ARCHIVÉ - Examen des responsabilités et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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Introduction

La responsabilisation au sein du gouvernement du Canada s'articule autour de notre système de gouvernement responsable qui s'inspire du modèle britannique et dont la pierre angulaire est la doctrine de la responsabilité ministérielle. Le Parlement a la responsabilité d'amener le gouvernement à rendre des comptes. Ainsi, les ministres doivent rendre compte au Parlement en regard de l'exercice des pouvoirs conférés à l'État en vertu de la constitution et du droit législatif.

Le présent document, qui examine la doctrine et la pratique de la responsabilité ministérielle, vise à donner suite aux directives que le Premier ministre a émises à l'intention du président du Conseil du Trésor suivant le dépôt du rapport de la vérificatrice générale de novembre 2003.^[1]Ce rapport, de par son enquête sur les programmes de commandites et les activités de publicité^[2], a attiré l'attention du Parlement et du public sur la question de la responsabilisation. Plusieurs autres mesures ont aussi été prises pour donner suite aux préoccupations exprimées sur la mauvaise gestion du programme des commandites et de publicité, notamment la création d'une commission d'enquête indépendante dirigée par M. le juge John Gomery et chargée d'examiner les agissements liés aux programmes des commandites et de publicité, et de formuler des recommandations afin d'éviter les cas de mauvaise gestion à l'avenir.

Depuis décembre 2003, des mesures ont été prises pour renforcer la responsabilisation dans divers secteurs d'activité :

• Les attentes en matière de gestion ont été clarifiées et la capacité requise pour y répondre est actuellement améliorée.
• Des améliorations concernant la transparence et les rapports au Parlement ont été apportées.
• Des mesures ont été prises pour améliorer la gestion financière.
• Une plus grande attention a été accordée afin d'effectuer des vérifications dans les ministères et les organismes, et la capacité de vérification est actuellement améliorée.
• La modernisation des ressources humaines renforcera aussi la responsabilisation dans la fonction publique.
• La gouvernance et la responsabilisation ont été renforcées au sein des sociétés d'État.

Le présent rapport porte principalement sur le rôle du Parlement, du Cabinet et du Conseil du Trésor dans le cadre du régime de responsabilisation. Il traite spécifiquement des questions d'administration financière, plutôt que des politiques, parce que ce sont ces questions qui suscitent actuellement des préoccupations en matière de responsabilité. L'administration financière couvre les questions liées à la politique administrative, à la gestion financière, aux plans de dépenses, aux programmes et politiques des ministères, à la gestion du personnel et aux autres questions touchant l'utilisation prudente et efficace des ressources publiques.

Ce rapport complète l'Examen du cadre de gouvernance des sociétés d'État du Canada^[3] et La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour réagir face à la non-conformité. M.le juge Gomery devra tenir compte des questions soulevées et des engagements pris dans ce rapport, lorsqu'il formulera ses recommandations.

Le présent rapport découle d'un examen approfondi des documents existants sur la doctrine de la responsabilité ministérielle et des consultations menées auprès d'experts et de spécialistes reconnus dans le domaine. Les consultations sur le régime de responsabilisation se sont déroulées dans le cadre d'une série de tables rondes auxquelles participaient des universitaires de renom, d'anciens et actuels ministres et sous-ministres, ainsi que d'autres intervenants.^[4] Le déroulement de ces consultations a été par ailleurs grandement facilité par un document de travail, rédigé par le professeur Donald Savoie (le récipiendaire de la bourse Simon Reisman au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada en 2004) et par la participation d'autres éminents observateurs du gouvernement canadien : Denis Desautels, ex-vérificateur général du Canada; Robert Marleau, ex-greffier de la Chambre des communes; et Camille Montpetit, ex-sous-greffier de la Chambre des communes.

1.1  Structure du présent rapport

Dans ce rapport, nous expliquons de façon assez détaillée la pratique de la responsabilité ministérielle au Canada, en mettant l'accent, en particulier, sur la façon dont :

• les responsabilités sont attribuées;
• les personnes responsables sont tenues de rendre des comptes;
• les conséquences sont imposées lorsque le rendement est jugé insatisfaisant.

