ARCHIVÉ - Examen des responsabilités et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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Introduction

La responsabilisation au sein du gouvernement du Canada s'articule autour de notre syst�me de gouvernement responsable qui s'inspire du mod�le britannique et dont la pierre angulaire est la�doctrine de la responsabilit� minist�rielle. Le Parlement a la responsabilit� d'amener le gouvernement � rendre des comptes. Ainsi, les ministres doivent rendre compte au Parlement en�regard de l'exercice des pouvoirs conf�r�s � l'�tat en vertu de la constitution et du droit�l�gislatif.

Le pr�sent document, qui examine la doctrine et la pratique de la responsabilit� minist�rielle, vise � donner suite aux directives que le Premier ministre a �mises � l'intention du pr�sident du Conseil du Tr�sor suivant le d�p�t du rapport de la v�rificatrice g�n�rale de novembre 2003.^[1]Ce rapport, de par son enqu�te sur les programmes de commandites et les activit�s de publicit�^[2], a attir� l'attention du Parlement et du public sur la question de la responsabilisation. Plusieurs autres mesures ont aussi �t� prises pour donner suite aux pr�occupations exprim�es sur la mauvaise gestion du programme des commandites et de publicit�, notamment la cr�ation d'une commission d'enqu�te ind�pendante dirig�e par M. le juge�John�Gomery et charg�e d'examiner les agissements li�s aux programmes des commandites et de publicit�, et de formuler des recommandations afin d'�viter les cas de mauvaise gestion � l'avenir.

Depuis d�cembre 2003, des mesures ont �t� prises pour renforcer la responsabilisation dans divers secteurs d'activit� :

• Les attentes en mati�re de gestion ont �t� clarifi�es et la capacit� requise pour y r�pondre est actuellement am�lior�e.
• Des am�liorations concernant la transparence et les rapports au Parlement ont �t� apport�es.
• Des mesures ont �t� prises pour am�liorer la gestion financi�re.
• Une plus grande attention a �t� accord�e afin d'effectuer des v�rifications dans les minist�res et les organismes, et la capacit� de v�rification est actuellement am�lior�e.
• La modernisation des ressources humaines renforcera aussi la responsabilisation dans la fonction publique.
• La gouvernance et la responsabilisation ont �t� renforc�es au sein des soci�t�s d'�tat.

Le pr�sent rapport porte principalement sur le r�le du Parlement, du Cabinet et du Conseil du Tr�sor dans le cadre du r�gime de responsabilisation. Il traite sp�cifiquement des questions d'administration financi�re, plut�t que des politiques, parce que ce sont ces questions qui suscitent actuellement des pr�occupations en mati�re de responsabilit�. L'administration financi�re couvre les questions li�es � la politique administrative, � la gestion financi�re, aux plans de d�penses, aux programmes et politiques des minist�res, � la gestion du personnel et aux autres questions touchant l'utilisation prudente et efficace des ressources publiques.

Ce rapport compl�te l'Examen du cadre de gouvernance des soci�t�s d'�tat du Canada^[3] et La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour r�agir face � la non-conformit�. M.le juge�Gomery devra tenir compte des questions soulev�es et des engagements pris dans ce rapport, lorsqu'il formulera ses recommandations.

Le pr�sent rapport d�coule d'un examen approfondi des documents existants sur la doctrine de la responsabilit� minist�rielle et des consultations men�es aupr�s d'experts et de sp�cialistes reconnus dans le domaine. Les consultations sur le r�gime de responsabilisation se sont d�roul�es dans le cadre d'une s�rie de tables rondes auxquelles participaient des universitaires de renom, d'anciens et actuels ministres et sous-ministres, ainsi que d'autres intervenants.^[4] Le d�roulement de ces consultations a �t� par ailleurs grandement facilit� par un document de travail, r�dig� par le professeur Donald Savoie (le r�cipiendaire de la bourse Simon�Reisman au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada en 2004) et par la participation d'autres �minents observateurs du gouvernement canadien : Denis Desautels, ex-v�rificateur g�n�ral du Canada; Robert Marleau, ex-greffier de la Chambre des communes; et Camille Montpetit, ex-sous-greffier de la Chambre des communes.

1.1� Structure du pr�sent rapport

Dans ce rapport, nous expliquons de fa�on assez d�taill�e la pratique de la responsabilit� minist�rielle au Canada, en mettant l'accent, en particulier, sur la fa�on dont�:

• les responsabilit�s sont attribu�es;
• les personnes responsables sont tenues de rendre des comptes;
• les cons�quences sont impos�es lorsque le rendement est jug� insatisfaisant.

