les ministères fédéraux.

Mise en œuvre du changement

Ces deux moteurs du changement ont sensiblement modifié la manière dont les biens immobiliers sont évalués et gérés à la fonction publique.

Avant l'instauration de l'initiative de la SIF en 2001, le gouvernement fédéral signalait les opérations financières suivant la méthode de comptabilité d'exercice modifiée, et l'ensemble des immobilisations (ce qui comprend les biens immobiliers) figurait à la valeur nominale de 1 $ dans le bilan du gouvernement, l'état de l'actif et du passif. De fait, les biens immobiliers étaient considérés comme une dépense au moment de leur acquisition et comme une provenance d'espèces au moment de leur disposition. Le gouvernement fédéral représentant un des détenteurs principaux de biens immobiliers, cette approche ne tenait pas dûment compte de ses obligations redditionnelles et responsabilités connexes. Par ailleurs, elle sous estimait la véritable importance stratégique des biens immobiliers au gouvernement fédéral, tant à titre de « réserve de valeur » que de « valeur d'usage ».

La décision de passer à la comptabilité d'exercice a marqué profondément la manière dont le gouvernement gère ses actifs, notamment ses biens immobiliers. Le Canada compte parmi les pays ayant la plus grande masse terrestre et, à ce titre, le gouvernement fédéral détient passablement de biens immobiliers. Il a donc toujours dû relever le défi de taille qui consiste à répertorier tous ces biens et à en rendre compte, puis à les gérer en conséquence tout en respectant le développement durable. Ses efforts à ce chapitre se poursuivent.

Depuis 1995, le gouvernement du Canada a lancé nombre d'initiatives afin d'améliorer sensiblement la gestion de ses biens immobiliers, à savoir, de vastes consultations auprès de particuliers et d'organisations, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'administration fédérale, de vastes efforts de collaboration avec eux, ainsi que l'élaboration des politiques, lignes directrices et répertoires connexes.

Gestion des biens immobiliers

La Politique sur le cadre de gestion des biens immobiliers du gouvernement fédéral représente la politique globale s'appliquant à ce secteur. Le gouvernement a pour politique d'acquérir, de gérer et de conserver les seuls biens immobiliers servant à appuyer l'exécution de programmes gouvernementaux en respectant le principe du développement durable. Lorsque les ministères et organismes gèrent des biens immobiliers, ils doivent le faire de manière à garantir le maximum d'avantages économiques à long terme pour l'État, à respecter les objectifs fédéraux en matière d'environnement, à fournir des installations sûres et adéquates et à respecter les autres politiques gouvernementales pertinentes.

Pour appuyer cette politique, le gouvernement fédéral a conçu et élaboré une base de données sur le Web relative aux biens immobiliers fédéraux qui contient des données communes visant plus de 20 000 biens appartenant à 85 organismes en ayant la garde ou loués par eux.

Le Répertoire des biens immobiliers fédéraux constitue maintenant le registre central et la seule liste complète des biens immobiliers détenus par le gouvernement du Canada. Il fournit des renseignements de base sur les biens immobiliers du gouvernement fédéral, notamment le nom de l'organisme ayant la garde, les dimensions du bien, l'endroit où il se trouve et le type de participation juridique dans le bien. Administré par le SCT, le répertoire maintient un registre courant de l'information de base concernant les biens immobiliers du gouvernement du Canada et les renseignements qui y figurent servent à tenir le gouvernement du Canada au fait de l'ampleur de son portefeuille immobilier et de ses principales composantes. Il informe également les ministres, les parlementaires et le grand public au sujet d'un bien ou d'un groupe de biens en particulier dans un secteur géographique donné.

Bien que Sa Majesté soit propriétaire de tous les terrains de l'État au Canada, l'administration de ceux ci est confiée aux ministères, aux organismes et aux sociétés d'État afin d'appuyer l'exécution des programmes de l'État. Ces organismes sont communément appelés les organismes ayant la garde de biens.

Gestion des sites contaminés

Pour renforcer la gestion des sites contaminés, le gouvernement du Canada a publié le 1er juillet 2001 une politique sur les inventaires des sites contaminés fédéraux et des décharges de déchets solides fédéraux. En vertu de cette politique, les ministères et organismes qui détiennent des biens sont tenus de créer et de tenir à jour une base de données sur leurs sites contaminés et leurs décharges de déchets solides et de transmettre cette information au SCT en vue de son insertion dans un inventaire central. Cet inventaire, qui est lié au répertoire susmentionné, fait état de tous les sites contaminés fédéraux connus sous la responsabilité des ministères et des organismes, mais ne comprend pas les biens détenus par les sociétés d'État. Les sites peuvent varier, allant de plusieurs mètres carrés de sols contaminés par des piles non étanches à des sites de mines abandonnés dans le Nord, contaminés par des métaux lourds. L'inventaire tient également compte des sites contaminés non fédéraux pour lesquels le gouvernement du Canada a accepté d'assumer la responsabilité financière partielle ou totale.

Le projet d'inventaire a commencé en juin 2000 lorsque le gouvernement s'est engagé à recenser les sites contaminés et à les rendre publics. À cette fin, il a alloué une somme totale de 30 millions de dollars aux ministères pour les aider à évaluer, à recenser et à classifier leurs sites. Aujourd'hui, les travaux d'évaluation et de recensement sont essentiellement terminés et, en mettant son inventaire des sites fédéraux à la disposition des Canadiens, le gouvernement respecte son engagement en matière d'ouverture et de transparence. L'inventaire est un projet en cours d'élaboration auquel d'autres sites et des renseignements améliorés ne cesseront d'être ajoutés.

Le système de classification utilisé pour l'inventaire a été élaboré par le Conseil canadien des ministres de l'environnement. Conformément à ce système, une classification permanente est attribuée à chaque site au moment où il est examiné pour déterminer s'il est contaminé. La classe 1 représente les sites pour lesquels une intervention est nécessaire, la classe 2, les sites pour lesquels une intervention est probablement nécessaire et ainsi de suite. Il importe de noter que la classification initiale d'un site ne changera jamais, quelles que soient les étapes entreprises pour restaurer ou gérer autrement le site. Donc, même si un site de la classe 1 a été restauré, il conserve sa cote à titre de site de la classe 1. Toutefois, « l'état actuel » de ce site changerait à « restauration terminée ».

L'inventaire fournit des renseignements clés tels que :

  • la description des sites et leur nombre;
  • l'état actuel de chaque site contaminé;
  • le pourcentage que représente chacune des catégories suivantes : en cours d'évaluation, en cours de restauration, site restauré et gestion des risques, gestion des risques, restauration terminée et évaluation effectuée, aucune mesure requise.

L'inventaire fournit en outre des renseignements par classe pour chaque ministère ainsi que pour chaque région ou territoire.