Compte tenu du caractère central et de la complexité du régime de responsabilisation, le gouvernement juge qu'il est important de commencer par bien comprendre les principes et les pratiques en vigueur au Parlement et au sein du gouvernement même. Les Canadiens, en déterminant la meilleure marche à suivre, voudront savoir quels sont les mécanismes existants, quelles en sont les interrelations et comment ils ont évolué. Comme nous le montrerons dans le présent rapport, nous disposons d'un régime de responsabilisation solide, aux rôles bien définis, et profondément ancré dans la tradition.

Les premiers chapitres du rapport exposent le régime de responsabilisation actuel. Au premier chapitre, nous donnons un aperçu de la responsabilisation dans un gouvernement responsable, suivi d'une explication sur le but d'un régime de responsabilisation, et nous présentons la doctrine de la responsabilité ministérielle et sa pratique au Parlement et au gouvernement. Au deuxième chapitre, nous traitons du rôle du Parlement (en particulier de la Chambre des communes), examinons de façon assez approfondie le rôle des principaux mécanismes dont se sert le Parlement pour responsabiliser le gouvernement, et nous explorons les obligations de rendre des comptes des ministres et des hauts fonctionnaires dans ce contexte. Au troisième chapitre, nous nous penchons sur les aspects essentiels de la responsabilisation au sein du Cabinet, en abordant le rôle du premier ministre et du Bureau du Conseil privé, et nous examinons la façon dont les ministres et les sous-ministres gèrent l'inferface polico-bureaucratique. Au quatrième chapitre, nous décrivons le rôle central que jouent le Conseil du Trésor et son secrétariat relativement à la responsabilisation de gestion, notamment en ce qui a trait aux responsabilités des sous-ministres en matière de gestion financière.

Le dernier chapitre du rapport décrit un cadre de réforme. Dans ce contexte, il importe de retenir les principales leçons tirées des tentatives de réforme passées. En sachant d'où nous venons, nous pourrons mieux choisir notre voie. Le gouvernement fonctionne dans un environnement difficile, et les réformes, au Parlement aussi bien qu'au gouvernement, peuvent s'avérer très coûteuses si elles ne sont pas planifiées et exécutées avec soin. Les réformes doivent nous faire avancer, non reculer. Au cinquième chapitre, nous décrivons brièvement chaque élément du cadre et présentons les éléments suivants pour chacun des principaux mécanismes de responsabilisation au Parlement, au Cabinet et au Conseil du Trésor :

• les défis particuliers soulignés par les éminents participants à l'étape de la consultation menant au présent rapport;
• les mesures que le gouvernement a déjà prises pour relever ces défis;
• les valeurs fondamentales et les objectifs centraux qui orienteront le gouvernement dans l'élaboration de son plan d'action;

Les mesures précises à prendre pour renforcer la responsabilisation sont contenues dans le rapport intitulé L'amélioration constante de la gestion au sein du gouvernement du Canada – Notre engagement.

1.2  Aperçu de la responsabilisation dans
un gouvernement responsable

Pour débattre de la responsabilisation dans notre système constitutionnel, soit le système britannique de démocratie parlementaire, il faut d'abord comprendre comment ce système fonctionne et pourquoi. Même s'il s'est développé progressivement et s'il est fondé sur l'évolution des valeurs démocratiques plutôt que sur des concepts abstraits ou statiques, il est un système profondément intègre. Les rôles des différents intervenants se complètent en un équilibre délicat. C'est donc à la fois un système évolutif qui s'est adapté aux circonstances et une structure organique dans laquelle les changements survenant dans un secteur se répercutent inévitablement dans un autre. Dans cette partie, nous présentons un aperçu du régime de responsabilisation. Nous explorerons plus en détail dans les parties suivantes chacun de ses éléments constitutifs.

