ARCHIVÉ - Examen des responsabilités et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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4. Le r�le du Conseil du Tr�sor dans le r�gime de responsabilisation

Introduction

Dans ce chapitre, nous pr�sentons un aper�u du r�le du Conseil du Tr�sor dans l'attribution de l'obligation de rendre compte de la gestion (par opposition � la responsabilisation politique, qui caract�rise les rapports des ministres avec le Parlement). Nous nous penchons sur l'obligation des sous-ministres de rendre compte de l'administration de leurs minist�res au Conseil du Tr�sor. Nous expliquons de quelle fa�on le Conseil du Tr�sor �tablit les normes de gestion et surveille le rendement des gestionnaires et nous d�crivons l'�volution de ce r�le au fil des ans. Enfin, nous exposons la fa�on dont le Conseil du Tr�sor intervient au besoin en cas de mauvaise gestion. Dans ce chapitre, nous montrons :

• qu'il existe au gouvernement un r�gime complet de responsabilisation des gestionnaires;
• qu'en remplissant son r�le, le Conseil du Tr�sor doit surveiller l'utilisation qui est faite des pouvoirs d�l�gu�s sans faire obstacle � l'exercice de la responsabilit� et � la responsabilisation des ministres et de leurs sous-ministres au sein des minist�res;
• que le pouvoir des sous-ministres d'intervenir en cas de rendement insatisfaisant des employ�s vient compl�ter la capacit� du Conseil du Tr�sor d'imposer des sanctions institutionnelles en cas de mauvaise gestion.

4.1� Le Conseil du Tr�sor et l'attribution de la responsabilit�

En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, le Conseil du Tr�sor a qualit� pour traiter toutes les questions se rapportant � la politique administrative, � la gestion financi�re, aux plans de d�penses, aux programmes des minist�res, � la gestion du personnel, ainsi que les autres questions li�es � l'utilisation prudente et efficace des ressources publiques, � l'appui des objectifs gouvernementaux.^[33] Le Conseil joue ainsi un r�le essentiel dans l'�tablissement des politiques de gestion et la surveillance de la conformit� � ces politiques dans l'ensemble du gouvernement – notamment par l'entremise du Cadre de responsabilisation de gestion adopt� r�cemment, une base commune d'�tablissement de rapports sur le rendement et de responsabilisation qui jette les fondements d'un r�gime rigoureux en ce qui a trait aux normes de gestion et aux attentes en la mati�re.

Le Conseil du Tr�sor doit rendre compte au Cabinet et au premier ministre, qui nomme les membres du Conseil. Le pr�sident du Conseil du Tr�sor, au m�me titre que tous les ministres, doit rendre compte au Parlement de l'exercice des pouvoirs qui lui sont conf�r�s sous le r�gime de la loi. Tout comme le Cabinet, le Conseil du Tr�sor tient lieu d'organisme charg� de la prise de d�cisions collectives et il agit dans le respect du principe de la responsabilit� collective. Les d�cisions du Conseil du Tr�sor font partie de la responsabilit� collective de tous les ministres. Elles s'appuient sur les conseils du portefeuille du Conseil du Tr�sor du Canada (essentiellement le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada) et sur les pr�sentations des ministres.

Le Conseil du Tr�sor remplit son r�le en exer�ant les pouvoirs g�n�raux suivants :

• approuver les politiques de gestion qui prescrivent la d�l�gation et l'exercice des pouvoirs aux minist�res et aux organismes et �tablir les normes de gestion dans les champs de comp�tence comme la gestion des ressources humaines et financi�res, les achats, les biens immobiliers et la technologie de l'information;
• affecter les ressources par l'entremise du Budget des d�penses;^[34]
• tenir les minist�res et les organismes responsables de la fa�on dont ils affectent les ressources (et prescrire la tenue et la diffusion des Comptes publics) et autoriser les d�penses en approuvant les pr�sentations au Conseil du Tr�sor;
• suivre de pr�s le rendement des minist�res au regard des politiques de gestion �tablies;
• agir � titre de principal employeur de la fonction publique.

Les ministres qui composent le Conseil du Tr�sor, ainsi que leurs coll�gues du Cabinet qui sont � l'origine des pr�sentations, assument la responsabilit� collective de respecter les d�cisions du Conseil. Il s'agit, entre autres choses, de respecter les politiques du Conseil du Tr�sor en mati�re de gestion. Les ministres sont tenus de rendre compte de l'utilisation de leurs pouvoirs en conformit� avec les politiques et les directives du Conseil du Tr�sor.

