ARCHIVÉ - Examen des responsabilités et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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3. Le Cabinet et le r�gime de responsabilisation

Introduction

Dans le pr�sent chapitre, nous exposons le r�le du premier ministre dans l'attribution de responsabilit�s au Cabinet et le r�le de soutien qu'exerce le Bureau du Conseil priv� aupr�s du premier ministre dans la conduite du Cabinet. Nous mettons l'accent sur l'interface politico-bureaucratique et exposons de quelle fa�on les ministres, de m�me que leurs sous-ministres, g�rent leurs minist�res. Nous pr�sentons un aper�u de l'environnement contemporain dans lequel les ministres et les sous-ministres doivent g�rer leurs responsabilit�s. Enfin, nous indiquons comment le premier ministre sanctionne les ministres et les sous-ministres lorsqu'il le juge � propos. Nous pr�cisons que�:

• la responsabilit� collective est essentielle � l'unit� du gouvernement;
• la gestion de l'interface politico-bureaucratique n�cessite une hi�rarchisation nettement d�finie de l'autorit� et des protocoles bien �tablis pour la d�l�gation de la responsabilit� et la r�solution de conflits;
• les conditions dans lesquelles fonctionne un gouvernement moderne posent des probl�mes au r�gime de responsabilisation;
• il existe des outils pour sanctionner les ministres et les sous-ministres en cas de mauvaise gestion.

3.1� Le r�le du premier ministre dans l'attribution
de�la�responsabilit�

Le chef du parti politique qui semble pouvoir former un gouvernement qui aura la confiance de la Chambre des communes, normalement le parti ayant le plus grand nombre de si�ges, est appel� par le gouverneur g�n�ral � constituer un gouvernement. C'est l� la responsabilit� d�terminante du premier ministre�: choisir les ministres et organiser le Cabinet � la fois en tant qu'organisme d�cisionnaire et m�canisme d'orientation g�n�rale des politiques et des op�rations du gouvernement. Les ministres rel�vent du premier ministre qui, en effet, d�tient la responsabilit� collective du Cabinet. Les sous-ministres doivent rendre des comptes aux ministres, par l'entremise du greffier du Conseil priv�, au premier ministre. Ce double rapport de responsabilisation met en �vidence l'importance du r�le des sous-ministres � l'appui du juste �quilibre qui s'impose entre la responsabilit� individuelle et la responsabilit� collective.

Outre sa responsabilit� d'organiser le Cabinet, le premier ministre a la pr�rogative d'�tablir les politiques et de faire des recommandations au gouverneur en conseil concernant l'organisation, la structure et le mandat des portefeuilles minist�riels, en conformit� avec la l�gislation

Le premier ministre choisit �galement les sous-ministres suivant les conseils du greffier du Conseil priv�. Les sous-ministres doivent r�pondre au premier ministre par l'interm�diaire du greffier du respect des politiques gouvernementales d�ment approuv�es. Cette responsabilit� met en relief l'int�r�t collectif de tous les ministres ainsi que l'int�r�t pr�cis du premier ministre dans la gestion de l'ensemble de la fonction publique.^[18]

Le r�le du Bureau du Conseil priv� pour soutenir le premier ministre

Le Bureau du Conseil priv� est le minist�re du premier ministre. Outre ses fonctions de secr�taire du Cabinet et de chef de la fonction publique, le greffier du Conseil priv� agit � titre de sous-ministre du premier ministre. Ainsi, le greffier, avec l'aide du personnel du Bureau du Conseil priv�, soutient le travail — et l'obligation de rendre compte au Parlement — du premier ministre et il est lui-m�me comptable au premier ministre. En plus de son obligation officielle de rendre compte, le greffier a le devoir de servir l'int�r�t public et de s'assurer que la fonction publique dans son ensemble est une institution publique professionnelle, non partisane et loyale. Il repr�sente aussi bien la fonction publique aupr�s du premier ministre et du gouvernement que le premier ministre et le gouvernement aupr�s de la fonction publique. � titre de secr�taire du Cabinet et de chef de la fonction publique, le greffier a aussi des responsabilit�s qui ne se limitent pas � servir le gouvernement au pouvoir. Ainsi, par exemple, il est responsable d'assurer la continuit� entre les gouvernements et le maintien � jour du syst�me de documents du Cabinet. Le Bureau du Conseil priv� joue un r�le important en mati�re d'examen et de remise en question des initiatives des minist�res afin d'assurer la qualit� et la coh�rence par rapport aux objectifs gouvernementaux plus vastes.