Compte tenu du caract�re central et de la complexit� du r�gime de responsabilisation, le gouvernement juge qu'il est important de commencer par bien comprendre les principes et les pratiques en vigueur au Parlement et au sein du gouvernement m�me. Les Canadiens, en d�terminant la meilleure marche � suivre, voudront savoir quels sont les m�canismes existants, quelles en sont les interrelations et comment ils ont �volu�. Comme nous le montrerons dans le pr�sent rapport, nous disposons d'un r�gime de responsabilisation solide, aux r�les bien d�finis, et profond�ment ancr� dans la tradition.

Les premiers chapitres du rapport exposent le r�gime de responsabilisation actuel. Au premier chapitre, nous donnons un aper�u de la responsabilisation dans un gouvernement responsable, suivi d'une explication sur le but d'un r�gime de responsabilisation, et nous pr�sentons la doctrine de la responsabilit� minist�rielle et sa pratique au Parlement et au gouvernement. Au deuxi�me chapitre, nous traitons du r�le du Parlement (en particulier de la Chambre des communes), examinons de fa�on assez approfondie le r�le des principaux m�canismes dont se sert le Parlement pour responsabiliser le gouvernement, et nous explorons les obligations de rendre des comptes des ministres et des hauts fonctionnaires dans ce contexte. Au troisi�me chapitre, nous nous penchons sur les aspects essentiels de la responsabilisation au sein du Cabinet, en abordant le r�le du premier ministre et du Bureau du Conseil priv�, et nous examinons la fa�on dont les ministres et les sous-ministres g�rent l'inferface polico-bureaucratique. Au quatri�me chapitre, nous d�crivons le r�le central que jouent le Conseil du Tr�sor et son secr�tariat relativement � la responsabilisation de gestion, notamment en ce qui a trait aux responsabilit�s des sous-ministres en mati�re de gestion financi�re.

Le dernier chapitre du rapport d�crit un cadre de r�forme. Dans ce contexte, il importe de retenir les principales le�ons tir�es des tentatives de r�forme pass�es. En sachant d'o� nous venons, nous pourrons mieux choisir notre voie. Le gouvernement fonctionne dans un environnement difficile, et les r�formes, au Parlement aussi bien qu'au gouvernement, peuvent s'av�rer tr�s co�teuses si elles ne sont pas planifi�es et ex�cut�es avec soin. Les r�formes doivent nous faire avancer, non reculer. Au cinqui�me chapitre, nous d�crivons bri�vement chaque �l�ment du cadre et pr�sentons les �l�ments suivants pour chacun des principaux m�canismes de responsabilisation au Parlement, au Cabinet et au Conseil du Tr�sor�:

• les d�fis particuliers soulign�s par les �minents participants � l'�tape de la consultation menant au pr�sent rapport;
• les mesures que le gouvernement a d�j� prises pour relever ces d�fis;
• les valeurs fondamentales et les objectifs centraux qui orienteront le gouvernement dans l'�laboration de son plan d'action;

Les mesures pr�cises � prendre pour renforcer la responsabilisation sont contenues dans le rapport intitul� L'am�lioration constante de la gestion au sein du gouvernement du Canada – Notre engagement.

1.2� Aper�u de la responsabilisation dans
un gouvernement responsable

Pour d�battre de la responsabilisation dans notre syst�me constitutionnel, soit le syst�me britannique de d�mocratie parlementaire, il faut d'abord comprendre comment ce syst�me fonctionne et pourquoi. M�me s'il s'est d�velopp� progressivement et s'il est fond� sur l'�volution des valeurs d�mocratiques plut�t que sur des concepts abstraits ou statiques, il est un syst�me profond�ment int�gre. Les r�les des diff�rents intervenants se compl�tent en un �quilibre d�licat. C'est donc � la fois un syst�me �volutif qui s'est adapt� aux circonstances et une structure organique dans laquelle les changements survenant dans un secteur se r�percutent in�vitablement dans un autre. Dans cette partie, nous pr�sentons un aper�u du r�gime de responsabilisation. Nous explorerons plus en d�tail dans les parties suivantes chacun de ses �l�ments constitutifs.

