ARCHIVÉ - Examen des responsabilités et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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Documents connexes

-L'am�lioration constante de la gestion au sein du gouvernement du Canada - Notre engagement -La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour r�agir face � la non-conformit�

Table des mati�res

1. Introduction

2. Le r�le du Parlement dans le r�gime de responsabilisation

3. Le Cabinet et le r�gime de responsabilisation

4. Le r�le du Conseil du Tr�sor dans le r�gime de responsabilisation

5. Le cadre pour renforcer la responsabilisation

6. Participants � la consultation

 

Introduction

La responsabilisation au sein du gouvernement du Canada s'articule autour de notre syst�me de gouvernement responsable qui s'inspire du mod�le britannique et dont la pierre angulaire est la�doctrine de la responsabilit� minist�rielle. Le Parlement a la responsabilit� d'amener le gouvernement � rendre des comptes. Ainsi, les ministres doivent rendre compte au Parlement en�regard de l'exercice des pouvoirs conf�r�s � l'�tat en vertu de la constitution et du droit�l�gislatif.

Le pr�sent document, qui examine la doctrine et la pratique de la responsabilit� minist�rielle, vise � donner suite aux directives que le Premier ministre a �mises � l'intention du pr�sident du Conseil du Tr�sor suivant le d�p�t du rapport de la v�rificatrice g�n�rale de novembre 2003.^[1]Ce rapport, de par son enqu�te sur les programmes de commandites et les activit�s de publicit�^[2], a attir� l'attention du Parlement et du public sur la question de la responsabilisation. Plusieurs autres mesures ont aussi �t� prises pour donner suite aux pr�occupations exprim�es sur la mauvaise gestion du programme des commandites et de publicit�, notamment la cr�ation d'une commission d'enqu�te ind�pendante dirig�e par M. le juge�John�Gomery et charg�e d'examiner les agissements li�s aux programmes des commandites et de publicit�, et de formuler des recommandations afin d'�viter les cas de mauvaise gestion � l'avenir.

Depuis d�cembre 2003, des mesures ont �t� prises pour renforcer la responsabilisation dans divers secteurs d'activit� :

• Les attentes en mati�re de gestion ont �t� clarifi�es et la capacit� requise pour y r�pondre est actuellement am�lior�e.
• Des am�liorations concernant la transparence et les rapports au Parlement ont �t� apport�es.
• Des mesures ont �t� prises pour am�liorer la gestion financi�re.
• Une plus grande attention a �t� accord�e afin d'effectuer des v�rifications dans les minist�res et les organismes, et la capacit� de v�rification est actuellement am�lior�e.
• La modernisation des ressources humaines renforcera aussi la responsabilisation dans la fonction publique.
• La gouvernance et la responsabilisation ont �t� renforc�es au sein des soci�t�s d'�tat.

Le pr�sent rapport porte principalement sur le r�le du Parlement, du Cabinet et du Conseil du Tr�sor dans le cadre du r�gime de responsabilisation. Il traite sp�cifiquement des questions d'administration financi�re, plut�t que des politiques, parce que ce sont ces questions qui suscitent actuellement des pr�occupations en mati�re de responsabilit�. L'administration financi�re couvre les questions li�es � la politique administrative, � la gestion financi�re, aux plans de d�penses, aux programmes et politiques des minist�res, � la gestion du personnel et aux autres questions touchant l'utilisation prudente et efficace des ressources publiques.

Ce rapport compl�te l'Examen du cadre de gouvernance des soci�t�s d'�tat du Canada^[3] et La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour r�agir face � la non-conformit�. M.le juge�Gomery devra tenir compte des questions soulev�es et des engagements pris dans ce rapport, lorsqu'il formulera ses recommandations.

Le pr�sent rapport d�coule d'un examen approfondi des documents existants sur la doctrine de la responsabilit� minist�rielle et des consultations men�es aupr�s d'experts et de sp�cialistes reconnus dans le domaine. Les consultations sur le r�gime de responsabilisation se sont d�roul�es dans le cadre d'une s�rie de tables rondes auxquelles participaient des universitaires de renom, d'anciens et actuels ministres et sous-ministres, ainsi que d'autres intervenants.^[4] Le d�roulement de ces consultations a �t� par ailleurs grandement facilit� par un document de travail, r�dig� par le professeur Donald Savoie (le r�cipiendaire de la bourse Simon�Reisman au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada en 2004) et par la participation d'autres �minents observateurs du gouvernement canadien : Denis Desautels, ex-v�rificateur g�n�ral du Canada; Robert Marleau, ex-greffier de la Chambre des communes; et Camille Montpetit, ex-sous-greffier de la Chambre des communes.

1.1� Structure du pr�sent rapport

Dans ce rapport, nous expliquons de fa�on assez d�taill�e la pratique de la responsabilit� minist�rielle au Canada, en mettant l'accent, en particulier, sur la fa�on dont�:

• les responsabilit�s sont attribu�es;
• les personnes responsables sont tenues de rendre des comptes;
• les cons�quences sont impos�es lorsque le rendement est jug� insatisfaisant.

Compte tenu du caract�re central et de la complexit� du r�gime de responsabilisation, le gouvernement juge qu'il est important de commencer par bien comprendre les principes et les pratiques en vigueur au Parlement et au sein du gouvernement m�me. Les Canadiens, en d�terminant la meilleure marche � suivre, voudront savoir quels sont les m�canismes existants, quelles en sont les interrelations et comment ils ont �volu�. Comme nous le montrerons dans le pr�sent rapport, nous disposons d'un r�gime de responsabilisation solide, aux r�les bien d�finis, et profond�ment ancr� dans la tradition.

Les premiers chapitres du rapport exposent le r�gime de responsabilisation actuel. Au premier chapitre, nous donnons un aper�u de la responsabilisation dans un gouvernement responsable, suivi d'une explication sur le but d'un r�gime de responsabilisation, et nous pr�sentons la doctrine de la responsabilit� minist�rielle et sa pratique au Parlement et au gouvernement. Au deuxi�me chapitre, nous traitons du r�le du Parlement (en particulier de la Chambre des communes), examinons de fa�on assez approfondie le r�le des principaux m�canismes dont se sert le Parlement pour responsabiliser le gouvernement, et nous explorons les obligations de rendre des comptes des ministres et des hauts fonctionnaires dans ce contexte. Au troisi�me chapitre, nous nous penchons sur les aspects essentiels de la responsabilisation au sein du Cabinet, en abordant le r�le du premier ministre et du Bureau du Conseil priv�, et nous examinons la fa�on dont les ministres et les sous-ministres g�rent l'inferface polico-bureaucratique. Au quatri�me chapitre, nous d�crivons le r�le central que jouent le Conseil du Tr�sor et son secr�tariat relativement � la responsabilisation de gestion, notamment en ce qui a trait aux responsabilit�s des sous-ministres en mati�re de gestion financi�re.

Le dernier chapitre du rapport d�crit un cadre de r�forme. Dans ce contexte, il importe de retenir les principales le�ons tir�es des tentatives de r�forme pass�es. En sachant d'o� nous venons, nous pourrons mieux choisir notre voie. Le gouvernement fonctionne dans un environnement difficile, et les r�formes, au Parlement aussi bien qu'au gouvernement, peuvent s'av�rer tr�s co�teuses si elles ne sont pas planifi�es et ex�cut�es avec soin. Les r�formes doivent nous faire avancer, non reculer. Au cinqui�me chapitre, nous d�crivons bri�vement chaque �l�ment du cadre et pr�sentons les �l�ments suivants pour chacun des principaux m�canismes de responsabilisation au Parlement, au Cabinet et au Conseil du Tr�sor�:

• les d�fis particuliers soulign�s par les �minents participants � l'�tape de la consultation menant au pr�sent rapport;
• les mesures que le gouvernement a d�j� prises pour relever ces d�fis;
• les valeurs fondamentales et les objectifs centraux qui orienteront le gouvernement dans l'�laboration de son plan d'action;

Les mesures pr�cises � prendre pour renforcer la responsabilisation sont contenues dans le rapport intitul� L'am�lioration constante de la gestion au sein du gouvernement du Canada – Notre engagement.

1.2� Aper�u de la responsabilisation dans
un gouvernement responsable

Pour d�battre de la responsabilisation dans notre syst�me constitutionnel, soit le syst�me britannique de d�mocratie parlementaire, il faut d'abord comprendre comment ce syst�me fonctionne et pourquoi. M�me s'il s'est d�velopp� progressivement et s'il est fond� sur l'�volution des valeurs d�mocratiques plut�t que sur des concepts abstraits ou statiques, il est un syst�me profond�ment int�gre. Les r�les des diff�rents intervenants se compl�tent en un �quilibre d�licat. C'est donc � la fois un syst�me �volutif qui s'est adapt� aux circonstances et une structure organique dans laquelle les changements survenant dans un secteur se r�percutent in�vitablement dans un autre. Dans cette partie, nous pr�sentons un aper�u du r�gime de responsabilisation. Nous explorerons plus en d�tail dans les parties suivantes chacun de ses �l�ments constitutifs.

Le syst�me de gouvernement britannique se d�finit par les caract�ristiques distinctives de la responsabilisation�: les principes ins�parables de la souverainet� parlementaire et du gouvernement responsable. Dans ce syst�me constitutionnel, le Parlement peut adopter toute loi qu'il souhaite, dans les limites de la constitution — par exemple, le partage des comp�tences en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, et les droits �nonc�s dans la Charte des droits et libert�s. Dans ce syst�me, le pouvoir ex�cutif est responsable devant la l�gislature, c'est-�-dire que le gouvernement du jour reste au pouvoir tant et aussi longtemps qu'il continue � jouir de la confiance de la Chambre des communes �lue. L'ex�cutif est donc tenu de rendre compte � la l�gislature de l'exercice de son pouvoir, qui ensemble sont comptables devant l'�lectorat. Parce que, dans ce syst�me, les membres de l'Ex�cutif si�gent � la l�gislature et doivent avoir la confiance de celle-ci, leur obligation de rendre des comptes n'est pas seulement une notion th�orique hypoth�tique, c'est une r�alit� quotidienne constante � la Chambre.

Les ministres qui, ensemble au sein du Cabinet, forment le gouvernement en place, exercent le pouvoir ex�cutif dans ce syst�me. Ces ministres, qui agissent essentiellement par l'interm�diaire d'une fonction publique non partisane, doivent rendre des comptes au Parlement, � la fois individuellement et collectivement. Toutes les obligations de rendre des comptes au gouvernement du Canada d�coulent de l'obligation individuelle et collective des ministres de rendre des comptes au Parlement.

M�me si le Parlement n'exerce pas de pouvoir ex�cutif, il est le principal garant de la responsabilisation du gouvernement, puisqu'il examine les politiques et les actions du gouvernement et oblige ce dernier � en rendre compte. Le Parlement dispose d'un �ventail d'outils pour ce faire, allant de son r�le dans l'adoption des lois � l'examen et � l'approbation des d�penses publiques, en passant par la p�riode des questions. Mais m�me si l'outil pr�cis varie, le contexte reste le m�me, soit celui des politiques partisanes. Le Parlement et son appareil sont essentiellement politiques.

Concepts cl�s de la responsabilit� minist�rielle Dans l'explication de la th�orie et du fonctionnement de la responsabilit� minist�rielle, le gouvernement distingue trois concepts centraux : la responsabilit�, la responsabilisation et l'obligation de s'expliquer. La responsabilit�, outre qu'elle d�signe la relation constitutionnelle qui unit les ministres � la Chambre, dans un gouvernement responsable, fait �galement r�f�rence � la sph�re � l'int�rieur de laquelle le titulaire d'une charge publique (�lu ou non) peut exercer ses fonctions et qui est d�finie par les pouvoirs particuliers accord�s au titulaire de cette charge publique par la loi ou par d�l�gation. La responsabilisation est le moyen utilis� pour expliquer et exercer une responsabilit�. Elle sous-entend qu'il faut rendre compte de la fa�on dont les responsabilit�s ont �t� exerc�es; prendre des mesures correctives et r�gler tout probl�me qui a �t� relev�; et, selon les circonstances, accepter les cons�quences personnelles si la situation est attribuable aux actions ou omissions du titulaire de la charge publique. L'obligation de s'expliquer fait r�f�rence � l'obligation d'informer et d'expliquer. Elle a une moindre port�e que la responsabilisation en ce sens qu'elle ne comporte ni la responsabilit� de prendre des mesures ni les cons�quences personnelles associ�es � la responsabilisation.

La responsabilit� politique des ministres, ou leur obligation de rendre des comptes au Parlement, est un �l�ment important de la d�mocratie �lectorale. Cependant, cet �l�ment n'est pas le m�canisme politique par lequel les fonctionnaires sont tenus de rendre des comptes, c'est plut�t par la gestion. Les sous-ministres doivent rendre compte devant leurs ministres, le premier ministre et le Conseil du Tr�sor de l'exercice de leur pouvoir de mettre en œuvre des politiques et en particulier dans le domaine de l'administration financi�re. La responsabilit� politique n'est pas non plus le moyen de d�terminer la responsabilit� civile ou criminelle en cas d'actes illicites, qui rel�ve plut�t du syst�me judiciaire. Les sanctions associ�es � la responsabilit� minist�rielle sont politiques, et vont de mettre un ministre dans l'embarras, avec pour cons�quence la perte de son statut politique, � une extr�mit� du spectre, jusqu'� la chute possible du gouvernement, � l'autre extr�mit�.

Comme nous l'avons mentionn�, nous explorerons plus � fond tous ces �l�ments du r�gime de responsabilisation dans le pr�sent rapport, mais ce qui ressort de cet aper�u du gouvernement responsable, ce sont les r�les distincts et bien �quilibr�s de chacun des diff�rents intervenants du syst�me. Les ministres exercent le pouvoir ex�cutif en fonction de l'appui politique qu'ils re�oivent du Parlement; ils sont donc responsables au niveau politique devant le Parlement. Pour sa part, le Parlement n'exerce pas de pouvoir ex�cutif, mais il veille � ce que ce dernier soit exerc� convenablement. Les m�canismes dont il dispose pour y parvenir sont politiques et partisans. Ils doivent �tre utilis�s de mani�re responsable pour renforcer l'obligation de rendre compte et non comme succ�dan�s � l'examen minutieux et r�fl�chi. Les fonctionnaires, en tant qu'instruments par lesquels les cabinets successifs mettent en œuvre leurs politiques et leur programme op�rationnel, doivent respecter les principes et les valeurs leur permettant d'appuyer efficacement et sans parti pris les diff�rents gouvernements. Ils doivent rendre des comptes avant tout � leurs ministres en regard de leur mandat, surtout en mati�re de gestion, conform�ment � ce r�le.

1.3� Le but du r�gime de responsabilisation

Le gouvernement doit rendre compte des politiques qu'il adopte et des moyens par lesquels il les met en œuvre. Dans le contexte actuel cependant, les sujets qui rev�tent un int�r�t particulier sont la responsabilit� et la responsabilisation des ministres et des hauts fonctionnaires en mati�re d'administration et de gestion financi�res dans l'application des politiques. Par cons�quent, dans ce rapport, nous mettrons l'accent sur la responsabilit� et la responsabilisation � l'�gard de l'administration financi�re. Dans notre syst�me de gouvernement responsable, le r�gime de responsabilisation doit :

• fournir des assurances au Parlement et aux Canadiens de l'utilisation appropri�e par le gouvernement des pouvoirs l�gaux et des ressources publiques;
• renforcer la conformit� de toutes les parties aux exigences l�gales �tablies et aux politiques et�modalit�s de gestion;
• promouvoir une culture et des pratiques d'am�lioration permanente de la gouvernance et de l'administration dans la fonction publique.
• Le r�gime de responsabilisation doit alors comporter au moins trois caract�ristiques fondamentales�:
• une bonne d�finition des r�les et des responsabilit�s, de mani�re � ce que les d�tenteurs de pouvoirs puissent s'acquitter de leurs fonctions;
• un processus de reddition de comptes cr�dible selon lequel les personnes responsables r�pondent de leur rendement par rapport � des attentes pr�vues;
• l'imputation des r�percussions, bonnes ou mauvaises, de l'exercice des responsabilit�s.

Le comportement des ministres et des fonctionnaires, et les r�formes du r�gime de responsabilisation doivent �tre guid�s par une vision de bonne gestion. �tant donn� que pour bien g�rer, il faut non seulement se conformer � de bons syst�mes de contr�le, mais aussi favoriser la cr�ativit� pour assurer une am�lioration continue, il ne faudrait pas viser � �liminer toutes les erreurs � tout prix. Une bonne gestion suppose que�:

• les organismes sont en mesure d'affecter les ressources publiques gr�ce � un rendement d�montrable, des valeurs solides et une volont� d'innover;
• la gestion prend ses d�cisions en conciliant de fa�on harmonieuse les risques, la g�rance des ressources et le volet humain, et en assumant rigoureusement ses responsabilit�s;
• les gestionnaires s'efforcent continuellement d'am�liorer la qualit� de leurs analyses et de mieux comprendre les besoins des Canadiens, poss�dent la formation requise pour satisfaire aux attentes en mati�re de rendement, et sont tenus de satisfaire � ces attentes.

Dans l'�valuation du r�gime de responsabilisation, il faut tenir compte des objectifs du r�gime, examiner les pratiques rattach�es � chacun des �l�ments d'une bonne gestion, d�terminer si cette vision de la gestion est respect�e et juger si le cadre de r�forme propos� donnera lieu � l'adoption des mesures n�cessaires � l'atteinte de cet objectif.

1.4� Aper�u du cadre pour renforcer la responsabilisation

Le gouvernement a pris des mesures pour am�liorer la responsabilisation et il continuera r�solument dans cette voie � l'avenir. Le syst�me de gouvernement britannique est �volutif et peut s'adapter au changement qui correspond � son esprit fondamental, mais ce changement doit �tre le r�sultat d'une r�flexion plut�t que d'un r�flexe. Il est possible de tirer des pratiques qui ont cours dans un r�gime de responsabilisation des le�ons qui orienteront les r�formes futures�:

• L'obligation de rendre compte est une responsabilit� partag�e, dont les r�les principaux sont jou�s par le Parlement, le Cabinet et la fonction publique. Toute r�forme doit tenir compte des d�fis auxquels font face les intervenants et renforcer leurs r�les uniques.
• Les syst�mes de contr�le sont importants, mais ils doivent permettre et non r�primer l'innovation et la cr�ativit�. Les contr�les peuvent miner la responsabilisation s'ils ont pour effet de retirer la responsabilit� aux ministres et aux fonctionnaires et de la centraliser.
• Les contr�les ne suffisent pas; ils doivent s'appuyer sur un solide code d'�thique, des possibilit�s d'apprentissage et des initiatives de renforcement de la capacit� pour s'assurer que les personnes travaillant dans le r�gime s'efforcent de s'acquitter convenablement de leurs fonctions et de leurs responsabilit�s.
• M�me lorsque surgissent des cas graves de mauvaise gestion, il faut r�sister � la forte tentation de refondre tout le r�gime; une d�marche �quilibr�e et mesur�e qui permet de s'attaquer aux probl�mes de fa�on globale et soutenue, donne de meilleurs r�sultats � long�terme.

Comme le faisait observer le greffier du Conseil priv� dans son Douzi�me rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada : ��[Nous ne saurions] tol�rer des infractions � la loi ou des transgressions � nos valeurs ou � notre code d'�thique… Cela dit, nous ne pouvons nous permettre de b�tir des syst�mes sur la m�fiance. Il n'est pas question de faire marche arri�re, c'est-�-dire de r�tablir les paliers hi�rarchiques et de r�glementer au cas par cas. Il ne saurait �tre question non plus de traiter de la m�me fa�on toutes les erreurs. Certaines erreurs, commises en toute bonne foi, sont in�vitables, tout particuli�rement dans une organisation qui valorise l'innovation et la cr�ativit�. La responsabilisation suppose un compte rendu honn�te et exact de toutes les d�cisions prises, y compris des erreurs commises; nous devons faire la preuve que nous avons appris de nos erreurs et que nous avons appliqu� les mesures qui s'imposaient. Cependant, la responsabilisation ne peut en aucun cas se limiter � la d�signation d'un coupable.��

Apr�s un examen minutieux des conseils et recommandations des personnes �minentes qui ont �t� consult�es, le gouvernement a �labor� un cadre pour renforcer le r�gime de responsabilisation. Celui-ci tire profit des nombreuses initiatives d�j� prises et compl�te les principes fondamentaux de la responsabilit� minist�rielle. Le cadre permettra ce qui suit�:

• aider le Parlement � jouer son r�le de responsabilisation du gouvernement en l'incitant � accro�tre sa capacit� d'examen et en travaillant avec lui � l'am�lioration de la qualit� de l'information sur les plans et le rendement du gouvernement et de la fa�on dont elle est pr�sent�e;
• aider les ministres et les sous-ministres � s'acquitter de leurs responsabilit�s et � am�liorer le rendement de la gestion en clarifiant l'attribution de la responsabilit� et de la responsabilisation, en particulier dans les domaines de l'administration financi�re; en s'assurant que les personnes responsables ont la capacit� de s'acquitter de leurs fonctions; en renfor�ant la gestion financi�re et la surveillance, surtout dans les domaines � risque �lev�; en aiguisant le r�flexe de la responsabilisation par le raffermissement des valeurs de la fonction publique, l'accroissement de la transparence et l'adoption de mesures d�cisives en cas de probl�mes;
• renforcer le r�le du Conseil du Tr�sor dans la responsabilisation rigoureuse des gestionnaires par la mise en oeuvre du Cadre de responsabilisation de gestion comme fondement de la responsabilisation au sein des minist�res et dans l'ensemble du gouvernement et par l'am�lioration de la disponibilit�, de la qualit� et de l'utilisation de l'information sur les d�penses et le rendement.