Les sous-ministres sont redevables au premier ministre par l'interm�diaire du greffier du Conseil priv� pour ce qui est de soutenir leurs ministres conform�ment au programme et � l'orientation du gouvernement dans son ensemble. Le greffier joue �galement un r�le cl� pour aider les sous-ministres � assumer leurs responsabilit�s multiples.

3.2� G�rer l'interface politico-bureaucratique

Les fa�ons dont les ministres g�rent leurs minist�res varient selon les circonstances et le style individuel des ministres. Cela dit, Gordon Osbaldeston, ancien greffier du Conseil priv�, a d�crit les principales fa�ons dont les ministres dirigent typiquement leurs minist�res, y compris ce qui suit�:^[19]

• donner ��l'orientation g�n�rale�� concernant les priorit�s, tant strat�giques qu'administratives, ainsi que ��l'orientation sp�cifique�� du minist�re en ce qui a trait aux priorit�s cl�s;
• examiner et signer des documents du Cabinet, des pr�sentations au Conseil du Tr�sor et des modifications aux r�glements qui consolident l'orientation qu'ils ont donn�e;
• approuver les annonces publiques et la correspondance;
• assurer le suivi aupr�s de responsables minist�riels, par l'interm�diaire du sous-ministre, de questions pr�cises soulev�es par des citoyens, des d�put�s et d'autres ministres;
• communiquer avec d'autres intervenants gouvernementaux au sujet de toute question importante ayant une incidence sur le minist�re, le Parlement, le public et le Cabinet.

Sous la direction du ministre, le sous-ministre � son tour guide le minist�re et d�l�gue d'autres responsabilit�s de fa�on � pouvoir r�pondre aux attentes. Le niveau de participation minist�rielle au travail d�taill� du minist�re variera selon les ministres et en fonction des questions et des situations, et les ministres et leurs sous-ministres doivent collaborer afin de pouvoir saisir jusqu'� quel point le ministre s'attend � participer. Le ministre et le sous-ministre doivent faire en sorte que des syst�mes appropri�s sont en place pour pouvoir g�rer le risque li� aux probl�mes et pour soutenir la responsabilit� du ministre.

Pour g�rer la politique et les op�rations minist�rielles, les ministres peuvent donner une orientation proactive aux fonctionnaires ou prendre des d�cisions en r�ponse aux propositions ou autres conseils que ces derniers leur pr�sentent. Dans un cas comme dans l'autre, la transmission de directives du ministre � la fonction publique est particuli�rement importante pour entretenir la hi�rarchie de la responsabilisation sur laquelle repose la responsabilit� minist�rielle. Par cons�quent, les voies de communication de l'information, des conseils et des d�cisions doivent �tre claires et uniformes. En g�n�ral, les communications entre le ministre et son cabinet et les fonctionnaires du minist�re doivent �tre coordonn�es par le bureau du sous-ministre. Il y aura des circonstances o� cela ne sera pas possible, ou encore lorsqu'on conviendra de privil�gier d'autres approches. Il sera toujours important que les ministres et les sous-ministres pr�voient les m�canismes de contr�le n�cessaires pour s'assurer qu'ils re�oivent l'information requise pour s'acquitter de leurs responsabilit�s respectives.