Le système de gouvernement britannique se définit par les caractéristiques distinctives de la responsabilisation : les principes inséparables de la souveraineté parlementaire et du gouvernement responsable. Dans ce système constitutionnel, le Parlement peut adopter toute loi qu'il souhaite, dans les limites de la constitution — par exemple, le partage des compétences en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, et les droits énoncés dans la Charte des droits et libertés. Dans ce système, le pouvoir exécutif est responsable devant la législature, c'est-à-dire que le gouvernement du jour reste au pouvoir tant et aussi longtemps qu'il continue à jouir de la confiance de la Chambre des communes élue. L'exécutif est donc tenu de rendre compte à la législature de l'exercice de son pouvoir, qui ensemble sont comptables devant l'électorat. Parce que, dans ce système, les membres de l'Exécutif siègent à la législature et doivent avoir la confiance de celle-ci, leur obligation de rendre des comptes n'est pas seulement une notion théorique hypothétique, c'est une réalité quotidienne constante à la Chambre.

Les ministres qui, ensemble au sein du Cabinet, forment le gouvernement en place, exercent le pouvoir exécutif dans ce système. Ces ministres, qui agissent essentiellement par l'intermédiaire d'une fonction publique non partisane, doivent rendre des comptes au Parlement, à la fois individuellement et collectivement. Toutes les obligations de rendre des comptes au gouvernement du Canada découlent de l'obligation individuelle et collective des ministres de rendre des comptes au Parlement.

Même si le Parlement n'exerce pas de pouvoir exécutif, il est le principal garant de la responsabilisation du gouvernement, puisqu'il examine les politiques et les actions du gouvernement et oblige ce dernier à en rendre compte. Le Parlement dispose d'un éventail d'outils pour ce faire, allant de son rôle dans l'adoption des lois à l'examen et à l'approbation des dépenses publiques, en passant par la période des questions. Mais même si l'outil précis varie, le contexte reste le même, soit celui des politiques partisanes. Le Parlement et son appareil sont essentiellement politiques.

Concepts clés de la responsabilité ministérielle Dans l'explication de la théorie et du fonctionnement de la responsabilité ministérielle, le gouvernement distingue trois concepts centraux : la responsabilité, la responsabilisation et l'obligation de s'expliquer. La responsabilité, outre qu'elle désigne la relation constitutionnelle qui unit les ministres à la Chambre, dans un gouvernement responsable, fait également référence à la sphère à l'intérieur de laquelle le titulaire d'une charge publique (élu ou non) peut exercer ses fonctions et qui est définie par les pouvoirs particuliers accordés au titulaire de cette charge publique par la loi ou par délégation. La responsabilisation est le moyen utilisé pour expliquer et exercer une responsabilité. Elle sous-entend qu'il faut rendre compte de la façon dont les responsabilités ont été exercées; prendre des mesures correctives et régler tout problème qui a été relevé; et, selon les circonstances, accepter les conséquences personnelles si la situation est attribuable aux actions ou omissions du titulaire de la charge publique. L'obligation de s'expliquer fait référence à l'obligation d'informer et d'expliquer. Elle a une moindre portée que la responsabilisation en ce sens qu'elle ne comporte ni la responsabilité de prendre des mesures ni les conséquences personnelles associées à la responsabilisation.

La responsabilité politique des ministres, ou leur obligation de rendre des comptes au Parlement, est un élément important de la démocratie électorale. Cependant, cet élément n'est pas le mécanisme politique par lequel les fonctionnaires sont tenus de rendre des comptes, c'est plutôt par la gestion. Les sous-ministres doivent rendre compte devant leurs ministres, le premier ministre et le Conseil du Trésor de l'exercice de leur pouvoir de mettre en œuvre des politiques et en particulier dans le domaine de l'administration financière. La responsabilité politique n'est pas non plus le moyen de déterminer la responsabilité civile ou criminelle en cas d'actes illicites, qui relève plutôt du système judiciaire. Les sanctions associées à la responsabilité ministérielle sont politiques, et vont de mettre un ministre dans l'embarras, avec pour conséquence la perte de son statut politique, à une extrémité du spectre, jusqu'à la chute possible du gouvernement, à l'autre extrémité.