Nous exposons, au cinqui�me chapitre, les �l�ments d�taill�s de ce cadre. Les mesures pr�cises � prendre pour renforcer la responsabilisation sont contenues dans le rapport intitul� L'am�lioration constante de la gestion au sein du gouvernement du Canada – Notre engagement. Avant d'�tablir d�fnitivement ses plans � ce chapitre, le gouvernement tiendra compte soigneusement des recommandations que M. le juge Gomery formulera dans son rapport final.

 

2.�� Le r�le du Parlement dans le r�gime de responsabilisation

Introduction

Dans ce chapitre, nous pr�sentons un aper�u du r�le du Parlement dans le r�gime de responsabilisation, en particulier en ce qui touche la gestion financi�re. Nous soulignons la participation du Parlement � l'attribution des responsabilit�s dans le cadre de son r�le l�gislatif, expliquons les principaux m�canismes qu'utilise le Parlement pour amener le gouvernement � rendre des comptes, et �tablissons les limites du r�le du Parlement lorsqu'il impose des sanctions aux ministres. Dans l'expos� des pratiques de l'examen parlementaire, nous expliquons les principes fondamentaux de la responsabilit� individuelle et collective et l'anonymat des fonctionnaires et nous abordons certaines id�es erron�es. Nous pr�cisons que la responsabilisation�:

• est une relation partag�e entre le Parlement et les ministres,
• est de nature essentiellement politique,
• d�pend de la neutralit� de la fonction publique pour �tre efficace.

2.1� Le Parlement et l'attribution de la responsabilit�

Comme nous l'avons vu, le Parlement est le principal garant de la responsabilisation politique du gouvernement au sein d'un gouvernement responsable.^[5] La responsabilit� directe des ministres devant la Chambre des communes est au cœur m�me de ce syst�me, et son efficacit� d�pend en grande partie de la volont� et de la capacit� de la Chambre de tenir les ministres responsables. Les gouvernements doivent rendre compte au Parlement, dont ils d�pendront pour assurer leur existence m�me. Cependant, bien que le Parlement soit souverain, il n'exerce pas le pouvoir ex�cutif. Cette responsabilit� incombe aux ministres, individuellement et collectivement.Comme l'a r�cemment indiqu� le pr�sident du Comit� des comptes publics : ��Le Parlement n'est pas un organe de gestion, c'est un organe de responsabilisation. Nous ne sommes pas ici pour diriger le gouvernement, mais pour l'obliger � r�pondre de la mani�re dont il se dirige lui-m�me��.^[6]

Bien que la cr�ation du Cabinet et l'organisation correspondante des portefeuilles fassent partie des responsabilit�s pr�cises du premier ministre, le Parlement joue un r�le cl� dans l'attribution des responsabilit�s minist�rielles. Dans la pratique canadienne, les lois minist�rielles, qui sont adopt�es par le Parlement, renferment g�n�ralement un certain nombre de dispositions importantes qui facilitent la d�finition des responsabilit�s minist�rielles. Elles permettent de nommer un ministre, d�finissent les pouvoirs, les devoirs et les fonctions dont le ministre est responsable et assignent globalement la responsabilit� au ministre pour orienter et g�rer les ressources financi�res et humaines accord�es au minist�re.^[7]

Le Parlement a �galement approuv� la Loi sur la gestion des finances publiques. Cette loi est la pierre angulaire du cadre juridique de la gestion financi�re et de la responsabilisation des organisations de la fonction publique. La Loi d�crit comment les d�penses publiques peuvent �tre approuv�es, les fonds engag�s, les recettes per�ues et les fonds emprunt�s. Elle �tablit une proc�dure de contr�le interne des fonds attribu�s aux minist�res et organismes, par le Parlement, et de pr�paration des Comptes publics du Canada dans lesquels figure l'�tat annuel des d�penses et des recettes du gouvernement.

La Loi sur la gestion des finances publiques pr�cise les droits et obligations des ministres et ceux qui sont directement confi�s aux administrateurs g�n�raux, relativement aux organisations qu'ils g�rent. Ces droits et obligations comprennent, entre autres, l'obligation d'un administrateur g�n�ral d'�tablir des proc�dures et de tenir des registres sur le contr�le des engagements financiers imputables sur les fonds publics; le fait que seul un ministre ou la personne qu'il d�l�gue peut demander l'�mission de paiements et le fait qu'avant l'�mission d'un paiement en contrepartie d'un travail, de biens ou de services, le sous-ministre (ou toute autre personne qu'il d�l�gue) doit attester que le travail a �t� effectu�, les biens re�us ou les services rendus.

Les ministres demeurent individuellement et collectivement responsables de leurs obligations pr�vues dans la loi; ils ont des comptes � rendre au Parlement et au premier ministre pour l'intendance des ressources et l'exercice des pouvoirs qui leur sont attribu�s.

La responsabilit� collective du Cabinet

La responsabilit� collective minist�rielle d�signe la convention exigeant de la coh�rence et de la discipline du Cabinet lorsque celui-ci choisit les politiques, g�re les op�rations gouvernementales et s'adresse au Parlement d'une seule voix. Un exemple important de ce principe est l'exigence de la solidarit� minist�rielle�: alors que les ministres d�battent de mani�re franche et approfondie des propositions au Cabinet, une fois la d�cision prise, tous les ministres doivent �tre dispos�s � l'appuyer publiquement ou � d�missionner. Les d�cisions du Cabinet ont surtout un effet politique et administratif, et leur mise en œuvre est en grande partie laiss�e au ministre ou aux ministres directement responsables. Ainsi, l'obligation de rendre compte de politiques ou de programmes particuliers incombe habituellement au ministre responsable. N�anmoins, la responsabilit� minist�rielle collective rev�t une grande importance du point de vue pratique.

Avant l'�volution vers un gouvernement de cabinet au 18^e si�cle, la Chambre des communes pouvait destituer les ministres individuellement. La responsabilit� minist�rielle collective est n�e de l'apparition de partis au Parlement et de la n�cessit� d'�lire un gouvernement unifi� et de le tenir responsable. Avec l'av�nement de la responsabilit� collective, la capacit� de la Chambre de r�voquer individuellement des ministres a en effet �t� remplac�e par un instrument unique et de grand poids�: le pouvoir de renverser un gouvernement si tel est le souhait d'une majorit� des membres de la Chambre. Dans le cas des ministres pris individuellement, les d�put�s peuvent exercer une pression �norme, et notamment demander leur d�mission. Toutefois, la d�cision relative aux cons�quences que le ministre devra accepter en fin de compte rel�ve du premier ministre, qui doit �valuer la gravit� de la situation et les pr�judices probables pour l'ensemble du Cabinet, sous forme d'une possible perte de confiance ou encore de mauvais r�sultats � la prochaine �lection.

La responsabilit� individuelle des ministres

En appliquant les concepts de responsabilit� gouvernementale aux ministres, nous voyons qu'ils ont la responsabilit� de leurs portefeuilles, qui peuvent comprendre non seulement leurs minist�res, mais �galement des organisations non minist�rielles comme les soci�t�s d'�tat. Le premier ministre conf�re la responsabilit� de portefeuilles, de l'administration de diverses lois et de mandats particuliers au sein de portefeuilles et dans le cadre de pouvoirs pr�vus par la loi. Dans la pratique canadienne actuelle, les pouvoirs et fonctions d'un ministre au sein de son minist�re sont habituellement �nonc�s dans une loi minist�rielle. La responsabilit� correspond ainsi � une sph�re d'autorisation l�gale, touchant aux aspects l�gislatifs et non l�gislatifs, et s'accompagne de fonctions qui doivent �tre exerc�es dans le cadre de cette sph�re. Dans un syst�me parlementaire, la grande majorit� des actes ex�cutifs sont pos�s par un ou plusieurs ministres en son nom ou en leur nom.

L'obligation d'un ministre de rendre compte de son minist�re devant le Parlement signifie que tous les actes du minist�re — qu'ils se rapportent aux politiques ou � l'administration, qu'ils soient pos�s par le ministre personnellement ou par des fonctionnaires non �lus sous son autorit� ou en vertu des pouvoirs que leur conf�re la loi — sont consid�r�s comme des actes du ministre responsable. Si le Parlement a des questions ou des pr�occupations � soulever, le ministre doit s'en occuper et lui fournir toute information ou explication n�cessaire et appropri�e. (Ainsi, l'obligation de rendre compte comprend toujours l'obligation de s'expliquer.) Si quelque chose tourne mal, le ministre doit s'engager devant le Parlement � apporter les correctifs. Et selon les circonstances, si en agissant diff�remment le ministre aurait pu permettre d'�viter le probl�me, il peut �tre tenu d'en accepter les cons�quences personnelles.

L'obligation minist�rielle de rendre compte n'exige pas du ministre qu'il soit au courant de tout ce qui se passe dans son minist�re, pas plus que le pr�sident d'un conseil d'administration n'est tenu de savoir tout ce qui se passe dans une grande soci�t� moderne. De la m�me fa�on, l'obligation de rendre compte ne signifie pas que le ministre doit accepter le bl�me (en remettant sa d�mission par exemple) chaque fois qu'un probl�me surgit dans son minist�re. L'obligation de rendre compte diff�re du bl�me, ce dernier s'appliquant seulement si les probl�mes sont attribuables � l'action inappropri�e ou � l'inaction du ministre.

Pour appuyer l'obligation minist�rielle de rendre compte des activit�s du minist�re, le ministre et son sous-ministre doivent travailler de concert pour comprendre le niveau de d�tail que le ministre s'attend de conna�tre relativement au travail du minist�re, ce qui variera selon les circonstances et le style de chaque ministre. Une orientation g�n�rale plut�t qu'un engagement � l'�gard des activit�s est la norme, en particulier en ce qui touche les questions administratives, quoique les ministres donneront une orientation plus pr�cise sur de grandes priorit�s comme les documents du Cabinet et les pr�sentations au Conseil du Tr�sor. Mais quel que soit le niveau de d�tail dont le ministre est inform�, le ministre et le sous-ministre ont une responsabilit� compl�mentaire de s'assurer que des syst�mes appropri�s sont en place pour g�rer le risque de probl�mes et pour corriger les probl�mes lorsqu'ils surgissent.

Les ministres doivent �galement rendre compte de l'exercice du pouvoir par le sous-ministre, que ce pouvoir soit d�l�gu� par le ministre ou attribu� directement au sous-ministre par la loi. M�me si des responsabilit�s peuvent, et doivent souvent en fait, �tre d�l�gu�es, ce n'est pas le cas de l'obligation minist�rielle de rendre compte. La personne qui d�l�gue le pouvoir doit veiller � ce qu'il y ait des contr�les appropri�s pour qu'on puisse g�rer raisonnablement le risque qu'un probl�me survienne. On a parfois la fausse impression que les ministres n'ont aucun r�le � jouer dans les questions administratives, en particulier lorsque les sous-ministres se voient attribuer des pouvoirs directement par la loi (par exemple, en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques). Toutefois, contrairement au sous-ministre, le ministre, qui est un d�put�, demeure responsable devant le Parlement de la gestion et de la direction g�n�rales du minist�re�— une responsabilit� explicite dans les lois qui rel�vent des minist�res. Le ministre ne peut pas donner une orientation pr�cise au sous-ministre sur de telles questions, mais il a la responsabilit� de s'assurer que le sous-ministre s'acquitte convenablement de ses responsabilit�s.

On dit des ministres qu'ils ont l'obligation de s'expliquer, par opposition � l'obligation de rendre compte, en ce qui concerne les activit�s quotidiennes des organisations sans lien de d�pendance au sein de leur portefeuille. Ainsi, par exemple, si des questions ont �t� pos�es � la Chambre � propos d'une d�cision rendue par un tribunal quasi judiciaire faisant partie du portefeuille d'un ministre, le ministre responsable doit fournir l'information et les explications n�cessaires � la Chambre. Mais le ministre ne doit pas intervenir dans le fonctionnement du tribunal et il ne subirait pas non plus les cons�quences de la d�cision rendue. Les ministres sont cependant responsables, au niveau syst�mique, des organisations autonomes relevant de leur portefeuille, et le Parlement compte sur les ministres pour s'assurer que leurs organisations ex�cutent leur mandat avec efficacit� et efficience.

La capacit� de r�pondre lorsque surgissent des probl�mes repr�sente une importante dimension de l'obligation de rendre compte. En cons�quence, en ce qui touche les probl�mes survenus sous d'anciens ministres, le ministre en poste plut�t que l'ancien ministre a la responsabilit� de r�pondre � la Chambre et d'apporter tout correctif n�cessaire, ce qui permet d'assurer une capacit� de r�action en cas de probl�me. Les cons�quences personnelles de probl�mes non attribuables � l'action ou � l'inaction du ministre en poste ne pourraient pas lui �tre impos�es, mais d�pendraient plut�t de l'efficacit� avec laquelle il y a�r�agi.

Une grande partie du d�bat entourant la responsabilisation minist�rielle est ax�e sur la pertinence de tenir les ministres responsables de questions dont ils ne s'occupent pas personnellement. Mais souvent, on fait mal la distinction entre responsabilisation et bl�me. Un bl�me n'est adress� au ministre, en ce qui concerne les dossiers auxquels il n'a pas particip� personnellement, que dans la mesure o� sa non-participation est en soi d�plorable, compte tenu de la nature du dossier. Il est difficile d'imaginer un syst�me qui n'en exigerait pas autant du ministre. De plus, contrairement aux fonctionnaires (ou�m�me au personnel politique � l'emploi du ministre), le ministre est un d�put� de la Chambre et il est le seul � pouvoir participer aux travaux de la Chambre.

La responsabilisation des fonctionnaires

La gestion et la direction d'un minist�re moderne n�cessitent manifestement une importante d�l�gation de pouvoirs officielle. En fait, cette r�alit� n'est pas le seul fait d'un gouvernement contemporain. Il y a plus de 150 ans, la d�claration suivante apparaissait dans le c�l�bre rapport Northcote-Trevelyansur la fonction publique britannique�: ��Le gouvernement de ce pays ne pourrait se maintenir sans l'aide d'un groupe efficace d'agents permanents, occupant un poste d�ment subalterne � celui des ministres��.^[8]

Les minist�res, en tant qu'appareils pour l'exercice du pouvoir et des responsabilit�s des ministres, sont l'unit� organisationnelle de base de l'administration ex�cutive dans le syst�me de gouvernement britannique, et les ministres agissent principalement par l'entremise des fonctionnaires de leur minist�re. Le r�le de la fonction publique consiste � faire avancer fid�lement et efficacement le programme du gouvernement en place sans compromettre l'impartialit� politique requise pour assurer la continuit� et offrir un service aux gouvernements successifs dont les priorit�s et les all�geances politiques varient. Pour y parvenir, les fonctionnaires doivent formuler, en toute sinc�rit�, des conseils professionnels exempts de consid�rations partisanes et sans craindre la critique politique, d'o� le besoin de rester en dehors du contexte politique. Mais bien que les fonctionnaires offrent des conseils, les ministres d�mocratiquement �lus ont le dernier mot, et les fonctionnaires doivent se conformer aux directives l�gitimes de leur ministre. En somme, tous les minist�res et tous les fonctionnaires qui y travaillent doivent rendre des comptes � un ministre qui � son tour est responsable envers le Parlement. Sinon, on obtiendrait un gouvernement contr�l� par des personnes non �lues.

Fid�les � ces principes, les fonctionnaires, comme tels, n'ont pas d'identit� constitutionnelle ind�pendante de leur ministre. C'est ce qu'on entend par l'��anonymat�� des fonctionnaires, qui se distingue du droit de fonctionner sous le voile du secret. M�me lorsque les hauts fonctionnaires appuient l'obligation de rendre compte de leur ministre en communiquant de l'information publiquement, comme par exemple lorsqu'ils se pr�sentent devant des comit�s parlementaires, ils le font pour le compte de leur ministre. Ces fonctionnaires ont l'obligation de s'expliquer devant les comit�s parlementaires, en ce sens qu'ils ont le devoir d'informer et d'expliquer. Les fonctionnaires n'ont pas directement l'obligation de rendre compte au Parlement et ne peuvent s'engager � suivre une ligne de conduite (qui n�cessiterait une d�cision du ministre) ni �tre expos�s aux cons�quences personnelles que les parlementaires pourraient autrement imposer.

Bref, si les ministres, en tant que repr�sentants �lus, ont l'obligation de rendre compte de la mauvaise administration par l'entremise du processus politique, ce n'est pas le cas des fonctionnaires. Ceux-ci ont plut�t l'obligation de rendre compte � leurs sup�rieurs imm�diats et, en fin de compte, au sous-ministre par le truchement de la relation employeur-employ�, qui pr�voit des sanctions administratives plut�t que politiques (par�exemple, une r�primande, une r�duction de la r�mun�ration au rendement ou un refus de l'accorder, une suspension, une r�trogradation ou une cessation d'emploi). Dans l'�ventualit� d'agissements illicites, les repr�sentants �lus et les fonctionnaires doivent, comme tout le monde, en assumer la responsabilit� devant le syst�me judiciaire.

La responsabilisation des sous-ministres

Les sous-ministres et d'autres hauts fonctionnaires exercent in�vitablement d'importantes responsabilit�s au nom des ministres.^[9]En fait, certaines responsabilit�s administratives des sous-ministres leur sont attribu�es directement par la loi. Certains commentateurs se sont dits pr�occup�s du fait que ces pouvoirs ne s'accompagnent d'aucune responsabilisation �tant donn� que le sous-ministre n'est pas responsable devant le Parlement. Mais comme nous l'avons vu, la responsabilisation envers le Parlement est politique�: le Parlement peut exercer des pressions politiques susceptibles de porter atteinte � la r�putation d'un repr�sentant �lu et peut-�tre m�me d'affaiblir suffisamment la position du Cabinet pour forcer la d�mission d'un ministre. Rien de tout cela ne s'applique aux fonctionnaires impartiaux.

En cons�quence, le sous-ministre est responsable devant le ministre (et en bout de ligne, par l'entremise du greffier du Conseil priv�, devant le premier ministre) de l'exercice de sa charge, et il est aussi assujetti aux syst�mes internes de responsabilisation de gestion du gouvernement (dont il sera question un peu plus loin). Et le fait que le Parlement �dicte les obligations l�gales des sous-ministres dans certains domaines ne cr�e pas non plus de relation de responsabilisation entre le sous-ministre et le Parlement. Le Parlement cr�e de nombreuses obligations l�gales — en vertu de la Loi de l'imp�t sur le revenu, par exemple — mais il n'a pas pour autant le pouvoir de surveiller la conformit� aux lois ou de mettre les lois en application. Cette fonction rel�ve du pouvoir ex�cutif.

Cela signifie aussi que, lorsque des hauts fonctionnaires appuient la responsabilisation de leur ministre en comparaissant devant les comit�s parlementaires, ils le font au nom de leur ministre. Ces fonctionnaires ont l'obligation de s'expliquer devant le Parlement, en ce sens qu'ils ont l'obligation d'informer et d'expliquer, bien qu'ils devraient le faire sans �tre amen�s � discuter du bien-fond� de la politique gouvernementale, ce qui r�duirait la responsabilit� de leur ministre et leur propre impartialit�. Les sous-ministres ne sont pas directement responsables devant le Parlement parce que d'autres aspects de la responsabilisation, autres que l'obligation de s'expliquer, ne s'appliquent pas�: un sous-ministre ne peut ni s'engager � adopter une ligne de conduite (ce qui n�cessiterait une d�cision du ministre) ni �tre assujetti aux cons�quences personnelles dont pourraient autrement d�cider les parlementaires.

2.2� Le r�le du Parlement dans la responsabilisation du�gouvernement

Le r�le du Parlement, au nom des Canadiens, est d'exiger que les ministres rendent compte des activit�s exerc�es sous leur autorit� ou en vertu des pouvoirs conf�r�s directement aux fonctionnaires du minist�re.^[10] � leur tour, les ministres doivent s'assurer que des structures et des processus ont �t� instaur�s pour leur permettre d'exercer un contr�le suffisant, notamment de garantir que leurs sous-ministres g�rent les minist�res assez bien pour appuyer la responsabilisation minist�rielle.