Le personnel exon�r� du ministre

Un domaine qu'il y aurait lieu de mentionner en particulier est le r�le appropri� du cabinet du ministre en ce qui a trait � la communication et � la transmission de directives au minist�re. Au Canada, le personnel politique (�galement d�sign� sous le nom de personnel ��exon�r頻), tout en �tant mobilis� en partie par les travaux parlementaires et ceux li�s � la circonscription du ministre, joue �galement un r�le important, mais limit� dans le fonctionnement du minist�re.^[20] Gordon Robertson, ancien greffier du Conseil priv�, a d�crit le r�le du Cabinet du premier ministre, qui peut �tre appliqu� �galement � tous les cabinets de ministre, c'est-�-dire, un r�le politique partisan, mais n�anmoins op�rationnellement sensible.^[21] Le r�le du personnel politique est de prodiguer au ministre des conseils strat�giques et partisans qui compl�tent les conseils professionnels, experts et impartiaux en provenance du sous-ministre et de la fonction publique en g�n�ral.

Le personnel exon�r� ne fait pas partie de l'ex�cutif, car pour exercer le pouvoir � ce niveau-l�, il aurait besoin d'une autorisation l�gale conf�r�e aux ministres en grande partie par la l�gislation. Quant aux fonctionnaires, ils la re�oivent lorsqu'ils sont nomm�s � un poste en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et de la Loi sur la gestion des finances publiques. Le personnel exon�r� est ainsi d�sign� parce qu'il n'est pas soumis � ces lois. Par cons�quent, il n'est pas autoris� � donner des directives aux fonctionnaires. Toutefois, parce que le personnel exon�r� et les fonctionnaires aident tous les deux le ministre � s'acquitter de ses responsabilit�s minist�rielles, les deux parties ont manifestement besoin de coordonner leur travail dans leurs sph�res respectives. Le personnel exon�r� peut donc participer � des r�unions en m�me temps que des fonctionnaires, si appropri� (par exemple, les s�ances d'information minist�rielles), demander des renseignements concrets aux fonctionnaires, ou transmettre les instructions du ministre. Cependant, dans la mesure du possible, les relations entre le personnel exon�r� et les fonctionnaires doivent �tre coordonn�es par le bureau du sous-ministre.^[22] Il importe �galement de souligner que le ministre est responsable de toute d�marche accomplie en son nom par son personnel exon�r�.

Le r�le des sous-ministres

Les sous-ministres ont un large �ventail de fonctions particuli�res, y compris la prestation de conseils strat�giques et op�rationnels, la surveillance de l'ex�cution des programmes, la gestion minist�rielle interne et la coordination interminist�rielle. Ils sont investis de pouvoirs d�l�gu�s et de pouvoirs l�gaux pour exercer ces fonctions. Leurs fonctions principales sont d�crites dans les lois minist�rielles pertinentes.Dans les domaines de l'��administration�� d�sign�s dans ces lois, les sous-ministres agissent presque enti�rement � la place de leur ministre respectif.^[23] L'autorit� et le devoir d'agir peuvent �tre conf�r�s aux fonctionnaires, mais non pas la responsabilit� au sens politique ou constitutionnel. Les sous-ministres doivent rendre compte de leurs actes au quotidien principalement � leurs ministres et, par l'interm�diaire du greffier, au premier ministre, et non au Parlement.^[24] C'est ainsi que le pr�voit la Loi d'interpr�tation, qui s'inspire que la l�gislation minist�rielle pour �noncer que le sous-ministre peut exercer l'autorit� au nom de son ministre, sauf pour �tablir des r�glements. Cette interpr�tation l�gislative rend explicite la responsabilit� l�gale des sous-ministres envers leurs ministres, laquelle est implicite dans les lois minist�rielles.^[25]

