ARCHIVÉ - Examen des responsabilités et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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4. Le rôle du Conseil du Trésor dans le régime de responsabilisation

Introduction

Dans ce chapitre, nous présentons un aperçu du rôle du Conseil du Trésor dans l'attribution de l'obligation de rendre compte de la gestion (par opposition à la responsabilisation politique, qui caractérise les rapports des ministres avec le Parlement). Nous nous penchons sur l'obligation des sous-ministres de rendre compte de l'administration de leurs ministères au Conseil du Trésor. Nous expliquons de quelle façon le Conseil du Trésor établit les normes de gestion et surveille le rendement des gestionnaires et nous décrivons l'évolution de ce rôle au fil des ans. Enfin, nous exposons la façon dont le Conseil du Trésor intervient au besoin en cas de mauvaise gestion. Dans ce chapitre, nous montrons :

• qu'il existe au gouvernement un régime complet de responsabilisation des gestionnaires;
• qu'en remplissant son rôle, le Conseil du Trésor doit surveiller l'utilisation qui est faite des pouvoirs délégués sans faire obstacle à l'exercice de la responsabilité et à la responsabilisation des ministres et de leurs sous-ministres au sein des ministères;
• que le pouvoir des sous-ministres d'intervenir en cas de rendement insatisfaisant des employés vient compléter la capacité du Conseil du Trésor d'imposer des sanctions institutionnelles en cas de mauvaise gestion.

4.1  Le Conseil du Trésor et l'attribution de la responsabilité

En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, le Conseil du Trésor a qualité pour traiter toutes les questions se rapportant à la politique administrative, à la gestion financière, aux plans de dépenses, aux programmes des ministères, à la gestion du personnel, ainsi que les autres questions liées à l'utilisation prudente et efficace des ressources publiques, à l'appui des objectifs gouvernementaux.^[33] Le Conseil joue ainsi un rôle essentiel dans l'établissement des politiques de gestion et la surveillance de la conformité à ces politiques dans l'ensemble du gouvernement – notamment par l'entremise du Cadre de responsabilisation de gestion adopté récemment, une base commune d'établissement de rapports sur le rendement et de responsabilisation qui jette les fondements d'un régime rigoureux en ce qui a trait aux normes de gestion et aux attentes en la matière.

Le Conseil du Trésor doit rendre compte au Cabinet et au premier ministre, qui nomme les membres du Conseil. Le président du Conseil du Trésor, au même titre que tous les ministres, doit rendre compte au Parlement de l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés sous le régime de la loi. Tout comme le Cabinet, le Conseil du Trésor tient lieu d'organisme chargé de la prise de décisions collectives et il agit dans le respect du principe de la responsabilité collective. Les décisions du Conseil du Trésor font partie de la responsabilité collective de tous les ministres. Elles s'appuient sur les conseils du portefeuille du Conseil du Trésor du Canada (essentiellement le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada) et sur les présentations des ministres.

Le Conseil du Trésor remplit son rôle en exerçant les pouvoirs généraux suivants :

• approuver les politiques de gestion qui prescrivent la délégation et l'exercice des pouvoirs aux ministères et aux organismes et établir les normes de gestion dans les champs de compétence comme la gestion des ressources humaines et financières, les achats, les biens immobiliers et la technologie de l'information;
• affecter les ressources par l'entremise du Budget des dépenses;^[34]
• tenir les ministères et les organismes responsables de la façon dont ils affectent les ressources (et prescrire la tenue et la diffusion des Comptes publics) et autoriser les dépenses en approuvant les présentations au Conseil du Trésor;
• suivre de près le rendement des ministères au regard des politiques de gestion établies;
• agir à titre de principal employeur de la fonction publique.

Les ministres qui composent le Conseil du Trésor, ainsi que leurs collègues du Cabinet qui sont à l'origine des présentations, assument la responsabilité collective de respecter les décisions du Conseil. Il s'agit, entre autres choses, de respecter les politiques du Conseil du Trésor en matière de gestion. Les ministres sont tenus de rendre compte de l'utilisation de leurs pouvoirs en conformité avec les politiques et les directives du Conseil du Trésor.

