ARCHIVÉ - Examen des responsabilités et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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2.�� Le r�le du Parlement dans le r�gime de responsabilisation

Introduction

Dans ce chapitre, nous pr�sentons un aper�u du r�le du Parlement dans le r�gime de responsabilisation, en particulier en ce qui touche la gestion financi�re. Nous soulignons la participation du Parlement � l'attribution des responsabilit�s dans le cadre de son r�le l�gislatif, expliquons les principaux m�canismes qu'utilise le Parlement pour amener le gouvernement � rendre des comptes, et �tablissons les limites du r�le du Parlement lorsqu'il impose des sanctions aux ministres. Dans l'expos� des pratiques de l'examen parlementaire, nous expliquons les principes fondamentaux de la responsabilit� individuelle et collective et l'anonymat des fonctionnaires et nous abordons certaines id�es erron�es. Nous pr�cisons que la responsabilisation�:

• est une relation partag�e entre le Parlement et les ministres,
• est de nature essentiellement politique,
• d�pend de la neutralit� de la fonction publique pour �tre efficace.

2.1� Le Parlement et l'attribution de la responsabilit�

Comme nous l'avons vu, le Parlement est le principal garant de la responsabilisation politique du gouvernement au sein d'un gouvernement responsable.^[5] La responsabilit� directe des ministres devant la Chambre des communes est au cœur m�me de ce syst�me, et son efficacit� d�pend en grande partie de la volont� et de la capacit� de la Chambre de tenir les ministres responsables. Les gouvernements doivent rendre compte au Parlement, dont ils d�pendront pour assurer leur existence m�me. Cependant, bien que le Parlement soit souverain, il n'exerce pas le pouvoir ex�cutif. Cette responsabilit� incombe aux ministres, individuellement et collectivement.Comme l'a r�cemment indiqu� le pr�sident du Comit� des comptes publics : ��Le Parlement n'est pas un organe de gestion, c'est un organe de responsabilisation. Nous ne sommes pas ici pour diriger le gouvernement, mais pour l'obliger � r�pondre de la mani�re dont il se dirige lui-m�me��.^[6]

Bien que la cr�ation du Cabinet et l'organisation correspondante des portefeuilles fassent partie des responsabilit�s pr�cises du premier ministre, le Parlement joue un r�le cl� dans l'attribution des responsabilit�s minist�rielles. Dans la pratique canadienne, les lois minist�rielles, qui sont adopt�es par le Parlement, renferment g�n�ralement un certain nombre de dispositions importantes qui facilitent la d�finition des responsabilit�s minist�rielles. Elles permettent de nommer un ministre, d�finissent les pouvoirs, les devoirs et les fonctions dont le ministre est responsable et assignent globalement la responsabilit� au ministre pour orienter et g�rer les ressources financi�res et humaines accord�es au minist�re.^[7]

Le Parlement a �galement approuv� la Loi sur la gestion des finances publiques. Cette loi est la pierre angulaire du cadre juridique de la gestion financi�re et de la responsabilisation des organisations de la fonction publique. La Loi d�crit comment les d�penses publiques peuvent �tre approuv�es, les fonds engag�s, les recettes per�ues et les fonds emprunt�s. Elle �tablit une proc�dure de contr�le interne des fonds attribu�s aux minist�res et organismes, par le Parlement, et de pr�paration des Comptes publics du Canada dans lesquels figure l'�tat annuel des d�penses et des recettes du gouvernement.

La Loi sur la gestion des finances publiques pr�cise les droits et obligations des ministres et ceux qui sont directement confi�s aux administrateurs g�n�raux, relativement aux organisations qu'ils g�rent. Ces droits et obligations comprennent, entre autres, l'obligation d'un administrateur g�n�ral d'�tablir des proc�dures et de tenir des registres sur le contr�le des engagements financiers imputables sur les fonds publics; le fait que seul un ministre ou la personne qu'il d�l�gue peut demander l'�mission de paiements et le fait qu'avant l'�mission d'un paiement en contrepartie d'un travail, de biens ou de services, le sous-ministre (ou toute autre personne qu'il d�l�gue) doit attester que le travail a �t� effectu�, les biens re�us ou les services rendus.

Les ministres demeurent individuellement et collectivement responsables de leurs obligations pr�vues dans la loi; ils ont des comptes � rendre au Parlement et au premier ministre pour l'intendance des ressources et l'exercice des pouvoirs qui leur sont attribu�s.