Comme il a �t� pr�cis� ant�rieurement, les sous-ministres sont investis de pouvoirs sp�ciaux, directement ou par l'interm�diaire du Conseil du Tr�sor, en vertu de certaines dispositions des principales lois sur l'administration publique, sans allusion faite au ministre. Plus pr�cis�ment, la Loi sur la gestion des finances publiques conf�re directement aux sous-ministres la responsabilit� de la gestion prudente des ressources allou�es au minist�re, en conformit� avec certaines politiques du Conseil du Tr�sor, des r�glements, des normes et des v�rifications des �tats financiers p�riodiques. La responsabilit� de la gestion du personnel, qui couvre les nominations, les relations de travail et l'organisation minist�rielle, est directement confi�e aux sous-ministres en vertu de plusieurs lois, notamment la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, ou leur est d�l�gu�e par la Commission de la fonction publique du Canada. Enfin, la Loi sur les langues officielles conf�re divers pouvoirs au Conseil du Tr�sor et pr�voit la d�l�gation de ces pouvoirs aux sous-ministres.^[35] Les ministres ne peuvent pas donner d'instructions pr�cises aux sous-ministres � propos des activit�s men�es dans ces domaines, mais ils peuvent leur fournir des instructions g�n�rales, compte tenu de l'autorit� globale qu'ils exercent en ce qui touche la gestion et l'orientation du minist�re.

En cons�quence, les sous-ministres doivent g�rer une s�rie d'obligations de rendre compte - au ministre, � la Commission de la fonction publique du Canada, au Conseil du Tr�sor ou au premier ministre, par l'interm�diaire du greffier du Bureau du Conseil priv�.^[36] En ce qui concerne les pouvoirs administratifs que leur d�l�guent les ministres en vertu des lois du minist�re, les sous-ministres rendent compte essentiellement au ministre dont ils rel�vent. Ils doivent aussi s'assurer que le Conseil du Tr�sor est en mesure d'�valuer le rendement en mati�re de gestion pour pouvoir exercer sa fonction de surveillance de la gestion et des r�sultats financiers � l'�chelle pangouvernementale. Il incombe aux sous-ministres de rendre compte au Conseil du Tr�sor de la gestion des pouvoirs et des ressources qu'il leur a d�l�gu�s, et les agents financiers sup�rieurs ainsi que d'autres agents qui rel�vent directement d'eux les aident � s'acquitter de cette responsabilit� g�n�rale.^[37] En plus de leur responsabilit� aupr�s du Conseil du Tr�sor, les sous-ministres doivent �galement rendre compte � leur ministre de la gestion globale des activit�s du minist�re. Les sous-ministres sont �galement charg�s de veiller � ce qu'ils disposent des processus, des syst�mes et des instruments de gestion requis pour pouvoir suivre de pr�s le rendement. La v�rification interne et l'�valuation des programmes sont des instruments cl�s dont disposent les minist�res � cet �gard, et il convient de les utiliser r�guli�rement, en s'appuyant sur une �valuation des risques.

4.2� Le r�le du Conseil du Tr�sor dans la surveillance de la gestion

Depuis la conf�d�ration, on note une �volution du r�le du Conseil du Tr�sor � l'�gard des questions touchant la gestion financi�re. Pendant l'�volution du r�le du Conseil du Tr�sor, le d�fi principal consistait � �tablir un juste milieu entre le besoin d'exercer un contr�le central sur l'administration et la gestion publiques et le besoin de d�l�guer convenablement des pouvoirs aux gestionnaires et de les aider, au moyen de la formation et d'outils, � obtenir des r�sultats de fa�on responsable et justifiable. Le point de d�part d'une responsabilisation efficace, au sein d'une structure d�centralis�e, est de d�finir des exigences et des objectifs clairs en ce qui touche la politique de gestion, ainsi qu'un ensemble rigoureux d'indicateurs de rendement, et d'axer les rapports sur les r�sultats et le rendement.

Dans ce contexte, le Conseil du Tr�sor ne joue pas un r�le en surveillant totalement la conformit� des sous-ministres ou des minist�res et des organismes par rapport � toutes les activit�s. Cependant, le Conseil du Tr�sor et son secr�tariat supervisent la conformit� aux politiques, le maintien des syst�mes de contr�le et, selon une �valuation du risque, toutes les activit�s. Il a toutefois le devoir de veiller � ce que les attentes en mati�re de responsabilisation, de l�galit� et d'�-propos soient claires. Il doit �galement exercer une fonction de surveillance ponctuelle du rendement minist�riel au regard de ces attentes, en s'appuyant sur une �valuation des risques, et sur les ressources du Secr�tariat et sa capacit� � contr�ler la conformit�.