Comme nous l'avons mentionné, nous explorerons plus à fond tous ces éléments du régime de responsabilisation dans le présent rapport, mais ce qui ressort de cet aperçu du gouvernement responsable, ce sont les rôles distincts et bien équilibrés de chacun des différents intervenants du système. Les ministres exercent le pouvoir exécutif en fonction de l'appui politique qu'ils reçoivent du Parlement; ils sont donc responsables au niveau politique devant le Parlement. Pour sa part, le Parlement n'exerce pas de pouvoir exécutif, mais il veille à ce que ce dernier soit exercé convenablement. Les mécanismes dont il dispose pour y parvenir sont politiques et partisans. Ils doivent être utilisés de manière responsable pour renforcer l'obligation de rendre compte et non comme succédanés à l'examen minutieux et réfléchi. Les fonctionnaires, en tant qu'instruments par lesquels les cabinets successifs mettent en œuvre leurs politiques et leur programme opérationnel, doivent respecter les principes et les valeurs leur permettant d'appuyer efficacement et sans parti pris les différents gouvernements. Ils doivent rendre des comptes avant tout à leurs ministres en regard de leur mandat, surtout en matière de gestion, conformément à ce rôle.

1.3  Le but du régime de responsabilisation

Le gouvernement doit rendre compte des politiques qu'il adopte et des moyens par lesquels il les met en œuvre. Dans le contexte actuel cependant, les sujets qui revêtent un intérêt particulier sont la responsabilité et la responsabilisation des ministres et des hauts fonctionnaires en matière d'administration et de gestion financières dans l'application des politiques. Par conséquent, dans ce rapport, nous mettrons l'accent sur la responsabilité et la responsabilisation à l'égard de l'administration financière. Dans notre système de gouvernement responsable, le régime de responsabilisation doit :

• fournir des assurances au Parlement et aux Canadiens de l'utilisation appropriée par le gouvernement des pouvoirs légaux et des ressources publiques;
• renforcer la conformité de toutes les parties aux exigences légales établies et aux politiques et modalités de gestion;
• promouvoir une culture et des pratiques d'amélioration permanente de la gouvernance et de l'administration dans la fonction publique.
• Le régime de responsabilisation doit alors comporter au moins trois caractéristiques fondamentales :
• une bonne définition des rôles et des responsabilités, de manière à ce que les détenteurs de pouvoirs puissent s'acquitter de leurs fonctions;
• un processus de reddition de comptes crédible selon lequel les personnes responsables répondent de leur rendement par rapport à des attentes prévues;
• l'imputation des répercussions, bonnes ou mauvaises, de l'exercice des responsabilités.

Le comportement des ministres et des fonctionnaires, et les réformes du régime de responsabilisation doivent être guidés par une vision de bonne gestion. Étant donné que pour bien gérer, il faut non seulement se conformer à de bons systèmes de contrôle, mais aussi favoriser la créativité pour assurer une amélioration continue, il ne faudrait pas viser à éliminer toutes les erreurs à tout prix. Une bonne gestion suppose que :

• les organismes sont en mesure d'affecter les ressources publiques grâce à un rendement démontrable, des valeurs solides et une volonté d'innover;
• la gestion prend ses décisions en conciliant de façon harmonieuse les risques, la gérance des ressources et le volet humain, et en assumant rigoureusement ses responsabilités;
• les gestionnaires s'efforcent continuellement d'améliorer la qualité de leurs analyses et de mieux comprendre les besoins des Canadiens, possèdent la formation requise pour satisfaire aux attentes en matière de rendement, et sont tenus de satisfaire à ces attentes.

Dans l'évaluation du régime de responsabilisation, il faut tenir compte des objectifs du régime, examiner les pratiques rattachées à chacun des éléments d'une bonne gestion, déterminer si cette vision de la gestion est respectée et juger si le cadre de réforme proposé donnera lieu à l'adoption des mesures nécessaires à l'atteinte de cet objectif.