Le syst�me de gouvernement britannique se d�finit par les caract�ristiques distinctives de la responsabilisation�: les principes ins�parables de la souverainet� parlementaire et du gouvernement responsable. Dans ce syst�me constitutionnel, le Parlement peut adopter toute loi qu'il souhaite, dans les limites de la constitution — par exemple, le partage des comp�tences en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, et les droits �nonc�s dans la Charte des droits et libert�s. Dans ce syst�me, le pouvoir ex�cutif est responsable devant la l�gislature, c'est-�-dire que le gouvernement du jour reste au pouvoir tant et aussi longtemps qu'il continue � jouir de la confiance de la Chambre des communes �lue. L'ex�cutif est donc tenu de rendre compte � la l�gislature de l'exercice de son pouvoir, qui ensemble sont comptables devant l'�lectorat. Parce que, dans ce syst�me, les membres de l'Ex�cutif si�gent � la l�gislature et doivent avoir la confiance de celle-ci, leur obligation de rendre des comptes n'est pas seulement une notion th�orique hypoth�tique, c'est une r�alit� quotidienne constante � la Chambre.

Les ministres qui, ensemble au sein du Cabinet, forment le gouvernement en place, exercent le pouvoir ex�cutif dans ce syst�me. Ces ministres, qui agissent essentiellement par l'interm�diaire d'une fonction publique non partisane, doivent rendre des comptes au Parlement, � la fois individuellement et collectivement. Toutes les obligations de rendre des comptes au gouvernement du Canada d�coulent de l'obligation individuelle et collective des ministres de rendre des comptes au Parlement.

M�me si le Parlement n'exerce pas de pouvoir ex�cutif, il est le principal garant de la responsabilisation du gouvernement, puisqu'il examine les politiques et les actions du gouvernement et oblige ce dernier � en rendre compte. Le Parlement dispose d'un �ventail d'outils pour ce faire, allant de son r�le dans l'adoption des lois � l'examen et � l'approbation des d�penses publiques, en passant par la p�riode des questions. Mais m�me si l'outil pr�cis varie, le contexte reste le m�me, soit celui des politiques partisanes. Le Parlement et son appareil sont essentiellement politiques.

Concepts cl�s de la responsabilit� minist�rielle Dans l'explication de la th�orie et du fonctionnement de la responsabilit� minist�rielle, le gouvernement distingue trois concepts centraux : la responsabilit�, la responsabilisation et l'obligation de s'expliquer. La responsabilit�, outre qu'elle d�signe la relation constitutionnelle qui unit les ministres � la Chambre, dans un gouvernement responsable, fait �galement r�f�rence � la sph�re � l'int�rieur de laquelle le titulaire d'une charge publique (�lu ou non) peut exercer ses fonctions et qui est d�finie par les pouvoirs particuliers accord�s au titulaire de cette charge publique par la loi ou par d�l�gation. La responsabilisation est le moyen utilis� pour expliquer et exercer une responsabilit�. Elle sous-entend qu'il faut rendre compte de la fa�on dont les responsabilit�s ont �t� exerc�es; prendre des mesures correctives et r�gler tout probl�me qui a �t� relev�; et, selon les circonstances, accepter les cons�quences personnelles si la situation est attribuable aux actions ou omissions du titulaire de la charge publique. L'obligation de s'expliquer fait r�f�rence � l'obligation d'informer et d'expliquer. Elle a une moindre port�e que la responsabilisation en ce sens qu'elle ne comporte ni la responsabilit� de prendre des mesures ni les cons�quences personnelles associ�es � la responsabilisation.

La responsabilit� politique des ministres, ou leur obligation de rendre des comptes au Parlement, est un �l�ment important de la d�mocratie �lectorale. Cependant, cet �l�ment n'est pas le m�canisme politique par lequel les fonctionnaires sont tenus de rendre des comptes, c'est plut�t par la gestion. Les sous-ministres doivent rendre compte devant leurs ministres, le premier ministre et le Conseil du Tr�sor de l'exercice de leur pouvoir de mettre en œuvre des politiques et en particulier dans le domaine de l'administration financi�re. La responsabilit� politique n'est pas non plus le moyen de d�terminer la responsabilit� civile ou criminelle en cas d'actes illicites, qui rel�ve plut�t du syst�me judiciaire. Les sanctions associ�es � la responsabilit� minist�rielle sont politiques, et vont de mettre un ministre dans l'embarras, avec pour cons�quence la perte de son statut politique, � une extr�mit� du spectre, jusqu'� la chute possible du gouvernement, � l'autre extr�mit�.