Pour assumer ce r�le de surveillance, le Secr�tariat s'appuie sur un certain nombre de sources comme les v�rifications minist�rielles, les �valuations de programmes, les plans d'action, les rapports minist�riels sur le rendement, les pr�sentations au Conseil du Tr�sor, les rapports du v�rificateur g�n�ral, les Comptes publics, ainsi que les discussions tenues avec les fonctionnaires, � tous les niveaux. Il convient de noter tout particuli�rement le Cadre de responsabilisation de gestion, instaur� en juin�2003 par le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada pour clarifier les attentes en mati�re de gestion et les utiliser pour �valuer les capacit�s des minist�res et des organismes � cet �gard.^[38] Ce cadre pr�sente trois volets�: premi�rement, il pr�voit une s�rie de dix attentes interd�pendantes d�finies comme �tant les d�terminants d'une saine gestion de la fonction publique; deuxi�mement, il pr�voit des indicateurs cl�s devant servir au Secr�tariat et au Conseil du Tr�sor pour �valuer le rendement minist�riel en mati�re de gestion au fil du temps; troisi�mement, il d�finit une liste de mesures � court terme visant � am�liorer le rendement en mati�re de gestion, qui peut �tre adapt�e � chaque organisation. Le cadre est con�u de fa�on � renforcer les principes de la responsabilisation et de la saine gestion. Il dote les gestionnaires de la fonction publique d'un mod�le int�gr� de port�e g�n�rale pour am�liorer la gestion.

Pour sa part, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada doit porter � l'attention du pr�sident ou du Conseil, l'information recueillie sur les questions, r�elles ou �ventuelles, que soul�ve le rendement en mati�re de gestion, et recommander s'il y a lieu d'intervenir. N�anmoins, cette fonction de surveillance ne doit pas l'amener � participer � la gestion quotidienne des activit�s minist�rielles, car cela affaiblirait la responsabilisation des sous-ministres. La d�cision de prendre d'autres mesures ou d'intervenir d�pend du niveau de risque que pr�sente le probl�me de gestion � r�gler. Les interventions prennent diverses formes�: des suivis informels; des v�rifications externes ou d'autres genres d'enqu�tes; des instructions concernant des mesures pr�ventives ou correctives donn�es que doit prendre le minist�re.

4.3� Le r�le du Conseil du Tr�sor dans les r�glements des cas de mauvaise gestion

Le Conseil du Tr�sor dispose d'un �ventail de pouvoirs pour intervenir s'il est d'avis que le comportement d'un ministre ou de ses fonctionnaires dans le cadre de la gestion et de l'administration des activit�s d'un minist�re contrevient � la l�gitimit� ou � la justification de l'utilisation des fonds. Le pouvoir g�n�ral du Conseil du Tr�sor en ce qui touche la gestion du personnel est �nonc� dans la Loi sur la gestion des finances publiques. Il consiste, � l'�chelon minist�riel, � r�duire les pouvoirs d�l�gu�s, � imposer des restrictions aux affectations financi�res, � intervenir directement dans la gestion des affaires du minist�re et/ou � r�voquer des pouvoirs. Il ne s'agit pas de sanctions personnelles, mais de la r�vocation de pouvoirs d�l�gu�s qui ont �t� conf�r�s au sous-ministre ou aux fonctionnaires de son minist�re.

La Loi sur la modernisation de la fonction publique modifie �galement ce r�gime en conf�rant directement aux administrateurs g�n�raux le pouvoir d'�laborer des normes de discipline, d'�tablir des sanctions et de renvoyer un employ�, ou de le r�trograder, pour cause de rendement insatisfaisant. Le Conseil du Tr�sor conservera la capacit� � �laborer des politiques concernant l'exercice de ces pouvoirs par les sous-ministres, dans les minist�res principaux. Par cons�quent, les pouvoirs disciplinaires exerc�s sur les fonctionnaires sont conf�r�s aux sous-ministres et non aux ministres. � l'heure actuelle, un syst�me de mesures disciplinaires progressives est en place. Il pr�voit des mesures allant de l'avertissement verbal, suivi de l'avertissement par �crit, de la suspension et jusqu'au renvoi.