La responsabilit� collective du Cabinet

La responsabilit� collective minist�rielle d�signe la convention exigeant de la coh�rence et de la discipline du Cabinet lorsque celui-ci choisit les politiques, g�re les op�rations gouvernementales et s'adresse au Parlement d'une seule voix. Un exemple important de ce principe est l'exigence de la solidarit� minist�rielle�: alors que les ministres d�battent de mani�re franche et approfondie des propositions au Cabinet, une fois la d�cision prise, tous les ministres doivent �tre dispos�s � l'appuyer publiquement ou � d�missionner. Les d�cisions du Cabinet ont surtout un effet politique et administratif, et leur mise en œuvre est en grande partie laiss�e au ministre ou aux ministres directement responsables. Ainsi, l'obligation de rendre compte de politiques ou de programmes particuliers incombe habituellement au ministre responsable. N�anmoins, la responsabilit� minist�rielle collective rev�t une grande importance du point de vue pratique.

Avant l'�volution vers un gouvernement de cabinet au 18^e si�cle, la Chambre des communes pouvait destituer les ministres individuellement. La responsabilit� minist�rielle collective est n�e de l'apparition de partis au Parlement et de la n�cessit� d'�lire un gouvernement unifi� et de le tenir responsable. Avec l'av�nement de la responsabilit� collective, la capacit� de la Chambre de r�voquer individuellement des ministres a en effet �t� remplac�e par un instrument unique et de grand poids�: le pouvoir de renverser un gouvernement si tel est le souhait d'une majorit� des membres de la Chambre. Dans le cas des ministres pris individuellement, les d�put�s peuvent exercer une pression �norme, et notamment demander leur d�mission. Toutefois, la d�cision relative aux cons�quences que le ministre devra accepter en fin de compte rel�ve du premier ministre, qui doit �valuer la gravit� de la situation et les pr�judices probables pour l'ensemble du Cabinet, sous forme d'une possible perte de confiance ou encore de mauvais r�sultats � la prochaine �lection.

La responsabilit� individuelle des ministres

En appliquant les concepts de responsabilit� gouvernementale aux ministres, nous voyons qu'ils ont la responsabilit� de leurs portefeuilles, qui peuvent comprendre non seulement leurs minist�res, mais �galement des organisations non minist�rielles comme les soci�t�s d'�tat. Le premier ministre conf�re la responsabilit� de portefeuilles, de l'administration de diverses lois et de mandats particuliers au sein de portefeuilles et dans le cadre de pouvoirs pr�vus par la loi. Dans la pratique canadienne actuelle, les pouvoirs et fonctions d'un ministre au sein de son minist�re sont habituellement �nonc�s dans une loi minist�rielle. La responsabilit� correspond ainsi � une sph�re d'autorisation l�gale, touchant aux aspects l�gislatifs et non l�gislatifs, et s'accompagne de fonctions qui doivent �tre exerc�es dans le cadre de cette sph�re. Dans un syst�me parlementaire, la grande majorit� des actes ex�cutifs sont pos�s par un ou plusieurs ministres en son nom ou en leur nom.

L'obligation d'un ministre de rendre compte de son minist�re devant le Parlement signifie que tous les actes du minist�re — qu'ils se rapportent aux politiques ou � l'administration, qu'ils soient pos�s par le ministre personnellement ou par des fonctionnaires non �lus sous son autorit� ou en vertu des pouvoirs que leur conf�re la loi — sont consid�r�s comme des actes du ministre responsable. Si le Parlement a des questions ou des pr�occupations � soulever, le ministre doit s'en occuper et lui fournir toute information ou explication n�cessaire et appropri�e. (Ainsi, l'obligation de rendre compte comprend toujours l'obligation de s'expliquer.) Si quelque chose tourne mal, le ministre doit s'engager devant le Parlement � apporter les correctifs. Et selon les circonstances, si en agissant diff�remment le ministre aurait pu permettre d'�viter le probl�me, il peut �tre tenu d'en accepter les cons�quences personnelles.