Le Parlement dispose d'un vaste �ventail de moyens pour obliger le gouvernement � rendre des comptes. Le plus ancien et celui qui s'av�re encore l'un des moyens les plus efficaces, est le contr�le des fonds publics — le droit exclusif d'autoriser la perception d'imp�ts et la d�pense de fonds publics. � l'appui de cette responsabilit�, le Parlement v�rifie la comptabilisation des recettes et des d�penses, comme il le souhaite.^[11] D'autres outils — qui vont du r�le du Parlement dans l'adoption des lois aux d�bats sur les r�solutions et � la prestation d'information, soit par l'interm�diaire de la p�riode des questions ou des rapports officiels,^[12] en passant par l'examen approfondi et l'approbation des d�penses publiques — sont aussi disponibles. La P�riode des questions, l'examen approfondi du rendement du gouvernement par les comit�s permanents du Parlement (tout particuli�rement le Comit� permanent des op�rations gouvernementales et des pr�visions budg�taires de la Chambre des communes, et le Comit� permanent des comptes publics de la Chambre des Communes), et le r�le du v�rificateur g�n�ral sont trois domaines qui justifient une attention particuli�re.^[13]

La P�riode des questions

La P�riode des questions est une caract�ristique distinctive du r�gime d�mocratique d'inspiration britannique et on peut dire qu'elle est son plus puissant instrument de responsabilisation. �l�ment central de la vie parlementaire, la P�riode des questions fournit aux parlementaires des occasions, en temps opportun, de contester les politiques et de soulever des questions concernant l'administration. Les ministres sont tenus d'�tre pr�sents � la Chambre des communes pour r�pondre aux questions, pour rendre des comptes sur les pouvoirs qui leur ont �t� attribu�s, et pour d�fendre la fa�on dont les pouvoirs ont �t� exerc�s, par eux-m�mes ou par leurs fonctionnaires.^[14] Tout d�put� peut sans pr�avis poser � un ministre des questions portant sur son domaine de responsabilit�. En interrogeant les ministres, les parlementaires demandent au gouvernement de rendre des comptes; ils exercent des pressions politiques appropri�es, surtout en attirant l'attention du public sur un probl�me.

L'examen en comit� des d�penses gouvernementales

Le processus d'examen des pr�visions budg�taires est essentiel � la responsabilisation du gouvernement et il est li� au contr�le des fonds publics par le Parlement. Le gouvernement ne peut percevoir, d�penser ou emprunter des fonds qu'avec l'autorit� du Parlement. Ce dernier exerce certains pouvoirs sur l'administration financi�re du gouvernement gr�ce � la l�gislation habilitante, telles les lois de cr�dits, et � l'examen des documents financiers, tels le Budget principal des d�penses (parties I, II et III) et les Comptes publics du Canada.

Dans le Budget principal des d�penses, le gouvernement pr�sente au Parlement ses propositions de d�penses pour une ann�e financi�re, et il fournit des d�tails sur chacun des programmes ainsi que sur les plans et le rendement des minist�res et organismes. Il indique dans quels secteurs il entend d�penser les fonds et fixe des limites aux montants que le gouvernement peut l�galement engager dans un programme sans se pr�senter � nouveau devant le Parlement pour demander des fonds additionnels au moyen soit d'un projet de loi de cr�dits, soit d'une loi portant affectation de cr�dits. S'ils sont convoqu�s, les ministres doivent compara�tre devant un comit� de la Chambre des communes pour r�pondre � des questions sur les d�penses dont ils sont responsables.

Le Comit� permanent des op�rations gouvernementales et des pr�visions budg�taires a le mandat d'examiner la gestion des ressources mat�rielles, humaines et financi�res du gouvernement (essentiellement l'efficacit� des op�rations gouvernementales). Il a aussi des responsabilit�s �tendues concernant l'attribution des cr�dits et les rapports financiers pr�sent�s au Parlement par les minist�res et organismes, y compris l'examen du Budget des d�penses et l'attribution des cr�dits, ainsi que la pr�sentation et le contenu de tous les documents budg�taires.

Le Comit� permanent des comptes publics passe au crible tous les rapports du Bureau du v�rificateur g�n�ral du Canada et les Comptes publics du Canada, une fois qu'ils sont d�pos�s � la Chambre des communes. Le Comit� contribue � garantir que les fonds publics sont d�pens�s aux fins autoris�es par le Parlement et que de saines pratiques financi�res sont appliqu�es dans l'administration en g�n�ral et dans le secteur des pr�visions budg�taires et des march�s adjug�s plus pr�cis�ment. Le Comit� des comptes publics n'�value pas la pertinence des politiques adopt�es par le gouvernement. Il se pr�occupe uniquement de l'�conomie et de l'efficacit� de l'administration gouvernementale, et il d�pose des rapports sur les moyens d'am�liorer les pratiques et les contr�les en mati�re de gestion et de finances dans les minist�res. Un d�put� de l'opposition officielle pr�side ce comit�.

Il y a eu �volution dans les pratiques de la Chambre des communes et le recours � des comit�s permanents. Les pratiques et les proc�dures que la Chambre des communes a adopt�es en 1867 �taient une am�lioration par rapport � celles qui �taient en vigueur dans la Province unie du Canada (1840-1867).^[15] Il y a eu peu de changements dans le R�glement de la Chambre des communes ou dans l'examen approfondi des d�penses du gouvernement jusqu'au milieu des ann�es 1950. Les r�gles adopt�es � cette �poque portaient entre autres sur la dur�e du d�bat sur le budget. En 1958, avec l'�lection du gouvernement Diefenbaker, on a eu davantage recours aux comit�s permanents. Pour la premi�re fois, un d�put� de l'opposition officielle a �t� choisi pour pr�sider le Comit� des comptes publics, et le Comit� a commenc� � tenir des r�unions r�guli�res. En 1968, on a proc�d� � une s�rie d'importantes r�formes des proc�dures de la Chambre, dont les suivantes�:

• Le Budget des d�penses a cess� d'�tre examin� par un comit� pl�nier pour l'�tre en comit�s permanents.
• L'opposition a obtenu un total de 25 jours pendant lesquels elle pouvait choisir le sujet du d�bat.
• La plupart des projets de loi ont �t� renvoy�s � des comit�s permanents.

D'autres r�formes sont survenues en 1982, dont la cr�ation d'un calendrier parlementaire annuel et l'adoption de nombreuses mesures en vue d'assurer une meilleure utilisation du temps de la Chambre. En 1985, le Comit� McGrath a constat� que de nombreux parlementaires ployaient sous la nouvelle charge de travail que leur imposait le syst�me de comit�s. Le gouvernement Mulroney a mis en application certaines recommandations du Comit� McGrath, dont celles qui r�duisaient la taille des comit�s parlementaires, assuraient la continuit� de la composition des comit�s pour leur permettre d'acqu�rir de l'expertise et accordaient aux comit�s leurs propres budgets pour la r�mun�ration du personnel de recherche et des conseillers juridiques. Le gouvernement a accept� �galement que les comit�s permanents devaient examiner l'ensemble des politiques minist�rielles, dont les objectifs du minist�re, les activit�s men�es pour atteindre ces objectifs et les plans de d�penses � court et � long terme en vue de leur r�alisation. Depuis 1993, on a d�ploy� de nouveaux efforts pour accro�tre la capacit� du Parlement de tenir le gouvernement responsable de ses actes en fournissant au Parlement une information plus compl�te et d'actualit�, davantage ax�e sur les r�sultats. Le Comit� permanent des op�rations gouvernementales et des pr�visions budg�taires a vu le jour en 2002.

Le v�rificateur g�n�ral

Le premier v�rificateur g�n�ral, John Langton, assumait des responsabilit�s � l'�gard du gouvernement et du Parlement. En tant que sous-ministre des Finances et secr�taire du Conseil du Tr�sor, il �tait responsable de l'utilisation des fonds et de la pr�sentation de rapports au Parlement sur les r�sultats de ses v�rifications. Le premier v�rificateur g�n�ral ind�pendant a �t� nomm� en 1878 et il a �t� charg� d'�tudier les transactions pass�es de l'�tat et d'en faire rapport, ainsi que d'approuver l'�mission des ch�ques du gouvernement. En 1931, la Loi sur le revenu consolid� et la v�rification faisait notamment du v�rificateur g�n�ral un mandataire du Parlement charg� d'examiner les comptes du gouvernement et de faire rapport au Parlement sur ceux-ci. En 1959, le premier comptable agr�� acc�dait au poste de v�rificateur g�n�ral mais la Chambre n'a commenc� � soumettre ses rapports au comit� qu'au milieu des ann�es 1960. En g�n�ral, ces rapports contenaient seulement une liste d'incidents particuliers qui, de l'avis du v�rificateur g�n�ral, r�v�laient des d�penses inopportunes de la part du gouvernement.

En 1977, les dispositions r�gissant le v�rificateur g�n�ral �taient retir�es de la Loi sur la gestion des finances publiques et d'importantes r�formes �taient institu�es par l'entremise de la Loi sur le v�rificateur g�n�ral. Ces r�formes ont donn� naissance, entre autres, � une m�thode plus syst�matique de v�rification de la gestion financi�re au gouvernement et d'examen des questions soumises au Comit� des comptes publics. En g�n�ral, la gestion financi�re du gouvernement fait l'objet de trois types de v�rification�: des v�rifications d'attestation (pour v�rifier si le gouvernement tient des documents financiers appropri�s); des v�rifications de conformit� (pour s'assurer que le gouvernement n'engage que les sommes autoris�es par le Parlement et uniquement aux fins approuv�es par le Parlement); et des v�rifications de l'optimisation des ressources (pour �valuer si les programmes gouvernementaux sont mis en œuvre en tenant compte des principes de l'�conomie et de l'efficacit� et si le gouvernement a adopt� des moyens pour mesurer l'efficacit� de ses programmes).^[16]

La responsabilisation et le cycle financier

Le processus annuel de responsabilisation � l'�gard des d�penses publiques s'enclenche lorsque le gouvernement expose ses plans budg�taires dans le discours du budget et les projets de loi sur les mesures budg�taires, g�n�ralement en f�vrier. Le budget des d�penses, d�pos� � la Chambre des communes peu apr�s le budget, est essentiellement un document strat�gique et il pr�cise comment le gouvernement entend r�partir les ressources entre diff�rentes priorit�s conflictuelles. Il �nonce les pr�visions de d�penses, en �tablissant un �quilibre entre les diverses contraintes impos�es aux ressources, tout en tenant compte de la conjoncture �conomique et de la d�termination du gouvernement � utiliser les moyens les plus efficaces pour atteindre ses objectifs. Le budget des d�penses est remis � divers comit�s parlementaires qui l'examinent attentivement et les ministres sont invit�s � justifier les d�cisions strat�giques d�crites dans leurs plans respectifs. Les comit�s tiennent les ministres responsables de ces plans et se prononcent habituellement sur le Budget principal des d�penses avant la fin mai. Apr�s examen, si le Parlement consid�re que les plans sont approuv�s au moyen de projets de loi de cr�dits, les ministres sont alors responsables de la gestion des fonds publics que leur attribue le Parlement, conform�ment aux pouvoirs que leur accorde la loi et aux politiques et r�glements �nonc�s dans les politiques du Conseil du Tr�sor. Bref, le budget des d�penses est un important instrument de contr�le.

Finalement, il faut rendre des comptes sur la fa�on dont les fonds publics ont �t� d�pens�s. Le gouvernement �tablit les Rapports minist�riels sur le rendement et les Comptes publics et chaque sous-ministre atteste de l'exactitude des comptes de son minist�re. Ces documents sont ensuite pr�sent�s au v�rificateur g�n�ral qui les examine et les d�pose au Parlement, g�n�ralement en novembre. Le Comit� des comptes publics examine ensuite les rapports du v�rificateur g�n�ral et tient les ministres responsables du rendement de leur minist�re.^[17]

2.3� Le r�le du Parlement dans l'imposition de sanctions au gouvernement, aux ministres et aux hauts fonctionnaires

Le Parlement a le droit d'exprimer son m�contentement � l'�gard du rendement du gouvernement au moyen de votes de censure. La sanction ultime est celle d'un vote de d�fiance susceptible d'entra�ner la chute du gouvernement. Comme le Parlement accorde ou retire son appui � un gouvernement dans son ensemble, il n'a pas le pouvoir de destituer individuellement des ministres. Lorsqu'un ministre est tenu de rendre des comptes au Parlement, les Canadiens et les parlementaires peuvent le juger sur la pertinence de la r�ponse; les pouvoirs moraux et politiques d'un ministre font effectivement l'objet d'un examen public. Dans un syst�me politique, l'effet est tr�s r�el. En outre, les comit�s parlementaires peuvent faire conna�tre leurs opinions sur le rendement d'un ministre dans le but de le mettre dans l'embarras.

Ni le Parlement ni ses comit�s ne devraient viser un fonctionnaire par un tel bl�me, notamment parce que les fonctionnaires n'ont pas de poste au Parlement et ne doivent pas s'engager dans un d�bat politique. Ces cons�quences - principalement le bl�me public ou des demandes de d�mission ou de destitution - sont politiques, et les fonctionnaires ne peuvent se d�fendre contre elles sans compromettre leur neutralit� politique. Si un comit� est m�content de la fa�on dont un fonctionnaire a g�r� des responsabilit�s qui lui ont �t� d�l�gu�es ou qui lui sont impos�es par la loi, il peut tenir le ministre responsable de ne pas avoir surveill� convenablement le fonctionnaire.

Est-ce � dire que le fait pour le Parlement de ne pas pouvoir strictement imposer de mesures disciplinaires aux ministres individuellement signifie qu'ils ne sont pas r�ellement responsables envers le Parlement? Du point de vue des ministres individuellement et du cabinet dans l'ensemble, il est clair que la r�ponse est non. Ceux-ci prennent tr�s au s�rieux la perspective d'un bl�me public, avec le risque que cela suppose pour leur statut politique personnel et celui du gouvernement, et ce risque a une profonde incidence sur leur conduite.

 

3. Le Cabinet et le r�gime de responsabilisation

Introduction

Dans le pr�sent chapitre, nous exposons le r�le du premier ministre dans l'attribution de responsabilit�s au Cabinet et le r�le de soutien qu'exerce le Bureau du Conseil priv� aupr�s du premier ministre dans la conduite du Cabinet. Nous mettons l'accent sur l'interface politico-bureaucratique et exposons de quelle fa�on les ministres, de m�me que leurs sous-ministres, g�rent leurs minist�res. Nous pr�sentons un aper�u de l'environnement contemporain dans lequel les ministres et les sous-ministres doivent g�rer leurs responsabilit�s. Enfin, nous indiquons comment le premier ministre sanctionne les ministres et les sous-ministres lorsqu'il le juge � propos. Nous pr�cisons que�:

• la responsabilit� collective est essentielle � l'unit� du gouvernement;
• la gestion de l'interface politico-bureaucratique n�cessite une hi�rarchisation nettement d�finie de l'autorit� et des protocoles bien �tablis pour la d�l�gation de la responsabilit� et la r�solution de conflits;
• les conditions dans lesquelles fonctionne un gouvernement moderne posent des probl�mes au r�gime de responsabilisation;
• il existe des outils pour sanctionner les ministres et les sous-ministres en cas de mauvaise gestion.

3.1� Le r�le du premier ministre dans l'attribution
de�la�responsabilit�

Le chef du parti politique qui semble pouvoir former un gouvernement qui aura la confiance de la Chambre des communes, normalement le parti ayant le plus grand nombre de si�ges, est appel� par le gouverneur g�n�ral � constituer un gouvernement. C'est l� la responsabilit� d�terminante du premier ministre�: choisir les ministres et organiser le Cabinet � la fois en tant qu'organisme d�cisionnaire et m�canisme d'orientation g�n�rale des politiques et des op�rations du gouvernement. Les ministres rel�vent du premier ministre qui, en effet, d�tient la responsabilit� collective du Cabinet. Les sous-ministres doivent rendre des comptes aux ministres, par l'entremise du greffier du Conseil priv�, au premier ministre. Ce double rapport de responsabilisation met en �vidence l'importance du r�le des sous-ministres � l'appui du juste �quilibre qui s'impose entre la responsabilit� individuelle et la responsabilit� collective.

Outre sa responsabilit� d'organiser le Cabinet, le premier ministre a la pr�rogative d'�tablir les politiques et de faire des recommandations au gouverneur en conseil concernant l'organisation, la structure et le mandat des portefeuilles minist�riels, en conformit� avec la l�gislation

Le premier ministre choisit �galement les sous-ministres suivant les conseils du greffier du Conseil priv�. Les sous-ministres doivent r�pondre au premier ministre par l'interm�diaire du greffier du respect des politiques gouvernementales d�ment approuv�es. Cette responsabilit� met en relief l'int�r�t collectif de tous les ministres ainsi que l'int�r�t pr�cis du premier ministre dans la gestion de l'ensemble de la fonction publique.^[18]

Le r�le du Bureau du Conseil priv� pour soutenir le premier ministre

Le Bureau du Conseil priv� est le minist�re du premier ministre. Outre ses fonctions de secr�taire du Cabinet et de chef de la fonction publique, le greffier du Conseil priv� agit � titre de sous-ministre du premier ministre. Ainsi, le greffier, avec l'aide du personnel du Bureau du Conseil priv�, soutient le travail — et l'obligation de rendre compte au Parlement — du premier ministre et il est lui-m�me comptable au premier ministre. En plus de son obligation officielle de rendre compte, le greffier a le devoir de servir l'int�r�t public et de s'assurer que la fonction publique dans son ensemble est une institution publique professionnelle, non partisane et loyale. Il repr�sente aussi bien la fonction publique aupr�s du premier ministre et du gouvernement que le premier ministre et le gouvernement aupr�s de la fonction publique. � titre de secr�taire du Cabinet et de chef de la fonction publique, le greffier a aussi des responsabilit�s qui ne se limitent pas � servir le gouvernement au pouvoir. Ainsi, par exemple, il est responsable d'assurer la continuit� entre les gouvernements et le maintien � jour du syst�me de documents du Cabinet. Le Bureau du Conseil priv� joue un r�le important en mati�re d'examen et de remise en question des initiatives des minist�res afin d'assurer la qualit� et la coh�rence par rapport aux objectifs gouvernementaux plus vastes.

Les sous-ministres sont redevables au premier ministre par l'interm�diaire du greffier du Conseil priv� pour ce qui est de soutenir leurs ministres conform�ment au programme et � l'orientation du gouvernement dans son ensemble. Le greffier joue �galement un r�le cl� pour aider les sous-ministres � assumer leurs responsabilit�s multiples.

3.2� G�rer l'interface politico-bureaucratique

Les fa�ons dont les ministres g�rent leurs minist�res varient selon les circonstances et le style individuel des ministres. Cela dit, Gordon Osbaldeston, ancien greffier du Conseil priv�, a d�crit les principales fa�ons dont les ministres dirigent typiquement leurs minist�res, y compris ce qui suit�:^[19]

• donner ��l'orientation g�n�rale�� concernant les priorit�s, tant strat�giques qu'administratives, ainsi que ��l'orientation sp�cifique�� du minist�re en ce qui a trait aux priorit�s cl�s;
• examiner et signer des documents du Cabinet, des pr�sentations au Conseil du Tr�sor et des modifications aux r�glements qui consolident l'orientation qu'ils ont donn�e;
• approuver les annonces publiques et la correspondance;
• assurer le suivi aupr�s de responsables minist�riels, par l'interm�diaire du sous-ministre, de questions pr�cises soulev�es par des citoyens, des d�put�s et d'autres ministres;
• communiquer avec d'autres intervenants gouvernementaux au sujet de toute question importante ayant une incidence sur le minist�re, le Parlement, le public et le Cabinet.

Sous la direction du ministre, le sous-ministre � son tour guide le minist�re et d�l�gue d'autres responsabilit�s de fa�on � pouvoir r�pondre aux attentes. Le niveau de participation minist�rielle au travail d�taill� du minist�re variera selon les ministres et en fonction des questions et des situations, et les ministres et leurs sous-ministres doivent collaborer afin de pouvoir saisir jusqu'� quel point le ministre s'attend � participer. Le ministre et le sous-ministre doivent faire en sorte que des syst�mes appropri�s sont en place pour pouvoir g�rer le risque li� aux probl�mes et pour soutenir la responsabilit� du ministre.

Pour g�rer la politique et les op�rations minist�rielles, les ministres peuvent donner une orientation proactive aux fonctionnaires ou prendre des d�cisions en r�ponse aux propositions ou autres conseils que ces derniers leur pr�sentent. Dans un cas comme dans l'autre, la transmission de directives du ministre � la fonction publique est particuli�rement importante pour entretenir la hi�rarchie de la responsabilisation sur laquelle repose la responsabilit� minist�rielle. Par cons�quent, les voies de communication de l'information, des conseils et des d�cisions doivent �tre claires et uniformes. En g�n�ral, les communications entre le ministre et son cabinet et les fonctionnaires du minist�re doivent �tre coordonn�es par le bureau du sous-ministre. Il y aura des circonstances o� cela ne sera pas possible, ou encore lorsqu'on conviendra de privil�gier d'autres approches. Il sera toujours important que les ministres et les sous-ministres pr�voient les m�canismes de contr�le n�cessaires pour s'assurer qu'ils re�oivent l'information requise pour s'acquitter de leurs responsabilit�s respectives.

