ARCHIVÉ - Examen des responsabilités et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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3. Le Cabinet et le régime de responsabilisation

Introduction

Dans le présent chapitre, nous exposons le rôle du premier ministre dans l'attribution de responsabilités au Cabinet et le rôle de soutien qu'exerce le Bureau du Conseil privé auprès du premier ministre dans la conduite du Cabinet. Nous mettons l'accent sur l'interface politico-bureaucratique et exposons de quelle façon les ministres, de même que leurs sous-ministres, gèrent leurs ministères. Nous présentons un aperçu de l'environnement contemporain dans lequel les ministres et les sous-ministres doivent gérer leurs responsabilités. Enfin, nous indiquons comment le premier ministre sanctionne les ministres et les sous-ministres lorsqu'il le juge à propos. Nous précisons que :

• la responsabilité collective est essentielle à l'unité du gouvernement;
• la gestion de l'interface politico-bureaucratique nécessite une hiérarchisation nettement définie de l'autorité et des protocoles bien établis pour la délégation de la responsabilité et la résolution de conflits;
• les conditions dans lesquelles fonctionne un gouvernement moderne posent des problèmes au régime de responsabilisation;
• il existe des outils pour sanctionner les ministres et les sous-ministres en cas de mauvaise gestion.

3.1  Le rôle du premier ministre dans l'attribution
de la responsabilité

Le chef du parti politique qui semble pouvoir former un gouvernement qui aura la confiance de la Chambre des communes, normalement le parti ayant le plus grand nombre de sièges, est appelé par le gouverneur général à constituer un gouvernement. C'est là la responsabilité déterminante du premier ministre : choisir les ministres et organiser le Cabinet à la fois en tant qu'organisme décisionnaire et mécanisme d'orientation générale des politiques et des opérations du gouvernement. Les ministres relèvent du premier ministre qui, en effet, détient la responsabilité collective du Cabinet. Les sous-ministres doivent rendre des comptes aux ministres, par l'entremise du greffier du Conseil privé, au premier ministre. Ce double rapport de responsabilisation met en évidence l'importance du rôle des sous-ministres à l'appui du juste équilibre qui s'impose entre la responsabilité individuelle et la responsabilité collective.

Outre sa responsabilité d'organiser le Cabinet, le premier ministre a la prérogative d'établir les politiques et de faire des recommandations au gouverneur en conseil concernant l'organisation, la structure et le mandat des portefeuilles ministériels, en conformité avec la législation

Le premier ministre choisit également les sous-ministres suivant les conseils du greffier du Conseil privé. Les sous-ministres doivent répondre au premier ministre par l'intermédiaire du greffier du respect des politiques gouvernementales dûment approuvées. Cette responsabilité met en relief l'intérêt collectif de tous les ministres ainsi que l'intérêt précis du premier ministre dans la gestion de l'ensemble de la fonction publique.^[18]

Le rôle du Bureau du Conseil privé pour soutenir le premier ministre

Le Bureau du Conseil privé est le ministère du premier ministre. Outre ses fonctions de secrétaire du Cabinet et de chef de la fonction publique, le greffier du Conseil privé agit à titre de sous-ministre du premier ministre. Ainsi, le greffier, avec l'aide du personnel du Bureau du Conseil privé, soutient le travail — et l'obligation de rendre compte au Parlement — du premier ministre et il est lui-même comptable au premier ministre. En plus de son obligation officielle de rendre compte, le greffier a le devoir de servir l'intérêt public et de s'assurer que la fonction publique dans son ensemble est une institution publique professionnelle, non partisane et loyale. Il représente aussi bien la fonction publique auprès du premier ministre et du gouvernement que le premier ministre et le gouvernement auprès de la fonction publique. À titre de secrétaire du Cabinet et de chef de la fonction publique, le greffier a aussi des responsabilités qui ne se limitent pas à servir le gouvernement au pouvoir. Ainsi, par exemple, il est responsable d'assurer la continuité entre les gouvernements et le maintien à jour du système de documents du Cabinet. Le Bureau du Conseil privé joue un rôle important en matière d'examen et de remise en question des initiatives des ministères afin d'assurer la qualité et la cohérence par rapport aux objectifs gouvernementaux plus vastes.

Les sous-ministres sont redevables au premier ministre par l'intermédiaire du greffier du Conseil privé pour ce qui est de soutenir leurs ministres conformément au programme et à l'orientation du gouvernement dans son ensemble. Le greffier joue également un rôle clé pour aider les sous-ministres à assumer leurs responsabilités multiples.