L'obligation minist�rielle de rendre compte n'exige pas du ministre qu'il soit au courant de tout ce qui se passe dans son minist�re, pas plus que le pr�sident d'un conseil d'administration n'est tenu de savoir tout ce qui se passe dans une grande soci�t� moderne. De la m�me fa�on, l'obligation de rendre compte ne signifie pas que le ministre doit accepter le bl�me (en remettant sa d�mission par exemple) chaque fois qu'un probl�me surgit dans son minist�re. L'obligation de rendre compte diff�re du bl�me, ce dernier s'appliquant seulement si les probl�mes sont attribuables � l'action inappropri�e ou � l'inaction du ministre.

Pour appuyer l'obligation minist�rielle de rendre compte des activit�s du minist�re, le ministre et son sous-ministre doivent travailler de concert pour comprendre le niveau de d�tail que le ministre s'attend de conna�tre relativement au travail du minist�re, ce qui variera selon les circonstances et le style de chaque ministre. Une orientation g�n�rale plut�t qu'un engagement � l'�gard des activit�s est la norme, en particulier en ce qui touche les questions administratives, quoique les ministres donneront une orientation plus pr�cise sur de grandes priorit�s comme les documents du Cabinet et les pr�sentations au Conseil du Tr�sor. Mais quel que soit le niveau de d�tail dont le ministre est inform�, le ministre et le sous-ministre ont une responsabilit� compl�mentaire de s'assurer que des syst�mes appropri�s sont en place pour g�rer le risque de probl�mes et pour corriger les probl�mes lorsqu'ils surgissent.

Les ministres doivent �galement rendre compte de l'exercice du pouvoir par le sous-ministre, que ce pouvoir soit d�l�gu� par le ministre ou attribu� directement au sous-ministre par la loi. M�me si des responsabilit�s peuvent, et doivent souvent en fait, �tre d�l�gu�es, ce n'est pas le cas de l'obligation minist�rielle de rendre compte. La personne qui d�l�gue le pouvoir doit veiller � ce qu'il y ait des contr�les appropri�s pour qu'on puisse g�rer raisonnablement le risque qu'un probl�me survienne. On a parfois la fausse impression que les ministres n'ont aucun r�le � jouer dans les questions administratives, en particulier lorsque les sous-ministres se voient attribuer des pouvoirs directement par la loi (par exemple, en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques). Toutefois, contrairement au sous-ministre, le ministre, qui est un d�put�, demeure responsable devant le Parlement de la gestion et de la direction g�n�rales du minist�re�— une responsabilit� explicite dans les lois qui rel�vent des minist�res. Le ministre ne peut pas donner une orientation pr�cise au sous-ministre sur de telles questions, mais il a la responsabilit� de s'assurer que le sous-ministre s'acquitte convenablement de ses responsabilit�s.

On dit des ministres qu'ils ont l'obligation de s'expliquer, par opposition � l'obligation de rendre compte, en ce qui concerne les activit�s quotidiennes des organisations sans lien de d�pendance au sein de leur portefeuille. Ainsi, par exemple, si des questions ont �t� pos�es � la Chambre � propos d'une d�cision rendue par un tribunal quasi judiciaire faisant partie du portefeuille d'un ministre, le ministre responsable doit fournir l'information et les explications n�cessaires � la Chambre. Mais le ministre ne doit pas intervenir dans le fonctionnement du tribunal et il ne subirait pas non plus les cons�quences de la d�cision rendue. Les ministres sont cependant responsables, au niveau syst�mique, des organisations autonomes relevant de leur portefeuille, et le Parlement compte sur les ministres pour s'assurer que leurs organisations ex�cutent leur mandat avec efficacit� et efficience.

La capacit� de r�pondre lorsque surgissent des probl�mes repr�sente une importante dimension de l'obligation de rendre compte. En cons�quence, en ce qui touche les probl�mes survenus sous d'anciens ministres, le ministre en poste plut�t que l'ancien ministre a la responsabilit� de r�pondre � la Chambre et d'apporter tout correctif n�cessaire, ce qui permet d'assurer une capacit� de r�action en cas de probl�me. Les cons�quences personnelles de probl�mes non attribuables � l'action ou � l'inaction du ministre en poste ne pourraient pas lui �tre impos�es, mais d�pendraient plut�t de l'efficacit� avec laquelle il y a�r�agi.