Le personnel exon�r� du ministre

Un domaine qu'il y aurait lieu de mentionner en particulier est le r�le appropri� du cabinet du ministre en ce qui a trait � la communication et � la transmission de directives au minist�re. Au Canada, le personnel politique (�galement d�sign� sous le nom de personnel ��exon�r頻), tout en �tant mobilis� en partie par les travaux parlementaires et ceux li�s � la circonscription du ministre, joue �galement un r�le important, mais limit� dans le fonctionnement du minist�re.^[20] Gordon Robertson, ancien greffier du Conseil priv�, a d�crit le r�le du Cabinet du premier ministre, qui peut �tre appliqu� �galement � tous les cabinets de ministre, c'est-�-dire, un r�le politique partisan, mais n�anmoins op�rationnellement sensible.^[21] Le r�le du personnel politique est de prodiguer au ministre des conseils strat�giques et partisans qui compl�tent les conseils professionnels, experts et impartiaux en provenance du sous-ministre et de la fonction publique en g�n�ral.

Le personnel exon�r� ne fait pas partie de l'ex�cutif, car pour exercer le pouvoir � ce niveau-l�, il aurait besoin d'une autorisation l�gale conf�r�e aux ministres en grande partie par la l�gislation. Quant aux fonctionnaires, ils la re�oivent lorsqu'ils sont nomm�s � un poste en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et de la Loi sur la gestion des finances publiques. Le personnel exon�r� est ainsi d�sign� parce qu'il n'est pas soumis � ces lois. Par cons�quent, il n'est pas autoris� � donner des directives aux fonctionnaires. Toutefois, parce que le personnel exon�r� et les fonctionnaires aident tous les deux le ministre � s'acquitter de ses responsabilit�s minist�rielles, les deux parties ont manifestement besoin de coordonner leur travail dans leurs sph�res respectives. Le personnel exon�r� peut donc participer � des r�unions en m�me temps que des fonctionnaires, si appropri� (par exemple, les s�ances d'information minist�rielles), demander des renseignements concrets aux fonctionnaires, ou transmettre les instructions du ministre. Cependant, dans la mesure du possible, les relations entre le personnel exon�r� et les fonctionnaires doivent �tre coordonn�es par le bureau du sous-ministre.^[22] Il importe �galement de souligner que le ministre est responsable de toute d�marche accomplie en son nom par son personnel exon�r�.

Le r�le des sous-ministres

Les sous-ministres ont un large �ventail de fonctions particuli�res, y compris la prestation de conseils strat�giques et op�rationnels, la surveillance de l'ex�cution des programmes, la gestion minist�rielle interne et la coordination interminist�rielle. Ils sont investis de pouvoirs d�l�gu�s et de pouvoirs l�gaux pour exercer ces fonctions. Leurs fonctions principales sont d�crites dans les lois minist�rielles pertinentes.Dans les domaines de l'��administration�� d�sign�s dans ces lois, les sous-ministres agissent presque enti�rement � la place de leur ministre respectif.^[23] L'autorit� et le devoir d'agir peuvent �tre conf�r�s aux fonctionnaires, mais non pas la responsabilit� au sens politique ou constitutionnel. Les sous-ministres doivent rendre compte de leurs actes au quotidien principalement � leurs ministres et, par l'interm�diaire du greffier, au premier ministre, et non au Parlement.^[24] C'est ainsi que le pr�voit la Loi d'interpr�tation, qui s'inspire que la l�gislation minist�rielle pour �noncer que le sous-ministre peut exercer l'autorit� au nom de son ministre, sauf pour �tablir des r�glements. Cette interpr�tation l�gislative rend explicite la responsabilit� l�gale des sous-ministres envers leurs ministres, laquelle est implicite dans les lois minist�rielles.^[25]

Les sous-ministres sont investis de pouvoirs sp�ciaux, directement ou par l'interm�diaire du Conseil du Tr�sor, en vertu de certaines dispositions des principales lois sur l'administration publique, sans allusion faite au ministre. Dans ces domaines, le sous-ministre est responsable non seulement vis-�-vis de son ministre, mais aussi du Conseil du Tr�sor ou de la Commission de la fonction publique du Canada.^[26] En pratique, l'obligation des sous-ministres de rendre compte au Conseil du Tr�sor s'exerce souvent par le truchement de leur interaction avec le secr�taire du Conseil du Tr�sor et par la pr�sentation de rapports au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada et la collaboration avec ce dernier. Comme nous l'avons mentionn�, le ministre a la responsabilit� de veiller � ce que le sous-ministre s'acquitte de ces obligations impos�es par la loi, et le ministre doit veiller � ce qu'il y ait des contr�les ad�quats tels que v�rification interne, syst�mes financiers et syst�mes des ressources humaines pour l'aider � s'acquitter de cette responsabilit�.

Les sous-ministres sont le lien entre les ministres et d'autres fonctionnaires. Un volet important de ce r�le consiste � assurer des voies de communication claires et coh�rentes. Les communications entre le ministre et les repr�sentants de son cabinet et fonctionnaires de son minist�re devraient, dans la mesure du possible, se faire par l'entremise du bureau du sous-ministre. Dans leur conduite et dans les conseils qu'ils prodiguent aux ministres, les fonctionnaires doivent respecter le Code de valeurs et d'�thique de la fonction publique,^[27] et les sous-ministres ont la responsabilit� particuli�re de faire preuve de leadership � cet �gard.^[28] Les sous-ministres doivent aussi se conformer au Code r�gissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'int�r�ts et l'apr�s-mandat.Le respect des valeurs de la fonction publique suppose notamment que la fonction publique doit toujours prendre en consid�ration la l�galit� et l'�-propos de toute initiative. Qui plus est, dans l'�ventualit� d'un conflit entre les directives du ministre et la loi, c'est la loi qui pr�vaut.^[29] Selon ce m�me principe, les fonctionnaires ne peuvent pas rejeter les directives l�gales d'un ministre simplement parce qu'ils sont en d�saccord avec ce dernier. Si les directives donn�es par un ministre relatives � des domaines pour lesquels il est responsable sont l�gales, les fonctionnaires, y compris les sous-ministres, doivent s'y conformer.

Cela dit, il surviendra � l'occasion des situations o� il y aura d�saccord entre les ministres et leurs sous-ministres, lequel ne pourra �tre r�solu simplement sur le plan de la l�galit�. Par exemple, le sous-ministre pourrait �tre de l'avis que la d�marche envisag�e par le ministre, tout en �tant l�gale, ne serait pas conforme aux normes gestion du Conseil du Tr�sor sur l'�-propos ou la r�gularit� et, par cons�quent, contraire � la politique gouvernementale globale. Il pourrait aussi y avoir d�saccord au sujet de l'�conomie, de l'efficience ou de l'efficacit� d'une mesure administrative dans le cadre des responsabilit�s l�gales du sous-ministre.

Dans la grande majorit� des cas, de telles m�sententes sont r�gl�es au moyen de discussions entre le ministre et son sous-ministre. Pour des questions li�es � la politique de gestion, le sous-ministre peut demander l'avis du secr�taire du Conseil du Tr�sor, du contr�leur g�n�ral du Canada ou de la pr�sidente de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada. Dans un nombre restreint de cas, le diff�rend peut �tre r�gl� avec l'aide du premier ministre par l'entremise du greffier du Conseil priv�^[30]. Le greffier peut agir en tant qu'interm�diaire, au besoin, en soulevant les probl�mes avec les ministres et les sous-ministres et en cherchant un compromis. Si le sous-ministre n'approuve pas le r�sultat final, il peut d�missionner plut�t que de mettre en œuvre la d�cision du ministre.

3.3� Le contexte de fonctionnement du gouvernement

Au cours des 50 derni�res ann�es, le gouvernement a �norm�ment gagn� en taille et en complexit�, et les exigences auxquelles doivent r�pondre les ministres et les sous-ministres ont augment� proportionnellement. Comme toute autre organisation, le gouvernement doit s'adapter efficacement � la mondialisation de l'�conomie, aux pas de g�ant effectu�s dans la technologie de l'information, aux changements sociaux et d�mographiques, ainsi qu'au difficile contexte de la s�curit�. En effet, l'administration f�d�rale est la plus grande organisation au pays, avec des d�penses annuelles de quelque 200 milliards de dollars et plus de 200 minist�res, organismes et institutions œuvrant dans chaque r�gion du Canada et dans plus de cent autres pays. Le secteur public f�d�ral compte plus de 450 000 employ�s qui dispensent plus de 1 600 programmes et services. Par cons�quent, bien que chaque transaction peut �tre importante, les ministres et hauts fonctionnaires doivent d�ployer beaucoup d'efforts pour demeurer pleinement au fait de toutes les questions dont ils sont responsables.

Les structures � l'int�rieur du gouvernement sont maintenant plus diverses et comprennent des minist�res traditionnels, des organismes de service sp�ciaux, des soci�t�s d'�tat, des organismes de r�glementation de m�me que diverses organisations hybrides. De plus, de nombreux services de base ont �t� confi�s � des fournisseurs du secteur priv�, ce qui a une incidence sur le contr�le r�el exerc� par les gestionnaires de la fonction publique et donne lieu � des situations susceptibles d'�tre examin�es par le Parlement. Nombre de ces structures ne correspondent pas parfaitement aux perceptions traditionnelles qu'on avait du gouvernement, lorsque la doctrine de la responsabilit� minist�rielle commen�ait � prendre forme. Certains observateurs ont fait valoir � cet �gard que les concepts du 18^e si�cle en mati�re de responsabilit� allaient � l'encontre de ceux qui ont cours au 21^e si�cle en regard des organismes du secteur public et de la prestation de services.^[31]

L'�volution des valeurs et des attentes suscite aussi des demandes de r�forme. Les valeurs traditionnelles que sont la responsabilisation, le contr�le et la coh�rence doivent �tre concili�es avec les nouvelles demandes d'ouverture, de transparence, d'innovation et de service ax� sur le citoyen. D'une certaine fa�on, ces pressions ont amen� l'application du principe de la responsabilisation au gouvernement dans diff�rentes directions et soulev� des discussions sur le juste �quilibre en mati�re de responsabilisation de gestion entre une approche fond�e sur des r�gles et une autre fond�e sur des principes.

Un tel contexte donne lieu � une plus grande ouverture, horizontalit� et complexit� en regard des activit�s minist�rielles et des processus d'�laboration des politiques. Maintenant, les grandes questions strat�giques n�cessitent des consultations publiques �labor�es ainsi que des consultations f�d�rales-provinciales. Les programmes sont souvent ex�cut�s conjointement avec d'autres minist�res, de mani�re �lectronique, au moyen de partenariats f�d�raux-provinciaux, de partenariats entre le secteur public et le secteur priv� et avec l'aide du secteur b�n�vole, ce qui accentue encore le caract�re ouvert et complexe de la prise des d�cisions. Les fonctionnaires doivent continuer de rendre officiellement compte de leurs responsabilit�s aux ministres, au Conseil du Tr�sor et � leur propre fili�re administrative, malgr� les pressions accrues attribuables � l'approche davantage participative d'�laboration des politiques et � l'approche horizontale pour l'�tablissement des politiques et programmes. En raison de cette complexit�, un syst�me de responsabilisation clair est encore plus important, mais aussi plus difficile � r�aliser.

Cependant, les attentes et demandes des citoyens concernant le rendement et la responsabilisation sont plus �lev�es qu'elles ne l'ont jamais �t� par le pass�. Les citoyens, habitu�s � la technologie dans tous les aspects de leur vie, demandent, en cons�quence, des services am�lior�s, int�gr�s et adapt�s � leurs besoins, une g�rance plus efficace des ressources et une plus grande participation � la prise des d�cisions. Gr�ce aux nouvelles technologies (l'Internet, par exemple), les Canadiens sont aujourd'hui beaucoup mieux inform�s au sujet des activit�s gouvernementales et des questions li�es aux politiques publiques. Parfois, cela a donn� lieu � des demandes de m�canismes directs de responsabilisation envers les citoyens (p. ex. destitution), qui sont contraires � la tradition de gouvernement britannique.

Les pouvoirs de prise des d�cisions et de gestion sont pass�s graduellement des organismes centraux aux minist�res. Depuis que la responsabilit� de la prestation des services gouvernementaux est refoul�e vers les secteurs de premi�re ligne, les gouvernements �prouvent de plus en plus de difficult�s � faire remonter l'information sur le rendement et les responsabilit�s vers l'administration centrale des minist�res et les organismes centraux ayant des fonctions de surveillance. Il est difficile d'assurer une responsabilisation efficace sans obtenir au moment opportun une information exhaustive en mati�re de gestion. Une telle situation a entra�n� une augmentation importante des r�gles et des politiques administratives sur l'utilisation des pouvoirs, malgr� des efforts occasionnels de rationalisation.

3.4� Le r�le du premier ministre dans l'imposition de sanctions contre les ministres et les sous-ministres

Dans un environnement si difficile, il se pr�sente � l'occasion des cas de mauvaise gestion au gouvernement, comme dans toute organisation complexe et de grande taille. Mis � part l'embarras politique que le Parlement peut infliger aux ministres individuels en raison de leur mauvais rendement, le premier ministre peut �galement prendre un certain nombre de mesures destin�es � leur imposer des sanctions. Dans tous les cas, le premier ministre intervient � sa discr�tion. Typiquement, pour les questions moins graves, le premier ministre s'entretiendra avec le ministre afin que celui-ci lui exprime ses pr�occupations soit directement, soit par l'interm�diaire du Cabinet ou des hauts fonctionnaires au Cabinet du premier ministre ou le greffier du Conseil priv�. Dans les cas plus graves, le premier ministre pourra soit assigner le ministre � un nouveau portefeuille, soit reporter l'assignation � un nouveau portefeuille. Dans les cas les plus extr�mes, le premier ministre pourrait demander au ministre de d�missionner. Il s'agit l� de mesures disciplinaires politiques plut�t que l�gales.

�tant donn� que les sous-ministres sont nomm�s sur la recommandation du premier ministre (habituellement sur l'avis du greffier du Conseil priv�), un ministre qui n'est pas satisfait de l'administration de son minist�re par celui-ci et qui ne peut r�soudre les probl�mes directement avec le sous-ministre, peut en faire part au greffier ou, en bout de ligne, au premier ministre. 

C'est au greffier du Conseil priv�, dans sa capacit� de pr�sident du Comit� des hauts fonctionnaires (CHF),^[32] qu'il incombe d'�valuer le rendement des sous-ministres et de d�cider des cons�quences du rendement. Les sanctions pour administration m�diocre peuvent �tre administr�es de diverses fa�ons, selon les circonstances, par exemple, la r�primande, le retardement de la progression de la carri�re, une r�duction des primes (de la part du salaire d�sign�e ��� risque��) et, dans les cas extr�mes, le renvoi ou la r�trogradation. Le greffier, en consultation avec le CHF, �value le rendement des sous-ministres. Le gouverneur en conseil approuve l'�valuation de rendement attribu�e. Les ministres peuvent demander qu'un sous-ministre soit r�affect� ou destitu�. La destitution exigerait l'assentiment du greffier et du premier ministre et celle-ci serait ex�cut�e par le gouverneur en conseil. L'�valuation des sous-ministres individuels et l'imposition de sanctions et la remise de r�compenses se produisent dans le cadre d'une relation d'emploi plut�t que dans un contexte politique et ces mesures demeurent en grande partie confidentielles par respect pour l'application r�guli�re de la loi et de la vie priv�e. Les r�sultats de l'�valuation du rendement et l'attribution de la r�mun�ration � risque sont publi�s sur le site Web de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada.

 

4. Le r�le du Conseil du Tr�sor dans le r�gime de responsabilisation

Introduction

Dans ce chapitre, nous pr�sentons un aper�u du r�le du Conseil du Tr�sor dans l'attribution de l'obligation de rendre compte de la gestion (par opposition � la responsabilisation politique, qui caract�rise les rapports des ministres avec le Parlement). Nous nous penchons sur l'obligation des sous-ministres de rendre compte de l'administration de leurs minist�res au Conseil du Tr�sor. Nous expliquons de quelle fa�on le Conseil du Tr�sor �tablit les normes de gestion et surveille le rendement des gestionnaires et nous d�crivons l'�volution de ce r�le au fil des ans. Enfin, nous exposons la fa�on dont le Conseil du Tr�sor intervient au besoin en cas de mauvaise gestion. Dans ce chapitre, nous montrons :

• qu'il existe au gouvernement un r�gime complet de responsabilisation des gestionnaires;
• qu'en remplissant son r�le, le Conseil du Tr�sor doit surveiller l'utilisation qui est faite des pouvoirs d�l�gu�s sans faire obstacle � l'exercice de la responsabilit� et � la responsabilisation des ministres et de leurs sous-ministres au sein des minist�res;
• que le pouvoir des sous-ministres d'intervenir en cas de rendement insatisfaisant des employ�s vient compl�ter la capacit� du Conseil du Tr�sor d'imposer des sanctions institutionnelles en cas de mauvaise gestion.

4.1� Le Conseil du Tr�sor et l'attribution de la responsabilit�

En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, le Conseil du Tr�sor a qualit� pour traiter toutes les questions se rapportant � la politique administrative, � la gestion financi�re, aux plans de d�penses, aux programmes des minist�res, � la gestion du personnel, ainsi que les autres questions li�es � l'utilisation prudente et efficace des ressources publiques, � l'appui des objectifs gouvernementaux.^[33] Le Conseil joue ainsi un r�le essentiel dans l'�tablissement des politiques de gestion et la surveillance de la conformit� � ces politiques dans l'ensemble du gouvernement – notamment par l'entremise du Cadre de responsabilisation de gestion adopt� r�cemment, une base commune d'�tablissement de rapports sur le rendement et de responsabilisation qui jette les fondements d'un r�gime rigoureux en ce qui a trait aux normes de gestion et aux attentes en la mati�re.

Le Conseil du Tr�sor doit rendre compte au Cabinet et au premier ministre, qui nomme les membres du Conseil. Le pr�sident du Conseil du Tr�sor, au m�me titre que tous les ministres, doit rendre compte au Parlement de l'exercice des pouvoirs qui lui sont conf�r�s sous le r�gime de la loi. Tout comme le Cabinet, le Conseil du Tr�sor tient lieu d'organisme charg� de la prise de d�cisions collectives et il agit dans le respect du principe de la responsabilit� collective. Les d�cisions du Conseil du Tr�sor font partie de la responsabilit� collective de tous les ministres. Elles s'appuient sur les conseils du portefeuille du Conseil du Tr�sor du Canada (essentiellement le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada) et sur les pr�sentations des ministres.

Le Conseil du Tr�sor remplit son r�le en exer�ant les pouvoirs g�n�raux suivants :

• approuver les politiques de gestion qui prescrivent la d�l�gation et l'exercice des pouvoirs aux minist�res et aux organismes et �tablir les normes de gestion dans les champs de comp�tence comme la gestion des ressources humaines et financi�res, les achats, les biens immobiliers et la technologie de l'information;
• affecter les ressources par l'entremise du Budget des d�penses;^[34]
• tenir les minist�res et les organismes responsables de la fa�on dont ils affectent les ressources (et prescrire la tenue et la diffusion des Comptes publics) et autoriser les d�penses en approuvant les pr�sentations au Conseil du Tr�sor;
• suivre de pr�s le rendement des minist�res au regard des politiques de gestion �tablies;
• agir � titre de principal employeur de la fonction publique.

Les ministres qui composent le Conseil du Tr�sor, ainsi que leurs coll�gues du Cabinet qui sont � l'origine des pr�sentations, assument la responsabilit� collective de respecter les d�cisions du Conseil. Il s'agit, entre autres choses, de respecter les politiques du Conseil du Tr�sor en mati�re de gestion. Les ministres sont tenus de rendre compte de l'utilisation de leurs pouvoirs en conformit� avec les politiques et les directives du Conseil du Tr�sor.

Comme il a �t� pr�cis� ant�rieurement, les sous-ministres sont investis de pouvoirs sp�ciaux, directement ou par l'interm�diaire du Conseil du Tr�sor, en vertu de certaines dispositions des principales lois sur l'administration publique, sans allusion faite au ministre. Plus pr�cis�ment, la Loi sur la gestion des finances publiques conf�re directement aux sous-ministres la responsabilit� de la gestion prudente des ressources allou�es au minist�re, en conformit� avec certaines politiques du Conseil du Tr�sor, des r�glements, des normes et des v�rifications des �tats financiers p�riodiques. La responsabilit� de la gestion du personnel, qui couvre les nominations, les relations de travail et l'organisation minist�rielle, est directement confi�e aux sous-ministres en vertu de plusieurs lois, notamment la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, ou leur est d�l�gu�e par la Commission de la fonction publique du Canada. Enfin, la Loi sur les langues officielles conf�re divers pouvoirs au Conseil du Tr�sor et pr�voit la d�l�gation de ces pouvoirs aux sous-ministres.^[35] Les ministres ne peuvent pas donner d'instructions pr�cises aux sous-ministres � propos des activit�s men�es dans ces domaines, mais ils peuvent leur fournir des instructions g�n�rales, compte tenu de l'autorit� globale qu'ils exercent en ce qui touche la gestion et l'orientation du minist�re.