Comme il a été précisé antérieurement, les sous-ministres sont investis de pouvoirs spéciaux, directement ou par l'intermédiaire du Conseil du Trésor, en vertu de certaines dispositions des principales lois sur l'administration publique, sans allusion faite au ministre. Plus précisément, la Loi sur la gestion des finances publiques confère directement aux sous-ministres la responsabilité de la gestion prudente des ressources allouées au ministère, en conformité avec certaines politiques du Conseil du Trésor, des règlements, des normes et des vérifications des états financiers périodiques. La responsabilité de la gestion du personnel, qui couvre les nominations, les relations de travail et l'organisation ministérielle, est directement confiée aux sous-ministres en vertu de plusieurs lois, notamment la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, ou leur est déléguée par la Commission de la fonction publique du Canada. Enfin, la Loi sur les langues officielles confère divers pouvoirs au Conseil du Trésor et prévoit la délégation de ces pouvoirs aux sous-ministres.^[35] Les ministres ne peuvent pas donner d'instructions précises aux sous-ministres à propos des activités menées dans ces domaines, mais ils peuvent leur fournir des instructions générales, compte tenu de l'autorité globale qu'ils exercent en ce qui touche la gestion et l'orientation du ministère.

En conséquence, les sous-ministres doivent gérer une série d'obligations de rendre compte - au ministre, à la Commission de la fonction publique du Canada, au Conseil du Trésor ou au premier ministre, par l'intermédiaire du greffier du Bureau du Conseil privé.^[36] En ce qui concerne les pouvoirs administratifs que leur délèguent les ministres en vertu des lois du ministère, les sous-ministres rendent compte essentiellement au ministre dont ils relèvent. Ils doivent aussi s'assurer que le Conseil du Trésor est en mesure d'évaluer le rendement en matière de gestion pour pouvoir exercer sa fonction de surveillance de la gestion et des résultats financiers à l'échelle pangouvernementale. Il incombe aux sous-ministres de rendre compte au Conseil du Trésor de la gestion des pouvoirs et des ressources qu'il leur a délégués, et les agents financiers supérieurs ainsi que d'autres agents qui relèvent directement d'eux les aident à s'acquitter de cette responsabilité générale.^[37] En plus de leur responsabilité auprès du Conseil du Trésor, les sous-ministres doivent également rendre compte à leur ministre de la gestion globale des activités du ministère. Les sous-ministres sont également chargés de veiller à ce qu'ils disposent des processus, des systèmes et des instruments de gestion requis pour pouvoir suivre de près le rendement. La vérification interne et l'évaluation des programmes sont des instruments clés dont disposent les ministères à cet égard, et il convient de les utiliser régulièrement, en s'appuyant sur une évaluation des risques.

4.2  Le rôle du Conseil du Trésor dans la surveillance de la gestion

Depuis la confédération, on note une évolution du rôle du Conseil du Trésor à l'égard des questions touchant la gestion financière. Pendant l'évolution du rôle du Conseil du Trésor, le défi principal consistait à établir un juste milieu entre le besoin d'exercer un contrôle central sur l'administration et la gestion publiques et le besoin de déléguer convenablement des pouvoirs aux gestionnaires et de les aider, au moyen de la formation et d'outils, à obtenir des résultats de façon responsable et justifiable. Le point de départ d'une responsabilisation efficace, au sein d'une structure décentralisée, est de définir des exigences et des objectifs clairs en ce qui touche la politique de gestion, ainsi qu'un ensemble rigoureux d'indicateurs de rendement, et d'axer les rapports sur les résultats et le rendement.

Dans ce contexte, le Conseil du Trésor ne joue pas un rôle en surveillant totalement la conformité des sous-ministres ou des ministères et des organismes par rapport à toutes les activités. Cependant, le Conseil du Trésor et son secrétariat supervisent la conformité aux politiques, le maintien des systèmes de contrôle et, selon une évaluation du risque, toutes les activités. Il a toutefois le devoir de veiller à ce que les attentes en matière de responsabilisation, de légalité et d'à-propos soient claires. Il doit également exercer une fonction de surveillance ponctuelle du rendement ministériel au regard de ces attentes, en s'appuyant sur une évaluation des risques, et sur les ressources du Secrétariat et sa capacité à contrôler la conformité.