Une grande partie du d�bat entourant la responsabilisation minist�rielle est ax�e sur la pertinence de tenir les ministres responsables de questions dont ils ne s'occupent pas personnellement. Mais souvent, on fait mal la distinction entre responsabilisation et bl�me. Un bl�me n'est adress� au ministre, en ce qui concerne les dossiers auxquels il n'a pas particip� personnellement, que dans la mesure o� sa non-participation est en soi d�plorable, compte tenu de la nature du dossier. Il est difficile d'imaginer un syst�me qui n'en exigerait pas autant du ministre. De plus, contrairement aux fonctionnaires (ou�m�me au personnel politique � l'emploi du ministre), le ministre est un d�put� de la Chambre et il est le seul � pouvoir participer aux travaux de la Chambre.

La responsabilisation des fonctionnaires

La gestion et la direction d'un minist�re moderne n�cessitent manifestement une importante d�l�gation de pouvoirs officielle. En fait, cette r�alit� n'est pas le seul fait d'un gouvernement contemporain. Il y a plus de 150 ans, la d�claration suivante apparaissait dans le c�l�bre rapport Northcote-Trevelyansur la fonction publique britannique�: ��Le gouvernement de ce pays ne pourrait se maintenir sans l'aide d'un groupe efficace d'agents permanents, occupant un poste d�ment subalterne � celui des ministres��.^[8]

Les minist�res, en tant qu'appareils pour l'exercice du pouvoir et des responsabilit�s des ministres, sont l'unit� organisationnelle de base de l'administration ex�cutive dans le syst�me de gouvernement britannique, et les ministres agissent principalement par l'entremise des fonctionnaires de leur minist�re. Le r�le de la fonction publique consiste � faire avancer fid�lement et efficacement le programme du gouvernement en place sans compromettre l'impartialit� politique requise pour assurer la continuit� et offrir un service aux gouvernements successifs dont les priorit�s et les all�geances politiques varient. Pour y parvenir, les fonctionnaires doivent formuler, en toute sinc�rit�, des conseils professionnels exempts de consid�rations partisanes et sans craindre la critique politique, d'o� le besoin de rester en dehors du contexte politique. Mais bien que les fonctionnaires offrent des conseils, les ministres d�mocratiquement �lus ont le dernier mot, et les fonctionnaires doivent se conformer aux directives l�gitimes de leur ministre. En somme, tous les minist�res et tous les fonctionnaires qui y travaillent doivent rendre des comptes � un ministre qui � son tour est responsable envers le Parlement. Sinon, on obtiendrait un gouvernement contr�l� par des personnes non �lues.

Fid�les � ces principes, les fonctionnaires, comme tels, n'ont pas d'identit� constitutionnelle ind�pendante de leur ministre. C'est ce qu'on entend par l'��anonymat�� des fonctionnaires, qui se distingue du droit de fonctionner sous le voile du secret. M�me lorsque les hauts fonctionnaires appuient l'obligation de rendre compte de leur ministre en communiquant de l'information publiquement, comme par exemple lorsqu'ils se pr�sentent devant des comit�s parlementaires, ils le font pour le compte de leur ministre. Ces fonctionnaires ont l'obligation de s'expliquer devant les comit�s parlementaires, en ce sens qu'ils ont le devoir d'informer et d'expliquer. Les fonctionnaires n'ont pas directement l'obligation de rendre compte au Parlement et ne peuvent s'engager � suivre une ligne de conduite (qui n�cessiterait une d�cision du ministre) ni �tre expos�s aux cons�quences personnelles que les parlementaires pourraient autrement imposer.

Bref, si les ministres, en tant que repr�sentants �lus, ont l'obligation de rendre compte de la mauvaise administration par l'entremise du processus politique, ce n'est pas le cas des fonctionnaires. Ceux-ci ont plut�t l'obligation de rendre compte � leurs sup�rieurs imm�diats et, en fin de compte, au sous-ministre par le truchement de la relation employeur-employ�, qui pr�voit des sanctions administratives plut�t que politiques (par�exemple, une r�primande, une r�duction de la r�mun�ration au rendement ou un refus de l'accorder, une suspension, une r�trogradation ou une cessation d'emploi). Dans l'�ventualit� d'agissements illicites, les repr�sentants �lus et les fonctionnaires doivent, comme tout le monde, en assumer la responsabilit� devant le syst�me judiciaire.

La responsabilisation des sous-ministres

Les sous-ministres et d'autres hauts fonctionnaires exercent in�vitablement d'importantes responsabilit�s au nom des ministres.^[9]En fait, certaines responsabilit�s administratives des sous-ministres leur sont attribu�es directement par la loi. Certains commentateurs se sont dits pr�occup�s du fait que ces pouvoirs ne s'accompagnent d'aucune responsabilisation �tant donn� que le sous-ministre n'est pas responsable devant le Parlement. Mais comme nous l'avons vu, la responsabilisation envers le Parlement est politique�: le Parlement peut exercer des pressions politiques susceptibles de porter atteinte � la r�putation d'un repr�sentant �lu et peut-�tre m�me d'affaiblir suffisamment la position du Cabinet pour forcer la d�mission d'un ministre. Rien de tout cela ne s'applique aux fonctionnaires impartiaux.

En cons�quence, le sous-ministre est responsable devant le ministre (et en bout de ligne, par l'entremise du greffier du Conseil priv�, devant le premier ministre) de l'exercice de sa charge, et il est aussi assujetti aux syst�mes internes de responsabilisation de gestion du gouvernement (dont il sera question un peu plus loin). Et le fait que le Parlement �dicte les obligations l�gales des sous-ministres dans certains domaines ne cr�e pas non plus de relation de responsabilisation entre le sous-ministre et le Parlement. Le Parlement cr�e de nombreuses obligations l�gales — en vertu de la Loi de l'imp�t sur le revenu, par exemple — mais il n'a pas pour autant le pouvoir de surveiller la conformit� aux lois ou de mettre les lois en application. Cette fonction rel�ve du pouvoir ex�cutif.

Cela signifie aussi que, lorsque des hauts fonctionnaires appuient la responsabilisation de leur ministre en comparaissant devant les comit�s parlementaires, ils le font au nom de leur ministre. Ces fonctionnaires ont l'obligation de s'expliquer devant le Parlement, en ce sens qu'ils ont l'obligation d'informer et d'expliquer, bien qu'ils devraient le faire sans �tre amen�s � discuter du bien-fond� de la politique gouvernementale, ce qui r�duirait la responsabilit� de leur ministre et leur propre impartialit�. Les sous-ministres ne sont pas directement responsables devant le Parlement parce que d'autres aspects de la responsabilisation, autres que l'obligation de s'expliquer, ne s'appliquent pas�: un sous-ministre ne peut ni s'engager � adopter une ligne de conduite (ce qui n�cessiterait une d�cision du ministre) ni �tre assujetti aux cons�quences personnelles dont pourraient autrement d�cider les parlementaires.

2.2� Le r�le du Parlement dans la responsabilisation du�gouvernement

Le r�le du Parlement, au nom des Canadiens, est d'exiger que les ministres rendent compte des activit�s exerc�es sous leur autorit� ou en vertu des pouvoirs conf�r�s directement aux fonctionnaires du minist�re.^[10] � leur tour, les ministres doivent s'assurer que des structures et des processus ont �t� instaur�s pour leur permettre d'exercer un contr�le suffisant, notamment de garantir que leurs sous-ministres g�rent les minist�res assez bien pour appuyer la responsabilisation minist�rielle.

Le Parlement dispose d'un vaste �ventail de moyens pour obliger le gouvernement � rendre des comptes. Le plus ancien et celui qui s'av�re encore l'un des moyens les plus efficaces, est le contr�le des fonds publics — le droit exclusif d'autoriser la perception d'imp�ts et la d�pense de fonds publics. � l'appui de cette responsabilit�, le Parlement v�rifie la comptabilisation des recettes et des d�penses, comme il le souhaite.^[11] D'autres outils — qui vont du r�le du Parlement dans l'adoption des lois aux d�bats sur les r�solutions et � la prestation d'information, soit par l'interm�diaire de la p�riode des questions ou des rapports officiels,^[12] en passant par l'examen approfondi et l'approbation des d�penses publiques — sont aussi disponibles. La P�riode des questions, l'examen approfondi du rendement du gouvernement par les comit�s permanents du Parlement (tout particuli�rement le Comit� permanent des op�rations gouvernementales et des pr�visions budg�taires de la Chambre des communes, et le Comit� permanent des comptes publics de la Chambre des Communes), et le r�le du v�rificateur g�n�ral sont trois domaines qui justifient une attention particuli�re.^[13]

La P�riode des questions

La P�riode des questions est une caract�ristique distinctive du r�gime d�mocratique d'inspiration britannique et on peut dire qu'elle est son plus puissant instrument de responsabilisation. �l�ment central de la vie parlementaire, la P�riode des questions fournit aux parlementaires des occasions, en temps opportun, de contester les politiques et de soulever des questions concernant l'administration. Les ministres sont tenus d'�tre pr�sents � la Chambre des communes pour r�pondre aux questions, pour rendre des comptes sur les pouvoirs qui leur ont �t� attribu�s, et pour d�fendre la fa�on dont les pouvoirs ont �t� exerc�s, par eux-m�mes ou par leurs fonctionnaires.^[14] Tout d�put� peut sans pr�avis poser � un ministre des questions portant sur son domaine de responsabilit�. En interrogeant les ministres, les parlementaires demandent au gouvernement de rendre des comptes; ils exercent des pressions politiques appropri�es, surtout en attirant l'attention du public sur un probl�me.

L'examen en comit� des d�penses gouvernementales

Le processus d'examen des pr�visions budg�taires est essentiel � la responsabilisation du gouvernement et il est li� au contr�le des fonds publics par le Parlement. Le gouvernement ne peut percevoir, d�penser ou emprunter des fonds qu'avec l'autorit� du Parlement. Ce dernier exerce certains pouvoirs sur l'administration financi�re du gouvernement gr�ce � la l�gislation habilitante, telles les lois de cr�dits, et � l'examen des documents financiers, tels le Budget principal des d�penses (parties I, II et III) et les Comptes publics du Canada.

Dans le Budget principal des d�penses, le gouvernement pr�sente au Parlement ses propositions de d�penses pour une ann�e financi�re, et il fournit des d�tails sur chacun des programmes ainsi que sur les plans et le rendement des minist�res et organismes. Il indique dans quels secteurs il entend d�penser les fonds et fixe des limites aux montants que le gouvernement peut l�galement engager dans un programme sans se pr�senter � nouveau devant le Parlement pour demander des fonds additionnels au moyen soit d'un projet de loi de cr�dits, soit d'une loi portant affectation de cr�dits. S'ils sont convoqu�s, les ministres doivent compara�tre devant un comit� de la Chambre des communes pour r�pondre � des questions sur les d�penses dont ils sont responsables.

Le Comit� permanent des op�rations gouvernementales et des pr�visions budg�taires a le mandat d'examiner la gestion des ressources mat�rielles, humaines et financi�res du gouvernement (essentiellement l'efficacit� des op�rations gouvernementales). Il a aussi des responsabilit�s �tendues concernant l'attribution des cr�dits et les rapports financiers pr�sent�s au Parlement par les minist�res et organismes, y compris l'examen du Budget des d�penses et l'attribution des cr�dits, ainsi que la pr�sentation et le contenu de tous les documents budg�taires.

Le Comit� permanent des comptes publics passe au crible tous les rapports du Bureau du v�rificateur g�n�ral du Canada et les Comptes publics du Canada, une fois qu'ils sont d�pos�s � la Chambre des communes. Le Comit� contribue � garantir que les fonds publics sont d�pens�s aux fins autoris�es par le Parlement et que de saines pratiques financi�res sont appliqu�es dans l'administration en g�n�ral et dans le secteur des pr�visions budg�taires et des march�s adjug�s plus pr�cis�ment. Le Comit� des comptes publics n'�value pas la pertinence des politiques adopt�es par le gouvernement. Il se pr�occupe uniquement de l'�conomie et de l'efficacit� de l'administration gouvernementale, et il d�pose des rapports sur les moyens d'am�liorer les pratiques et les contr�les en mati�re de gestion et de finances dans les minist�res. Un d�put� de l'opposition officielle pr�side ce comit�.

Il y a eu �volution dans les pratiques de la Chambre des communes et le recours � des comit�s permanents. Les pratiques et les proc�dures que la Chambre des communes a adopt�es en 1867 �taient une am�lioration par rapport � celles qui �taient en vigueur dans la Province unie du Canada (1840-1867).^[15] Il y a eu peu de changements dans le R�glement de la Chambre des communes ou dans l'examen approfondi des d�penses du gouvernement jusqu'au milieu des ann�es 1950. Les r�gles adopt�es � cette �poque portaient entre autres sur la dur�e du d�bat sur le budget. En 1958, avec l'�lection du gouvernement Diefenbaker, on a eu davantage recours aux comit�s permanents. Pour la premi�re fois, un d�put� de l'opposition officielle a �t� choisi pour pr�sider le Comit� des comptes publics, et le Comit� a commenc� � tenir des r�unions r�guli�res. En 1968, on a proc�d� � une s�rie d'importantes r�formes des proc�dures de la Chambre, dont les suivantes�:

• Le Budget des d�penses a cess� d'�tre examin� par un comit� pl�nier pour l'�tre en comit�s permanents.
• L'opposition a obtenu un total de 25 jours pendant lesquels elle pouvait choisir le sujet du d�bat.
• La plupart des projets de loi ont �t� renvoy�s � des comit�s permanents.

D'autres r�formes sont survenues en 1982, dont la cr�ation d'un calendrier parlementaire annuel et l'adoption de nombreuses mesures en vue d'assurer une meilleure utilisation du temps de la Chambre. En 1985, le Comit� McGrath a constat� que de nombreux parlementaires ployaient sous la nouvelle charge de travail que leur imposait le syst�me de comit�s. Le gouvernement Mulroney a mis en application certaines recommandations du Comit� McGrath, dont celles qui r�duisaient la taille des comit�s parlementaires, assuraient la continuit� de la composition des comit�s pour leur permettre d'acqu�rir de l'expertise et accordaient aux comit�s leurs propres budgets pour la r�mun�ration du personnel de recherche et des conseillers juridiques. Le gouvernement a accept� �galement que les comit�s permanents devaient examiner l'ensemble des politiques minist�rielles, dont les objectifs du minist�re, les activit�s men�es pour atteindre ces objectifs et les plans de d�penses � court et � long terme en vue de leur r�alisation. Depuis 1993, on a d�ploy� de nouveaux efforts pour accro�tre la capacit� du Parlement de tenir le gouvernement responsable de ses actes en fournissant au Parlement une information plus compl�te et d'actualit�, davantage ax�e sur les r�sultats. Le Comit� permanent des op�rations gouvernementales et des pr�visions budg�taires a vu le jour en 2002.

Le v�rificateur g�n�ral

Le premier v�rificateur g�n�ral, John Langton, assumait des responsabilit�s � l'�gard du gouvernement et du Parlement. En tant que sous-ministre des Finances et secr�taire du Conseil du Tr�sor, il �tait responsable de l'utilisation des fonds et de la pr�sentation de rapports au Parlement sur les r�sultats de ses v�rifications. Le premier v�rificateur g�n�ral ind�pendant a �t� nomm� en 1878 et il a �t� charg� d'�tudier les transactions pass�es de l'�tat et d'en faire rapport, ainsi que d'approuver l'�mission des ch�ques du gouvernement. En 1931, la Loi sur le revenu consolid� et la v�rification faisait notamment du v�rificateur g�n�ral un mandataire du Parlement charg� d'examiner les comptes du gouvernement et de faire rapport au Parlement sur ceux-ci. En 1959, le premier comptable agr�� acc�dait au poste de v�rificateur g�n�ral mais la Chambre n'a commenc� � soumettre ses rapports au comit� qu'au milieu des ann�es 1960. En g�n�ral, ces rapports contenaient seulement une liste d'incidents particuliers qui, de l'avis du v�rificateur g�n�ral, r�v�laient des d�penses inopportunes de la part du gouvernement.

En 1977, les dispositions r�gissant le v�rificateur g�n�ral �taient retir�es de la Loi sur la gestion des finances publiques et d'importantes r�formes �taient institu�es par l'entremise de la Loi sur le v�rificateur g�n�ral. Ces r�formes ont donn� naissance, entre autres, � une m�thode plus syst�matique de v�rification de la gestion financi�re au gouvernement et d'examen des questions soumises au Comit� des comptes publics. En g�n�ral, la gestion financi�re du gouvernement fait l'objet de trois types de v�rification�: des v�rifications d'attestation (pour v�rifier si le gouvernement tient des documents financiers appropri�s); des v�rifications de conformit� (pour s'assurer que le gouvernement n'engage que les sommes autoris�es par le Parlement et uniquement aux fins approuv�es par le Parlement); et des v�rifications de l'optimisation des ressources (pour �valuer si les programmes gouvernementaux sont mis en œuvre en tenant compte des principes de l'�conomie et de l'efficacit� et si le gouvernement a adopt� des moyens pour mesurer l'efficacit� de ses programmes).^[16]

La responsabilisation et le cycle financier

Le processus annuel de responsabilisation � l'�gard des d�penses publiques s'enclenche lorsque le gouvernement expose ses plans budg�taires dans le discours du budget et les projets de loi sur les mesures budg�taires, g�n�ralement en f�vrier. Le budget des d�penses, d�pos� � la Chambre des communes peu apr�s le budget, est essentiellement un document strat�gique et il pr�cise comment le gouvernement entend r�partir les ressources entre diff�rentes priorit�s conflictuelles. Il �nonce les pr�visions de d�penses, en �tablissant un �quilibre entre les diverses contraintes impos�es aux ressources, tout en tenant compte de la conjoncture �conomique et de la d�termination du gouvernement � utiliser les moyens les plus efficaces pour atteindre ses objectifs. Le budget des d�penses est remis � divers comit�s parlementaires qui l'examinent attentivement et les ministres sont invit�s � justifier les d�cisions strat�giques d�crites dans leurs plans respectifs. Les comit�s tiennent les ministres responsables de ces plans et se prononcent habituellement sur le Budget principal des d�penses avant la fin mai. Apr�s examen, si le Parlement consid�re que les plans sont approuv�s au moyen de projets de loi de cr�dits, les ministres sont alors responsables de la gestion des fonds publics que leur attribue le Parlement, conform�ment aux pouvoirs que leur accorde la loi et aux politiques et r�glements �nonc�s dans les politiques du Conseil du Tr�sor. Bref, le budget des d�penses est un important instrument de contr�le.

Finalement, il faut rendre des comptes sur la fa�on dont les fonds publics ont �t� d�pens�s. Le gouvernement �tablit les Rapports minist�riels sur le rendement et les Comptes publics et chaque sous-ministre atteste de l'exactitude des comptes de son minist�re. Ces documents sont ensuite pr�sent�s au v�rificateur g�n�ral qui les examine et les d�pose au Parlement, g�n�ralement en novembre. Le Comit� des comptes publics examine ensuite les rapports du v�rificateur g�n�ral et tient les ministres responsables du rendement de leur minist�re.^[17]

2.3� Le r�le du Parlement dans l'imposition de sanctions au gouvernement, aux ministres et aux hauts fonctionnaires

Le Parlement a le droit d'exprimer son m�contentement � l'�gard du rendement du gouvernement au moyen de votes de censure. La sanction ultime est celle d'un vote de d�fiance susceptible d'entra�ner la chute du gouvernement. Comme le Parlement accorde ou retire son appui � un gouvernement dans son ensemble, il n'a pas le pouvoir de destituer individuellement des ministres. Lorsqu'un ministre est tenu de rendre des comptes au Parlement, les Canadiens et les parlementaires peuvent le juger sur la pertinence de la r�ponse; les pouvoirs moraux et politiques d'un ministre font effectivement l'objet d'un examen public. Dans un syst�me politique, l'effet est tr�s r�el. En outre, les comit�s parlementaires peuvent faire conna�tre leurs opinions sur le rendement d'un ministre dans le but de le mettre dans l'embarras.

Ni le Parlement ni ses comit�s ne devraient viser un fonctionnaire par un tel bl�me, notamment parce que les fonctionnaires n'ont pas de poste au Parlement et ne doivent pas s'engager dans un d�bat politique. Ces cons�quences - principalement le bl�me public ou des demandes de d�mission ou de destitution - sont politiques, et les fonctionnaires ne peuvent se d�fendre contre elles sans compromettre leur neutralit� politique. Si un comit� est m�content de la fa�on dont un fonctionnaire a g�r� des responsabilit�s qui lui ont �t� d�l�gu�es ou qui lui sont impos�es par la loi, il peut tenir le ministre responsable de ne pas avoir surveill� convenablement le fonctionnaire.

Est-ce � dire que le fait pour le Parlement de ne pas pouvoir strictement imposer de mesures disciplinaires aux ministres individuellement signifie qu'ils ne sont pas r�ellement responsables envers le Parlement? Du point de vue des ministres individuellement et du cabinet dans l'ensemble, il est clair que la r�ponse est non. Ceux-ci prennent tr�s au s�rieux la perspective d'un bl�me public, avec le risque que cela suppose pour leur statut politique personnel et celui du gouvernement, et ce risque a une profonde incidence sur leur conduite.