En cons�quence, les sous-ministres doivent g�rer une s�rie d'obligations de rendre compte - au ministre, � la Commission de la fonction publique du Canada, au Conseil du Tr�sor ou au premier ministre, par l'interm�diaire du greffier du Bureau du Conseil priv�.^[36] En ce qui concerne les pouvoirs administratifs que leur d�l�guent les ministres en vertu des lois du minist�re, les sous-ministres rendent compte essentiellement au ministre dont ils rel�vent. Ils doivent aussi s'assurer que le Conseil du Tr�sor est en mesure d'�valuer le rendement en mati�re de gestion pour pouvoir exercer sa fonction de surveillance de la gestion et des r�sultats financiers � l'�chelle pangouvernementale. Il incombe aux sous-ministres de rendre compte au Conseil du Tr�sor de la gestion des pouvoirs et des ressources qu'il leur a d�l�gu�s, et les agents financiers sup�rieurs ainsi que d'autres agents qui rel�vent directement d'eux les aident � s'acquitter de cette responsabilit� g�n�rale.^[37] En plus de leur responsabilit� aupr�s du Conseil du Tr�sor, les sous-ministres doivent �galement rendre compte � leur ministre de la gestion globale des activit�s du minist�re. Les sous-ministres sont �galement charg�s de veiller � ce qu'ils disposent des processus, des syst�mes et des instruments de gestion requis pour pouvoir suivre de pr�s le rendement. La v�rification interne et l'�valuation des programmes sont des instruments cl�s dont disposent les minist�res � cet �gard, et il convient de les utiliser r�guli�rement, en s'appuyant sur une �valuation des risques.

4.2� Le r�le du Conseil du Tr�sor dans la surveillance de la gestion

Depuis la conf�d�ration, on note une �volution du r�le du Conseil du Tr�sor � l'�gard des questions touchant la gestion financi�re. Pendant l'�volution du r�le du Conseil du Tr�sor, le d�fi principal consistait � �tablir un juste milieu entre le besoin d'exercer un contr�le central sur l'administration et la gestion publiques et le besoin de d�l�guer convenablement des pouvoirs aux gestionnaires et de les aider, au moyen de la formation et d'outils, � obtenir des r�sultats de fa�on responsable et justifiable. Le point de d�part d'une responsabilisation efficace, au sein d'une structure d�centralis�e, est de d�finir des exigences et des objectifs clairs en ce qui touche la politique de gestion, ainsi qu'un ensemble rigoureux d'indicateurs de rendement, et d'axer les rapports sur les r�sultats et le rendement.

Dans ce contexte, le Conseil du Tr�sor ne joue pas un r�le en surveillant totalement la conformit� des sous-ministres ou des minist�res et des organismes par rapport � toutes les activit�s. Cependant, le Conseil du Tr�sor et son secr�tariat supervisent la conformit� aux politiques, le maintien des syst�mes de contr�le et, selon une �valuation du risque, toutes les activit�s. Il a toutefois le devoir de veiller � ce que les attentes en mati�re de responsabilisation, de l�galit� et d'�-propos soient claires. Il doit �galement exercer une fonction de surveillance ponctuelle du rendement minist�riel au regard de ces attentes, en s'appuyant sur une �valuation des risques, et sur les ressources du Secr�tariat et sa capacit� � contr�ler la conformit�.

Pour assumer ce r�le de surveillance, le Secr�tariat s'appuie sur un certain nombre de sources comme les v�rifications minist�rielles, les �valuations de programmes, les plans d'action, les rapports minist�riels sur le rendement, les pr�sentations au Conseil du Tr�sor, les rapports du v�rificateur g�n�ral, les Comptes publics, ainsi que les discussions tenues avec les fonctionnaires, � tous les niveaux. Il convient de noter tout particuli�rement le Cadre de responsabilisation de gestion, instaur� en juin�2003 par le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada pour clarifier les attentes en mati�re de gestion et les utiliser pour �valuer les capacit�s des minist�res et des organismes � cet �gard.^[38] Ce cadre pr�sente trois volets�: premi�rement, il pr�voit une s�rie de dix attentes interd�pendantes d�finies comme �tant les d�terminants d'une saine gestion de la fonction publique; deuxi�mement, il pr�voit des indicateurs cl�s devant servir au Secr�tariat et au Conseil du Tr�sor pour �valuer le rendement minist�riel en mati�re de gestion au fil du temps; troisi�mement, il d�finit une liste de mesures � court terme visant � am�liorer le rendement en mati�re de gestion, qui peut �tre adapt�e � chaque organisation. Le cadre est con�u de fa�on � renforcer les principes de la responsabilisation et de la saine gestion. Il dote les gestionnaires de la fonction publique d'un mod�le int�gr� de port�e g�n�rale pour am�liorer la gestion.

Pour sa part, le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada doit porter � l'attention du pr�sident ou du Conseil, l'information recueillie sur les questions, r�elles ou �ventuelles, que soul�ve le rendement en mati�re de gestion, et recommander s'il y a lieu d'intervenir. N�anmoins, cette fonction de surveillance ne doit pas l'amener � participer � la gestion quotidienne des activit�s minist�rielles, car cela affaiblirait la responsabilisation des sous-ministres. La d�cision de prendre d'autres mesures ou d'intervenir d�pend du niveau de risque que pr�sente le probl�me de gestion � r�gler. Les interventions prennent diverses formes�: des suivis informels; des v�rifications externes ou d'autres genres d'enqu�tes; des instructions concernant des mesures pr�ventives ou correctives donn�es que doit prendre le minist�re.

4.3� Le r�le du Conseil du Tr�sor dans les r�glements des cas de mauvaise gestion

Le Conseil du Tr�sor dispose d'un �ventail de pouvoirs pour intervenir s'il est d'avis que le comportement d'un ministre ou de ses fonctionnaires dans le cadre de la gestion et de l'administration des activit�s d'un minist�re contrevient � la l�gitimit� ou � la justification de l'utilisation des fonds. Le pouvoir g�n�ral du Conseil du Tr�sor en ce qui touche la gestion du personnel est �nonc� dans la Loi sur la gestion des finances publiques. Il consiste, � l'�chelon minist�riel, � r�duire les pouvoirs d�l�gu�s, � imposer des restrictions aux affectations financi�res, � intervenir directement dans la gestion des affaires du minist�re et/ou � r�voquer des pouvoirs. Il ne s'agit pas de sanctions personnelles, mais de la r�vocation de pouvoirs d�l�gu�s qui ont �t� conf�r�s au sous-ministre ou aux fonctionnaires de son minist�re.

La Loi sur la modernisation de la fonction publique modifie �galement ce r�gime en conf�rant directement aux administrateurs g�n�raux le pouvoir d'�laborer des normes de discipline, d'�tablir des sanctions et de renvoyer un employ�, ou de le r�trograder, pour cause de rendement insatisfaisant. Le Conseil du Tr�sor conservera la capacit� � �laborer des politiques concernant l'exercice de ces pouvoirs par les sous-ministres, dans les minist�res principaux. Par cons�quent, les pouvoirs disciplinaires exerc�s sur les fonctionnaires sont conf�r�s aux sous-ministres et non aux ministres. � l'heure actuelle, un syst�me de mesures disciplinaires progressives est en place. Il pr�voit des mesures allant de l'avertissement verbal, suivi de l'avertissement par �crit, de la suspension et jusqu'au renvoi.

 

5. Le cadre pour renforcer la responsabilisation

Introduction

La doctrine de la responsabilit� minist�rielle constitue un moyen coh�rent et efficace de favoriser un gouvernement responsable. Les experts consult�s dans le cadre de ce rapport soutenaient presque unanimement les concepts et principes cl�s de cette doctrine. Ils n'avaient pas l'impression qu'on avait fait une entorse � la doctrine de la responsabilit� minist�rielle (comme il a �t� d�fini dans les sections pr�c�dentes du pr�sent rapport). Au Canada, le r�gime de responsabilisation a �volu� de telle sorte que le r�put� politologue Peter Aucoin a d�clar�: ��Le Canada dispose d'un certain nombre de m�canismes de responsabilisation de calibre �gal, si non sup�rieur, � ceux des pays auxquels on le compare habituellement��.^[39] [traduction] Tel qu'il a �t� signal�, cette �volution a port� sur la responsabilit� politique � l'endroit du Parlement, ainsi que sur la responsabilit� des gestionnaires envers le Conseil du Tr�sor. Dans l'ensemble, le r�gime actuel de la responsabilit� est le fruit d'ajustements effectu�s au cours de nombreuses d�cennies, et il se caract�rise par�:

• une plus grande clart� eu �gard � l'attribution des responsabilit�s;
• une transparence accrue quant au fonctionnement du gouvernement;
• un accent plus marqu� sur les r�sultats que sur les intrants;
• une surveillance plus rigoureuse et des sanctions plus efficaces dans les cas de mauvaise gestion;
• une meilleure prise en compte des valeurs de la fonction publique.

Les personnes consult�es ont quand m�me soulign� qu'il y a mati�re � am�lioration. La pratique de la responsabilit� dans certains domaines cl�s accuse une faiblesse attribuable � la complexit� des gouvernements modernes, � la capacit� insuffisante dans certaines institutions centrales (comme le Parlement et le Conseil du Tr�sor), � l'impr�cision du concept de responsabilit� ou � sa compr�hension superficielle dans certains grands domaines de responsabilit� et, dans quelques cas, � une volont� ou � un leadership d�faillants. La responsabilit� doit �tre renforc�e et les pratiques doivent s'am�liorer constamment.

5.1� Le cadre pour renforcer la responsabilisation

Le cadre �tabli ci-dessous est fond� sur les principes fondamentaux de la responsabilit� minist�rielle et sur la fa�on dont ils ont �volu� au Canada. Le cadre tient compte des enjeux propres au r�gime de responsabilit� auxquels sont actuellement confront�s le Parlement, les ministres, les sous-ministres et le Conseil du Tr�sor dans l'exercice de leurs fonctions. Le cadre �tablit sans �quivoque les objectifs que le gouvernement veut atteindre et les valeurs qui pr�sideront � leur r�alisation.

Le cadre :

• permettra au Parlement, en accord avec son r�le, de tenir le gouvernement responsable de ses actions en�: encourageant le Parlement � accro�tre sa capacit� d'effectuer des examens et en l'aidant � am�liorer la qualit� de l'information sur les plans et le rendement du gouvernement, de m�me que la fa�on de la communiquer;
• aidera les ministres et les sous-ministres � s'acquitter de leurs responsabilit�s et � am�liorer leur rendement de gestion en�renfor�ant l'attribution des responsabilit�s, surtout dans les domaines de l'administration financi�re; en s'assurant que les personnes responsables ont les comp�tences n�cessaires pour ex�cuter leurs t�ches; en renfor�ant la gestion financi�re et la surveillance en la mati�re, surtout dans les domaines � risque �lev�; et en d�veloppant le r�flexe de la responsabilisation gr�ce � l'importance accrue accord�e aux valeurs de la fonction publique, � une plus grande transparence et � des interventions muscl�es en cas de d�rapage;
• augmentera la responsabilit� du Conseil du Tr�sor en mati�re de gestion en clarifiant les responsabilit�s des gestionnaires �nonc�es dans les politiques du Conseil du Tr�sor, en am�liorant la disponibilit�, la qualit� et l'utilisation des informations sur les d�penses et le rendement et en �tablissant comme r�f�rence en la mati�re le Cadre de responsabilisation de gestion et en le mettant en place dans les minist�res, � l'�chelle du gouvernement;

Le gouvernement a commenc� � renforcer la responsabilit� au moyen d'une s�rie de mesures ambitieuses. Avant de mettre en œuvre le pr�sent cadre, le gouvernement examinera attentivement les recommandations de M. le juge Gomery, de m�me que celles des parlementaires. Il adoptera une d�marche r�fl�chie et, ce faisant, il r�duira les risques de d�stabilisation des op�rations du gouvernement et permettra de s'attacher aux enjeux v�ritables auxquels est confront� le r�gime de la responsabilit�.

5.2� Permettre au Parlement, en accord avec son r�le, de tenir le gouvernement responsable de ses actions

Le Parlement est ma�tre de ses propres proc�dures et le gouvernement ne peut dicter une approche � la Chambre des communes ou au S�nat sur la conduite de ses activit�s. Il n'en reste pas moins que le poids et la pro�minence donn�s � la fonction de responsabilisation (par opposition au r�le du Parlement qui consiste � repr�senter les �lecteurs dans le cadre des activit�s de promotion men�es aupr�s du gouvernement, � la Chambre ou lors des votes tenus en comit�) sont d'une importance capitale.

Lorsqu'on a �valu� les pratiques du Parlement en fonction des trois crit�res fondamentaux du r�gime de la responsabilit�, les experts consult�s n'ont pas eu l'impression que des probl�mes s�rieux se posaient en ce qui a trait au r�le du Parlement, plus particuli�rement � l'attribution des responsabilit�s. Il y a des domaines qui auraient b�n�fici� d'une plus grande clart� relativement � la d�termination des responsabilit�s, mais cette t�che rel�ve d'abord et avant tout du pouvoir ex�cutif du gouvernement et non du pouvoir l�gislatif.

Comme il a �t� signal�, le Parlement dispose de moyens de sanction peu efficaces en cas de mauvaise gestion. Il ne peut appliquer de sanctions personnelles aux ministres (au-del� de la censure politique) et retirer au gouvernement son appui (au moyen d'un vote de non-confiance) n'est une menace r�elle que dans le cas des gouvernements minoritaires. N�anmoins, il n'�tait pas question de modifier la convention selon laquelle le Parlement n'applique pas de sanctions personnelles contre des fonctionnaires. Les sanctions politiques �manant du Parlement entra�nent des r�percussions r�elles, et miner le pouvoir ex�cutif du gouvernement en faisant intervenir le Parlement dans des sanctions personnelles serait trop co�teux pour notre r�gime de gouvernement responsable.

L'attention a �t� port�e sur l'inad�quation des m�canismes par lesquels le Parlement tient les ministres responsables, y compris la capacit� du Parlement d'effectuer un examen approfondi et la qualit� de l'information transmise au Parlement.

Accro�tre la capacit� du Parlement d'effectuer des examens

Comme en fait foi la Commission Lambert�: ��Dans notre r�gime politique, le Parlement doit se trouver � la source et au terme des op�rations gouvernementales. Il doit examiner de pr�s et approuver toute mesure l�gislative et toute proposition visant � accro�tre les recettes ou les d�penses du gouvernement, et surveiller la mise en œuvre par le gouvernement des propositions auxquelles il a consenties. Nous pensons que les parlementaires n'ont pas rempli ad�quatement leur mandat de tenir le gouvernement responsable de la gestion des ressources publiques��.^[40] [traduction]

Le Parlement s'est prononc� sur cette question. En 1985, on faisait remarquer, dans le Rapport du Comit� sp�cial sur la r�forme de la Chambre des communes, qu'aucune des fonctions associ�es � la structure du comit� (examen des pr�visions budg�taires et des mesures l�gislatives, enqu�tes) n'�tait accomplie convenablement par les parlementaires en raison de la lourde charge de travail que constituent leur pr�sence dans leur circonscription et les nombreuses autres t�ches auxquelles ils consacrent leur temps et leur �nergie.^[41] En 2003, le Comit� permanent des op�rations gouvernementales et des pr�visions budg�taires publiait un rapport intitul� Pour un examen valable�: Am�liorations � apporter au processus budg�taire, qui signalait de nombreuses mesures que les parlementaires devraient adopter pour renforcer le volet responsabilit� de leur r�le.^[42] Une �tude effectu�e par des parlementaires repr�sentant diff�rents partis politiques et copr�sid�e par Carolyn Bennett, Deborah Grey et Yves Morin a conclu que ��le Parlement a perdu sa facult� d'examiner les activit�s gouvernementales��, et que � la plupart des parlementaires avouent �tre d�pass�s �.^[43]

Enfin, dans son rapport de novembre 2004, la v�rificatrice g�n�rale a mentionn� que les parlementaires aimeraient peut-�tre prendre en compte ��la n�cessit� d'approfondir l'examen parlementaire des d�penses publiques et de rendre ainsi le gouvernement comptable de ses actions��.^[44]

Durant la phase de consultation du pr�sent rapport, les experts ont indiqu� que�:

• Les membres du Parlement font face � d'importantes contraintes de temps, ce qui r�duit le temps dont ils disposent pour assumer leur obligation au chapitre de la responsabilisation. De plus, les ressources affect�es � celle-ci ne constituent qu'une faible partie du budget total.^[45]
• Les employ�s de la Biblioth�que du Parlement au service des membres de comit�, bien que particuli�rement d�vou�s � la t�che, forment un effectif trop r�duit par rapport au volume de travail requis, ce qui explique peut-�tre pourquoi les comit�s formulent relativement peu de recommandations de fond sur les pr�visions budg�taires.
• En ce qui concerne leurs recommandations, les comit�s d�posent de plus en plus de rapports minoritaires plut�t que de travailler � l'atteinte de consensus comprenant des compromis par toutes les parties int�ress�es, ce qui accentue l'attitude partisane adopt�e dans le travail des comit�s.^[46]
• Par ailleurs, pour certains participants, la nature partisane de l'interrogatoire a �t� per�ue comme une occasion manqu�e d'examiner convenablement le rendement au chapitre de la gestion et des d�penses. En fait, certaines personnes consult�es �taient d'avis que le Comit� des comptes publics s'attardait trop souvent � des questions strat�giques, au d�triment des questions de gestion, de responsabilisation et de rendement comme la l�gitimit�, la r�gularit�, l'efficacit�, la rentabilit� et l'efficience.
• La Chambre des communes dispose d'environ huit semaines durant le processus d'examen des pr�visions budg�taires pour examiner et approuver quelque�65�milliards de dollars destin�s aux d�penses de programmes du gouvernement, � un moment o� de nombreux comit�s doivent aussi se prononcer sur d'importantes mesures l�gislatives. Par cons�quent, le temps manque au Parlement pour examiner comme il convient les pr�visions budg�taires du gouvernement.

Am�liorer la transmission d'informations au Parlement

Les personnes consult�es ont aussi d�cel� des lacunes dans la fa�on dont le gouvernement assiste le Parlement dans sa responsabilit� d'examen du rendement, � savoir�:

• Les documents produits � l'intention des parlementaires par les minist�res et les organismes gouvernementaux n�cessitent des modifications significatives afin de les simplifier et de les rendre plus transparents, accessibles et fonctionnels.^[47]
• Vu leur nature, il y a clivage entre les documents servant � pr�senter au Parlement les d�penses gouvernementales pr�vues et ceux qui permettent de faire rapport sur le rendement. Par exemple, la pr�sentation des Rapports sur les plans et les priorit�s et des Rapports minist�riels sur le rendement se fait de plus en plus en fonction des r�sultats recherch�s et atteints, de sorte qu'il est difficile de d�montrer quels programmes ou activit�s sont rattach�s � des cr�dits parlementaires. En outre, la comptabilit� d'exercice utilis�e dans le budget f�d�ral et ses r�sultats financiers diff�re de la comptabilit� de caisse utilis�e pour autoriser les cr�dits allou�s.
• Les ministres comparaissent devant les comit�s parlementaires moins souvent que par le pass�. Les sous-ministres – et, parfois, les sous-ministres adjoints – se pr�sentent de plus en plus souvent devant les comit�s parlementaires, pour le compte de leurs ministres respectifs.
• Le Budget principal des d�penses doit, selon les r�gles de la Chambre, �tre d�pos� chaque ann�e avant le 1^er mars. Il ne peut donc pas comprendre les renseignements les plus r�cents sur les d�penses puisque les budgets f�d�raux sont habituellement d�pos�s � la fin de f�vrier. L'information est diffus�e dans le Budget suppl�mentaire des d�penses d�pos� plus tard dans l'ann�e, habituellement � l'automne. Il en d�coule que les parlementaires sont oblig�s de travailler avec des donn�es qui ne sont pas � jour, pour approuver les plans de d�penses du gouvernement avant le 23�juin.

Le gouvernement a indiqu� sa volont� de travailler de concert avec le Parlement sur les questions de responsabilisation. Dans �thique, responsabilit�, imputabilit� : Plan d'action pour la r�forme d�mocratique, le gouvernement convient qu'il faut �largir le r�le des parlementaires et des comit�s eu �gard � l'�laboration de mesures l�gislatives, la modernisation du processus d'examen des pr�visions budg�taires, l'augmentation du nombre de comparutions des ministres devant les comit�s, et l'examen pr�alable des nominations.^[48] Certaines �tapes importantes ont �t� franchies dans le but d'am�liorer la transmission de l'information au Parlement, dont�:

• Le remaniement des Rapports sur les plans et les priorit�s et des Rapports minist�riels sur le rendement pour mettre davantage l'accent sur les rapports ax�s sur les r�sultats;
• Une nouvelle pr�sentation du Budget des d�penses, adopt�e en novembre 2004, pour am�liorer la coh�rence de l'information et fournir une information plus abondante sur des questions horizontales et des renseignements r�capitulatifs pour aider les Parlementaires;
• Des mesures ont �t� prises pour am�liorer la publication des rapports de v�rifications internes, des �valuations de programmes, des rapports de la v�rificatrice g�n�rale et d'autres mandataires du Parlement;
• En novembre 2004, le gouvernement a re�u un prix d'excellence en communication de l'information de la part de l'Institut canadien des comptables agr��s, pour le leadership dont il a fait preuve en adoptant la m�thode de la comptabilit� d'exercice int�grale dans les Comptes publics de 2003, ce que la v�rificatrice g�n�rale a approuv� sans r�serve.
• Dans le budget de 2005, le gouvernement s'est engag� � �laborer un � plan directeur � pour am�liorer les rapports au Parlement, de concert avec les parlementaires.

