ARCHIVÉ - Partenariats intersectoriels pour les laboratoires fédéraux à vocation non règlementaire

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R�sum�

En 2006-2007, quelque 25 000 personnes ont particip� � des activit�s de science et de technologie (S et T) dans des laboratoires f�d�raux situ�s dans toutes les r�gions du Canada. Ces laboratoires jouent un r�le crucial pour la science et l'innovation au Canada et ils repr�sentent plus de quatre milliards de dollars d'investissements annuels de la part du gouvernement du Canada. Leurs activit�s scientifiques appuient deux fonctions essentielles : elles permettent au gouvernement de s'acquitter des responsabilit�s r�glementaires que lui confie la loi et elles fournissent la base scientifique qui permet d'atteindre des objectifs scientifiques et socio�conomiques nationaux plus vastes.

Dans le budget f�d�ral de 2007, le gouvernement f�d�ral signalait son intention de mettre sur pied un Groupe d'experts ind�pendant charg� d'examiner ce qu'il est convenu d'appeler le � transfert � des laboratoires f�d�raux � vocation non r�glementaire � des universit�s et au secteur priv�. Par la suite, un document strat�gique publi� en mai 2007, R�aliser le potentiel des sciences et de la technologie au profit du Canada, indique que le gouvernement concentrera ses activit�s dans les domaines o� il peut le mieux obtenir des r�sultats et �tudiera d'autres options pour g�rer les laboratoires f�d�raux � vocation non r�glementaire. Pour donner suite � l'annonce faite dans le budget de 2007 et en conformit� avec la strat�gie du gouvernement f�d�ral en mati�re de science et de technologie, le pr�sident du Conseil du Tr�sor a nomm� un Groupe d'experts ind�pendant (le Groupe) � la mi-ao�t 2007 et l'a charg� de trois grandes t�ches :

1. explorer les possibilit�s de renforcer la synergie entre les grands secteurs qui r�alisent des activit�s scientifiqueS et Technologiques en transf�rant les laboratoires f�d�raux � vocation non r�glementaire � des universit�s ou au secteur priv�^[1];

2. d�signer jusqu'� cinq laboratoires f�d�raux � vocation non r�glementaire qui seraient les � premiers candidats � � ce transfert;

3. �tablir un cadre pour l'�valuation des possibilit�s de transfert de la gestion des laboratoires f�d�raux � vocation non r�glementaire.

Le Groupe devait s'atteler � ces t�ches dans le contexte des objectifs du gouvernement f�d�ral en mati�re d'int�gration intersectorielle de la S et T (IIST), c'est-�-dire :

• accro�tre la valeur/l'efficience des investissements f�d�raux en science et en technologie;
• accro�tre la qualit� des activit�s scientifiques en favorisant l'excellence en recherche;
• �largir les possibilit�s d'apprentissage et de transfert des connaissances;
• am�liorer la comp�titivit� �conomique du Canada.

Les travaux d'analyse du Groupe ont port� sur les �l�ments suivants :

• �tudes de cas sur diverses collaborations intersectorielles en S et T au Canada et dans d'autres pays;
• observations des experts du gouvernement, du secteur universitaire et du secteur priv� � l'occasion des consultations tenues par le Groupe;
• constats tir�s d'une s�rie de tables rondes intersectorielles parrain�es par le Groupe dans les r�gions;
• observations re�ues lorsque le Groupe a lanc� une invitation g�n�rale afin de recueillir les commentaires des parties prenantes;
• pr�sentations soumises au Groupe pour proposer des initiatives particuli�res d'int�gration de la S et T

Pour faciliter ses travaux de consultation et d'analyse, le Groupe a adopt� des d�finitions ad hoc de certaines expressions cl�s^[2].

Modalit�s de rechange pour la gestion des activit�s f�d�rales de S et T

La grande majorit� des activit�s f�d�rales de S et T sont men�es dans des laboratoires relevant de la gestion et du contr�le exclusifs du gouvernement f�d�ral. � l'heure actuelle, les interactions entre les scientifiques des laboratoires f�d�raux et leurs coll�gues des secteurs universitaire et priv� passent g�n�ralement par des arrangements de collaboration informels et ad hoc. Il y a toutefois � l'occasion des ententes formelles de collaboration et dans d'autres cas, la gestion de laboratoires f�d�raux ou de programmes scientifiques r�alis�s dans des laboratoires f�d�raux a �t� transf�r�e � d'autres entit�s.

On retrouve aussi dans d'autres pays d�velopp�s une diversit� de modalit�s qui r�gissent les interactions entre les laboratoires gouvernementaux nationaux et les secteurs universitaire et priv�. Ces diff�rentes modalit�s refl�tent des diff�rences dans les structures de gouvernance et les obligations redditionnelles; la nature de la relation juridictionnelle entre le gouvernement national et les gouvernements r�gionaux; le financement et la gouvernance des �tablissements universitaires; et la structure industrielle. Certains gouvernements ont amorc� d'importants programmes de privatisation de leurs laboratoires (qu'ils soient � vocation r�glementaire ou non), tandis que d'autres ont constitu� de nouveaux organismes gouvernementaux ayant des pouvoirs sp�ciaux pour �tablir de nouveaux mod�les de gestion.

L'exp�rience du Canada et d'autres pays r�v�le qu'il y a diverses solutions de rechange pour remplacer la propri�t� et le contr�le gouvernementaux exclusifs des laboratoires f�d�raux � vocation non r�glementaire. Ces solutions de rechange peuvent �tre class�es en diverses cat�gories selon, par exemple, les secteurs et les genres d'organismes en cause; les m�canismes de gouvernance; les modalit�s de financement; et la port�e de la participation du gouvernement f�d�ral.

Au Canada, la plupart des mod�les habituels de rechange se traduisent par des arrangements informels de collaboration sans but lucratif, les activit�s �tant regroup�es dans un seul lieu pour des p�riodes ind�termin�es, sans aucun changement dans la propri�t� des biens ou la situation d'emploi du personnel. De l'avis du Groupe, ces mod�les courants ne se traduisent pas par une int�gration optimale des S et T. Ils repr�sentent peut-�tre bien des exemples de collaboration et de r�seautage utiles, mais ils ne s'accompagnent pas de la compl�mentarit� ni de la synergie que peuvent donner d'autres mod�les reposant sur une �troite int�gration des travaux des scientifiques des trois secteurs dans le cadre d'un programme de R-D relevant d'une seule structure de gestion. Il y a deux grand moyens d'atteindre cette int�gration :

• le transfert int�gral � une entit� non gouvernementale r�unissant des organismes du secteur universitaire ou du secteur priv� (cession).
• le transfert � une entit� parrain�e et g�r�e conjointement par le gouvernement et des organismes du secteur universitaire ou du secteur priv� (partenariat).

Possibilit�s d'int�gration intersectorielle des activit�s de S et T non r�glementaires

Le Groupe a re�u de nombreuses pr�sentations qui indiquaient diverses possibilit�s d'int�gration intersectorielle de la S et T, ainsi que des d�clarations de la part d'organismes se disant fort int�ress�s � participer � la d�termination de telles possibilit�s � l'avenir.

Observations g�n�rales

Au moment de proposer des initiatives d'IIST, les proposants et les partenaires ont �t� encourag�s � prendre en consid�ration des modalit�s de gestion de rechange qui couvraient une gamme d'options – depuis le transfert int�gral � un organisme non gouvernemental existant ou nouveau jusqu'au transfert � une nouvelle entit� r�unissant le gouvernement, le secteur universitaire et le secteur priv� aux fins de la gouvernance et de la gestion conjointes des biens ou des programmes de S et T. Un simple arrangement de partage de locaux ou la mise sur pied d'un r�seau r�unissant des programmes existants sans structure de gestion unifi�e n'�taient pas r�put�s constituer un � transfert �.

Des organismes de toutes les r�gions du pays ont soumis des pr�sentations et celles-ci proposaient une vaste gamme d'autres organismes du gouvernement f�d�ral, du secteur universitaire et du secteur priv� comme partenaires possibles de nouvelles modalit�s de gestion. Dans plusieurs cas, des laboratoires des gouvernements provinciaux ont �galement �t� propos�s comme partenaires possibles.

Les genres de modalit�s de rechange envisag�s dans les pr�sentations comprenaient les suivants :

• Mise sur pied d'une nouvelle entit� charg�e de la gestion et du parrainage conjoints d'activit�s de S et T par le gouvernement f�d�ral, un �tablissement universitaire ou le secteur priv�. Dans certains cas, cette entit� allait �tre une soci�t� sans but lucratif. Dans la plupart des cas, l'entit� propos�e rel�verait de ce qu'il a �t� convenu d'appeler une � entente de collaboration en mati�re de recherche-d�veloppement �. Plusieurs pr�sentations proposaient la participation de plus d'un organisme;
• Le regroupement du personnel scientifique dans des locaux communs, par l'exploitation de proximit�s existantes ou le lancement de nouveaux projets de co-implantation. La quasi-totalit� des emplacements d�sign�s se situaient sur des campus universitaires ou � proximit� ou dans des parcs scientifiques, ou encore relevaient d'autres types de grappes. Dans quelques cas, les modalit�s propos�es supposaient le d�tachement du personnel de S et T d'une universit� qui serait affect� � un laboratoire du gouvernement;
• Le transfert int�gral de la propri�t�, de la gouvernance ou de la gestion, du gouvernement vers des entit�s non gouvernementales.

Selon plusieurs pr�sentations, les mod�les d'IIST propos�s �taient une premi�re �tape d'une �volution qui pourrait se traduire, par exemple, par le passage d'une modalit� de parrainage conjoint auquel participe le gouvernement (en partenariat) � une modalit� au sein de laquelle la propri�t�, la gouvernance ou la gestion ne rel�vent plus du gouvernement f�d�ral.

S�lection des laboratoires qui seraient les premiers candidats au transfert

Le Groupe a examin� et a cot� les pr�sentations selon divers crit�res, soit probabilit� de r�alisation des objectifs primaires, retomb�es, faisabilit�, facteurs concernant la gouvernance et la gestion ainsi qu'�ch�anciers (voir la section 5.2.4). Les cinq laboratoires suivants (pr�sent�s dans l'ordre alphab�tique du minist�re ou de l'organisme dont ils rel�vent) ont �t� s�lectionn�s comme premiers candidats possibles aux fins de l'�tablissement de modalit�s de gestion de rechange. Ils pr�sentent d'excellentes possibilit�s d'int�gration des activit�s de S et T, repr�sentent un �ventail de domaines et de minist�res f�d�raux et proposent des initiatives pour lesquelles de nouvelles modalit�s pourraient �tre implant�es dans un d�lai de 12 mois^[3]. Au moment de la mise en oeuvre de ces initiatives, il faudrait se concentrer particuli�rement sur la gouvernance et les obligations redditionnelles, la d�finition d'un programme int�gr� de recherche et la d�signation de leaders administratifs et scientifiques efficaces.

• Agriculture et Agroalimentaire Canada – Centre de recherches sur les c�r�ales
• Conseil national de recherches – Centre des technologies de fabrication en a�rospatiale
• Environnement Canada – Centre technique des eaux us�es
• Ressources naturelles Canada – Laboratoires g�oscientifiques
• Sant� Canada – Laboratoires de la s�curit� des milieux

La quasi-totalit� des autres laboratoires propos�s pourraient se r�v�ler des candidats ult�rieurs dans le cadre d'une strat�gie f�d�rale � plus long terme d'int�gration intersectorielle de la S et T.

Un cadre pour l'int�gration intersectorielle des activit�s de S et T (IIST)

Le Groupe a mis sur pied un cadre pour l'�laboration et l'�valuation de modalit�s de rechange envisageables pour les laboratoires f�d�raux � vocation non r�glementaire, cadre qui sera utile au gouvernement s'il d�cide d'adopter une d�marche syst�matique en vue de la mise en place d'une strat�gie d'IIST plus vaste. Lors des consultations que le Groupe a tenues, une telle strat�gie a re�u beaucoup de soutien, sous r�serve qu'elle soit con�ue en termes plus vastes que ne le laisse entendre l'expression � transfert des laboratoires f�d�raux � vocation non r�glementaire �. C'est pourquoi, le cadre propos� par le Groupe s'applique � l'int�gration intersectorielle des activit�s de S et T auxquelles participent les laboratoires f�d�raux. Les principaux �l�ments de ce cadre propos� sont regroup�s sous les rubriques suivantes :

• But global (finalit�)
• Strat�gie g�n�rale pour atteindre ce but
• Strat�gies sp�cifiques
• R�sultats souhait�s
• Port�e d'application
• D�finition des exigences f�d�rales en mati�re de gouvernance et d'obligations redditionnelles par rapport aux initiatives d'IIST
• Crit�res d'�valuation des initiatives d'IIST propos�es
• Mise en oeuvre
• �valuation du rendement

Conclusions

L'actualit� et l'importance de la mission du Groupe ont �t� confirm�es par l'analyse de l'�tat des strat�gies d'investissement dans la S et T dans le monde et par l'int�r�t exprim� par les parties prenantes envers l'IIST en tant qu'�l�ment cl� pour faire progresser le syst�me de science et d'innovation du Canada.

Tirer profit de l'occasion d'int�grer les ressources et les efforts des divers partenaires du syst�me de science et d'innovation peut permettre de rehausser les activit�s f�d�rales de S et T gr�ce � l'utilisation efficace de ressources combin�s pour r�aliser des activit�s de recherche qui sont harmonis�es � des objectifs centraux.

Les parties prenantes et les experts sont tout � fait en faveur de la mise en oeuvre d'un processus syst�matique permanent dont l'objet est de d�finir et de lancer des initiatives d'IIST prometteuses dans le cadre d'une strat�gie nationale de S et T. L'IIST est vue comme une composante cl� d'une d�marche holistique visant � relever les d�fis de la nation en mati�re de science et d'innovation, aujourd'hui et dans l'avenir.

Le gouvernement, le secteur universitaire et le secteur priv� ont des r�les distincts mais interd�pendants � jouer au sein du syst�me canadien de science et d'innovation. L'IIST peut renforcer la solidit� de chacun des trois secteurs et elle peut �tre op�r�e selon des d�marches qui n'affaibliront pas la capacit� de chaque secteur de s'acquitter de son r�le propre.

Le Groupe a d�termin� que plusieurs des propositions qu'il avait re�ues comportaient des initiatives strat�giqueS et Transformationnelles de premier plan dignes d'�tre �labor�es et prises en consid�ration � l'avenir. L'adoption rapide du cadre propos� par le Groupe serait utile pour l'�valuation de ces propositions et d'autres propositions, qu'elles viennent de minist�res et d'organismes f�d�raux ou qu'elles soient pr�sent�es en r�ponse � un appel g�n�ral de propositions qui est lanc� sous l'�gide d'une autorit� centrale comp�tente.

Section 1 – Introduction

Les laboratoires f�d�raux jouent un r�le crucial pour la science et l'innovation au Canada et ils repr�sentent plus de quatre milliards de dollars d'investissements annuels de la part du gouvernement du Canada. Leurs activit�s scientifiques concernent non seulement les responsabilit�s r�glementaires que la loi confie au gouvernement, mais aussi la r�alisation d'objectifs scientifiques et socio�conomiques plus vastes d'int�r�t national.

Dans le cadre de la strat�gie nationale de science et de technologie (S et T), le pr�sident du Conseil du Tr�sor, agissant pour le compte du gouvernement du Canada, a nomm� un Groupe d'experts ind�pendant (le Groupe) charg� d'examiner des possibilit�s de renforcer la synergie entre le gouvernement, le secteur universitaire et le secteur priv� par la cr�ation �ventuelle de nouvelles structures de gestion des activit�s f�d�rales de S et T dans des domaines non r�glementaires.

1.1 Mandat du groupe d'experts ind�pendant

Le mandat du Groupe est �nonc� dans deux documents du gouvernement du Canada. Dans son budget de mars 2007, le gouvernement du Canada indiquait qu'il � ...mettra sur pied un Groupe d'experts ind�pendant qui �tudiera des options en vue du transfert de laboratoires f�d�raux aux universit�s ou au secteur priv�. � l'automne 2007, le Groupe d'experts fera rapport au pr�sident du Conseil du Tr�sor sur le genre d'activit�s scientifiques � vocation non r�glementaire qui devraient �tre transf�r�es, sur les partenaires qui devraient jouer un r�le et sur le cadre de gouvernance � adopter. Le Groupe d'experts sera �galement charg� de d�signer jusqu'� cinq laboratoires qui pourraient �tre les premiers � �tre transf�r�s. � (Viser un Canada plus fort, plus s�curitaire et meilleur, p. 216)

Cette intention a �t� reprise dans le document R�aliser le potentiel des sciences et de la technologie au profit du Canada, publi� en mai 2007, qui mentionnait que le gouvernement entendait concentrer ses activit�s dans les domaines o� il peut obtenir les meilleurs r�sultats et �tudier d'autres modalit�s de gestion des laboratoires f�d�raux qui ne s'occupent pas d'activit�s r�glementaires. Le document signalait �galement l'intention du gouvernement de s'attaquer � vigoureusement aux obstacles qui nuisent � des collaborations plus strat�giques en S et T entre les minist�res et organismes f�d�raux ainsi qu'entre le milieu f�d�ral des S et T et les universit�s, l'industrie et le secteur des organismes sans but lucratif � et � d'explorer et d'�laborer des mod�les nouveaux et innovateurs de collaboration en S et T entre les minist�res et organismes f�d�raux et les autres secteurs �.

Lorsqu'il a annonc� la constitution du Groupe d'experts ind�pendant � la mi-ao�t 2007, le pr�sident du Conseil du Tr�sor a d�clar� que � le gouvernement du Canada entend accro�tre le rendement de ses investissements en science et en technologie afin que les Canadiens et les Canadiennes puissent b�n�ficier de l'innovation scientifique et que notre pays conserve son avantage concurrentiel �.

En somme, les travaux du Groupe devaient s'inspirer du but global de l'exploitation plus efficace de la capacit� scientifique du gouvernement, du secteur universitaire et de l'industrie au profit des citoyens; et du souhait du gouvernement de faire en sorte que les modalit�s de gestion de rechange visent un ou plusieurs des objectifs suivants :

• accro�tre la valeur/l'efficience des investissements f�d�raux en S et T;
• accro�tre la qualit� des activit�s scientifiques en favorisant l'excellence en recherche;
• �largir les possibilit�s d'apprentissage et de transfert des connaissances;
• am�liorer la comp�titivit� �conomique du Canada.

Pour donner suite � l'annonce faite dans le budget de 2007 et en conformit� avec la strat�gie du gouvernement en mati�re de science et de technologie, le Groupe a organis� ses travaux selon trois grandes t�ches :

• explorer les possibilit�s de renforcer la synergie entre les grands secteurs qui r�alisent des activit�s scientifiqueS et Technologiques en transf�rant les laboratoires f�d�raux � vocation non r�glementaire � des universit�s ou au secteur priv�^[4];
• d�signer au plus cinq laboratoires f�d�raux � vocation non r�glementaire qui seraient les � premiers candidats � � ce transfert;
• �tablir un cadre d'�valuation des possibilit�s de transfert de la gestion des laboratoires f�d�raux � vocation non r�glementaire.

1.2 M�thodologie

1.2.1 D�finitions des expressions cl�s

Pour faciliter ses d�lib�rations et ses consultations, le Groupe a adopt� les d�finitions suivantes pour certaines expressions cl�s :

Laboratoire f�d�ral � vocation non r�glementaire : organisation ou capacit� identifiable au sein de l'administration f�d�rale (p. ex. direction g�n�rale, direction, programme, institut, centre, division, commission, bureau, en tout ou en partie) menant des activit�s scientifiques, ce qui comprend la recherche fondamentale, la recherche appliqu�e et le d�veloppement exp�rimental, en vue d'�largir les connaissances et la compr�hension scientifiques, de promouvoir l'innovation et de favoriser le d�veloppement �conomique et social.

Recherche : cr�ation de nouvelles connaissances ou r�vision des connaissances existantes par le biais de l'investigation et de l'�tude syst�matiques au moyen de m�thodes scientifiques.

D�veloppement exp�rimental : travaux exp�rimentaux appliqu�s aux nouvelles connaissances qui sont l'aboutissement de la recherche, afin d'�tablir la faisabilit� de l'exploitation desdites connaissances pour construire des prototypes de produits et de processus ayant le potentiel d'�tre commercialis�s; et am�lioration syst�matique des m�thodes de recherche afin de r�soudre des probl�mes scientifiques.

Modalit�s de gestion de rechange : modalit�s visant la gestion, en tout ou en partie, de laboratoires f�d�raux � vocation non r�glementaire selon des modes autres que la propri�t� � part enti�re ou la gestion exclusive par le gouvernement f�d�ral. Le gouvernement f�d�ral pourra continuer � jouer un r�le dans le cadre des modalit�s de gestion de rechange (p. ex. partenariat ou consortium) ou non (en cas de cession, qu'on appelle parfois � transfert int�gral �).

Transfert : la cession, en totalit� ou en partie, d'un laboratoire f�d�ral � vocation non r�glementaire � une entit� existante du secteur universitaire ou de l'industrie ou � une nouvelle entit�, telle qu'un partenariat ou un consortium regroupant le gouvernement, le milieu universitaire ou le secteur priv�. Le transfert peut comprendre, sans s'y limiter, le transfert de la propri�t� ou de la gestion des actifs (p. ex. immeubles, �quipement, personnel et propri�t� intellectuelle); le transfert de la gestion des actifs; et le transfert de la gestion des programmes de S et T.

1.2.2  Th�mes d'�tude et d'analyse

Le Groupe a cibl� ses travaux d'�tude et d'analyse sur les th�mes suivants :

• tendances actuelles de la S et T � vocation non r�glementaire au gouvernement f�d�ral;
• tendances actuelles de l'interaction entre les activit�s de S et T du gouvernement et celles des �tablissements universitaires et du secteur priv� au Canada par rapport aux tendances observ�es dans d'autres pays;
• solutions de rechange, faisant appel � la participation du secteur universitaire et du secteur priv�, � la propri�t� ou � la gestion exclusives des biens et activit�s de S et T par le gouvernement f�d�ral;
• possibilit�s d'accro�tre la synergie entre le gouvernement f�d�ral, le secteur universitaire et le secteur priv� dans le cadre de la S et T;
• caract�ristiques souhaitables d'un cadre strat�gique f�d�ral pour la collaboration intersectorielle en mati�re de S et T.

1.2.3  Plan de travail

Le plan de travail du Groupe comprenait les �l�ments suivants :

• Examen intensif de la documentation et de la recherche produites ou command�es par le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada pour le compte du Groupe, et notamment :
  • un r�pertoire des laboratoires scientifiqueS et Technologiques � vocation non r�glementaire et leur r�partition g�ographique;
  • �tudes de cas sur le transfert d'activit�s ou de laboratoires gouvernementaux � des �tablissements universitaires ou au secteur priv� au Canada et � l'�tranger, selon des modalit�s de rechange;
  • documents d'information sur diverses politiques et proc�dures se rapportant aux activit�s de S et T men�es ou parrain�es par le gouvernement f�d�ral;
• six tables rondes dans diverses r�gions du Canada (Calgary, Winnipeg, Toronto, Ottawa, Montr�al et Halifax) r�unissant des parties prenantes de premier plan du gouvernement, du secteur universitaire et de l'industrie;
• Invitation des parties prenantes � pr�senter leurs observations au Groupe (plus de 60 pr�sentations ont �t� soumises);
• Invitation � soumettre des propositions � partir d'un formulaire type �tabli par le Groupe (56 propositions ont �t� soumises);
• R�unions bilat�rales ou t�l�conf�rences entre les membres du Groupe et un vaste �ventail de parties prenantes et d'autres int�ress�s (plus de 150 interactions de ce genre ont eu lieu entre la mi-ao�t et la mi-d�cembre 2007).

Les pr�sentations et les consultations ont repr�sent� un apport pr�cieux pour les d�lib�rations exhaustives du Groupe.