Comme nous l'avons mentionn�, nous explorerons plus � fond tous ces �l�ments du r�gime de responsabilisation dans le pr�sent rapport, mais ce qui ressort de cet aper�u du gouvernement responsable, ce sont les r�les distincts et bien �quilibr�s de chacun des diff�rents intervenants du syst�me. Les ministres exercent le pouvoir ex�cutif en fonction de l'appui politique qu'ils re�oivent du Parlement; ils sont donc responsables au niveau politique devant le Parlement. Pour sa part, le Parlement n'exerce pas de pouvoir ex�cutif, mais il veille � ce que ce dernier soit exerc� convenablement. Les m�canismes dont il dispose pour y parvenir sont politiques et partisans. Ils doivent �tre utilis�s de mani�re responsable pour renforcer l'obligation de rendre compte et non comme succ�dan�s � l'examen minutieux et r�fl�chi. Les fonctionnaires, en tant qu'instruments par lesquels les cabinets successifs mettent en œuvre leurs politiques et leur programme op�rationnel, doivent respecter les principes et les valeurs leur permettant d'appuyer efficacement et sans parti pris les diff�rents gouvernements. Ils doivent rendre des comptes avant tout � leurs ministres en regard de leur mandat, surtout en mati�re de gestion, conform�ment � ce r�le.

1.3� Le but du r�gime de responsabilisation

Le gouvernement doit rendre compte des politiques qu'il adopte et des moyens par lesquels il les met en œuvre. Dans le contexte actuel cependant, les sujets qui rev�tent un int�r�t particulier sont la responsabilit� et la responsabilisation des ministres et des hauts fonctionnaires en mati�re d'administration et de gestion financi�res dans l'application des politiques. Par cons�quent, dans ce rapport, nous mettrons l'accent sur la responsabilit� et la responsabilisation � l'�gard de l'administration financi�re. Dans notre syst�me de gouvernement responsable, le r�gime de responsabilisation doit :

• fournir des assurances au Parlement et aux Canadiens de l'utilisation appropri�e par le gouvernement des pouvoirs l�gaux et des ressources publiques;
• renforcer la conformit� de toutes les parties aux exigences l�gales �tablies et aux politiques et�modalit�s de gestion;
• promouvoir une culture et des pratiques d'am�lioration permanente de la gouvernance et de l'administration dans la fonction publique.
• Le r�gime de responsabilisation doit alors comporter au moins trois caract�ristiques fondamentales�:
• une bonne d�finition des r�les et des responsabilit�s, de mani�re � ce que les d�tenteurs de pouvoirs puissent s'acquitter de leurs fonctions;
• un processus de reddition de comptes cr�dible selon lequel les personnes responsables r�pondent de leur rendement par rapport � des attentes pr�vues;
• l'imputation des r�percussions, bonnes ou mauvaises, de l'exercice des responsabilit�s.

Le comportement des ministres et des fonctionnaires, et les r�formes du r�gime de responsabilisation doivent �tre guid�s par une vision de bonne gestion. �tant donn� que pour bien g�rer, il faut non seulement se conformer � de bons syst�mes de contr�le, mais aussi favoriser la cr�ativit� pour assurer une am�lioration continue, il ne faudrait pas viser � �liminer toutes les erreurs � tout prix. Une bonne gestion suppose que�:

• les organismes sont en mesure d'affecter les ressources publiques gr�ce � un rendement d�montrable, des valeurs solides et une volont� d'innover;
• la gestion prend ses d�cisions en conciliant de fa�on harmonieuse les risques, la g�rance des ressources et le volet humain, et en assumant rigoureusement ses responsabilit�s;
• les gestionnaires s'efforcent continuellement d'am�liorer la qualit� de leurs analyses et de mieux comprendre les besoins des Canadiens, poss�dent la formation requise pour satisfaire aux attentes en mati�re de rendement, et sont tenus de satisfaire � ces attentes.

Dans l'�valuation du r�gime de responsabilisation, il faut tenir compte des objectifs du r�gime, examiner les pratiques rattach�es � chacun des �l�ments d'une bonne gestion, d�terminer si cette vision de la gestion est respect�e et juger si le cadre de r�forme propos� donnera lieu � l'adoption des mesures n�cessaires � l'atteinte de cet objectif.

1.4� Aper�u du cadre pour renforcer la responsabilisation

Le gouvernement a pris des mesures pour am�liorer la responsabilisation et il continuera r�solument dans cette voie � l'avenir. Le syst�me de gouvernement britannique est �volutif et peut s'adapter au changement qui correspond � son esprit fondamental, mais ce changement doit �tre le r�sultat d'une r�flexion plut�t que d'un r�flexe. Il est possible de tirer des pratiques qui ont cours dans un r�gime de responsabilisation des le�ons qui orienteront les r�formes futures�:

• L'obligation de rendre compte est une responsabilit� partag�e, dont les r�les principaux sont jou�s par le Parlement, le Cabinet et la fonction publique. Toute r�forme doit tenir compte des d�fis auxquels font face les intervenants et renforcer leurs r�les uniques.
• Les syst�mes de contr�le sont importants, mais ils doivent permettre et non r�primer l'innovation et la cr�ativit�. Les contr�les peuvent miner la responsabilisation s'ils ont pour effet de retirer la responsabilit� aux ministres et aux fonctionnaires et de la centraliser.
• Les contr�les ne suffisent pas; ils doivent s'appuyer sur un solide code d'�thique, des possibilit�s d'apprentissage et des initiatives de renforcement de la capacit� pour s'assurer que les personnes travaillant dans le r�gime s'efforcent de s'acquitter convenablement de leurs fonctions et de leurs responsabilit�s.
• M�me lorsque surgissent des cas graves de mauvaise gestion, il faut r�sister � la forte tentation de refondre tout le r�gime; une d�marche �quilibr�e et mesur�e qui permet de s'attaquer aux probl�mes de fa�on globale et soutenue, donne de meilleurs r�sultats � long�terme.

Comme le faisait observer le greffier du Conseil priv� dans son Douzi�me rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada : ��[Nous ne saurions] tol�rer des infractions � la loi ou des transgressions � nos valeurs ou � notre code d'�thique… Cela dit, nous ne pouvons nous permettre de b�tir des syst�mes sur la m�fiance. Il n'est pas question de faire marche arri�re, c'est-�-dire de r�tablir les paliers hi�rarchiques et de r�glementer au cas par cas. Il ne saurait �tre question non plus de traiter de la m�me fa�on toutes les erreurs. Certaines erreurs, commises en toute bonne foi, sont in�vitables, tout particuli�rement dans une organisation qui valorise l'innovation et la cr�ativit�. La responsabilisation suppose un compte rendu honn�te et exact de toutes les d�cisions prises, y compris des erreurs commises; nous devons faire la preuve que nous avons appris de nos erreurs et que nous avons appliqu� les mesures qui s'imposaient. Cependant, la responsabilisation ne peut en aucun cas se limiter � la d�signation d'un coupable.��

Apr�s un examen minutieux des conseils et recommandations des personnes �minentes qui ont �t� consult�es, le gouvernement a �labor� un cadre pour renforcer le r�gime de responsabilisation. Celui-ci tire profit des nombreuses initiatives d�j� prises et compl�te les principes fondamentaux de la responsabilit� minist�rielle. Le cadre permettra ce qui suit�:

• aider le Parlement � jouer son r�le de responsabilisation du gouvernement en l'incitant � accro�tre sa capacit� d'examen et en travaillant avec lui � l'am�lioration de la qualit� de l'information sur les plans et le rendement du gouvernement et de la fa�on dont elle est pr�sent�e;
• aider les ministres et les sous-ministres � s'acquitter de leurs responsabilit�s et � am�liorer le rendement de la gestion en clarifiant l'attribution de la responsabilit� et de la responsabilisation, en particulier dans les domaines de l'administration financi�re; en s'assurant que les personnes responsables ont la capacit� de s'acquitter de leurs fonctions; en renfor�ant la gestion financi�re et la surveillance, surtout dans les domaines � risque �lev�; en aiguisant le r�flexe de la responsabilisation par le raffermissement des valeurs de la fonction publique, l'accroissement de la transparence et l'adoption de mesures d�cisives en cas de probl�mes;
• renforcer le r�le du Conseil du Tr�sor dans la responsabilisation rigoureuse des gestionnaires par la mise en oeuvre du Cadre de responsabilisation de gestion comme fondement de la responsabilisation au sein des minist�res et dans l'ensemble du gouvernement et par l'am�lioration de la disponibilit�, de la qualit� et de l'utilisation de l'information sur les d�penses et le rendement.

Nous exposons, au cinqui�me chapitre, les �l�ments d�taill�s de ce cadre. Les mesures pr�cises � prendre pour renforcer la responsabilisation sont contenues dans le rapport intitul� L'am�lioration constante de la gestion au sein du gouvernement du Canada – Notre engagement. Avant d'�tablir d�fnitivement ses plans � ce chapitre, le gouvernement tiendra compte soigneusement des recommandations que M. le juge Gomery formulera dans son rapport final.