Ayant disposé de suffisamment de temps pour verser les renseignements à l'inventaire et après avoir mené de vastes consultations, le gouvernement fédéral a promulgué en 2002 sa Politique sur la gestion des sites contaminés. Cette politique prévoit l'établissement d'un mode de gestion uniforme des sites contaminés fédéraux qui favorise une saine gérance des biens immobiliers fédéraux grâce à l'identification et la catégorisation systématiques des risques, à l'élaboration de plans de gestion mettant l'accent en priorité sur l'atténuation des risques pour la santé humaine, la sécurité ou l'environnement, à l'usage optimal des ressources financières et technologiques par suite d'une méthode de gestion des risques et à l'élaboration de stratégies novatrices afin de recouvrer la valeur sociale et économique des sites contaminés fédéraux.

Quatre organismes principaux assument des responsabilités en application de la nouvelle politique. Les ministères et organismes ayant la garde de biens immobiliers fédéraux sont responsables de la gestion des sites contaminés fédéraux qui relèvent d'eux et s'acquitteront de leurs responsabilités en fonction de leurs intérêts dans le bien immobilier et du cadre de gestion relatif à ce bien. Il incombe au SCT d'élaborer et de mettre à jour un cadre de gestion des sites contaminés ainsi que de fournir des conseils stratégiques relativement à son interprétation. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, en sa qualité de fournisseur de services communs, peut offrir des services techniques et administratifs pour aider les ministères à assumer leurs responsabilités en matière de gestion de leurs sites contaminés, selon une formule de recouvrement des coûts. Environnement Canada joue un rôle de chef de file dans la prestation d'avis et de conseils spécialisés aux ministères et organismes, aux intervenants ainsi qu'aux autres groupes d'intérêt en ce qui a trait à l'application et à l'interprétation des politiques fédérales et provinciales, des lignes directrices et des programmes pouvant avoir trait aux sites contaminés fédéraux. Il préconise également l'observation des exigences et des conseils réglementaires, il agit comme agent de liaison avec les gouvernements provinciaux et territoriaux et, de concert avec divers partenaires, élabore des critères de qualité environnementale ainsi que des protocoles d'évaluation des sites et développe des techniques d'assainissement.

Identification des sites contaminés

D'après la définition adoptée par le gouvernement, un site contaminé est un site « dans lequel la concentration des substances nocives : 1) est supérieure aux niveaux naturels (qui se produisent habituellement) et pose ou peut poser un danger immédiat ou futur à la santé ou à l'environnement ou 2) dépasse les niveaux indiqués dans les politiques et les règlements ».

Le principal critère d'intégration des sites à l'inventaire est la concentration d'une substance dans le sol ou l'eau souterraine (habituellement un produit pétrolier ou un métal) supérieure à la concentration à laquelle on s'attendrait pour cette région du Canada. Il doit aussi être prouvé, dans une certaine mesure, que cette concentration présente un risque pour la santé humaine ou l'environnement.

Le risque est déterminé au moyen d'un processus par étapes qui commence par une estimation approximative de la contamination s'appuyant sur les lignes directrices convenues par les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux de l'Environnement, qui siègent tous au Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME). La dernière étape du processus consiste en une évaluation environnementale du site au moyen de méthodes comme l'échantillonnage sur le terrain et l'analyse en laboratoire pour déterminer le type et le niveau de contamination.

Bien qu'à l'heure actuelle, l'inventaire ne comprenne pas les décharges de déchets solides, celles ci se définissent comme des « lieux qui sont régis par des mécanismes d'élimination des déchets, qui peuvent comprendre : le remplissage de terre ou le remblayage, la surveillance hydrogéologique ou la gestion du processus d'évacuation des déchets ». Une décharge de déchets solides n'est pas forcément un site contaminé.

Comptabilisation des sites contaminés

Parallèlement, le gouvernement fédéral a émis sa Politique sur la comptabilité des coûts et du passif relatifs aux sites contaminés pour faire en sorte que tous les coûts et éléments de passif liés à la gestion et à la remise en état des sites contaminés sous la responsabilité continue du gouvernement du Canada soient comptabilisés et signalés dans les états financiers du gouvernement durant l'exercice auquel survient la contamination ou l'exercice auquel sont constatés les coûts et le passif.

Matériel à l'appui

 




5.0 Processus d'élaboration des politiques

5.1 Accords institutionnels en vue de l'élaboration des politiques

Le processus décisionnel du Cabinet

Bien qu'aux termes de la Constitution, les fonctions exécutives du système parlementaire de gouvernement responsable du Canada soient confiées à Sa Majesté, dans la pratique, elles sont exécutées par le Premier ministre et le Cabinet, tant qu'ils ont la confiance du Parlement. Le Premier ministre et le Cabinet, deux institutions fondamentales du gouvernement parlementaire, ne sont pas définis dans la constitution officielle ni dans la loi.

La formation du conseil des ministres et la structure du processus décisionnel du Cabinet figurent parmi les plus importantes prérogatives du Premier ministre. Or, les membres du conseil des ministres ne font pas tous partie du Cabinet. En mai 2003, le Cabinet comptait 28 ministres (y compris le Premier ministre) et 10 secrétaires d'État. Le poste de secrétaire d'État a été créé en novembre 1993 afin de fournir un complément d'aide aux ministres et au gouvernement dans son ensemble pour l'exécution des engagements établis par le Premier ministre.

Le processus décisionnel du Cabinet est dirigé par certains énoncés clés sur les politiques et les priorités du gouvernement. Le discours du Trône fournit au gouvernement un cadre stratégique, tandis que l'exercice budgétaire, qui aboutit au dépôt du Budget des dépenses, établit le cadre financier. Ces cadres procurent l'orientation globale du gouvernement et modèlent les travaux des comités du Cabinet.

La tradition de notre système de gouvernement par l'exécutif veut que seuls les ministres assistent aux réunions du Cabinet et de ses comités. Les secrétaires d'État sont assermentés à titre de membres du Conseil privé, tout comme le sont les ministres, et peuvent être invités à accompagner leurs ministres de portefeuille à des réunions du Cabinet ou de comités du Cabinet. Tel n'est pas le cas des secrétaires parlementaires puisqu'ils ne sont pas membres du conseil des ministres et qu'ils n'ont pas été assermentés à titre de membres du Conseil privé. Le Premier ministre décide des éventuelles dérogations à ces conventions. Le secrétaire du Cabinet assiste aux réunions du Cabinet et les autres hauts fonctionnaires le font sur demande.

En général, le Cabinet se penche sur des mesures proposées visant à mettre en œuvre le programme du gouvernement, sur des éléments particulièrement urgents, sur des affaires parlementaires, sur des questions d'ordre politique, sur l'examen de nominations de cadres supérieurs et sur d'autres questions qui intéressent en général les Canadiens ou le gouvernement.