Pour assumer ce rôle de surveillance, le Secrétariat s'appuie sur un certain nombre de sources comme les vérifications ministérielles, les évaluations de programmes, les plans d'action, les rapports ministériels sur le rendement, les présentations au Conseil du Trésor, les rapports du vérificateur général, les Comptes publics, ainsi que les discussions tenues avec les fonctionnaires, à tous les niveaux. Il convient de noter tout particulièrement le Cadre de responsabilisation de gestion, instauré en juin 2003 par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada pour clarifier les attentes en matière de gestion et les utiliser pour évaluer les capacités des ministères et des organismes à cet égard.^[38] Ce cadre présente trois volets : premièrement, il prévoit une série de dix attentes interdépendantes définies comme étant les déterminants d'une saine gestion de la fonction publique; deuxièmement, il prévoit des indicateurs clés devant servir au Secrétariat et au Conseil du Trésor pour évaluer le rendement ministériel en matière de gestion au fil du temps; troisièmement, il définit une liste de mesures à court terme visant à améliorer le rendement en matière de gestion, qui peut être adaptée à chaque organisation. Le cadre est conçu de façon à renforcer les principes de la responsabilisation et de la saine gestion. Il dote les gestionnaires de la fonction publique d'un modèle intégré de portée générale pour améliorer la gestion.

Pour sa part, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada doit porter à l'attention du président ou du Conseil, l'information recueillie sur les questions, réelles ou éventuelles, que soulève le rendement en matière de gestion, et recommander s'il y a lieu d'intervenir. Néanmoins, cette fonction de surveillance ne doit pas l'amener à participer à la gestion quotidienne des activités ministérielles, car cela affaiblirait la responsabilisation des sous-ministres. La décision de prendre d'autres mesures ou d'intervenir dépend du niveau de risque que présente le problème de gestion à régler. Les interventions prennent diverses formes : des suivis informels; des vérifications externes ou d'autres genres d'enquêtes; des instructions concernant des mesures préventives ou correctives données que doit prendre le ministère.

4.3  Le rôle du Conseil du Trésor dans les règlements des cas de mauvaise gestion

Le Conseil du Trésor dispose d'un éventail de pouvoirs pour intervenir s'il est d'avis que le comportement d'un ministre ou de ses fonctionnaires dans le cadre de la gestion et de l'administration des activités d'un ministère contrevient à la légitimité ou à la justification de l'utilisation des fonds. Le pouvoir général du Conseil du Trésor en ce qui touche la gestion du personnel est énoncé dans la Loi sur la gestion des finances publiques. Il consiste, à l'échelon ministériel, à réduire les pouvoirs délégués, à imposer des restrictions aux affectations financières, à intervenir directement dans la gestion des affaires du ministère et/ou à révoquer des pouvoirs. Il ne s'agit pas de sanctions personnelles, mais de la révocation de pouvoirs délégués qui ont été conférés au sous-ministre ou aux fonctionnaires de son ministère.

La Loi sur la modernisation de la fonction publique modifie également ce régime en conférant directement aux administrateurs généraux le pouvoir d'élaborer des normes de discipline, d'établir des sanctions et de renvoyer un employé, ou de le rétrograder, pour cause de rendement insatisfaisant. Le Conseil du Trésor conservera la capacité à élaborer des politiques concernant l'exercice de ces pouvoirs par les sous-ministres, dans les ministères principaux. Par conséquent, les pouvoirs disciplinaires exercés sur les fonctionnaires sont conférés aux sous-ministres et non aux ministres. À l'heure actuelle, un système de mesures disciplinaires progressives est en place. Il prévoit des mesures allant de l'avertissement verbal, suivi de l'avertissement par écrit, de la suspension et jusqu'au renvoi.