Les sous-ministres sont investis de pouvoirs sp�ciaux, directement ou par l'interm�diaire du Conseil du Tr�sor, en vertu de certaines dispositions des principales lois sur l'administration publique, sans allusion faite au ministre. Dans ces domaines, le sous-ministre est responsable non seulement vis-�-vis de son ministre, mais aussi du Conseil du Tr�sor ou de la Commission de la fonction publique du Canada.^[26] En pratique, l'obligation des sous-ministres de rendre compte au Conseil du Tr�sor s'exerce souvent par le truchement de leur interaction avec le secr�taire du Conseil du Tr�sor et par la pr�sentation de rapports au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada et la collaboration avec ce dernier. Comme nous l'avons mentionn�, le ministre a la responsabilit� de veiller � ce que le sous-ministre s'acquitte de ces obligations impos�es par la loi, et le ministre doit veiller � ce qu'il y ait des contr�les ad�quats tels que v�rification interne, syst�mes financiers et syst�mes des ressources humaines pour l'aider � s'acquitter de cette responsabilit�.

Les sous-ministres sont le lien entre les ministres et d'autres fonctionnaires. Un volet important de ce r�le consiste � assurer des voies de communication claires et coh�rentes. Les communications entre le ministre et les repr�sentants de son cabinet et fonctionnaires de son minist�re devraient, dans la mesure du possible, se faire par l'entremise du bureau du sous-ministre. Dans leur conduite et dans les conseils qu'ils prodiguent aux ministres, les fonctionnaires doivent respecter le Code de valeurs et d'�thique de la fonction publique,^[27] et les sous-ministres ont la responsabilit� particuli�re de faire preuve de leadership � cet �gard.^[28] Les sous-ministres doivent aussi se conformer au Code r�gissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'int�r�ts et l'apr�s-mandat.Le respect des valeurs de la fonction publique suppose notamment que la fonction publique doit toujours prendre en consid�ration la l�galit� et l'�-propos de toute initiative. Qui plus est, dans l'�ventualit� d'un conflit entre les directives du ministre et la loi, c'est la loi qui pr�vaut.^[29] Selon ce m�me principe, les fonctionnaires ne peuvent pas rejeter les directives l�gales d'un ministre simplement parce qu'ils sont en d�saccord avec ce dernier. Si les directives donn�es par un ministre relatives � des domaines pour lesquels il est responsable sont l�gales, les fonctionnaires, y compris les sous-ministres, doivent s'y conformer.

Cela dit, il surviendra � l'occasion des situations o� il y aura d�saccord entre les ministres et leurs sous-ministres, lequel ne pourra �tre r�solu simplement sur le plan de la l�galit�. Par exemple, le sous-ministre pourrait �tre de l'avis que la d�marche envisag�e par le ministre, tout en �tant l�gale, ne serait pas conforme aux normes gestion du Conseil du Tr�sor sur l'�-propos ou la r�gularit� et, par cons�quent, contraire � la politique gouvernementale globale. Il pourrait aussi y avoir d�saccord au sujet de l'�conomie, de l'efficience ou de l'efficacit� d'une mesure administrative dans le cadre des responsabilit�s l�gales du sous-ministre.

Dans la grande majorit� des cas, de telles m�sententes sont r�gl�es au moyen de discussions entre le ministre et son sous-ministre. Pour des questions li�es � la politique de gestion, le sous-ministre peut demander l'avis du secr�taire du Conseil du Tr�sor, du contr�leur g�n�ral du Canada ou de la pr�sidente de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada. Dans un nombre restreint de cas, le diff�rend peut �tre r�gl� avec l'aide du premier ministre par l'entremise du greffier du Conseil priv�^[30]. Le greffier peut agir en tant qu'interm�diaire, au besoin, en soulevant les probl�mes avec les ministres et les sous-ministres et en cherchant un compromis. Si le sous-ministre n'approuve pas le r�sultat final, il peut d�missionner plut�t que de mettre en œuvre la d�cision du ministre.