Les questions sont habituellement présentées dans un mémoire au Cabinet préparé par un ministre et soumis au comité compétent du Cabinet après avoir circulé auprès de tous les ministres. Le Premier ministre s'attend à ce que les questions soient réglées en comités. On ne recourt pas au Cabinet pour présenter des facteurs préliminaires visant la question. Il incombe au sous ministre de s'assurer que les ministères touchés ont reçu un préavis suffisant des questions soumises au Cabinet. Autrement dit, les délibérations ministérielles collectives se produisent pour l'essentiel dans les comités et les recommandations des comités du Cabinet doivent être ratifiées par le Cabinet, ce qui permet donc à ce dernier de concentrer ses efforts sur les questions prioritaires ainsi que sur les préoccupations politiques et stratégiques générales. Les ministres ne sont pas invités à voter sur divers points. Lorsque la discussion a pris fin et que les ministres ont fait connaître leurs points de vue, le Premier ministre demande le consensus. Les décisions prises sont consignées et communiquées à l'échelle du gouvernement.

Structure des comités du Cabinet

Les comités du Cabinet sont un prolongement du Cabinet lui même. En sa qualité de premier parmi ses égaux, le Premier ministre a la prérogative d'organiser le Cabinet et le système décisionnel de ses comités, de dresser l'ordre du jour des réunions du Cabinet et de nommer les présidents des comités pour qu'ils agissent en son nom. À l'heure actuelle, la plupart des délibérations ministérielles collectives ont lieu dans les comités du Cabinet. Les présidents des comités agissent au nom du Premier ministre et jouissent de ses pouvoirs, ce qui comprend la capacité de dresser l'ordre du jour des réunions. La presque totalité des décisions sont prises par les comités compétents, sous réserve de la ratification du Cabinet. Au début 2003, on compte cinq comités du Cabinet :

  • le Comité du Cabinet chargé de l'union économique (20 membres);
  • le Comité du Cabinet chargé de l'union sociale (18 membres);
  • le Comité spécial du Conseil (9 membres);
  • le Conseil du Trésor (six membres et six remplaçants);
  • le Comité du Cabinet sur les communications gouvernementales (16 membres).

Les deux premiers comités traitent respectivement des questions de politique économique et de politique sociale, tandis que le Comité spécial du Conseil (CSC) exerce les pouvoirs législatifs qui sont conférés au gouverneur en conseil. Dans la pratique, il incombe au CSC, agissant au nom du Cabinet, de mener des examens et de formuler des recommandations au gouverneur général. Le Conseil du Trésor est le seul comité du Cabinet créé par une loi et nombre des décisions qu'il prend ont force de loi. Le Conseil du Trésor est l'employeur de la fonction publique et il établit les politiques et normes communes relatives aux fonctions administratives, financières et organisationnelles du gouvernement ainsi que celles se rattachant au personnel. Il contrôle en outre l'attribution des ressources financières aux ministères et aux programmes. Enfin, le Comité du Cabinet sur les communications gouvernementales a pour mandat d'examiner la stratégie de communications du gouvernement et d'approuver les principales activités de communications.

Le Premier ministre peut également décider de former au besoin des comités spéciaux du Cabinet. À titre d'exemple, le Comité spécial du Cabinet sur la sécurité publique et la lutte contre le terrorisme a été mis sur pied après les événements du 11 septembre 2001. Il est composé des ministres chargés de fournir les réponses du Canada aux menaces terroristes et de protéger le Canada et les Canadiens. Le vice premier ministre en assume la présidence.

Bureau du Conseil privé

La principale responsabilité du Bureau du Conseil privé (BCP) est de faire en sorte que la fonction publique seconde efficacement le Premier ministre, les ministres qui se rattachent à son portefeuille ainsi que le Cabinet, veillant ainsi au bon fonctionnement du gouvernement du Canada.

Le BCP est le ministère de la fonction publique du Premier ministre. Dirigé par le greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet, le BCP offre un soutien direct au Premier ministre pour l'éventail des fonctions et responsabilités du chef du gouvernement.

La responsabilité première du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet est de fournir du soutien direct au Premier ministre en respectant les valeurs, les traditions et l'expertise de la fonction publique du Canada. Dans cette optique, il assume trois rôles interreliés :

  • il agit à titre de sous ministre du Premier ministre;
  • il est secrétaire du Cabinet;
  • il est chef de la fonction publique du Canada.

En qualité de sous-ministre du Premier ministre, le greffier du Conseil privé lui fournit aide et conseils dans l'exercice de son rôle de chef du gouvernement. Le Premier ministre se tourne vers lui pour obtenir des conseils sur le fonctionnement du processus décisionnel du Cabinet, sur l'établissement de l'orientation stratégique générale, sur l'amélioration des relations intergouvernementales, sur la nomination des titulaires de charges supérieures et sur l'organisation du gouvernement, de même que sur la gestion de dossiers précis.

À titre de secrétaire du Cabinet, le greffier du Conseil privé aide le Premier ministre à orienter les activités du conseil des ministres et à faire en sorte que ceux ci parlent d'une même voix. Il leur fournit également aide et conseils afin que le processus décisionnel du Cabinet fonctionne avec efficacité et efficience en suivant les directives du Premier ministre.

En sa qualité de chef de la fonction publique, le greffier du Conseil privé constitue le lien principal unissant la fonction publique fédérale et le Premier ministre, et il rend compte à ce dernier du rendement global de la première et de l'efficacité de sa gestion.

Le Bureau du Conseil privé fournit conseils et soutien au Premier ministre dans l'exercice de ses attributions dans les domaines suivants :

  • nominations;
  • mandats et organisation du gouvernement;
  • relations du gouvernement avec le Parlement et la Couronne;
  • composition et fonctionnement du Cabinet et de ses comités;
  • orientations stratégiques du gouvernement;
  • leadership et direction du gouvernement;
  • responsabilités constitutionnelles, notamment celles relatives au gouverneur général;
  • affaires étrangères et sécurité nationale;
  • affaires intergouvernementales.

De plus, le Bureau du Conseil privé soutient le greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet en sa qualité de chef de la fonction publique, chargé de la responsabilité combinée relative à l'efficacité globale de la fonction publique et de ses effectifs et à l'efficience de sa gestion et de son administration.

Cabinet du Premier ministre

Le Premier ministre reçoit du soutien direct de deux organisations de son portefeuille. Le cabinet du Premier ministre est composé des membres de son personnel particulier et politique. Le BCP agit à titre de ministère de la fonction publique du Premier ministre et de secrétariat du Cabinet et de ses comités. Bien que les rôles et mandats respectifs de ces deux organisations soient considérablement différents, elles sont bien conscientes du besoin de se consulter et de coordonner leur efforts pour servir le Premier ministre et le Cabinet.

Le rôle précis du cabinet du Premier ministre varie en fonction du style et des préférences personnelles du Premier ministre en poste, qui a des coudées franches pour son organisation. L'actuel cabinet du Premier ministre, sous la direction du chef de cabinet, est composé de membres de l'effectif à vocation politique, qui ne sont pas des fonctionnaires.