Malgr� les diverses initiatives qu'il a d�j� prises, le gouvernement reconna�t qu'il doit faire davantage pour que le Parlement puisse assumer sa responsabilit� pour ce qui est d'examiner les d�penses et le rendement du gouvernement. Il faut rehausser la qualit� de l'information. Il faut mettre en place de meilleurs proc�d�s d'examen de l'information communiqu�e. Des mesures d'encouragement plus efficaces doivent �tre prises pour insister davantage sur l'examen et la responsabilisation dans tout le syst�me. Le gouvernement devra lors de l'ex�cution de ce programme pr�ner des rapports francs et ouverts avec le Parlement. La transmission de l'information doit �tre exacte et compl�te, et le gouvernement reconna�t volontiers qu'il lui faut �tre respectueux des demandes du Parlement dans ce domaine et y accorder toute l'attention n�cessaire. Le Cadre de responsabilisation de gestion pourra guider les discussions avec le Parlement sur la gestion du rendement; pour sa part, la transmission de donn�es plus opportunes sur les r�sultats des programmes fera ressortir les points sur lesquels devront porter ces discussions. Le gouvernement agira avec la conviction profonde qu'�tre responsable constitue une obligation partag�e – et que les gestes qu'il fera trouveront un �cho dans un Parlement engag� � assumer son r�le et ses responsabilit�s. Il incombe � tous d'agir dans l'int�r�t g�n�ral pour seconder et favoriser une saine intendance des fonds publics. La culture de la responsabilit� qui en r�sultera doit �tre maintenue partout et par toutes les parties int�ress�es.

5.3� Aider les ministres et les sous-ministres � exercer leurs responsabilit�s et � am�liorer le rendement sur le plan de la gestion

Lors de l'�valuation des pratiques de responsabilisation du minist�re en fonction des trois crit�res de base d'un r�gime efficace, la plupart des experts consult�s ont estim� que des mesures devaient �tre prises � divers �gards. Les ministres et les sous-ministres doivent mieux comprendre ce dont ils sont charg�s, en particulier dans le domaine de l'administration financi�re. Dans des secteurs cruciaux, il faut accro�tre la capacit� de la fonction publique pour faire en sorte que les ministres et les sous-ministres puissent assumer leurs responsabilit�s. On ne dispose pas toujours des outils et processus d'information de gestion appropri�s. Il faut am�liorer certains aspects de la surveillance de la gestion financi�re. Un leadership plus efficace est n�cessaire pour promouvoir davantage les valeurs et l'�thique de la fonction publique et des mesures d�cisives doivent �tre prises lorsque des cas de mauvaise gestion sont d�couverts. Chacun de ces �l�ments est examin� ci-dessous.

Toutefois, m�me si on appelait � l'adoption d'un programme d'action complet, on ne demandait pas de changement radical. Le d�fi n'est pas de recommencer � nouveau et de se diriger dans une autre direction. Il faut plut�t tirer parti des progr�s accomplis � ce jour, consolider et renforcer les pratiques exemplaires et accorder plus d'importance et d'attention au rendement en mati�re de gestion � tous les niveaux. C'est une question de temps, d'investissement et de leadership, mais il faut agir.

Clarifier l'attribution de responsabilit�s et la responsabilisation

Tout syst�me de responsabilisation comporte une exigence essentielle selon laquelle les personnes responsables doivent comprendre clairement ce dont elles doivent rendre compte. Il en va de m�me des personnes qui leur ont d�l�gu� les pouvoirs et qui, par cons�quent, ont le droit de demander des comptes. Des probl�mes peuvent survenir quand il n'y a pas de compr�hension commune claire et pr�cise du pouvoir d�l�gu� ou des priorit�s auxquelles il faut donner suite. Cela peut entra�ner de la confusion, de l'inefficacit� et des lacunes dans le syst�me de responsabilisation et rendre difficile l'identification de la personne responsable. 

Les consultations et la recherche effectu�es durant la pr�paration du pr�sent rapport ont d�montr� que l'attribution et la d�l�gation de pouvoirs comportaient plusieurs lacunes :

• les attentes en mati�re de rendement associ�es aux pouvoirs d�l�gu�s ne sont pas suffisamment claires, en particulier entre les ministres et les sous-ministres;
• le r�le du personnel exon�r� n'est pas d�fini avec pr�cision, surtout en ce qui concerne leurs liens avec les questions d'administration publique dans le cadre de leurs relations avec les fonctionnaires;
• l'attribution des responsabilit�s et la responsabilisation ne sont pas assez claires dans le secteur de l'administration financi�re, en particulier dans les domaines o� le sous-ministre se voit attribuer directement des pouvoirs par la l�gislation (par exemple, la Loi sur la gestion des finances publiques) ou par le Conseil du Tr�sor;
• l'impr�cision des moyens de r�gler les divergences d'opinion entre les ministres et les sous-ministres sur des questions relatives � l'interpr�tation de la port�e et � la mise en oeuvre des politiques du Conseil du Tr�sor.

Le gouvernement a d�j� pris de nombreuses mesures importantes pour clarifier les responsabilit�s et la mani�re dont elles sont comprises par les ministres et les sous-ministres. Par exemple, les guides concernant la responsabilisation destin�s aux ministres et aux sous-ministres ont �t� mis � jour et am�lior�s en 2003 et en�2004. Le gouvernement a aussi renforc� la gouvernance et la responsabilisation au sein des soci�t�s d'�tat.^[49]

Le gouvernement a cependant reconnu qu'il fallait en faire plus. Des mesures devront �tre prises pour clarifier le r�le et les responsabilit�s des ministres et des hauts fonctionnaires. Il faudra notamment leur accorder le pouvoir n�cessaire pour s'adapter au changement et pour en diriger la mise en oeuvre. Autant que possible, il faudra �liminer les zones de confusion concernant les responsabilit�s. Tout le monde devra savoir qui rend compte de quoi et � qui. Chaque fois qu'un pouvoir est attribu� ou qu'une obligation de rendre des comptes est impos�e, il faut maintenir et renforcer les principes essentiels de neutralit� et de professionnalisme de la fonction publique. Les divergences d'opinion au sujet de la meilleure fa�on de mettre en œuvre une politique, bien que rares, doivent �tre r�gl�es d'une mani�re qui, tout en pr�servant la clart� de la responsabilisation, n'affecte pas le lien de confiance n�cessaire entre les ministres et les sous-ministres, ni le principe d�mocratique fondamental de l'obligation qu'ont les ministres de rendre des comptes au Parlement.

� cet �gard, de nombreux universitaires et des parlementaires ont pr�tendu qu'il fallait adopter le mod�le de l'agent comptable, qui existe depuis longtemps en Grande-Bretagne. Les responsabilit�s particuli�res de cet agent comptable et les moyens par lesquels il rendrait des comptes pourraient varier grandement. Le Comit� permanent des comptes publics de la Chambre des communes a recommand� une version de ce mod�le qui inclurait les caract�ristiques suivantes^[50]�:

• une obligation personnelle de signer les comptes financiers d�crits dans sa lettre de nomination;
• une responsabilit� personnelle pour l'ensemble de l'organisation, de la gestion et de la dotation en personnel du minist�re et pour les proc�dures minist�rielles sur les questions financi�res et autres;
• l'assurance qu'on applique une norme �lev�e de gestion financi�re au sein du minist�re;
• la responsabilit� personnelle pour tous les pouvoirs, tant directs que d�l�gu�s;
• l'assurance que les proc�dures et les syst�mes financiers favorisent l'ex�cution efficiente et �conomique des activit�s et garantissent l'�-propos et la r�gularit� sur le plan financier;
• l'assurance du respect des exigences parlementaires dans le contr�le des d�penses, en veillant � ce que les cr�dits soient d�pens�s seulement dans la proportion et le but autoris�s par le Parlement;
• la responsabilit� personnelle de la n�gligence et des manquements n'est pas r�duite avec le temps;
• l'obligation de rendre compte devant le Comit� des comptes publics de l'ex�cution de ses fonctions et de l'exercice de ses pouvoirs l�gaux;
• en cas de d�saccord avec un ministre relativement � la gestion et au fonctionnement du minist�re, le ministre devrait outrepasser les pouvoirs du sous-ministre au moyen d'une lettre qui serait adress�e au contr�leur g�n�ral et au v�rificateur g�n�ral.

Il convient de noter que les responsabilit�s des agents comptables sont tr�s semblables � celles du sous-ministre en conformit� avec les politiques du Conseil du Tr�sor et la Loi sur la gestion des finances publiques. Comme les agents comptables, les sous-ministres sont responsables de la r�gularit� et de l'�-propos en mati�re financi�re, de l'�conomie, de l'efficience et de l'efficacit�; des syst�mes de gestion et des syst�mes financiers pour les programmes minist�riels et la propri�t� publique. En outre, les sous-ministres comparaissent r�guli�rement devant les comit�s parlementaires afin de fournir de l'information et des explications sur l'administration du minist�re et des programmes qui rel�vent d'eux.^[51]

Certains croient que le mod�le de l'agent comptable convient bien au contexte canadien, et qu'il permettra de clarifier pour le Parlement qui est responsable de quelles d�cisions administratives, d'accorder aux sous-ministres la � latitude administrative � requise pour exercer pleinement leurs responsabilit�s en mati�re de gestion, tout en servant leur ministre, ainsi que de codifier les moyens de r�gler les positions divergentes entre le ministre et le sous-ministre de mani�re � clarifier � qui incombe la responsabilit�. D'autres se sont oppos�s fortement � cette id�e. Selon eux, les responsabilit�s et les responsabilisations actuelles ne changent pas r�ellement, sauf en ce qui concerne la lettre permettant d'outrepasser le jugement du sous-ministre en cas de d�saccord. Les critiques du concept estiment que la relation de confiance requise entre le ministre et le sous-ministre serait gravement compromise. Ils sont aussi d'avis qu'il serait extr�mement difficile d'�tablir une distinction entre les responsabilit�s du ministre et celles de l'agent comptable. Compte tenu de la rigueur de l'examen parlementaire, les critiques croient que les fonctionnaires impartiaux et professionnels se sentiraient oblig�s de se d�fendre et risqueraient de prendre partie sur le plan politique.

S'assurer que les personnes responsables sont en mesure d'exercer leurs fonctions

Une personne charg�e de quelque chose doit non seulement avoir le pouvoir n�cessaire pour exercer ses responsabilit�s, mais elle doit aussi �tre en mesure de le faire et poss�der les capacit�s n�cessaires. Les ministres doivent �tre convaincus que la fonction publique qui les soutient poss�de les comp�tences et les ressources n�cessaires pour accomplir les t�ches qui lui sont confi�es. Des personnes consult�es pour cet examen �taient d'avis que les nouveaux employ�s et gestionnaires avaient besoin d'une meilleure introduction � leur poste afin de pouvoir bien faire leur travail. Dans des secteurs tr�s importants des op�rations gouvernementales o� travaillent par exemple la collectivit� de la gestion financi�re et de la v�rification, la collectivit� de l'�valuation des programmes, les collectivit�s des acquisitions, de la gestion du mat�riel et des biens immobiliers et la collectivit� des ressources humaines, on estimait que des comp�tences de base devaient �tre am�lior�es et, dans certains cas, que des normes de certification �taient justifi�es. Des initiatives de recrutement plus efficaces �taient jug�es n�cessaires pour attirer des talents dans certains domaines op�rationnels cruciaux.

La dur�e du mandat de certains cadres sup�rieurs suscitait �galement des pr�occupations. Bien que la moyenne du mandat d'un sous-ministre soit de trois ann�es et demie, beaucoup de sous-ministres occupaient leur poste moins longtemps. On se demandait s'ils disposaient d'assez de temps pour mener � terme d'importantes initiatives de gestion. Dans ce contexte, on a soulev� la question des comp�tences de base attendues des sous-ministres et on s'est demand� si suffisamment d'accent �tait mis sur les domaines de la gestion et de l'administration au moment de leur s�lection. On a jug� extr�mement important le maintien du statut professionnel et non partisan de tous les fonctionnaires, en particulier celui des sous-ministres, dans le cadre du processus de nomination et ce, � tous les niveaux.

Des mesures ont �t� prises afin de contribuer � la modernisation et au renouvellement de la fonction publique. La Loi sur la modernisation de la fonction publique vise � permettre au gouvernement d'accro�tre ses capacit�s et d'attirer de nouveaux talents. Elle aidera � int�grer la planification des ressources humaines � la planification des activit�s et � �tablir de nouvelles relations entre les parties patronale et syndicale. Elle r�duira le nombre de r�gles et de processus qui alourdissent la gestion des ressources humaines, tout en sauvegardant les principes essentiels du m�rite. La nouvelle �cole de la fonction publique du Canada rendra vraiment possible l'apprentissage permanent pour tous les employ�s et aidera le gouvernement � mettre � niveau les comp�tences des gestionnaires tant sur le plan du leadership que sur celui de l'efficacit� des op�rations. Les cadres sup�rieurs seront mieux renseign�s sur les attentes en mati�re de gestion figurant dans le Cadre de responsabilisation de gestionet dans les politiques du Conseil du Tr�sor relatives � la gestion et ils pourront donc mieux s'acquitter de leurs responsabilit�s. On am�liore en outre les programmes d'�change afin de mettre en application la notion d'institution diversifi�e et ouverte comptant sur les nouvelles id�es et les innovations.

Dans des secteurs cruciaux de l'administration financi�re, le gouvernement a commenc� � renforcer ses capacit�s. Il a annonc� qu'il avait l'intention d'�laborer des normes de certification pour les contr�leurs et les chefs de la v�rification des minist�res. Un programme d'apprentissage de base sera pr�par� en consultation avec des �tablissements d'enseignement, des associations professionnelles et des syndicats. Il mettra l'accent sur trois aspects�: l'orientation des nouveaux employ�s, les comp�tences en leadership pour les gestionnaires et les besoins sp�cialis�s des collectivit�s fonctionnelles cl�s, comme celles des finances, de la v�rification interne et des ressources humaines. On proc�de actuellement, sous l'�gide du Comit� des hauts fonctionnaires, � l'examen des comp�tences de base de tous les cadres sup�rieurs pour s'assurer que l'attention appropri�e est accord�e au choix des dirigeants de la fonction publique.

Dans le cadre de ses initiatives de recrutement et de maintien en poste, le gouvernement s'est engag� � aider la fonction publique � �tre productive et � fonder son travail sur des principes, tout en demeurant neutre et non partisane. Investir dans le savoir est investir dans l'adaptabilit� et cela contribuera � assurer la viabilit� et la pertinence de la fonction publique. Le gouvernement mettra donc l'accent sur les comp�tences de base n�cessaires au succ�s et � une saine gestion. Il favorisera l'innovation et la cr�ativit�, qui sont les meilleurs moyens de servir les Canadiens. Renforcer les capacit�s gr�ce � un recrutement et � une formation m�thodiques permettra d'assurer le renouvellement de la fonction publique et de la rendre plus souple. L'apprentissage continu, qui distinguera la fonction publique, permettra de s'assurer que le syst�me peut s'adapter pour ex�cuter des programmes et des politiques complexes et donner aux fonctionnaires la confiance n�cessaire pour remettre en question les m�thodes �tablies qui emp�chent de fournir de meilleurs services aux Canadiens.

Renforcer la gestion et la surveillance financi�res, en particulier dans les domaines pr�sentant des risques �lev�s

La v�rificatrice g�n�rale s'est dite pr�occup�e par le fait que le contr�le financier au gouvernement n'est pas aussi rigoureux qu'il le devrait, compte tenu en particulier de la complexit� de cette fonction. Certaines autres questions ont �t� soulev�es pendant les consultations. Des participants ont signal� le manque d'information d�taill�e et pr�sent�e en temps utile sur la gestion et les d�penses dans l'ensemble du gouvernement. Ils �taient d'avis qu'il fallait mettre davantage l'accent sur les �l�ments fondamentaux de la v�rification financi�re, ainsi que sur une approche strat�gique de l'administration financi�re ciblant les secteurs de risque. La capacit� de gestion financi�re et de v�rification �tait consid�r�e comme �tant exploit�e au maximum partout au gouvernement, ce qui nuisait parfois � la planification et � la prise de d�cisions. On estimait, en g�n�ral, qu'il fallait de nouveau insister sur les contr�les financiers et les m�canismes de suivi et de mise en application pour renforcer l'administration des fonds publics.

Des mesures importantes ont d�j� �t� prises pour am�liorer la gestion financi�re :

• En d�cembre 2003, le Bureau du contr�leur g�n�ral a �t� r�tabli au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada en tant que bureau distinct dirig� par un contr�leur g�n�ral nouvellement nomm� et ayant le statut d'administrateur g�n�ral. Un r�seau de contr�leurs relevant du contr�leur g�n�ral sera mis en place dans tous les minist�res pour renforcer la gestion et la responsabilisation financi�res.^[52]
• En mars 2004, le gouvernement s'est engag� � v�rifier tous les �tats financiers annuels des minist�res et des organismes d'ici 2009.
• Les v�rifications sp�ciales quinquennales des soci�t�s d'�tat par le v�rificateur g�n�ral seront d�pos�es au Parlement et affich�es sur le site Web du v�rificateur g�n�ral.
• Une �valuation des capacit�s de l'ensemble du gouvernement au chapitre de la v�rification est en cours.
• Dans ses efforts pour renforcer la gestion et la surveillance financi�res, le gouvernement sera guid� par un certain nombre d'objectifs, le plus important �tant l'administration prudente des fonds publics. Comme le gouvernement l'a affirm� en d�cembre�2003, chaque dollar compte. L'�-propos et la r�gularit� dans la gestion des fonds publics ne sont pas simplement souhaitables, ils sont n�cessaires. D�penser de mani�re �conomique, efficiente et efficace pour la r�alisation des programmes doit �tre tout autant la pr�occupation des ministres et sous-ministres que celle de tous les fonctionnaires relevant d'eux. Les cadres sup�rieurs devront faire montre d'un grand leadership en donnant l'exemple. Des contr�les rigoureux devront �tre fond�s sur des valeurs in�branlables. Les sous-ministres doivent bien comprendre que les capacit�s et le rendement en mati�re de gestion dans leur minist�re rel�vent essentiellement d'eux et qu'ils devront rendre des comptes � ce sujet. Les sous-ministres auront besoin d'avis objectifs et ind�pendants � propos du rendement des syst�mes d'administration financi�re dont ils auront la responsabilit� et qui, pour �tre efficaces, devront se trouver dans les minist�res. Ils ont besoin des outils de gestion de l'information qui leur permettent de ��g�rer de mani�re plus intelligente��.

Renforcer les valeurs et la transparence de la fonction publique

En soi, une bonne compr�hension de la doctrine ne garantira pas l'existence d'un syst�me efficace de responsabilisation. La simple mise en place de m�canismes de responsabilisation du gouvernement � l'�gard du Parlement et au sein m�me du gouvernement ne suffira pas non plus, peu importe la rigueur des m�canismes. Un fort ��r�flexe de responsabilisation�� sera n�cessaire de la part de tous les intervenants.

Les personnes consult�es ont estim� qu'il fallait d'abord mieux faire conna�tre et renforcer les valeurs et l'�thique de la fonction publique en donnant des conseils sur la fa�on de transposer ces principes dans des actes concrets. Elles �taient aussi d'avis que les mesures prises ouvertement et dans des conditions de transparence relative avaient plus de chances de cadrer avec ces valeurs et avec le respect attendu des r�gles que celles prises isol�ment.

Pendant les consultations men�es pour cet examen, beaucoup de personnes ont �t� d'avis que le manque de transparence rendait difficiles l'examen des pratiques de gestion et la d�termination rapide des risques et des probl�mes. En cons�quence, on consacre trop de temps � des mesures correctives et pas assez � la pr�vention. Les personnes consult�es �taient d'avis qu'une transparence accrue aux yeux du public �tait un moyen puissant d'encourager une gestion, une administration et une responsabilisation publique am�lior�es.

Plusieurs pratiques de gestion des ressources humaines de la fonction publique semblaient nuire au r�gime de responsabilisation plut�t que d'y contribuer. Certaines personnes ont affirm� par exemple qu'on n'accordait pas suffisamment d'attention aux valeurs et � l'�thique de la fonction publique au moment d'�tablir les crit�res d'�valuation et de promotion. D'autres croyaient que le probl�me �tait attribuable au fort taux de roulement aux �chelons sup�rieurs, ce qui signifiait que souvent les gens n'�taient plus accessible pour rendre compte de leurs actions et que d'autres personnes devaient le faire � leur place.

Le gouvernement a pris des mesures pour renforcer le r�flexe de la responsabilisation. Tirant parti du travail novateur fait par le Groupe de travail sur les valeurs et l'�thique dans la fonction publique, il a publi� en 2003 le Code de valeurs et d'�thique de la fonction publique. Des lois sur les conflits d'int�r�ts, des r�gles sur l'inscription des lobbyistes et la r�vision du Code r�gissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'int�r�ts et l'apr�s-mandat ont aussi eu des r�percussions. Un agent de l'int�grit� de la fonction publique a �t� nomm� et une loi visant � prot�ger les fonctionnaires qui d�noncent des actes fautifs a �t� pr�sent�e � la Chambre des communes en 2004.

Un bon syst�me de contr�le peut �tre renforc�, tout en augmentant la transparence envers le public. En fait, la transparence, la visibilit� et une approche de communication ouverte sont des �l�ments essentiels � la promotion d'une responsabilisation plus grande � l'�gard du public et du Parlement.^[53] Dans la mesure o� les parlementaires et les Canadiens peuvent acc�der directement � l'information concernant la gestion des d�penses et le rendement du gouvernement, ils seront plus en mesure de tenir le gouvernement responsable et moins d�pendants des rapports pr�par�s par les minist�res et les organismes. C'est pourquoi r�cemment, le gouvernement a d�pos� au Parlement Un cadre compr�hensif concernant la r�forme de l'acc�s � l'information et a sollicit� l'opinion des parlementaires sur cette importante question. Le gouvernement a �galement signifi� son intention d'assujettir �ventuellement toutes les soci�t�s d'�tat � l'application de la Loi sur l'acc�s � l'information. Parmi les autres mesures d�j� prises, mentionnons la divulgation ��proactive�� obligatoire :

• des frais de voyage et d'accueil des ministres, des secr�taires parlementaires, du personnel politique et des hauts fonctionnaires, depuis avril 2004;
• des march�s du gouvernement pour l'acquisition de biens et de services, d'une valeur sup�rieure � 10 000 $, depuis novembre 2004;
• de la reclassification des postes dans la fonction publique, depuis novembre�2004.

Ces mesures et celles du plan d'action pour la r�forme de la responsabilisation reposent toutes sur les valeurs fondamentales de la fonction publique. Elles accordent une grande importance � l'int�grit� et � la confiance, reconnaissant entre autres que, s'ils doivent compter moins sur des r�gles et des r�glements centralis�s, les fonctionnaires devront mieux comprendre les valeurs et les buts qui sous-tendent ces r�gles et r�glements. Les valeurs sont renforc�es par des pratiques exemplaires, et si les fonctionnaires doivent �tre habilit�s � agir, ils doivent percevoir ces valeurs dans les actions de leurs dirigeants. L'examen du rendement en fonction du code de valeurs doit �tre un �l�ment cl� des �valuations et des promotions. Il est tout � fait appropri� d'exiger du gouvernement et de la fonction publique de respecter les plus hautes normes possibles. Pour sa part, le gouvernement devrait s'attendre � un rendement �thique maximal de tous ceux qui re�oivent des fonds publics par l'interm�diaire de subventions, de contributions ou de march�s.

Afin de r�it�rer l'engagement � l'�gard des valeurs de la fonction publique, le gouvernement reconna�t les vertus d'une plus grande transparence. On pourrait en faire plus pour rendre le gouvernement plus transparent, tout en assurant une protection appropri�e de la vie priv�e et de la confidentialit�. Un gouvernement plus ouvert permettra aux personnes qui font des choix judicieux de le faire avec confiance et conviction et servira de rempart contre celles qui pourraient �tre port�es � faire de mauvais choix.

Agir de mani�re d�cisive lorsque les choses tournent mal ou dans les cas de mauvaise gestion

M�me si beaucoup de personnes consult�es ont estim� que le r�gime de responsabilisation fonctionnait raisonnablement bien au gouvernement, elles ont aussi reconnu l'importance des effets dissuasifs de savoir que la situation de mauvaise gestion fera l'objet de sanctions appropri�es.

Il est plus facile de juger de la pertinence des cons�quences d'un acte ou d'une omission lorsque chaque personne concern�e conna�t les d�tails du r�gime de r�compenses et de sanctions. Il est aussi plus probable qu'on agira correctement si on comprend les cons�quences li�es � son comportement. Des participants � la consultation �taient d'avis que le r�gime de sanctions n'est ni bien �labor� ni bien publicis�, ce qui le rend par cons�quent moins efficace qu'il ne pourrait l'�tre. On a dit que cette lacune per�ue a contribu� � donner l'impression au public et aux fonctionnaires que les cons�quences associ�es � une mauvaise gestion sont insuffisantes dans certains domaines.

Dans ce contexte, les participants � la consultation �taient d'avis que l'absence d'une d�finition claire de la mauvaise gestion s'appliquant aux ministres et aux sous-ministres nuisait � l'efficacit� et � la cr�dibilit� du r�gime de sanctions. M�me si de nombreuses d�finitions intuitives existent, on n'arrive pas � s'entendre sur aucune. Il est difficile de savoir si les mesures appropri�es ont �t� prises pour r�gler une situation de mauvais rendement ou de mauvaise gestion lorsqu'il n'y a aucun point de r�f�rence ou norme clairs, coh�rents et �vidents � cet �gard.^[54]

Comme l'a fait observer avec force le Groupe de travail sur les valeurs et l'�thique dans la fonction publique�: ��La fonction publique doit �tre anim�e par une in�branlable conviction � propos de l'importance et de la primaut� de la loi, particuli�rement de la loi de la Constitution, et par le besoin de l'imposer avec int�grit�, impartialit� et discernement. Les fonctions ayant trait aux droits, devoirs et objectifs publics des citoyens canadiens ne peuvent �tre remplies qu'avec l�gitimit� et �quit� � l'int�rieur d'un cadre l�gislatif et de la proc�dure �tablie��.^[55] Aucune violation des r�gles ne peut �tre tol�r�e au gouvernement, et il faut adopter une approche judicieuse pour r�gler les cas de mauvaise gestion. Le gouvernement agira alors de mani�re ferme et d�cisive. Comme toujours, il faudra �tre juste et �tre per�u ainsi. Cela dit, la responsabilisation ne devrait pas se limiter � un simple bl�me exprim� publiquement. Les mesures correctrices visant � r�gler les cas de mauvaise gestion doivent permettre l'apprentissage et l'am�lioration. La structure et l'application du r�gime de sanctions du gouvernement doivent inciter les gestionnaires � se conformer aux directives du gouvernement en respectant la loi et les valeurs de la fonction publique.

5.4� Renforcer le r�le du Conseil du Tr�sor pour ce qui est d'assurer une solide responsabilisation en mati�re de gestion

Le Conseil du Tr�sor joue un r�le capital pour ce qui est d'assurer une solide responsabilisation en mati�re de gestion au gouvernement. Dans son �tude, Gordon�Osbaldeston a indiqu� que, selon les sous-ministres, ��leur responsabilit� envers le Conseil du Tr�sor n'�tait pas aussi claire que celle envers la Commission de la fonction publique�� et que���les sous-ministres ne s'entendent pas tout � fait sur la nature de leur responsabilit� envers le Conseil du Tr�sor��.^[56] Les conclusions de la r�cente s�rie de consultations vont dans ce sens. Les moyens employ�s par le Conseil du Tr�sor pour d�terminer comment les sous-ministres exercent le pouvoir qui leur est d�l�gu� ne sont pas tr�s pr�cis. En outre, il n'y a pas non plus d'exigences officielles pour la tenue de s�ances de responsabilisation visant � permettre au Conseil du Tr�sor et aux sous-ministres de discuter de la progression de dossiers et de projets.

Rationaliser les politiques de gestion du Conseil du Tr�sor

L'obligation de rendre compte est affaiblie lorsqu'on d�l�gue des responsabilit�s administratives particuli�res sans faire �tat de t�ches ou de postes pr�cis. Les politiques de gestion du Conseil du Tr�sor, qui attribuent les responsabilit�s et d�finissent les attentes � l'�gard des ministres et des sous-ministres en mati�re de gestion, ont �t� �labor�es au fil de plusieurs d�cennies. Il existe des centaines d'instruments de politique et de lignes directrices. Au cours des consultations men�es pour le pr�sent rapport, les participants se sont dits d'avis que la complexit� des r�sultats du gouvernement est attribuable, en grande partie, � l'obligation de suivre les r�gles impos�es par le Conseil du Tr�sor et son secr�tariat. Le manque de coh�rence et d'uniformit� de l'ensemble des politiques de gestion est attribuable en partie � la fa�on dont elles ont �volu�, mais aussi au manque de coordination du processus d'�laboration des politiques. Il en r�sulte des chevauchements et des doubles emplois, voire parfois des contradictions entre certains instruments. Les r�gles �manant du Conseil du Tr�sor sont souvent mal interpr�t�es et on y passe parfois outre, et la plupart des hauts fonctionnaires admettent volontiers qu'ils ignorent tout simplement l'existence de certaines r�gles. Les personnes consult�es ont l'impression qu'il y a trop de politiques qui contraignent inutilement les activit�s minist�rielles.

Pour qu'on puisse tenir les gens responsables de leur rendement lorsqu'ils s'acquittent de leurs responsabilit�s d�l�gu�es, les politiques du Conseil du Tr�sor doivent indiquer clairement qui doit faire quoi. Le gouvernement simplifiera et rationalisera l'ensemble des politiques de gestion du Conseil du Tr�sor pour�:

• D�finir ce qui est attendu d'un ministre et d'un sous-ministre quant � la mise en œuvre et au suivi des m�canismes de contr�le pertinents, jeter les bases d'une d�l�gation de pouvoirs accrue et indiquer les mesures � prendre lorsque des cas de mauvaise de gestion sont d�couverts;
• Cibler les exigences en mati�re de rapport et veiller � ce qu'elles fournissent des informations pertinentes sur le rendement; l'exigence de surveiller la conformit� dans des domaines cl�s de risque est renforc�e, et le Conseil du Tr�sor est inform� des cas de mauvaise gestion et des correctifs apport�s;
• Aider les sous-ministres et les gestionnaires � satisfaire aux exigences des politiques au moyen d'un agencement pertinent d'outils, de cours de formation et de communications internes.

Toutefois, le co�t associ� � un contr�le rigide et centralis� est consid�rable. Il r�duit la responsabilit� des personnes charg�es des politiques et des programmes et l'efficacit� globale d'un r�gime de responsabilisation. Dans le cadre de tout effort de rationalisation des politiques de gestion, il sera donc pr�cis� clairement que la gestion doit relever du minist�re et que la surveillance rigoureuse des syst�mes de gestion devra demeurer la responsabilit� d'organismes centraux. Il n'est pas prudent de modifier tout le r�gime de responsabilisation en mati�re de gestion simplement parce certaines personnes ne respectent pas les r�gles. Il faut s'assurer que ces r�gles ciblent correctement les vrais sujets, qu'elles sont bien comprises par tous ceux qu'elles visent et qu'on v�rifie de pr�s si elles sont respect�es, en particulier dans les domaines o� les risques sont �lev�s.

Am�liorer les syst�mes d'information sur la gestion

Les experts consult�s aux fins du pr�sent examen s'entendaient presque tous pour dire que les syst�mes de gestion de l'information et les processus de collecte de donn�es les alimentant ne permettaient pas au Conseil du Tr�sor ni � son secr�tariat de bien jouer leur r�le de surveillance. Plus d'information et moins de r�glementation renforceraient en fait la responsabilisation. Pendant les consultations, des participants ont fait observer que l'�laboration d'information sur la gestion dans l'ensemble du gouvernement �tait cruciale et n�cessiterait un engagement � long terme, et un investissement consid�rable sur le plan du leadership et des ressources.

Des travaux sont en cours dans les domaines suivants�:

• La nouvelle Structure de gestion, des ressources et des r�sultats, qui indiquera comment les minist�res affectent et g�rent les ressources sous leur responsabilit� pour obtenir les r�sultats escompt�s, a �t� approuv�e par le Conseil du Tr�sor et elle est actuellement mise en œuvre;
• Le Syst�me d'information sur la gestion des d�penses est actuellement mis en place, lequel permettra au Conseil du Tr�sor d'obtenir plus rapidement de biens meilleurs renseignements sur les d�penses et le rendement en mati�re de gestion et qui facilitera la surveillance du rendement minist�riel et la reddition de comptes � cet �gard;
• La Strat�gie d'information financi�re am�liore la capacit� d'intendance des minist�res, favorise une gestion des risques plus intelligente et jette les fondements afin d'obtenir une information financi�re exhaustive et d'accro�tre la prise de d�cisions dans l'ensemble du gouvernement.

Ces outils sont importants pour le renforcement de la responsabilisation relative aux programmes dans les minist�res et partout au gouvernement. Les syst�mes de contr�le les plus efficaces sont ��intelligents��, int�grant de fa�on strat�gique des syst�mes d'examen et de v�rification fond�s sur les risques et des syst�mes d'information. Les sous-ministres, qui sont responsables de la qualit� de la gestion au sein de leur minist�re, b�n�ficieront d'un appui pour l'am�lioration de ces syst�mes et devront rendre des comptes au sujet de leur utilisation. Les parlementaires recevront de l'information plus compl�te afin de leur permettre d'assumer leur r�le pour ce qui est d'amener le gouvernement � rendre des comptes.

Obliger les minist�res � rendre des comptes � propos du rendement en mati�re de gestion et du rendement des programmes

En tant que conseil de gestion du gouvernement, le Conseil du Tr�sor a comme principale t�che de pr�senter clairement aux minist�res les attentes du gouvernement en mati�re de gestion et de donner au Parlement l'assurance que des syst�mes de gestion interne efficaces sont en place. Un certain nombre de mesures ont �t� prises r�cemment pour que le Conseil du Tr�sor soit plus en mesure d'assumer cette responsabilit�, notamment le Cadre de responsabilisation de gestion. Ce cadre jette les fondements d'un r�gime de responsabilisation plus coh�rent, plus uniforme et plus complet. Il r�sume les �l�ments essentiels d'une bonne gestion du secteur public d�coulant de plusieurs ann�es d'�valuation et d'examen attentifs. Il prend appui sur l'approche relative au r�le du conseil de gestion pr�sent�e dans Des r�sultats pour les Canadiens et les Canadiennes et sur les enseignements tir�s de l'Initiative de la fonction de contr�leur moderne.

Le Cadre de responsabilisation de gestion sert � formuler une vision de la saine gestion publique et � souligner les principes fondamentaux de la responsabilisation en mati�re de gestion. Il sert aussi de fondement pour �valuer le rendement de la gestion dans les minist�res, notamment dans le contexte des discussions bilat�rales tenues entre le secr�taire du Conseil du Tr�sor et les sous-ministres. Le greffier du Conseil priv�, en consultation avec le Comit� des hauts fonctionnaires, tient compte entre autres de ces �valuations pour formuler des recommandations concernant les cotes de rendement des sous-ministres au premier ministre. Les gestionnaires de la fonction publique utilisent aussi le Cadre de responsabilisation de gestion comme mod�le int�gr� pour apporter des am�liorations en mati�re de gestion. Dans l'avenir, tous les rapports sur le rendement de l'ensemble de la fonction publique seront fond�s sur ce cadre. Dor�navant, l'objectif est de r�it�rer le message que les ministres et sous-ministres sont responsables de la gestion de leur minist�re, tandis que le Conseil du Tr�sor et son secr�tariat doivent exercer une surveillance afin de s'assurer que les syst�mes de contr�le appropri�s sont en place et que les pratiques de gestion n�cessaires pour utiliser ces syst�mes sont suivies continuellement. Sous le nouveau r�gime de responsabilisation, le Conseil du Tr�sor se concentrera moins sur les activit�s particuli�res auxquelles prennent part les ministres et les sous-ministres. N�anmoins, une participation plus active du Conseil du Tr�sor marquera un changement dans le credo de gestion voulant qu'on ��laisse les gestionnaires g�rer�� (�l�ment qui �tait crucial pour la Commission Glassco) pour faire place � une philosophie de gestion visant � ��s'assurer que les gestionnaires g�rent bien��.

Des principes fondamentaux guideront le Conseil du Tr�sor au fur et � mesure que son r�le �voluera. Il fera tout son possible pour �viter d'alourdir la hi�rarchie dans le cadre des processus d�cisionnels. L'habilitation et la responsabilisation doivent �tre encourag�es au plus bas �chelon possible. Cela ne peut fonctionner que si toutes les parties reconnaissent les attentes concernant la diligence raisonnable et y r�pondent. Par cons�quent, au lieu de mettre l'accent sur les r�gles et les processus, il faut insister sur les principes et les r�sultats, en plus d'une surveillance appropri�e par le Conseil du Tr�sor soutenue par des syst�mes ��intelligents�� de gestion de l'information. L'information sur les attentes et le rendement en mati�re de gestion permettra davantage que les r�gles au Conseil du Tr�sor d'assurer une saine gestion.

5.5� Conclusion

Les parlementaires, les ministres et les fonctionnaires ont tous un r�le essentiel � jouer pour appuyer et renforcer le r�gime de responsabilisation. Dans toute la mesure du possible et pour le bien public, tous doivent collaborer de fa�on constructive pour s'acquitter de leurs responsabilit�s, tout en respectant le r�le des autres. La doctrine et les modalit�s de la responsabilit� minist�rielle sont essentielles pour le fonctionnement de nos institutions politiques nationales. Il importe donc de bien les d�finir et de s'entendre sur leurs principes de base.

Plus pr�cis�ment, pour am�liorer l'application et l'exercice de la doctrine de la responsabilit� minist�rielle, certains principes de base du cadre de responsabilisation doivent demeurer constants. M�me dans le contexte complexe et changeant dans lequel le gouvernement travaille, ils demeurent pertinents et guideront le gouvernement lorsqu'il proc�dera au renforcement de la responsabilisation.

1. Le r�le du Parlement qui consiste � tenir le gouvernement responsable, au nom des Canadiens et des Canadiennes, est r�affirm� comme une responsabilit� essentielle.
2. Il incombe �galement au gouvernement de veiller � la bonne utilisation de ces pouvoirs en instaurant des m�canismes de responsabilisation internes efficaces et clairs.
3. La pierre angulaire de notre syst�me de gouvernement responsable est la doctrine de la responsabilit� minist�rielle. Les ministres et les fonctionnaires ont tous le devoir de servir l'int�r�t public, au sens o� l'entend la loi et le gouvernement �lu en bonne et due forme.
4. Pour que la responsabilisation soit efficace, les pouvoirs et les responsabilit�s doivent �tre attribu�s clairement et �tre assortis de l'obligation appropri�e de rendre de comptes, des mesures correctives n�cessaires et de cons�quences appropri�es.
5. �tant membres � la fois des organes l�gislatifs et ex�cutifs du gouvernement, seuls le premier ministre et les ministres doivent �tre directement responsables devant le Parlement.
6. Dans la mesure o� les fonctionnaires respectent les lois qui attribuent les pouvoirs aux ministres, ils doivent le faire au nom et sous la direction g�n�rale de ceux-ci.
7. Les pouvoirs l�gaux pour l'administration des finances et des ressources humaines, qui sont li�s �troitement aux principes de neutralit�, de m�rite et de bien-fond� dans l'administration, doivent �tre exerc�es par les sous-ministres.
8. La fonction publique doit continuer d'�tre professionnelle et non partisane. L'embauche et les promotions doivent �tre fond�es sur le m�rite. Lorsque des hauts fonctionnaires se pr�sentent devant des comit�s parlementaires, ceux-ci doivent les traiter de fa�on � respecter l'ind�pendance et le caract�re non partisan de la fonction publique.
9. Les parlementaires, les ministres et les fonctionnaires sont tous tenus d'assumer le plus possible leurs responsabilit�s et d'honorer le caract�re de leur responsabilisation. Lorsqu'ils s'expliquent au Parlement ou au Conseil du Tr�sor, les ministres et les sous-ministres, selon le cas, doivent fournir des r�ponses aussi pr�cises et compl�tes que possible.
10. Le gouvernement a le devoir de fournir au Parlement l'information dont il a besoin pour lui permettre de tenir le gouvernement responsable.
11. La responsabilisation au gouvernement vise � promouvoir le contr�le d�mocratique, la conformit� aux politiques et l'am�lioration continue du rendement de la gestion; elle ne doit pas �tre assimil�e au bl�me.
12. Alors que la Chambre des communes d�tient le pouvoir ultime de renverser le gouvernement en lui refusant sa confiance, le r�le du Parlement en mati�re de responsabilisation ne devrait pas aller jusqu'� imposer des mesures disciplinaires et des r�percussions aux hauts fonctionnaires.