3.2  Gérer l'interface politico-bureaucratique

Les façons dont les ministres gèrent leurs ministères varient selon les circonstances et le style individuel des ministres. Cela dit, Gordon Osbaldeston, ancien greffier du Conseil privé, a décrit les principales façons dont les ministres dirigent typiquement leurs ministères, y compris ce qui suit :^[19]

• donner « l'orientation générale » concernant les priorités, tant stratégiques qu'administratives, ainsi que « l'orientation spécifique » du ministère en ce qui a trait aux priorités clés;
• examiner et signer des documents du Cabinet, des présentations au Conseil du Trésor et des modifications aux règlements qui consolident l'orientation qu'ils ont donnée;
• approuver les annonces publiques et la correspondance;
• assurer le suivi auprès de responsables ministériels, par l'intermédiaire du sous-ministre, de questions précises soulevées par des citoyens, des députés et d'autres ministres;
• communiquer avec d'autres intervenants gouvernementaux au sujet de toute question importante ayant une incidence sur le ministère, le Parlement, le public et le Cabinet.

Sous la direction du ministre, le sous-ministre à son tour guide le ministère et délègue d'autres responsabilités de façon à pouvoir répondre aux attentes. Le niveau de participation ministérielle au travail détaillé du ministère variera selon les ministres et en fonction des questions et des situations, et les ministres et leurs sous-ministres doivent collaborer afin de pouvoir saisir jusqu'à quel point le ministre s'attend à participer. Le ministre et le sous-ministre doivent faire en sorte que des systèmes appropriés sont en place pour pouvoir gérer le risque lié aux problèmes et pour soutenir la responsabilité du ministre.

Pour gérer la politique et les opérations ministérielles, les ministres peuvent donner une orientation proactive aux fonctionnaires ou prendre des décisions en réponse aux propositions ou autres conseils que ces derniers leur présentent. Dans un cas comme dans l'autre, la transmission de directives du ministre à la fonction publique est particulièrement importante pour entretenir la hiérarchie de la responsabilisation sur laquelle repose la responsabilité ministérielle. Par conséquent, les voies de communication de l'information, des conseils et des décisions doivent être claires et uniformes. En général, les communications entre le ministre et son cabinet et les fonctionnaires du ministère doivent être coordonnées par le bureau du sous-ministre. Il y aura des circonstances où cela ne sera pas possible, ou encore lorsqu'on conviendra de privilégier d'autres approches. Il sera toujours important que les ministres et les sous-ministres prévoient les mécanismes de contrôle nécessaires pour s'assurer qu'ils reçoivent l'information requise pour s'acquitter de leurs responsabilités respectives.

Le personnel exonéré du ministre

Un domaine qu'il y aurait lieu de mentionner en particulier est le rôle approprié du cabinet du ministre en ce qui a trait à la communication et à la transmission de directives au ministère. Au Canada, le personnel politique (également désigné sous le nom de personnel « exonéré »), tout en étant mobilisé en partie par les travaux parlementaires et ceux liés à la circonscription du ministre, joue également un rôle important, mais limité dans le fonctionnement du ministère.^[20] Gordon Robertson, ancien greffier du Conseil privé, a décrit le rôle du Cabinet du premier ministre, qui peut être appliqué également à tous les cabinets de ministre, c'est-à-dire, un rôle politique partisan, mais néanmoins opérationnellement sensible.^[21] Le rôle du personnel politique est de prodiguer au ministre des conseils stratégiques et partisans qui complètent les conseils professionnels, experts et impartiaux en provenance du sous-ministre et de la fonction publique en général.

Le personnel exonéré ne fait pas partie de l'exécutif, car pour exercer le pouvoir à ce niveau-là, il aurait besoin d'une autorisation légale conférée aux ministres en grande partie par la législation. Quant aux fonctionnaires, ils la reçoivent lorsqu'ils sont nommés à un poste en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et de la Loi sur la gestion des finances publiques. Le personnel exonéré est ainsi désigné parce qu'il n'est pas soumis à ces lois. Par conséquent, il n'est pas autorisé à donner des directives aux fonctionnaires. Toutefois, parce que le personnel exonéré et les fonctionnaires aident tous les deux le ministre à s'acquitter de ses responsabilités ministérielles, les deux parties ont manifestement besoin de coordonner leur travail dans leurs sphères respectives. Le personnel exonéré peut donc participer à des réunions en même temps que des fonctionnaires, si approprié (par exemple, les séances d'information ministérielles), demander des renseignements concrets aux fonctionnaires, ou transmettre les instructions du ministre. Cependant, dans la mesure du possible, les relations entre le personnel exonéré et les fonctionnaires doivent être coordonnées par le bureau du sous-ministre.^[22] Il importe également de souligner que le ministre est responsable de toute démarche accomplie en son nom par son personnel exonéré.