Le cabinet du Premier ministre fournit aide et conseils au Premier ministre, en tant que chef du parti politique formant le gouvernement, sur les priorités, la stratégie et les tactiques politiques ainsi que les volets politiques des initiatives stratégiques. Il est organisé pour assurer une liaison politique nationale avec les ministres, le caucus et le parti en général. Le Cabinet du Premier ministre appuie le Premier ministre dans l'exercice de son rôle à titre de député et traite de toutes questions touchant sa circonscription. Il incombe en outre à une équipe de conseillers d'informer le Premier ministre sur les principales affaires se rapportant au développement de la société canadienne et la collectivité internationale.

Au nombre des fonctions de soutien exercées par le cabinet du Premier ministre se trouvent la coordination de l'agenda du Premier ministre et de ses déplacements, la gestion de ses communications, ce qui comprend les allocutions, et la préparation de sa correspondance

Matériel à l'appui

  • Site Web du Bureau du Conseil privé
  • SDocuments choisis sur le Bureau du Conseil privé disponibles sur le site Web du Bureau du Conseil privé à la rubrique « Publications »

    Directive du Cabinet sur l'activité législative (2003)
    Guide de rédaction des lois et règlements fédéraux (2003)

  • Les processus décisionnels et les organismes centraux au Canada - les pratiques des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (1998)
  • Le guide du ministre et du secrétaire d'État (2002)
  • Mémoire au Cabinet : Guide du rédacteur (2000)
  • Site Web du Secrétariat de la réglementation et des décrets du BCP  

5.2 Rôles et responsabilités en matière de gestion des politiques

Le Premier ministre est le porte parole faisant autorité sur la politique du gouvernement. Il rend compte au Parlement du programme global de dépenses du gouvernement qui, au bout du compte, traduit la manière dont les priorités, les politiques et les programmes du conseil des ministres sont définies et mises en œuvre. Par ailleurs, il dirige le processus d'établissement de l'orientation générale de la politique du gouvernement.

Le processus d'élaboration de la politique du gouvernement est complexe et continu. Les ministres indiquent et proposent des priorités et des initiatives en fonction des responsabilités de leurs portefeuilles et d'autres responsabilités. Certains ministres exercent des fonctions spéciales de coordination au nom du conseil des ministres dans son ensemble. Sous la direction du Premier ministre, les propositions de politiques sont évaluées et combinées pour former le programme global que l'ensemble des membres du Conseil des ministres appuient.

Le Bureau du Conseil privé fournit au Premier ministre des conseils sur la conduite générale des affaires du gouvernement, ce qui comprend le traitement stratégique des grandes questions et des grands sujets qui l'intéressent tout particulièrement. Le BCP veille à ce que toutes les parties touchées soient consultées et à ce qu'une gamme complète de solutions de rechange soient envisagées avant que des décisions ne soient prises, bref, il s'assure que le Premier ministre et le Cabinet possèdent toute l'information requise pour prendre des décisions.

Dans cette optique, une des fonctions clés du Bureau du Conseil privé est de coordonner les politiques pour assurer la complémentarité des nouvelles propositions, des politiques existantes ainsi que des priorités et objectifs globaux du gouvernement. Le BCP travaille en étroite collaboration avec le Cabinet du Premier ministre, le ministère des Finances, le SCT et d'autres organismes et ministères afin de fournir aux ministres des séances d'information complètes sur les questions à l'égard desquelles ils doivent prendre des décisions et, après la prise de décisions, afin de diffuser l'information et de prévoir les mesures de suivi essentielles à une mise en œuvre efficace. La participation du BCP à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques fait partie intégrante du rôle central qu'il doit jouer en matière de soutien du Premier ministre afin d'assurer le fonctionnement efficace du gouvernement. 

5.3 Réforme du processus d'élaboration des politiques

Le Premier ministre n'a pas apporté de changements d'envergure au processus décisionnel du Cabinet depuis la parution du dernier profil du Canada en 1995. Il a cependant effectué certains rajustements qui méritent d'être signalés.

En 1997, dans le cadre des changements du processus décisionnel du Cabinet, il a autorisé la modification du mandat du Comité spécial du Conseil (CSC) à qui ont été confiées de nouvelles responsabilités en matière de surveillance des questions législatives et de planification auxquelles s'ajoutent l'examen et l'approbation des présentations au gouverneur en conseil et des règlements pris conformément à un pouvoir conféré par une loi. Le Premier ministre a également décidé de confier au CSC le mandat d'agir à titre de comité d'orientation chargé d'examiner les politiques et processus législatifs et des questions se rapportant à la réforme électorale. Le BCP accorde tout le soutien voulu aux travaux du Comité spécial du Conseil.

En janvier 2001, le Comité du Cabinet sur les communications gouvernementales a été mis sur pied à titre de cinquième comité permanent et s'est vu confier le mandat de coordonner l'ensemble de la stratégie des communications du gouvernement et sa mise en œuvre ainsi que d'assurer la cohérence et l'efficacité de la fonction des communications.

En 1999, une directive du Cabinet a été émise pour énoncer les objectifs et les attentes du Cabinet par rapport à l'activité législative. Les fonctionnaires ministériels participant à cette activité doivent se conformer aux instructions qui s'y trouvent. La directive vise principalement les objectifs suivants :

  • veiller à ce que le Cabinet dispose de l'information et de toute autre forme de soutien dont il a besoin pour prendre des décisions éclairées sur les mesures législatives proposées;
  • donner un aperçu des rapports entre l'élaboration de textes législatifs et celle de textes réglementaires, et veiller à ce que les deux soient considérées comme constituant un seul et même processus continu;
  • veiller à ce que les textes législatifs soient rédigés selon les règles de l'art dans les deux langues officielles et dans le respect des deux systèmes de droit qui coexistent au Canada : le droit civil et la common law;
  • indiquer bien clairement que les initiatives législatives peuvent être très complexes et doivent être planifiées et gérées avec soin;
  • veiller à ce que les fonctionnaires intervenant dans l'activité législative comprennent leur rôle et possèdent les connaissances et compétences nécessaires pour l'exercer efficacement.

Outre la Directive du Cabinet sur l'activité législative, une deuxième édition du Guide de rédaction des lois et règlements fédéraux a été publiée en février 2003. Le guide fournit des renseignements détaillés sur divers aspects du processus législatif.

En 2000, le Premier ministre a approuvé la création du premier « groupe de référence » des ministres. De tels groupes sont formés pour mener une analyse approfondie d'une question stratégique et pour permettre aux ministres de s'entendre sur cette question. Les réunions des groupes de référence ne sont pas des réunions officielles du Cabinet et ces groupes n'ont aucun pouvoir décisionnel. 

5.4 Nouvelles initiatives de renforcement de l'élaboration des politiques

Le Projet de recherche sur les politiques

Créé en 1996, le Projet de recherche sur les politiques (PRP) visait à aider le gouvernement fédéral à identifier, à comprendre et à étudier, à moyen et à long terme, les recherches horizontales sur les politiques.

Le mandat du PRP s'articule autour de trois objectifs principaux :

  • améliorer, recueillir et intégrer les travaux de recherche sur les nouvelles questions horizontales et mieux les intégrer au programme stratégique à moyen terme du gouvernement fédéral;
  • contribuer au renforcement de la capacité du gouvernement fédéral de constituer et de maintenir une collectivité vigoureuse de recherche sur les politiques;
  • créer une infrastructure qui favorise la collaboration en recherche horizontale sur les politiques.

Les employés du PRP sont chargés d'élaborer et d'exécuter des projets de recherche en partenariat avec les ministères. De petites équipes de recherche constituées pour chaque projet servent de moyeux des équipes plus grandes d'experts et d'analystes des ministères participants. Les plans de travail et les échéanciers sont organisés de manière à donner suite au cycle des activités stratégiques et de planification du gouvernement.

L'objectif lié au développement de la capacité du PRP est principalement atteint avec le Programme de perfectionnement en recherche sur les politiques (PPRP). Le PPRP vise à amener au gouvernement des étudiants diplômés hautement qualifiés qui ont une spécialisation en recherche sur les politiques. Géré par le PRP, ce programme offre des postes de perfectionnement en recherche sur les politiques au sein de divers ministères du gouvernement fédéral.

L'amélioration du potentiel de recherche sur les politiques des ministères dotés d'une moins grande capacité constitue une autre exigence de base de l'objectif de renforcement de la capacité. Par conséquent, les ministères ayant une capacité restreinte de recherche sur les politiques ou qui tentent de créer une telle capacité, devraient figurer parmi les principaux bénéficiaires du PPRP.

Enfin, l'objectif de renforcement de l'infrastructure communautaire se réalise de différentes façons, notamment par des conférences et des séminaires multidisciplinaires organisés à l'échelle régionale et nationale par le PRP. De plus, le PRP dirige le Groupe de données de recherche sur les politiques (GDRP), un comité interministériel qui gère un fonds de développement de nouveaux produits et services de données à l'appui des nouvelles questions stratégiques horizontales.

L'orientation stratégique globale du PRP est surveillée par deux sous ministres, qui travaillent en étroite collaboration avec le directeur exécutif du Projet. Ce dernier est responsable de l'orientation générale des projets et des activités de recherche. Le PRP doit occasionnellement faire rapport au Comité de coordination des sous-ministres. Bon nombre de ses projets et de ses programmes sont dirigés par des comités consultatifs formés de fonctionnaires fédéraux.

Communications et consultations

Les processus de consultation et de mobilisation des citoyens favorisent une plus grande participation de ces derniers à l'élaboration des politiques, des programmes et des services du gouvernement. Leur participation au dialogue sur les questions de politique publique fait partie intégrante du système démocratique du Canada. À l'instar d'autres gouvernements démocratiques dans le monde, le gouvernement du Canada vient d'amorcer l'examen des approches de participation en direct.

Les impressions des citoyens ont toujours été prises en compte dans le processus d'élaboration des politiques grâce à trois mécanismes :

  • les députés, qui représentent les opinions de leurs commettants à la Chambre des communes et aux comités de la Chambre et qui communiquent avec les citoyens par le truchement de bulletins, de sites Web et de rencontres informelles dans leurs circonscriptions;
  • les organisations bénévoles et les groupes d'intervenants, qui fournissent un point central de la société civile et représentent les opinions de leurs membres et, dans certains cas, d'un large groupe de citoyens sur les questions de politique publique;
  • les processus gouvernementaux de consultation et de mobilisation des citoyens qui sont lancés par les ministères et organismes à la demande des ministres et visent à compléter, mais non à remplacer, les deux mécanismes précédents de mobilisation du public.

Si ces mécanismes demeurent des moyens efficaces de tenir compte des opinions des citoyens canadiens, de nouvelles technologies de l'information, comme Internet, fournissent d'autres occasions d'accroître la participation du public et changent le lien unissant les gouvernements et les citoyens.

La participation en direct au gouvernement du Canada est ancrée dans le contexte de la gouvernance, la technologie étant considérée comme un catalyseur à ce chapitre. Dans un tel contexte, l'accent est placé sur l'application de solides principes et pratiques de participation du public plutôt que sur la technologie. Dans la plupart des cas, les approches en ligne et hors ligne sont intégrées de manière à se compléter.

Les approches de participation en ligne comportent des avantages évidents, car elles permettent d'atteindre les citoyens dans des régions rurales ou éloignées et de mobiliser des populations cibles précises, comme les jeunes, qui pourraient ne pas être en mesure de participer dans le cadre d'approches de consultation plus traditionnelles. De plus, elles offrent de la souplesse : ceux qui n'ont pas le temps de se rendre à une rencontre publique ou de prendre part à une séance de dialogue publique peuvent utiliser Internet pour examiner un document de travail et fournir des commentaires quant bon leur semble.

Malgré les avantages évidents, la participation en ligne n'est pas sans présenter de limites et de défis. La sensibilisation du public aux consultations en ligne et l'accès à Internet constituent deux grandes questions, comme le sont les préoccupations relatives à la sécurité et à la protection des renseignements personnels. Par ailleurs, les processus de mobilisation du public ne se prêtent pas tous à un environnement en ligne. Il suffit de fournir à titre d'exemple les techniques de dialogue délibératif qui sont plus concluantes lorsqu'elles sont menées face à face.

À l'instar de nombre d'économies avancées, le Canada tente de combler le fossé numérique, principalement en recourant à l'initiative « Un Canada branché », mais aussi grâce à des mesures qui assureront un accès à large bande au public canadien d'ici cinq ans. Le gouvernement s'affaire également à établir une infrastructure protégée pour les interactions entre lui et les citoyens grâce à l'initiative Gouvernement en direct.

Le gouvernement du Canada n'est rendu qu'aux premiers stades de la mise au point d'outils et de techniques de participation en ligne. Tous les ministères possèdent maintenant une présence sur Internet et nombre d'entre eux examinent des approches en ligne qui viendront compléter les formes plus traditionnelles de consultation et de mobilisation.

Le Bureau du Conseil privé, en collaboration avec d'autres, assure du soutien aux processus de consultation et de mobilisation des citoyens tant en ligne qu'hors ligne. Une stratégie globale relative à la cyberparticipation, dotée d'éléments visant les politiques, la recherche, l'infrastructure et le renforcement des capacités, est en voie d'élaboration.

Le BCP a déjà commencé à documenter les premières expériences concernant la consultation en ligne, tant à l'intérieur du gouvernement du Canada qu'à l'échelle internationale, afin de faciliter le partage des enseignements et d'assurer le soutien adéquat.

Dans le dessein de renforcer la capacité de consultation et de mobilisation en ligne des citoyens à l'intérieur du gouvernement, le BCP et le SCT ont rédigé l'ébauche de « Lignes directrices sur la consultation et la participation des citoyens par voie électronique ». De plus, le BCP tient des séminaires mensuels d'apprentissage par voie électronique et a créé un site Web de consultation en ligne qui contient des ouvrages de référence et des exemples de pratiques exemplaires. À l'heure actuelle, il est en rapport avec le Centre canadien de gestion pour l'élaboration d'une série d'occasions d'apprentissage sur la consultation en direct à l'intention des fonctionnaires ayant des responsabilités ou un intérêt dans le domaine.

Outre ces activités internes, le gouvernement du Canada collabore avec des organisations des secteurs universitaire, à but non lucratif et privé au Canada et, à l'échelle internationale, avec l'OCDE, la Commission européenne, le Royaume Uni et d'autres principaux gouvernements, ce qui favorise l'échange d'idées et d'expériences au Canada et à l'étranger.

Matériel à l'appui

5.5 Nouveautés en matière de gestion des principaux enjeux stratégiques

Politique relative aux Autochtones

Le règlement des revendications et l'adoption d'accords relatifs à l'autonomie gouvernementale avec les Premières nations ont continué de figurer au premier rang des priorités au cours des dix dernières années. De plus, des efforts appréciables ont été déployés pour mieux comprendre les défis complexes auxquels font face les peuples autochtones et pour élaborer des approches stratégiques capables de relever ces défis.

En 1991, une Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA) a été mise sur pied et le rapport final qu'elle a déposé en 1996 constitue un important dossier de recherche sur l'élaboration des politiques. Le gouvernement fédéral a donné suite au rapport de la CRPA en présentant un plan d'action, intitulé Rassembler nos forces, afin d'amorcer la prise en compte des besoins des peuples autochtones. Les initiatives stratégiques qui ont suivi se sont inspirées de ce plan d'action.

Depuis 1993, la politique du Canada relative aux Autochtones a reposé sur la reconnaissance de leurs droits inhérents à l'autonomie gouvernementale aux termes de l'article 35 de la Constitution canadienne. Le cadre de la politique fédérale permettant d'appliquer ce droit inhérent est entré en vigueur en 1995, après des consultations sur la démarche proposée.

La démarche fédérale en matière d'autonomie gouvernementale des Autochtones, qui repose sur les négociations, aboutira à de nouveaux accords qui conféreront aux collectivités autochtones les outils dont elles ont besoin pour contrôler davantage leurs vies. Les accords d'autonomie gouvernementale reconnaîtront le droit des peuples autochtones de prendre des décisions concernant des questions internes à leurs collectivités, qui font partie intégrante de leurs cultures, traditions et langues uniques et qui sont liées à leurs rapports avec la terre et les ressources.

Conformément à la politique fédérale, les groupes autochtones peuvent négocier des accords d'autonomie gouvernementale dans divers domaines, notamment la structure du gouvernement, la gestion des terres, les soins de santé, le bien être des enfants, l'éducation, le logement et le développement économique. Les négociations auront lieu entre les groupes autochtones et le gouvernement fédéral, de même qu'avec le gouvernement provincial ou territorial lorsque des questions relèvent de sa compétence ou l'intéressent.

Le gouvernement fédéral vient de déposer le projet de loi intitulé Loi sur la gouvernance des Premières nations. Lorsqu'elle sera promulguée, la loi fournira des outils de gouvernance aux bandes opérant en vertu de la Loi sur les Indiens pour ce qui est du choix des dirigeants, de l'administration du gouvernement, de la gestion financière et de la reddition de comptes, de la capacité juridique et de la faculté législative.

Le Canada prend également des mesures pour veiller à la mise en place du cadre institutionnel qui garantira aux Premières nations les leviers économiques dont disposent habituellement les gouvernements. Les textes de loi dont est saisie la Chambre des communes aboutiront à la création d'une Commission de la fiscalité des Premières nations, d'un Conseil de gestion financière des Premières nations, d'une Administration financière des Premières nations ainsi que d'un Institut de la statistique des Premières nations .

Ces initiatives législatives contribueront à doter les Premières nations d'un supplément d'outils qui les aideront à progresser vers l'autonomie gouvernementale.

Politique sur les affaires intergouvernementales

Le fédéralisme est une forme de gouvernement qui combine les avantages d'une union politique et sociale à l'autonomie locale. Le Canada a adopté un tel système dans lequel les pouvoirs législatifs sont répartis entre un gouvernement national et des provinces.

La répartition des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux a été établie dans la Loi constitutionnelle de 1867, notamment aux articles 91 et 92. Le Parlement fédéral a compétence sur les questions réputées de portée nationale comme la protection de la fédération contre des menaces militaires, le commerce, la promotion de la croissance et du développement économiques. Les provinces sont responsables de secteurs réputés présenter un intérêt plus local, comme les hôpitaux et l'éducation, qui sont des facteurs importants du maintien de leur identité propre, de leurs cultures et de leurs institutions spéciales. Les pouvoirs résiduels, qui désignent tous les autres pouvoirs qui n'ont pas expressément été attribués à l'une ou l'autre administration, ont été conférés au gouvernement fédéral. Plusieurs changements officiels ont été apportés à la répartition initiale des champs de compétence.

Fédéralisme fiscal

La capacité des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux d'assumer leurs responsabilités dépend de l'équilibre entre la décentralisation des revenus et celle des dépenses gouvernementales, de l'envergure des transferts entre les ordres de gouvernement, des conditions qui y sont attachées, des différences dans la capacité respective des provinces et territoires d'offrir des services publics comparables à des niveaux d'imposition comparables et des modalités de perception des impôts au pays.

L'un des aspects les plus importants du fédéralisme canadien est la nécessité de transférer des sommes d'argent aux gouvernements provinciaux pour qu'ils puissent financer les programmes qui relèvent de leur compétence aux termes de la Constitution. Pour ce faire, le gouvernement du Canada procède de deux manières.

  • Dans un premier temps, il verse des paiements de péréquation aux provinces les moins bien nanties en compensation de leur assiette de revenus plus petite.
  • Dans un deuxième temps, il verse des paiements de programmes à toutes les provinces pour financer les programmes qu'il estime importants.

Les économies provinciales ayant des forces économiques et une capacité d'imposition très variées, le gouvernement fédéral doit donc verser des paiements de péréquation aux provinces les moins bien nanties pour qu'elles soient en mesure d'assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables (disposition prévue à l'article 36.2 de la Loi constitutionnelle de 1982).

C'est principalement par le biais du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS) que le gouvernement fédéral aide tous les gouvernements provinciaux à financer leurs programmes de santé, d'éducation et de bien être social. Grâce à ses pouvoirs de dépenser, le gouvernement fédéral peut engager des dépenses dans des secteurs d'orientation qui sont normalement du ressort des provinces.

L'horizon
Ces dernières années, les affaires intergouvernementales se sont désintéressées de la réforme constitutionnelle à large échelle en faveur de la précision des rôles des gouvernements fédéral et provinciaux dans l'actuel cadre constitutionnel.

Les progrès au chapitre des politiques ont été passablement coordonnés du fait des négociations intergouvernementales auxquelles ont participé les premiers ministres et les ministres responsables de secteurs d'orientation donnés ainsi que des fonctionnaires fédéraux et provinciaux.