3.3� Le contexte de fonctionnement du gouvernement

Au cours des 50 derni�res ann�es, le gouvernement a �norm�ment gagn� en taille et en complexit�, et les exigences auxquelles doivent r�pondre les ministres et les sous-ministres ont augment� proportionnellement. Comme toute autre organisation, le gouvernement doit s'adapter efficacement � la mondialisation de l'�conomie, aux pas de g�ant effectu�s dans la technologie de l'information, aux changements sociaux et d�mographiques, ainsi qu'au difficile contexte de la s�curit�. En effet, l'administration f�d�rale est la plus grande organisation au pays, avec des d�penses annuelles de quelque 200 milliards de dollars et plus de 200 minist�res, organismes et institutions œuvrant dans chaque r�gion du Canada et dans plus de cent autres pays. Le secteur public f�d�ral compte plus de 450 000 employ�s qui dispensent plus de 1 600 programmes et services. Par cons�quent, bien que chaque transaction peut �tre importante, les ministres et hauts fonctionnaires doivent d�ployer beaucoup d'efforts pour demeurer pleinement au fait de toutes les questions dont ils sont responsables.

Les structures � l'int�rieur du gouvernement sont maintenant plus diverses et comprennent des minist�res traditionnels, des organismes de service sp�ciaux, des soci�t�s d'�tat, des organismes de r�glementation de m�me que diverses organisations hybrides. De plus, de nombreux services de base ont �t� confi�s � des fournisseurs du secteur priv�, ce qui a une incidence sur le contr�le r�el exerc� par les gestionnaires de la fonction publique et donne lieu � des situations susceptibles d'�tre examin�es par le Parlement. Nombre de ces structures ne correspondent pas parfaitement aux perceptions traditionnelles qu'on avait du gouvernement, lorsque la doctrine de la responsabilit� minist�rielle commen�ait � prendre forme. Certains observateurs ont fait valoir � cet �gard que les concepts du 18^e si�cle en mati�re de responsabilit� allaient � l'encontre de ceux qui ont cours au 21^e si�cle en regard des organismes du secteur public et de la prestation de services.^[31]

L'�volution des valeurs et des attentes suscite aussi des demandes de r�forme. Les valeurs traditionnelles que sont la responsabilisation, le contr�le et la coh�rence doivent �tre concili�es avec les nouvelles demandes d'ouverture, de transparence, d'innovation et de service ax� sur le citoyen. D'une certaine fa�on, ces pressions ont amen� l'application du principe de la responsabilisation au gouvernement dans diff�rentes directions et soulev� des discussions sur le juste �quilibre en mati�re de responsabilisation de gestion entre une approche fond�e sur des r�gles et une autre fond�e sur des principes.

Un tel contexte donne lieu � une plus grande ouverture, horizontalit� et complexit� en regard des activit�s minist�rielles et des processus d'�laboration des politiques. Maintenant, les grandes questions strat�giques n�cessitent des consultations publiques �labor�es ainsi que des consultations f�d�rales-provinciales. Les programmes sont souvent ex�cut�s conjointement avec d'autres minist�res, de mani�re �lectronique, au moyen de partenariats f�d�raux-provinciaux, de partenariats entre le secteur public et le secteur priv� et avec l'aide du secteur b�n�vole, ce qui accentue encore le caract�re ouvert et complexe de la prise des d�cisions. Les fonctionnaires doivent continuer de rendre officiellement compte de leurs responsabilit�s aux ministres, au Conseil du Tr�sor et � leur propre fili�re administrative, malgr� les pressions accrues attribuables � l'approche davantage participative d'�laboration des politiques et � l'approche horizontale pour l'�tablissement des politiques et programmes. En raison de cette complexit�, un syst�me de responsabilisation clair est encore plus important, mais aussi plus difficile � r�aliser.

Cependant, les attentes et demandes des citoyens concernant le rendement et la responsabilisation sont plus �lev�es qu'elles ne l'ont jamais �t� par le pass�. Les citoyens, habitu�s � la technologie dans tous les aspects de leur vie, demandent, en cons�quence, des services am�lior�s, int�gr�s et adapt�s � leurs besoins, une g�rance plus efficace des ressources et une plus grande participation � la prise des d�cisions. Gr�ce aux nouvelles technologies (l'Internet, par exemple), les Canadiens sont aujourd'hui beaucoup mieux inform�s au sujet des activit�s gouvernementales et des questions li�es aux politiques publiques. Parfois, cela a donn� lieu � des demandes de m�canismes directs de responsabilisation envers les citoyens (p. ex. destitution), qui sont contraires � la tradition de gouvernement britannique.