1.4  Aperçu du cadre pour renforcer la responsabilisation

Le gouvernement a pris des mesures pour améliorer la responsabilisation et il continuera résolument dans cette voie à l'avenir. Le système de gouvernement britannique est évolutif et peut s'adapter au changement qui correspond à son esprit fondamental, mais ce changement doit être le résultat d'une réflexion plutôt que d'un réflexe. Il est possible de tirer des pratiques qui ont cours dans un régime de responsabilisation des leçons qui orienteront les réformes futures :

• L'obligation de rendre compte est une responsabilité partagée, dont les rôles principaux sont joués par le Parlement, le Cabinet et la fonction publique. Toute réforme doit tenir compte des défis auxquels font face les intervenants et renforcer leurs rôles uniques.
• Les systèmes de contrôle sont importants, mais ils doivent permettre et non réprimer l'innovation et la créativité. Les contrôles peuvent miner la responsabilisation s'ils ont pour effet de retirer la responsabilité aux ministres et aux fonctionnaires et de la centraliser.
• Les contrôles ne suffisent pas; ils doivent s'appuyer sur un solide code d'éthique, des possibilités d'apprentissage et des initiatives de renforcement de la capacité pour s'assurer que les personnes travaillant dans le régime s'efforcent de s'acquitter convenablement de leurs fonctions et de leurs responsabilités.
• Même lorsque surgissent des cas graves de mauvaise gestion, il faut résister à la forte tentation de refondre tout le régime; une démarche équilibrée et mesurée qui permet de s'attaquer aux problèmes de façon globale et soutenue, donne de meilleurs résultats à long terme.

Comme le faisait observer le greffier du Conseil privé dans son Douzième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada : « [Nous ne saurions] tolérer des infractions à la loi ou des transgressions à nos valeurs ou à notre code d'éthique… Cela dit, nous ne pouvons nous permettre de bâtir des systèmes sur la méfiance. Il n'est pas question de faire marche arrière, c'est-à-dire de rétablir les paliers hiérarchiques et de réglementer au cas par cas. Il ne saurait être question non plus de traiter de la même façon toutes les erreurs. Certaines erreurs, commises en toute bonne foi, sont inévitables, tout particulièrement dans une organisation qui valorise l'innovation et la créativité. La responsabilisation suppose un compte rendu honnête et exact de toutes les décisions prises, y compris des erreurs commises; nous devons faire la preuve que nous avons appris de nos erreurs et que nous avons appliqué les mesures qui s'imposaient. Cependant, la responsabilisation ne peut en aucun cas se limiter à la désignation d'un coupable. »

Après un examen minutieux des conseils et recommandations des personnes éminentes qui ont été consultées, le gouvernement a élaboré un cadre pour renforcer le régime de responsabilisation. Celui-ci tire profit des nombreuses initiatives déjà prises et complète les principes fondamentaux de la responsabilité ministérielle. Le cadre permettra ce qui suit :

• aider le Parlement à jouer son rôle de responsabilisation du gouvernement en l'incitant à accroître sa capacité d'examen et en travaillant avec lui à l'amélioration de la qualité de l'information sur les plans et le rendement du gouvernement et de la façon dont elle est présentée;
• aider les ministres et les sous-ministres à s'acquitter de leurs responsabilités et à améliorer le rendement de la gestion en clarifiant l'attribution de la responsabilité et de la responsabilisation, en particulier dans les domaines de l'administration financière; en s'assurant que les personnes responsables ont la capacité de s'acquitter de leurs fonctions; en renforçant la gestion financière et la surveillance, surtout dans les domaines à risque élevé; en aiguisant le réflexe de la responsabilisation par le raffermissement des valeurs de la fonction publique, l'accroissement de la transparence et l'adoption de mesures décisives en cas de problèmes;
• renforcer le rôle du Conseil du Trésor dans la responsabilisation rigoureuse des gestionnaires par la mise en oeuvre du Cadre de responsabilisation de gestion comme fondement de la responsabilisation au sein des ministères et dans l'ensemble du gouvernement et par l'amélioration de la disponibilité, de la qualité et de l'utilisation de l'information sur les dépenses et le rendement.

Nous exposons, au cinquième chapitre, les éléments détaillés de ce cadre. Les mesures précises à prendre pour renforcer la responsabilisation sont contenues dans le rapport intitulé L'amélioration constante de la gestion au sein du gouvernement du Canada – Notre engagement. Avant d'établir défnitivement ses plans à ce chapitre, le gouvernement tiendra compte soigneusement des recommandations que M. le juge Gomery formulera dans son rapport final.