 

6.�� Participants � la consultation

6.1� Conseillers sp�ciaux du pr�sident du Conseil du Tr�sor du Canada

Denis Desautels

V�rificateur g�n�ral (ancien) et conseiller sp�cial du pr�sident du Conseil du Tr�sor

Robert Marleau

Greffier de la Chambre des communes (ancien) et conseiller sp�cial du pr�sident du Conseil du Tr�sor

Camille Montpetit

Sous-greffier de la Chambre des communes (ancien) et conseiller sp�cial du pr�sident du Conseil du Tr�sor

Donald Savoie

R�cipiendaire de la bourse Simon Reisman (2004) et conseiller sp�cial du pr�sident et du secr�taire du Conseil du Tr�sor

6.2� Autres participants

Jim Alexander

Directeur g�n�ral, R�gie de la gestion de l'information et de la technologie de l'information, Direction du dirigeant principal de l'information, Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada

Peter Aucoin

Titulaire de la chaire d'enseignement McCulloch en sciences politiques et administration publique,
Universit� Dalhousie

Bill Austin

Secr�taire adjoint, Secteur des programmes sociaux et culturels, Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada

Lloyd Axworthy

Pr�sident et vice-chancelier
Universit� de Winnipeg

Margaret Bloodworth

Sous-ministre, S�curit� publique
et Protection civile Canada

Patrick Boyer

Ancien d�put�
Professeur adjoint
Universit� Trent

Barry Carin

Centre for Global Studies
Universit� de Victoria

Susan Cartwright

Secr�taire adjointe, Secteur des affaires internationales, de la s�curit� et de la justice, Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada

Janice Charette

Sous-ministre, Citoyennet� et Immigration Canada

Phil Charko

Secr�taire adjoint, Secteur des pensions et avantages sociaux, Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada

Ian D. Clark

Pr�sident-directeur g�n�ral,
Conseil des universit�s de l'Ontario

Le tr�s honorable Joe Clark

Nicholas D'Ombrian

Nouveau-Brunswick

Ruth Dantzer

Pr�sidente de l'�cole de la fonction publique du Canada

Jim Eldridge

Greffier du Conseil ex�cutif

C. E. S. Franks

Professeur �m�rite
Universit� Queens

Roger Gibbins

Pr�sident-directeur g�n�ral
Canada West Foundation

Alan Gilmore

Bureau du v�rificateur g�n�ral du Canada

David Good

Professeur adjoint
School of Public Administration
Universit� de Victoria

Ralph Heintzman

Vice-pr�sident, Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique
du Canada

J. E Hodgetts

Kingston (Ontario)

Mike Joyce

Secr�taire adjoint
Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada

Luc Juillet

Directeur associ�, �cole d'�tudes politiques
Universit� d'Ottawa

Dennis Kam

Sous-ministre adjoint par int�rim (retrait�)
Direction g�n�rale des services minist�riels
Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada

Bill Knight

Ancien d�put�
Commissaire de l'Agence de la consommation
 en mati�re financi�re du Canada

James Lahey

Sous-ministre d�l�gu�
Affaires indiennes et du Nord Canada

John W. Langford

School of Public Administration
Universit� de Victoria

Peter Larson

Vice-pr�sident ex�cutif,
Forum des politiques publiques

Evert A. Lindquist

Directeur, School of Public Administration
Universit� de Victoria

Lee McCormack

Directeur ex�cutif, Op�rations des d�penses et rapports,
Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada

James (Jim) C. McDavid

Professeur, D�partement d'administration publique
Universit� de Victoria

L'honorable Barbara J. McDougall

Conseill�re
Aird & Berlis LLP

Hugh McRoberts

Bureau du v�rificateur g�n�ral du Canada

Jack Manion

Secr�taire (retrait�)
Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada

Jonathan Malloy

Professeur, D�partement de sciences politiques
Universit� Carleton

Daphne Meredith

Secr�taire adjointe, Priorit�s et planification minist�rielles
Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada

Jim Mitchell

Sussex Circle

L'honorable Lowell Murray

Le S�nat du Canada

Kathy O'Hara

Sous-secr�taire, Appareil gouvernemental
Bureau du Conseil Priv�

Morris Rosenberg

Sous-ministre, Sant� Canada

Charles Antoine St-Jean

Contr�leur g�n�ral du Canada

Graham W.S. Scott

Associ� directeur
McMillan Binch, LLP

Gordon Smith

Pr�sident
Centre de recherches pour le d�veloppement international

Jennifer Smith

Pr�sidente, D�partement de sciences politiques
Universit� Dalhousie

Andrew Stark

Professeur, Rotman School of Management
Universit� de Toronto

Sharon Sutherland

Ottawa (Ontario)

Harry Swain

Pr�sident
Trimbelle Limited

Paul Thomas

Professeur, D�partement d'�tudes politiques
Universit� du Manitoba

Allan Tupper

Vice-pr�sident associ�, Relations gouvernementales
Universit� de la Colombie-Britannique

Louis J. Vigneault

Pr�sident
Conseil f�d�ral de l'Ontario

Samy Watson

Sous-ministre
Environnement Canada

Jodi White

Pr�sidente
Forum des politiques publiques

L'honorable Michael Wilson

Pr�sident-directeur g�n�ral
UBS Global Asset Management

Wayne Wouters

Secr�taire
Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada

Alan Young

Ex-chef de cabinet du pr�sident
Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada

 

[1].     � Renforcer la transparence, la responsabilisation et la gestion dans l'ensemble du secteur public �,
Communiqu� de presse du Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada, le 10 f�vrier 2004.

[2].     La reddition de comptes et l'�thique au gouvernement. Chapitre 2. Rapport de la v�rificatrice g�n�rale du Canada pr�sent� � la Chambre des communes : Ottawa, Imprimeur de la Reine. Novembre 2003. Le rapport a �t� d�pos� le 10 f�vrier 2004.

[3].     Rapport d�pos� au Parlement le 17 f�vrier 2005.

[4].     Voir la liste des personnes consult�es au chapitre 6. Leurs pr�cieuses r�flexions et r�troactions ont contribu� � formuler les principales conclusions de l'examen, bien que les participants n'aient pas �t� incit�s � appuyer la fa�on dont le gouvernement a pr�sent� les questions trait�es dans cet examen.

[5].     Le principal garant de la responsabilisation juridique est le syst�me judiciaire.

[6].     John Williams, d�put�, t�moignage dans le cadre des audiences du Comit� des comptes publics, 6 mai 2004. Cela dit, les membres des comit�s parlementaires peuvent contribuer de mani�re importante � l'�laboration des politiques au moyen des d�bats et des discussions. Ce r�le plus modeste est mis en �vidence dans les documents d�crivant les aspirations des parlementaires en regard de la r�forme du Parlement : � La r�forme doit mener � une contribution plus importante aux d�bats sur les politiques. � (Un Parlement selon nos vœux – Les vues des parlementaires sur la r�forme du Parlement. Ottawa : Biblioth�que du Parlement, d�cembre 2003,
pp. 6, 10 et 15.)

[7].     Canada. La responsabilit� constitutionnelle, 1993, p. 55.

[8].     Lord Fulton. The Civil Service Vol.1. Report of the Committee 1966-68. London. Her Majesty's Stationery Office, p. 108.

[9].     Cette section traite des sous-ministres de minist�re et non des administrateurs g�n�raux d'organisme, qui ont des attributions l�g�rement diff�rentes en vertu de la loi. 

[10].  La responsabilit� constitutionnelle

[11].  Voir Norman Ward, The public Purse. Toronto : Presses de l'Universit� de Toronto, 1951, pp. 3-4, pour un �nonc� des principes et des m�thodes de base en mati�re de contr�le parlementaire des finances. La partie IV de la Loi sur la gestion des finances publiques �tablit la mani�re selon laquelle les Comptes publics doivent �tre g�r�s, sous r�serve des r�glements applicables du Conseil du Tr�sor.

[12]. Selon Peter Aucoin et Mark D. Javis. Modernizing Gouvernment Accountability : A Framework for Reform, �cole de la fonction publique du Canada, 2005, pp. 20-21

[13].  Pour plus de renseignements sur ces questions, voir Robert Marleau et Camille Montpetit. La proc�dure et les usages de la Chambre des communes. Ottawa : Chambre des communes, 2000.

[14].  Voir Canada. Gouverner de fa�on responsable, 2004, p.16, il est du devoir des ministres d'assister quotidiennement � la P�riode des questions. Toute absence doit �tre autoris�e � l'avance par le Cabinet du premier ministre avant la prise d'autres engagements. Si un ministre doit s'absenter, un autre ministre ou un secr�taire parlementaire est d�sign� pour r�pondre en son nom.

[15].  Voir le bref historique de l'�volution de la Chambre des communes dans le Rapport du Comit� McGrath, Rapport du Comit� sp�cial sur la r�forme de la Chambre des communes,.Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1985. Voir aussi C.E.S. Franks. The Parliament of Canada. Toronto : University of Toronto Press,1987, en particulier pp. 238-256.

[16].  Voir le paragraphe 7(2) de la Loi sur le v�rificateur g�n�ral. Le v�rificateur g�n�ral doit �galement rapporter au pr�sident du Conseil du Tr�sor tous les cas qui semblent constituer une r�tention irr�guli�re de fonds publics et, � sa discr�tion, ce dernier peut informer les cadres concern�s de l'administration publique des faits d�couverts au cours de ses examens et notamment ceux affect�s aux affaires du Conseil du Tr�sor.

[17].  Pour plus de renseignements, voir Robert Marleau et Camille Montpetit. La proc�dure et les usages de la Chambre des communes. Ottawa : Chambre des communes, 2000, chapitre 18, pp. 697-768.

[18].  Pour un compl�ment d'information sur cette question, voir Gordon Osbaldeston. Keeping Deputy Ministers Accountable. Toronto : McGraw-Hill Ryerson, 1989, en particulier les pp. 6-8.

[19].  Gordon Osbaldeston, Keeping Deputy Ministers Accountable. Toronto : McGraw-Hill Ryerson, 1989, p. 13.

[20].  Le personnel exon�r� est en marge de la fonction publique officielle et il n'est pas sujet aux contr�les de la dotation et autres exerc�s par la Commission de la fonction publique du Canada. Le cabinet d'un ministre peut �galement comprendre un certain nombre d'adjoints minist�riels qui sont des fonctionnaires affect�s au bureau du ministre afin d'assurer la liaison avec le minist�re et de fournir un soutien administratif au ministre. On s'attend � ce que les adjoints minist�riels s'acquittent de leurs fonctions d'une mani�re non partisane.

[21].  Gordon Robertson, The Changing Role of the Privy Council Office. Ottawa : Information Canada, 1971, p. 506.

[22].  Gouverner de fa�on responsable, p. 33.

[23].  La responsabilit� constitutionnelle, p. 64.

[24].  Gouverner de fa�on responsable, p. 11.

[25].  La responsabilit� constitutionnelle, p. 59.

[26].  Canada. Bureau du Conseil priv�, Le guide du sous-ministre 2003, partie III, p. 27.

[27].  Code de valeurs et d'�thique de la fonction publique, Canada. Secr�tariat du Conseil du Tr�sor. 2003. � Il incombe � tous les fonctionnaires de s'y conformer dans l'exercice de leurs fonctions et, en particulier, de faire montre, par leurs gestes et leurs comportements, des valeurs de la fonction publique. � p.14 � Les administrateurs g�n�raux et les cadres sup�rieurs doivent particuli�rement incarner dans leurs gestes et leur comportement, les valeurs de la fonction publique. Il leur incombe d'int�grer celles-ci dans tous les aspects du travail de leur organisation. On s'attend � ce qu'ils veillent particuli�rement � respecter en tout temps l'esprit et les exigences particuli�res du pr�sent Code. � p. 16.

[28].  J.E. Hodgetts a soulign� l'importance de ce point dans un commentaire pr�sent� au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada en octobre 2004. Il met en relief la dimension int�rieure de la responsabilit� : � sois loyal envers toi-m�me…�.

[29].  Gouverner de fa�on responsable. p. 11.

[30].  La responsabilit� constitutionnelle, p. 87. Guide du sous ministre, p. 23. 

[31].  Voir David Good. The Politics of Public Management. Toronto : Presses de l'Universit� de Toronto, 2003, p.40 et Thomas Axworthy. � Addressing the Accountability Deficit: Why Paul Martin's Minority Government Must Pay More Attention to the Three A's �. IRPP Working Paper, octobre 2004, p. 10.

[32].  Le Comit� des hauts fonctionnaires, compos� de sous-ministres, conseille le greffier sur la nominations des cadres sup�rieurs et d'autres priorit�s et questions relatives � la gestion des ressources humaines.

[33].  Plus d'une vingtaine d'autres lois d�finissent les pouvoirs l�gislatifs du Conseil du Tr�sor.

[34].  Les pouvoirs de d�penser sont approuv�s par le Parlement.

[35].  Pour plus de d�tails, voir Le Guide du sous-ministre, partie II, Responsabilit�s du sous-ministre, pp. 6-8

[36].  Le Guide du sous-ministre, partie III, p. 27

[37].  Voir Le Guide du sous-ministre, partie III, 

[38].  Pour plus d'information sur le Cadre de responsabilisation de gestion, veuillez visiter le site Web � http://www.tbs-sct.gc.ca/maf-crg/index-fra.asp.

[39].  Aucoin, Peter et Mark D. Jarvis. Modernizing Government Accountability: A Framework for Reform, �cole de la fonction publique du Canada, 2005, p.61.

[40].  Canada. Commission royale sur la gestion financi�re et l'imputabilit�.Rapport final. 1979, pp. 52-53.

[41].  Rapport du Comit� sp�cial sur la r�forme de la Chambre des communes, Ottawa : l'Imprimeur de la Reine pour le Canada, 1985, p. 15

[42].  Pour un examen valable : Am�liorations � apporter au processus budg�taire, Rapport du Comit� permanent des op�rations gouvernementales et des pr�visions budg�taires, septembre 2003, et la Recommandation 12. Voir aussi le rapport du Comit� McGrath, 1985. Voir aussi le rapport sur le r�le d'examen du Parlement, The Challenge for Parliament: Making Government Accountable, r�dig� par la Hansard Society Commission d'Angleterre sous la pr�sidence du tr�s honorable Lord Newton of Braintree, Vacher Dod Publishing Limited, 2000.

[43].  Un Parlement selon nos vœux, les vues des parlementaires sur la r�forme du Parlement, pp. 6 et 10.

[44].  Questions d'une importance particuli�re, novembre 2004, p. 1.

[45].  � l'exclusion des d�put�s qui appartiennent � l'ex�cutif ou qui assument des responsabilit�s sp�ciales (par exemple, le leader de l'opposition ou le whip du parti), il n'y a environ que 210 d�put�s qui peuvent tenir le gouvernement responsable dans le cadre du processus des comit�s. Les d�put�s si�gent � au moins un comit� parlementaire, mais ils font souvent partie de plusieurs (car on compte une vingtaine de comit�s permanents). Ils doivent s'acquitter de nombreuses responsabilit�s dans leurs circonscriptions et sur la Colline du Parlement. Voir le Rapport minist�riel sur le rendement 2003-2004, Chambre des communes.

[46].  Commentaire fourni par C.E.S. Franks au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada, avril 2005.

[47].  La Liste des rapports et �tats repr�sente plus de 100 pages et �num�re environ 1 000 rapports provenant de plus de 250 organisations, dont la majorit� est vis�e par des lois.

[48].  Canada. Bureau du Conseil priv�. �thique, responsabilit�, imputabilit� : Plan d'action pour la r�forme d�mocratique, 2004.

[49].  L'examen d�pos� au Parlement le 17 f�vrier 2005 comprenaient 31 mesures visant � clarifier les relations entre les ministres et les soci�t�s d'�tat, � clarifier les r�gimes de responsabilisation de ces soci�t�s, � rendre le processus de nomination plus transparent, � adopter les m�mes r�formes que dans le secteur priv� pour la gouvernance des soci�t�s d'�tat, � renforcer les r�gimes de v�rification au sein des soci�t�s d'�tat et � rendre plus transparentes leurs activit�s et leurs op�rations.

[50].  Gouvernance dans la fonction publique du Canada : Responsabilisation des ministres et des sous-ministres : Rapport du Comit� permanent des comptes publics. Mai 2005

[51].  En r�sum�, les responsabilit�s actuelles du sous-ministre, telles que pr�cis�es dans le Guide du sous-ministre, partie II, sont les suivantes : les pouvoirs, les obligations et les fonctions des sous-ministres et autres administrateurs g�n�raux selon la common law qui r�sultent des fonctions en mati�re de gestion du sous-ministre (par exemple, le pouvoir de d�finir les qualit�s n�cessaires pour tout poste au sein de leur minist�re); au d�but de chaque exercice ou � tout autre moment fix� par le Conseil du Tr�sor, pr�parer une r�partition du cr�dit ou du poste en affectation (paragraphe 31(1)); veiller, gr�ce � la mise en œuvre d'un syst�me ad�quat de contr�les et de v�rifications, � ce que les affectations pr�vues dans une r�partition approuv�e par le Conseil du Tr�sor ne soient pas d�pass�es (paragraphe 31(3)); �tablir des m�thodes de contr�le et de comptabilisation des engagements financiers imputables sur le cr�dit ou le poste vis� (paragraphe 32(2)); fournir les attestations n�cessaires aux paiements (article 34); tenir de bons inventaires des biens publics plac�s sous la responsabilit� de son minist�re et se conformer aux r�glements du Conseil du Tr�sor r�gissant la garde et le contr�le de ces biens (article 62); lesresponsabilit�s relatives � la gestion du personnel d�l�gu�es au sous-ministre en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (dotation, dont la nomination, la promotion, la mutation, la r�trogradation et le renvoi) et de son r�glement d'application, et en vertu de la LGFP (l'organisation et la classification); les responsabilit�s relatives � la Loi sur les langues officielles; les obligations particuli�res impos�es aux sous-ministres par les politiques ou les directives du Conseil du Tr�sor, en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques (par exemple, les obligations en mati�re de s�curit� et de sant� au travail en vertu du Code canadien du travail); des pouvoirs d�coulant de d�crets du Conseil pris en vertu de la pr�rogative royale (p. ex. le pouvoir d'effectuer des paiements � titre gracieux au nom de la Couronne).

[52].  Le Bureau du contr�leur g�n�ral a pour t�ches d'�tablir les normes et les politiques du gouvernement du Canada concernant les finances, la comptabilit� et la v�rification; de superviser toutes les d�penses gouvernementales, ce qui comprend l'examen et l'approbation des nouvelles initiatives en mati�re de d�penses; de conseiller et de guider les contr�leurs minist�riels (agents financiers sup�rieurs) relativement aux saines pratiques et m�thodes de gestion financi�re et d'administration; de g�rer et d'ex�cuter les activit�s de v�rification interne pour les petits organismes n'ayant pas leur propre fonction de v�rification interne; de moderniser l'ensemble de politiques gouvernementales concernant la gestion financi�re; d'exercer un leadership � l'�chelle de la fonction publique par l'interm�diaire des collectivit�s de la gestion financi�re et de la v�rification interne, en mettant l'accent sur la n�cessit� d'assurer l'existence et le respect de contr�les financiers appropri�s et de maintenir une saine administration des ressources � tous les niveaux de la fonction publique f�d�rale; de favoriser et de g�rer le perfectionnement professionnel des collectivit�s de la gestion financi�re et de la v�rification interne, notamment en �tablissant des normes d'accr�ditation et de certification et en donnant des conseils sur les modules de formation appropri�s du programme d'apprentissage de la fonction publique; d'approuver, de concert avec les sous-ministres, la nomination de tous les contr�leurs minist�riels; de r�organiser et de renforcer la v�rification interne dans l'ensemble du gouvernement pour assurer l'instauration de programmes de v�rification exhaustifs fond�s sur une analyse efficace des risques associ�s � toutes les activit�s minist�rielles, et d'examiner de pr�s tous les aspects de tous les portefeuilles; de surveiller la mise en place de syst�mes d'information financi�re modernes, opportuns et s'appliquant � l'ensemble de l'organisation afin d'assurer le suivi de toutes les d�penses et de fournir les outils n�cessaires � une surveillance et � une prise de d�cisions efficaces; de voir � ce que tous les �tats financiers annuels des minist�res et des organismes soient v�rifi�s d'ici cinq ans; et de renforcer la capacit� de v�rification interne partout dans le secteur public.

[53].  Promouvoir la transparence pour encourager la responsabilisation � l'�gard du public est une solide tradition au Canada. La l�gislation canadienne sur l'acc�s � l'information a �t� une innovation quand elle a �t� adopt�e en 1985, pour accorder aux Canadiens le droit d'acc�der � l'information d�tenue par presque toutes les institutions gouvernementales.

[54].  La Loi sur la gestion des finances publiques et les lignes directrices du Conseil du Tr�sor en mati�re de discipline contiennent �galement quelques chapitres sur ces questions.

[55].  De solides assises : Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'�thique dans la fonction publique. Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1996

[56].  Gordon Osbaldeston, Keeping Deputy Ministers Accountable. Toronto : McGraw-Hill Ryerson, 1989, pp. 67-68.