Le gouvernement du Canada a adopté certaines mesures pour donner suite aux demandes et aux priorités changeants, notamment :

  • en se retirant des secteurs de la formation pour le marché du travail, de l'exploitation minière, de l'exploitation forestière, du loisir, du tourisme et de l'administration des logements sociaux;
  • en lançant d'importantes initiatives fédérales provinciales comme la Prestation nationale pour enfants, l'initiative sur l'itinérance ainsi que les accords de 2000 sur la santé et le développement de la petite enfance;
  • en adoptant l'entente cadre sur l'union sociale qui vise à guider les efforts des gouvernements lorsqu'ils élaborent et revoient des politiques et des programmes sociaux et à leur permettre de gérer plus efficacement leurs interdépendances.

Matériel à l'appui

 




Conclusion : L'avenir

Les pages qui précèdent ont présenté un nombre impressionnant de réformes à grande portée qui sont survenues au cours des quelque huit années écoulées depuis la parution de la première édition du présent profil. Il ne faut pas pour autant croire que la réforme est terminée voire qu'elle ralentira ses progrès.

En 2003, lorsque nous nous tournons vers l'avenir pour tenter de cerner les prochains défis, les priorités nouvelles du conseil de gestion du gouvernement fournissent quelques indices quant aux enjeux vastes et importants qui devront être abordés. Le Secrétariat du Conseil du Trésor s'affaire à un programme déjà appréciable de « gestion du changement » et il devra poursuivre bon nombre de ces efforts au cours du prochain exercice et des exercices à venir dans ses trois secteurs d'activités, soit la gérance, les ressources humaines et l'amélioration des services. Il envisage également l'élaboration d'un cadre de gestion intégrée qui fournira des renseignements sur sa nouvelle manière d'aborder les relations avec les ministères et organismes et qui guidera ses relations. De plus, il instaurera un cadre de reddition de comptes précisant davantage la répartition des obligations de rendre compte entre le Conseil du Trésor et les ministères et organismes tout en établissant des attentes claires au chapitre du rendement. Le renforcement de l'intégrité, de la reddition de comptes ainsi que des valeurs et de l'éthique supposera en outre la révision des lignes directrices de la fonction publique sur les conflits d'intérêts et l'après mandat de même que la publication d'un code des valeurs et de l'éthique de la fonction publique.

Le dépôt en février 2003 de textes de loi portant la réforme des ressources humaines afin de moderniser le cadre législatif de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique (projet de loi C 25) devrait entraîner le changement le plus important du cadre législatif de la fonction publique en près de quarante ans. Si le projet de loi est adopté, nombre de lois dans le domaine de la dotation, des recours, des relations syndicales patronales et de l'apprentissage devront être modifiées et des changements institutionnels toucheront la Commission de la fonction publique, le Centre canadien de gestion et le SCT. La mise en œuvre s'étalera sur plusieurs années vu la nécessité de rédiger des règlements et des politiques à l'appui de cette loi. Il faudra par ailleurs négocier et mettre en œuvre des transferts de responsabilités et de ressources, créer de nouvelles organisations et les doter en personnel, de même qu'assurer une formation sur le nouveau système à la collectivité des ressources humaines, aux employés et aux gestionnaires. De plus, des réformes non législatives des ressources humaines auront lieu, notamment les progrès en vue de se conformer aux engagements pris dans le rapport Faire place au changement concernant la diversification de la fonction publique de sorte qu'elle traduise mieux les réalités démographiques du pays et l'amélioration du rendement réalisé à l'égard d'autres groupes de la fonction publique visés par l'équité en emploi, la mise en œuvre du nouveau plan pour les langues officielles, le prolongement de l'activité et des programmes d'apprentissage de la fonction publique en élaborant un programme standard d'orientation à l'intention des nouveaux employés et des programmes obligatoires visant différents niveaux de responsabilité ou des responsabilités fonctionnelles et en accroissant la capacité de transférer les connaissances, et la réalisation de progrès en matière de perfectionnement du leadership, ce qui comprend créer un continuum du leadership plus vaste et plus profond et permettre la gestion collective des sous ministres adjoints.

Au chapitre de la gérance, l'initiative de modernisation de la fonction de contrôleur a été appliquée à 83 ministères et organismes au-delà des 5 ministères ayant participé au premier projet pilote. Elle mettra l'accent sur le renforcement et l'amélioration du rendement sur tous les fronts dans toutes les organisations et elle continuera de figurer parmi les priorités globales du greffier du Conseil privé (qui est également chef de la fonction publique). L'amélioration des rapports fournis au Parlement et au public (par exemple, la fourniture de rapports visant davantage l'ensemble du gouvernement, la réduction du nombre de rapports et le regroupement de tous les rapports existants du Conseil du Trésor sur la fonction publique) et l'adoption de la comptabilité d'exercice créeront à leur tour des défis. L'attention portera également sur le nouveau cycle quinquennal d'examens des dépenses et de la gestion relatifs aux dépenses non législatives (tant « verticales », c'est à dire particulières à un ministère ou à un organisme, qu'« horizontales », c'est à dire visant des politiques et des programmes touchant l'ensemble des ministères et organismes), sur la nécessité de réduire de 1 milliard de dollars les services votés non législatifs au cours de l'exercice 2003-2004 de même que la nécessité de consulter le Parlement et la vérificatrice générale au sujet des changements apportés à la présentation de rapports au Parlement par le gouvernement.

Enfin, en ce qui concerne l'amélioration des services, le gouvernement du Canada est résolu à offrir en direct tous les services clés et à améliorer de 10 % le taux de satisfaction des Canadiens à l'égard de la prestation des services gouvernementaux clés d'ici 2005. Plusieurs autres initiatives d'amélioration des services seront envisagées : la transition vers une plus grande intégration des services au gouvernement, la mise au point d'un portail intégré à guichet unique pour les employés, l'approbation d'une politique sur la gestion de l'information du gouvernement ainsi que l'élaboration de normes gouvernementales en matière de sécurité de la TI.

À l'aube du nouveau millénaire, il ne fait aucun doute que les réformes se poursuivront. Le défi consistera à formuler un cadre cohérent et intégré pour la fonction publique canadienne qui sera en mesure de garantir que les buts en matière de gouvernance seront atteints, que l'attention portera sur les résultats et que la reddition de comptes sera solide dans tout le système.

Certes, grâce à ce profil, le lecteur pourra faire le point sur les réformes canadiennes, mais il devra suivre de près l'évolution constante du modèle canadien étant donné que des développements d'envergure se poursuivent ou s'amorcent dans nombre de secteurs comme la mobilisation des citoyens, le dossier de l'éthique et de l'intégrité, la gestion des ressources humaines, l'excellence en gestion, le cybergouvernement, l'apprentissage continu, les langues officielles, pour ne nommer que ces secteurs. Le lecteur est prié de continuer à consulter les sites Web appropriés pour obtenir les dernières mises à jour.