Le rôle des sous-ministres

Les sous-ministres ont un large éventail de fonctions particulières, y compris la prestation de conseils stratégiques et opérationnels, la surveillance de l'exécution des programmes, la gestion ministérielle interne et la coordination interministérielle. Ils sont investis de pouvoirs délégués et de pouvoirs légaux pour exercer ces fonctions. Leurs fonctions principales sont décrites dans les lois ministérielles pertinentes.Dans les domaines de l'« administration » désignés dans ces lois, les sous-ministres agissent presque entièrement à la place de leur ministre respectif.^[23] L'autorité et le devoir d'agir peuvent être conférés aux fonctionnaires, mais non pas la responsabilité au sens politique ou constitutionnel. Les sous-ministres doivent rendre compte de leurs actes au quotidien principalement à leurs ministres et, par l'intermédiaire du greffier, au premier ministre, et non au Parlement.^[24] C'est ainsi que le prévoit la Loi d'interprétation, qui s'inspire que la législation ministérielle pour énoncer que le sous-ministre peut exercer l'autorité au nom de son ministre, sauf pour établir des règlements. Cette interprétation législative rend explicite la responsabilité légale des sous-ministres envers leurs ministres, laquelle est implicite dans les lois ministérielles.^[25]

Les sous-ministres sont investis de pouvoirs spéciaux, directement ou par l'intermédiaire du Conseil du Trésor, en vertu de certaines dispositions des principales lois sur l'administration publique, sans allusion faite au ministre. Dans ces domaines, le sous-ministre est responsable non seulement vis-à-vis de son ministre, mais aussi du Conseil du Trésor ou de la Commission de la fonction publique du Canada.^[26] En pratique, l'obligation des sous-ministres de rendre compte au Conseil du Trésor s'exerce souvent par le truchement de leur interaction avec le secrétaire du Conseil du Trésor et par la présentation de rapports au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et la collaboration avec ce dernier. Comme nous l'avons mentionné, le ministre a la responsabilité de veiller à ce que le sous-ministre s'acquitte de ces obligations imposées par la loi, et le ministre doit veiller à ce qu'il y ait des contrôles adéquats tels que vérification interne, systèmes financiers et systèmes des ressources humaines pour l'aider à s'acquitter de cette responsabilité.

Les sous-ministres sont le lien entre les ministres et d'autres fonctionnaires. Un volet important de ce rôle consiste à assurer des voies de communication claires et cohérentes. Les communications entre le ministre et les représentants de son cabinet et fonctionnaires de son ministère devraient, dans la mesure du possible, se faire par l'entremise du bureau du sous-ministre. Dans leur conduite et dans les conseils qu'ils prodiguent aux ministres, les fonctionnaires doivent respecter le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique,^[27] et les sous-ministres ont la responsabilité particulière de faire preuve de leadership à cet égard.^[28] Les sous-ministres doivent aussi se conformer au Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat.Le respect des valeurs de la fonction publique suppose notamment que la fonction publique doit toujours prendre en considération la légalité et l'à-propos de toute initiative. Qui plus est, dans l'éventualité d'un conflit entre les directives du ministre et la loi, c'est la loi qui prévaut.^[29] Selon ce même principe, les fonctionnaires ne peuvent pas rejeter les directives légales d'un ministre simplement parce qu'ils sont en désaccord avec ce dernier. Si les directives données par un ministre relatives à des domaines pour lesquels il est responsable sont légales, les fonctionnaires, y compris les sous-ministres, doivent s'y conformer.

Cela dit, il surviendra à l'occasion des situations où il y aura désaccord entre les ministres et leurs sous-ministres, lequel ne pourra être résolu simplement sur le plan de la légalité. Par exemple, le sous-ministre pourrait être de l'avis que la démarche envisagée par le ministre, tout en étant légale, ne serait pas conforme aux normes gestion du Conseil du Trésor sur l'à-propos ou la régularité et, par conséquent, contraire à la politique gouvernementale globale. Il pourrait aussi y avoir désaccord au sujet de l'économie, de l'efficience ou de l'efficacité d'une mesure administrative dans le cadre des responsabilités légales du sous-ministre.

Dans la grande majorité des cas, de telles mésententes sont réglées au moyen de discussions entre le ministre et son sous-ministre. Pour des questions liées à la politique de gestion, le sous-ministre peut demander l'avis du secrétaire du Conseil du Trésor, du contrôleur général du Canada ou de la présidente de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada. Dans un nombre restreint de cas, le différend peut être réglé avec l'aide du premier ministre par l'entremise du greffier du Conseil privé^[30]. Le greffier peut agir en tant qu'intermédiaire, au besoin, en soulevant les problèmes avec les ministres et les sous-ministres et en cherchant un compromis. Si le sous-ministre n'approuve pas le résultat final, il peut démissionner plutôt que de mettre en œuvre la décision du ministre.

3.3  Le contexte de fonctionnement du gouvernement

Au cours des 50 dernières années, le gouvernement a énormément gagné en taille et en complexité, et les exigences auxquelles doivent répondre les ministres et les sous-ministres ont augmenté proportionnellement. Comme toute autre organisation, le gouvernement doit s'adapter efficacement à la mondialisation de l'économie, aux pas de géant effectués dans la technologie de l'information, aux changements sociaux et démographiques, ainsi qu'au difficile contexte de la sécurité. En effet, l'administration fédérale est la plus grande organisation au pays, avec des dépenses annuelles de quelque 200 milliards de dollars et plus de 200 ministères, organismes et institutions œuvrant dans chaque région du Canada et dans plus de cent autres pays. Le secteur public fédéral compte plus de 450 000 employés qui dispensent plus de 1 600 programmes et services. Par conséquent, bien que chaque transaction peut être importante, les ministres et hauts fonctionnaires doivent déployer beaucoup d'efforts pour demeurer pleinement au fait de toutes les questions dont ils sont responsables.

Les structures à l'intérieur du gouvernement sont maintenant plus diverses et comprennent des ministères traditionnels, des organismes de service spéciaux, des sociétés d'État, des organismes de réglementation de même que diverses organisations hybrides. De plus, de nombreux services de base ont été confiés à des fournisseurs du secteur privé, ce qui a une incidence sur le contrôle réel exercé par les gestionnaires de la fonction publique et donne lieu à des situations susceptibles d'être examinées par le Parlement. Nombre de ces structures ne correspondent pas parfaitement aux perceptions traditionnelles qu'on avait du gouvernement, lorsque la doctrine de la responsabilité ministérielle commençait à prendre forme. Certains observateurs ont fait valoir à cet égard que les concepts du 18^e siècle en matière de responsabilité allaient à l'encontre de ceux qui ont cours au 21^e siècle en regard des organismes du secteur public et de la prestation de services.^[31]

L'évolution des valeurs et des attentes suscite aussi des demandes de réforme. Les valeurs traditionnelles que sont la responsabilisation, le contrôle et la cohérence doivent être conciliées avec les nouvelles demandes d'ouverture, de transparence, d'innovation et de service axé sur le citoyen. D'une certaine façon, ces pressions ont amené l'application du principe de la responsabilisation au gouvernement dans différentes directions et soulevé des discussions sur le juste équilibre en matière de responsabilisation de gestion entre une approche fondée sur des règles et une autre fondée sur des principes.

Un tel contexte donne lieu à une plus grande ouverture, horizontalité et complexité en regard des activités ministérielles et des processus d'élaboration des politiques. Maintenant, les grandes questions stratégiques nécessitent des consultations publiques élaborées ainsi que des consultations fédérales-provinciales. Les programmes sont souvent exécutés conjointement avec d'autres ministères, de manière électronique, au moyen de partenariats fédéraux-provinciaux, de partenariats entre le secteur public et le secteur privé et avec l'aide du secteur bénévole, ce qui accentue encore le caractère ouvert et complexe de la prise des décisions. Les fonctionnaires doivent continuer de rendre officiellement compte de leurs responsabilités aux ministres, au Conseil du Trésor et à leur propre filière administrative, malgré les pressions accrues attribuables à l'approche davantage participative d'élaboration des politiques et à l'approche horizontale pour l'établissement des politiques et programmes. En raison de cette complexité, un système de responsabilisation clair est encore plus important, mais aussi plus difficile à réaliser.

Cependant, les attentes et demandes des citoyens concernant le rendement et la responsabilisation sont plus élevées qu'elles ne l'ont jamais été par le passé. Les citoyens, habitués à la technologie dans tous les aspects de leur vie, demandent, en conséquence, des services améliorés, intégrés et adaptés à leurs besoins, une gérance plus efficace des ressources et une plus grande participation à la prise des décisions. Grâce aux nouvelles technologies (l'Internet, par exemple), les Canadiens sont aujourd'hui beaucoup mieux informés au sujet des activités gouvernementales et des questions liées aux politiques publiques. Parfois, cela a donné lieu à des demandes de mécanismes directs de responsabilisation envers les citoyens (p. ex. destitution), qui sont contraires à la tradition de gouvernement britannique.

Les pouvoirs de prise des décisions et de gestion sont passés graduellement des organismes centraux aux ministères. Depuis que la responsabilité de la prestation des services gouvernementaux est refoulée vers les secteurs de première ligne, les gouvernements éprouvent de plus en plus de difficultés à faire remonter l'information sur le rendement et les responsabilités vers l'administration centrale des ministères et les organismes centraux ayant des fonctions de surveillance. Il est difficile d'assurer une responsabilisation efficace sans obtenir au moment opportun une information exhaustive en matière de gestion. Une telle situation a entraîné une augmentation importante des règles et des politiques administratives sur l'utilisation des pouvoirs, malgré des efforts occasionnels de rationalisation.

3.4  Le rôle du premier ministre dans l'imposition de sanctions contre les ministres et les sous-ministres

Dans un environnement si difficile, il se présente à l'occasion des cas de mauvaise gestion au gouvernement, comme dans toute organisation complexe et de grande taille. Mis à part l'embarras politique que le Parlement peut infliger aux ministres individuels en raison de leur mauvais rendement, le premier ministre peut également prendre un certain nombre de mesures destinées à leur imposer des sanctions. Dans tous les cas, le premier ministre intervient à sa discrétion. Typiquement, pour les questions moins graves, le premier ministre s'entretiendra avec le ministre afin que celui-ci lui exprime ses préoccupations soit directement, soit par l'intermédiaire du Cabinet ou des hauts fonctionnaires au Cabinet du premier ministre ou le greffier du Conseil privé. Dans les cas plus graves, le premier ministre pourra soit assigner le ministre à un nouveau portefeuille, soit reporter l'assignation à un nouveau portefeuille. Dans les cas les plus extrêmes, le premier ministre pourrait demander au ministre de démissionner. Il s'agit là de mesures disciplinaires politiques plutôt que légales.

Étant donné que les sous-ministres sont nommés sur la recommandation du premier ministre (habituellement sur l'avis du greffier du Conseil privé), un ministre qui n'est pas satisfait de l'administration de son ministère par celui-ci et qui ne peut résoudre les problèmes directement avec le sous-ministre, peut en faire part au greffier ou, en bout de ligne, au premier ministre. 

C'est au greffier du Conseil privé, dans sa capacité de président du Comité des hauts fonctionnaires (CHF),^[32] qu'il incombe d'évaluer le rendement des sous-ministres et de décider des conséquences du rendement. Les sanctions pour administration médiocre peuvent être administrées de diverses façons, selon les circonstances, par exemple, la réprimande, le retardement de la progression de la carrière, une réduction des primes (de la part du salaire désignée « à risque ») et, dans les cas extrêmes, le renvoi ou la rétrogradation. Le greffier, en consultation avec le CHF, évalue le rendement des sous-ministres. Le gouverneur en conseil approuve l'évaluation de rendement attribuée. Les ministres peuvent demander qu'un sous-ministre soit réaffecté ou destitué. La destitution exigerait l'assentiment du greffier et du premier ministre et celle-ci serait exécutée par le gouverneur en conseil. L'évaluation des sous-ministres individuels et l'imposition de sanctions et la remise de récompenses se produisent dans le cadre d'une relation d'emploi plutôt que dans un contexte politique et ces mesures demeurent en grande partie confidentielles par respect pour l'application régulière de la loi et de la vie privée. Les résultats de l'évaluation du rendement et l'attribution de la rémunération à risque sont publiés sur le site Web de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada.