ARCHIVÉ - Examen des publications portant sur les normes de service

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2.0 Définition des normes de service

Pour définir les normes de service, il convient d'abord d'examiner ce que d'autres fonctions publiques nationales font. Pour les fins du présent rapport, les initiatives d'amélioration des services des États-Unis, du Royaume-Uni et de l'Australie ont fait l'objet d'un examen. Putting Customers First, le programme américain mis sur pied en 1993 par le président, cherche à améliorer le service que le gouvernement fourni aux citoyens. Il a pour objet d'appliquer des normes de service gouvernementales qui correspondent à celles des organisations du secteur privé fournissant des services comparables, voire qui les excèdent. Si, grâce à la vigueur de son leadership, le gouvernement a su diriger l'initiative, il s'est toutefois engagé à adopter une démarche « équilibrée » qui fait participer tant les employés que les citoyens et qui donne des résultats.

Le programme Service First que le Royaume-Uni exécute découle de la Citizen's Charter^[12] que le Premier ministre a diffusée en 1991. La charte fournit le cadre qui aide les organismes du secteur public à respecter la norme la plus élevée pour les services gouvernementaux. Le programme Service First qui a cours préconise l'établissement de normes de service précises, la production de rapports sur le rendement, la tenue de consultations auprès des utilisateurs et la participation de ceux-ci ainsi que la prestation de correctifs, le cas échéant. Il cherche également à appliquer des programmes « locaux », de manière à assurer la pleine participation des employés et des utilisateurs.

Pour sa part, l'Australie a retenu les chartes de services afin de transformer le secteur public en une entité plus efficiente qui ressemble davantage à une entreprise et dont les services sont axés sur les clients. En 1997, le Premier ministre annonçait le lancement du programme More Time for Business, qui incitait les organismes du secteur public à mettre l'accent sur les services fournis ainsi que sur la mesure et l'évaluation du rendement dans le dessein d'amorcer l'amélioration continuelle du rendement.

États-Unis^[13]

« Lors de l'élaboration des normes de service à la clientèle, nous ne perdons pas de vue le client et nous tentons de satisfaire à ses attentes. Des objectifs précis en matière de rendement mesurent la satisfaction de la clientèle. Ces normes décrivent le degré d'exactitude, de fiabilité, d'opportunité, de fiabilité et d'accessibilité des services fournis aux clients. Chaque norme doit pouvoir être mesurée, atteinte et contrôlée et elle doit traiter des éléments revêtant le plus d'importance pour les clients. » [TRADUCTION]

Australie^[14]

Le Department of Finance and Administration de l'Australie donne la définition suivante à l'expression « charte de services » :

« La charte de services désigne une publication succincte décrivant l'expérience en matière de service à laquelle un client peut s'attendre lorsqu'il fait affaire avec un organisme. Elle préconise une démarche ouverte et transparente que toutes les parties comprennent et peuvent appliquer. Elle traite des renseignements principaux concernant la prestation des services d'un organisme et le lien qui unira le client à ce dernier, ce qui comprend :

• ce que fait l'organisme;
• comment entrer en contact et communiquer avec l'organisme;
• la norme de service à laquelle les clients peuvent s'attendre;
• les droits et responsabilités fondamentaux des clients ;
• la marche à suivre pour fournir de la rétroaction ou formuler des plaintes.

La charte ne doit pas aborder la totalité des fonctions et services d'un organisme ni préciser chacun des volets de la prestation des services. Elle doit plutôt mettre l'accent sur les principaux secteurs que les clients, les intervenants et les employés de l'organisme jugent importants. Il s'agit essentiellement d'un document évolutif qui suit les changements apportés à l'organisme et à sa clientèle. En soi, la charte ne vise pas à conférer aux clients des organismes du Commonwealth des droits ayant force exécutoire, bien que certains des engagements particuliers pris dans la charte peuvent avoir des liens législatifs. Les organismes peuvent vouloir confier l'examen de leur charte à un expert juridique qui veillera à ce que le libellé utilisé ne donne pas lieu, par inadvertance, à une obligation légale. La charte de services est un document public qui devrait servir à diriger le changement culturel dans un organisme, changement qui englobe l'accent sur le client, la modification des pratiques opérationnelles, l'importance accordée aux résultats plutôt qu'aux processus, des communications meilleures et mieux adaptées ainsi que l'amélioration des relations avec les clients ». [TRADUCTION]

Royaume-Uni

Le Modernizing Public Services Group du Cabinet Office du Royaume-Uni définit comme suit le terme « charte »^[15] :

« L'élaboration d'une charte vise principalement à améliorer l'accès aux services publics et à promouvoir la qualité. Pour ce faire, on encourage la participation des utilisateurs et d'autres intervenants aux discussions entourant les services et on leur dit comment entrer en contact, à quel niveau de service ils sont en droit de s'attendre et comment obtenir des correctifs, le cas échéant. En soi, la charte ne crée pas de nouveaux droits reconnus par la loi, mais elle aide les utilisateurs à demander les droits existants et pourrait créer de nouveaux droits ayant force exécutoire par des voies non juridiques (par exemple, grâce à une procédure de règlement des plaintes ou à un arbitre indépendant).Voici les principales caractéristiques d'une charte : un énoncé des normes de service que les utilisateurs sont en droit d'attendre, les mécanismes de redressement ainsi que l'information sur le service fourni (y compris les numéros et adresses de la personne-ressource). Les chartes sont également utiles pour les employés, car elles établissent clairement les services fournis par leurs organisations. Il n'en demeure pas moins que le principal auditoire ciblé est l'utilisateur. »[TRADUCTION]

« Une bonne charte :

• est un document simple et accessible qui informe les utilisateurs des services fournis par une organisation et des normes respectées de manière à ce que tant les utilisateurs que les employés sachent ce à quoi le public est en droit de s'attendre et connaissent la contribution qu'ils peuvent apporter à l'établissement des normes;
• se fonde sur une vaste consultation des utilisateurs et des employés de première ligne;
• énonce clairement et efficacement les correctifs prévus;
• est appuyée par des systèmes et procédures bien élaborés, ce qui comprend la formation des employés, le règlement des plaintes et la rétroaction ainsi que les rapports sur les normes et les examens de celles-ci;
• est diffusée dans des documents de gestion et des documents publics de sorte que l'organisation soit tenue publiquement responsable envers les utilisateurs du respect des normes. » [TRADUCTION]

Le gouvernement d'Afrique du Sud a retenu une démarche semblable. Il fonde son initiative sur le concept du « client » en ce sens qu'il accorde la priorité aux personnes. Il a publié les huit principes suivants qui devront être respectés dans le cadre de Batho Pele (les personnes d'abord)^[16] :

1. Consultation - Il faut consulter les citoyens à l'égard du niveau et de la qualité des services publics qu'ils reçoivent et, dans la mesure du possible, ils doivent pouvoir exercer un choix quant aux services fournis.
2. Normes de service - Les citoyens seront informés du niveau et de la qualité des services publics qu'ils recevront pour savoir à quoi ils peuvent s'attendre.
3. Accès - Tous les citoyens auront le même accès aux services auxquels ils ont droit.
4. Courtoisie - Les citoyens seront traités avec courtoisie et égards.
5. Information - Les citoyens obtiendront des renseignements complets et exacts concernant les services publics qu'ils ont le droit de recevoir.
6. Ouverture et transparence - Les citoyens seront informés du fonctionnement des ministères nationaux et provinciaux, sur les coûts du fonctionnement et sur les dirigeants.
7. Redressement - En cas de non-respect d'une norme de service, les citoyens recevront des excuses, une explication complète et un recours expéditif et efficace. Les citoyens qui déposent des plaintes recevront une réponse sympathique et positive.
8. Optimisation des ressources - Les services publics seront fournis de manière économique et efficace afin d'optimiser les ressources des citoyens.

Ce cadre, conjointement avec d'autres facteurs, montre au client que le ministère avec lequel il fait des affaires et le gouvernement en général sont engagés à satisfaire à ses attentes en matière de services.

Du point de vue des employés, le cadre : délimite les objectifs en matière de service et les normes de service, explique la raison d'être des normes, précise l'importance de leur rôle pour la création et le maintien de ces normes et indique à qui ils peuvent s'adresser s'ils ont des problèmes ou des questions. Le cadre fait ressortir l'importance de la satisfaction des clients par opposition à l'application d'une nouvelle série de règles à suivre.

Au gouvernement fédéral du Canada, le Guide pratique du Secrétariat du Conseil du Trésor précise ce qui suit : « Les normes de service désignent l'engagement que prend une organisation de fournir un certain niveau de service à ses clients. Elles englobent habituellement des secteurs tels que les communications, l'accès, la rapidité, les interactions entre les employés et les clients et les coûts… la constance est très prisée… Les normes de service doivent être assorties d'objectifs de rendement... Les normes de service représentent un important outil de gestion des attentes des clients et devraient tenir compte des ressources disponibles. »^[17]

Le Guide décrit ensuite les éléments des normes de service :

• Une description du service offert et, le cas échéant,des avantages que les clients ont droit de recevoir.
• Des engagements ou principes en matière de qualité du service décrivant la qualité de la prestation du service que les clients peuvent s'attendre de recevoir portant principalement sur des éléments tels que l'ouverture, l'équité, la courtoisie, le professionnalisme, le choix de la langue officielle.
• Des objectifs de prestation pour les principaux volets du service, comme la rapidité, l'accès et l'exactitude.
• Le coût de la prestation du service.
• Des mécanismes précis de règlement des plaintes et de redressement à l'intention des clients qui estiment que les normes n'ont pas été respectées.

Lorsqu'elle a confirmé son engagement, l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) a publié un guide pour aider les gestionnaires et les employés à concevoir, mettre au point, surveiller, examiner et améliorer les normes de service des programmes. Le guide précise que « Grâce à nos normes de service, nous énonçons également le niveau de rendement que nous nous engageons à atteindre, et par le fait même, celui auquel les Canadiens peuvent s'attendre lorsqu'ils ont affaire à nous »^[18]. Cette définition, qui est parfaitement conforme à celle du Guide pratique du SCT, traite de l'essentiel d'une norme de service.

L'ADRC reconnaît que les normes de service relatives à ses activités d'observation et d'exécution doivent tenir compte du fait que nombre des personnes profitant de ces activités ont du mal à faire la distinction entre les questions liées au processus et celles liées à l'issue. Les normes de service visant ce genre d'activités devraient porter sur le processus en soi et veiller à ce que soient précisées des attentes claires associées aux objectifs et à la démarche de l'ADRC, au traitement équitable et à la rapidité d'exécution, le cas échéant, et non sur le fait que le client reçoit l'issue escomptée^[19]. Par conséquent, les normes de service se rapportant aux activités de réglementation, d'inspection et d'exécution devraient cibler davantage les quatre premiers facteurs de la satisfaction des citoyens plutôt que le cinquième, à savoir, l'issue.

Le tableau 1 compare les principes relatifs aux normes de service tels qu'ils ont été définis par le Canada, les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Australie. Les principes canadiens sont fondés sur l'annexe F du Guide pratique pour l'Initiative d'amélioration des services^[20].

Tableau 1. Analyse comparative des principes en matière de normes de service des différents pays.

Principes en matière de normes de service
Principe	États-Unis	Australie	Royaume-Uni	Canada
Généralisées et équitables			√[21]	√
Travailler avec d'autres fournisseurs de service			√	√
Valables pour les particuliers	√	√	√	√
Fondées sur des consultations	√	√	√	√
Facteurs de la satisfaction des clients décrits		√	√	√
Réalisables tout en présentant des défis	√	√	√	√
Abordables	√	√	√	√
Appartenant aux gestionnaires et aux employés	√	√	√	√
Publiées	√	√	√	√
Mesure du rendement et rapport à cet égard	√	√	√	√
Examinées et mises à jour	√	√	√	√
Refondues ou remaniées	√

Essentiellement, une norme de service désigne le critère qu'une organisation retient pour définir comment elle devrait se comporter envers sa clientèle (les clients peuvent être internes ou externes; voir le chapitre 3 — Élaboration d'une norme de service). Les normes de service peuvent être diffusées dans le public ou constituer une politique interne.

Faye Schmidt établit une distinction entre les normes de service et les objectifs en matière de service. Pour elle, les normes de service sont « des énoncés ou des engagements décrivant le niveau de service qui sera fourni (ou la qualité à laquelle les clients peuvent s'attendre aujourd'hui)… »^[22] [TRADUCTION]. Elle compare les normes de service aux objectifs en matière de service qui, selon elle, désignent « les buts qu'une organisation tente d'atteindre au bout du compte » [TRADUCTION]. Cette démarche qui, en fin d'analyse, consiste à atteindre des buts fait ressortir l'importance des efforts et de l'engagement continus envers la mesure et l'amélioration des services.

Pour sa part, le gouvernement de l'Ontario définit les normes de service comme étant des objectifs en matière de service auxquels les citoyens peuvent s'attendre. L'Initiative des services de qualité de la fonction publique ontarienne (FPO), diffusée en juin 1998, cherche à atteindre trois buts et objectifs principaux, à savoir :

• accroître la satisfaction du public à l'égard du service de la FPO;
• faire en sorte que l'Ontario se compare favorablement aux repères extérieurs des secteurs public et privé ;
• permettre à l'Ontario d'établir les repères relatifs à la qualité pour les administrations semblables^[23].

Des normes de service communes appuient le cadre de service de qualité, ce qui a permis à la FPO d'appliquer avec cohérence le cadre aux clients de tous les ministères, de mesurer son rendement au fil du temps et de faire état des résultats. Ces normes ont été établies à partir de renseignements obtenus dans le cadre de sondages à large échelle menés auprès des citoyens ontariens. Elles tiennent compte des niveaux de rendement que ces derniers attendent de leur gouvernement^[24].

Les normes de service communes définissent le niveau minimal que les ministères doivent atteindre. Elles fixent des objectifs de rendement quantitatifs pour le service téléphonique (par exemple, répondre aux appels avant la troisième sonnerie, huit fois sur dix pendant les heures d'ouverture, les appels ne sont pas réacheminés plus d'une fois), le courrier (par exemple, on répond à la correspondance, aux messages envoyés par télécopieur et aux courriels dans les 15 jours suivant leur réception ou on en accusera réception dans les 5 jours s'il est impossible de donner une réponse définitive dans ce délai), le service au comptoir et le traitement des plaintes (par exemple, on en accusera réception dans les 2 jours).

Il semble que l'expression « normes de service » soit très usuelle, comme en fait foi son utilisation par les différents gouvernements. Cependant, l'ADRC fait ressortir l'importance d'établir une distinction entre les normes de service et les normes de rendement opérationnel, même si les deux genres de normes sont des indications mesurables du travail effectué et que les renseignements qu'elles permettent de recueillir servent à évaluer le rendement par l'entremise de sa fiche d'évaluation équilibrée^[25]. Les mesures du rendement sont importantes pour la gestion interne parce qu'elles permettent aux gestionnaires de suivre le progrès réalisé par rapport aux objectifs généraux de prestation des programmes. L'ADRC établit les différences qui suivent entre les normes de service et les normes de rendement :

Normes de service	Normes de rendement opérationnel
Axées sur les clients	Axées sur la gestion
Connues du public	Connues à l'interne
Reddition de comptes à l'interne et à l'externe	Reddition de comptes à l'interne

L'ADRC fournit l'exemple suivant :^[26]

• répondre à une demande de renseignements dans les 10 jours suivant la date de sa réception par l'ADRC est une norme de service à la clientèle qui est établie du point de vue du client ;
• répondre à une demande de renseignements dans les 10 jours de son affectation à un agent est une norme de rendement opérationnel établie du point de vue du gestionnaire.

Selon l'ADRC, les normes de service sont établies avec la participation des clients et mettent l'accent sur les aspects du service qui sont importants pour eux, tandis que les normes de rendement sont établies à l'interne et mettent l'accent sur les points de contrôle aux fins de la gestion des opérations^[27]. Les normes de rendement opérationnel peuvent représenter un excellent point de départ pour l'élaboration des normes de service, car on passe d'une norme de traitement interne à une norme jugée valable par les clients et communiquée à l'extérieur. Le passage d'une norme de rendement à une norme de service peut faire épargner du temps et des efforts de conception, de même que simplifier la surveillance et la production de rapports.

Donc, en résumé, une norme de service désigne une norme axée sur les clients, tandis qu'une norme de rendement opérationnel ou une norme de processus constitue davantage une mesure de gestion interne, les deux dernières mettant principalement l'accent sur la manière dont sont attribuées et gérées les ressources (humaines et financières).