Le greffier du Conseil privé a fixé un nouvel objectif pour la fonction publique canadienne dans le dixième rapport annuel du chef de la fonction publique qu'il a présenté en avril 2003 : « La fonction publique du Canada aspire dans une certaine mesure à être une institution professionnelle établissant la norme à l'échelle mondiale. » Les prochaines mises à jour du profil promettent donc encore plus de surprises que la présente version. Elles témoigneront d'un modèle encore plus mature et sophistiqué d'excellence de la gestion.

 




Lectures complémentaires

Liens avec certains sites Web clés du gouvernement et d'organisations

Site principal : gouvernement du Canada

Il s'agit du site Internet principal du gouvernement du Canada; il fournit de l'information générale sur le Canada et établit des liens avec de l'information et des services du gouvernement canadien.

Organismes centraux :

 




Principaux documents sur les enjeux et les nouveautés dans le domaine de la gestion publique au Canada

Pour un contexte plus détaillé ou des perspectives analytiques plus approfondies sur le Canada et ses réformes au cours de la présente période, veuillez consulter :

  • Bourgault, J., Demers, M. et Williams, C. (éd.), Administration publique et management public : expériences canadiennes, Les Publications du Québec, Sainte-Foy, 1997, 418 pages (également disponible en anglais, Public Administration and Public Management : Canadian Experiences).
  • Bouckaert, Geert et Pollitt, Christopher, Public Management Reform: A Comparative Analysis, Oxford University Press, 314 pages. Cette étude comparative sur dix pays comprend une section sur le Canada, pp. 208-217
  • Bourgon, Jocelyne, « Le secteur public à l'ère du savoir - L'expérience canadienne : défis et promesses », discours prononcé à la Conférence du CCG sur la transformation de la gouvernance et la réforme du secteur public dans les Amériques, Ottawa, le 2 mai 2001.
  • OCDE, L'OCDE L'OCDE fait l'éloge des réformes réglementaires du Canada et encourage les autorités à en entretenir la dynamique, 2002
  • OCDE, Issues and Developments in Public Management, Canada, 2001

    • L'annexe A présente un tableau des principaux développements récents en gestion publique de 1995 à 2001.

    • L'annexe B explique les principaux rôles des organismes clés : responsabilité institutionnelle pour l'amélioration de la gestion.

Pour d'autres documents clés sur la période, veuillez consulter :

Amélioration des services

  • Les citoyens d'abord 3, Institut des services axés sur les citoyens, Toronto, mars 2003
  • Les citoyens d'abord, Institut des services axés sur les citoyens, Centre canadien de gestion, 1998, Ottawa.
  • Politique sur les services communs, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 1997, Ottawa
  • Orientations stratégiques de la gestion de l'information et de la technologie de l'information : pour servir la population canadienne du XX1e siècle, Secrétariat du Conseil du Trésor, 1999, Ottawa.
  • Cadre amélioré pour la gestion des projets de technologie de l'information - Solutions pour l'application des principes, Secrétariat du Conseil du Trésor, 1999, Ottawa.

Gérance

  • Des Résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : : un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor, 2000, Ottawa
  • La gestion axée sur les résultats, Secrétariat du Conseil du Trésor, 1999, Ottawa.
  • Le Conseil du Trésor et la planification des activités - Principes, Secrétariat du Conseil du Trésor, 1999, Ottawa.
  • Rendre compte des résultats : Rapport annuel au Parlement par le Président du Conseil du Trésor Conseil du Trésor, Présidente du Conseil du Trésor, Ministre des Approvisionnements et Services, 1997, Ottawa.
  • Cadre d'évaluation pour la modernisation de la fonction de contrôleur, Secrétariat du Conseil du Trésor, 1998, Ottawa.
  • Le cadre d'apprentissage - La Stratégie d'information financière, Secrétariat du Conseil du Trésor, 1999, Ottawa.
  • Repenser le rôle de l'État : Un gouvernement pour les Canadiens, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 1997, Ottawa.
  • Politique sur le recouvrement des coûts et la tarifications, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 1997, Ottawa.
  • Repenser le rôle de l'État : Améliorer la mesure des résultats et de la responsabilisation - Rapport annuel au Parlement par le Président du Conseil du Trésor, Président du Conseil du Trésor, Ministre des Approvisionnements et Services, 1996, Ottawa.
  • Projet d'amélioration des rapports au Parlement : Rapports ministériels sur le rendement et Rapports sur les plans et les priorités, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Ottawa.
  • Rapport du Groupe de travail indépendant chargé de la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'Administration fédérale du Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Ministre des Approvisionnements et Services, 1997, Ottawa.
  • Le système de gestion des dépenses du gouvernement du Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Ministre des Approvisionnements et Services, 1995, Ottawa.
  • Imposition de frais d'utilisation dans l'administration fédérale - un document supportif, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 1996, Ottawa.

Gestion des ressources humaines

  • Premier rapport sur la mise en œuvre de La Relève : un parti pris pour l'action, Groupe de travail de La Relève, Bureau du Conseil privé, 1998, Ottawa.
  • Cadre de travail pour une saine gestion des ressources humaines dans la fonction publique, Secrétariat du Conseil du Trésor, 1999, Ottawa.
  • Recrutement et résultats : Rapport du Sous-comité du CHF sur le recrutement, Bureau du Conseil privé, 2000, Ottawa.
  • Le point sur les plans d'activités et les rapports au gouvernement fédéral : un document à l'intention des professionnels des ressources humaines, Secrétariat du Conseil du Trésor, 1999, Ottawa.
  • Le mieux-être en milieu de travail - un défi à relever, Rapport du Sous-comité du CHF sur le mieux-être en milieu de travail, Bureau du Conseil privé, 2000, Ottawa.
  • Plan d'action pour les langues officielles, mars 2003

Élaboration des politiques et fonction publique

  • Rapports annuels au Premier ministre sur la fonction publique du Canada, Bureau du Conseil privé, Greffier du Conseil privé (1992, puis annuellement à compter de 1994), Ottawa
  • De solides assises - Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique, Centre canadien de gestion, 1996, Ottawa.
  • Groupes de travail des sous ministres :
  • Rapport du groupe de travail des sous ministres sur les modèles de prestation des services, Bureau du Conseil privé, 1996, Ottawa.
  • Rapport du groupe de travail des sous ministres sur le renforcement des services d'élaboration des politiques du gouvernement fédéral, Bureau du Conseil privé, 1996, Ottawa..
  • Rapport du groupe de travail des sous-ministres sur les questions horizontales, Bureau du Conseil privé, 1996, Ottawa.
  • Rapport du groupe de travail des sous-ministres sur les valeurs et l'éthique, Bureau du Conseil privé, 1996, Ottawa.
  • Normes de gestion du processus de réglementation fédérale : Guide de conformité, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 1996, Ottawa..
  • Croissance, développement humain et cohésion sociale, rapport préliminaire, Comité de recherche stratégique, 4 octobre 1996, Ottawa.
  • Rapport d'étape, Comité de recherche stratégique, 1997, Ottawa.