Les pouvoirs de prise des d�cisions et de gestion sont pass�s graduellement des organismes centraux aux minist�res. Depuis que la responsabilit� de la prestation des services gouvernementaux est refoul�e vers les secteurs de premi�re ligne, les gouvernements �prouvent de plus en plus de difficult�s � faire remonter l'information sur le rendement et les responsabilit�s vers l'administration centrale des minist�res et les organismes centraux ayant des fonctions de surveillance. Il est difficile d'assurer une responsabilisation efficace sans obtenir au moment opportun une information exhaustive en mati�re de gestion. Une telle situation a entra�n� une augmentation importante des r�gles et des politiques administratives sur l'utilisation des pouvoirs, malgr� des efforts occasionnels de rationalisation.

3.4� Le r�le du premier ministre dans l'imposition de sanctions contre les ministres et les sous-ministres

Dans un environnement si difficile, il se pr�sente � l'occasion des cas de mauvaise gestion au gouvernement, comme dans toute organisation complexe et de grande taille. Mis � part l'embarras politique que le Parlement peut infliger aux ministres individuels en raison de leur mauvais rendement, le premier ministre peut �galement prendre un certain nombre de mesures destin�es � leur imposer des sanctions. Dans tous les cas, le premier ministre intervient � sa discr�tion. Typiquement, pour les questions moins graves, le premier ministre s'entretiendra avec le ministre afin que celui-ci lui exprime ses pr�occupations soit directement, soit par l'interm�diaire du Cabinet ou des hauts fonctionnaires au Cabinet du premier ministre ou le greffier du Conseil priv�. Dans les cas plus graves, le premier ministre pourra soit assigner le ministre � un nouveau portefeuille, soit reporter l'assignation � un nouveau portefeuille. Dans les cas les plus extr�mes, le premier ministre pourrait demander au ministre de d�missionner. Il s'agit l� de mesures disciplinaires politiques plut�t que l�gales.

�tant donn� que les sous-ministres sont nomm�s sur la recommandation du premier ministre (habituellement sur l'avis du greffier du Conseil priv�), un ministre qui n'est pas satisfait de l'administration de son minist�re par celui-ci et qui ne peut r�soudre les probl�mes directement avec le sous-ministre, peut en faire part au greffier ou, en bout de ligne, au premier ministre. 

C'est au greffier du Conseil priv�, dans sa capacit� de pr�sident du Comit� des hauts fonctionnaires (CHF),^[32] qu'il incombe d'�valuer le rendement des sous-ministres et de d�cider des cons�quences du rendement. Les sanctions pour administration m�diocre peuvent �tre administr�es de diverses fa�ons, selon les circonstances, par exemple, la r�primande, le retardement de la progression de la carri�re, une r�duction des primes (de la part du salaire d�sign�e ��� risque��) et, dans les cas extr�mes, le renvoi ou la r�trogradation. Le greffier, en consultation avec le CHF, �value le rendement des sous-ministres. Le gouverneur en conseil approuve l'�valuation de rendement attribu�e. Les ministres peuvent demander qu'un sous-ministre soit r�affect� ou destitu�. La destitution exigerait l'assentiment du greffier et du premier ministre et celle-ci serait ex�cut�e par le gouverneur en conseil. L'�valuation des sous-ministres individuels et l'imposition de sanctions et la remise de r�compenses se produisent dans le cadre d'une relation d'emploi plut�t que dans un contexte politique et ces mesures demeurent en grande partie confidentielles par respect pour l'application r�guli�re de la loi et de la vie priv�e. Les r�sultats de l'�valuation du rendement et l'attribution de la r�mun�ration � risque sont publi�s sur le site Web de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada.