ARCHIVÉ - Évaluation du processus des présentations au Conseil du Trésor

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1. Introduction

Le Conseil du Tr�sor est un comit� du Cabinet du Conseil priv� de la Reine pour le Canada. Il a �t� �tabli en 1867, et des pouvoirs lui sont conf�r�s en vertu de la loi depuis 1869. La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) conf�re au Conseil du Tr�sor le pouvoir d'exercer des responsabilit�s dans des domaines li�s � la politique administrative g�n�rale de l'administration publique f�d�rale, � l'organisation de l'administration publique f�d�rale, � la gestion financi�re, � l'examen des plans et des programmes annuels et � plus long terme en mati�re de d�penses des organisations f�d�rales, � la gestion et � l'am�nagement des terrains par les organisations f�d�rales, � la gestion des ressources humaines dans l'administration publique f�d�rale, aux modalit�s d'emploi, � la v�rification interne et � d'autres questions dont d�cide le gouverneur en conseil.

Le Conseil du Tr�sor est dirig� par un pr�sident, dont le r�le officiel consiste � pr�sider le Conseil du Tr�sor. Il s'acquitte de sa responsabilit� de gestion de l'administration publique en mettant en œuvre les politiques et les programmes approuv�s par le Cabinet et en fournissant aux organisations f�d�rales les ressources et l'appui administratif dont elles ont besoin pour effectuer leur travail.

Le Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada (le Secr�tariat) est l'organe administratif du Conseil du Tr�sor et doit exercer un double mandat : appuyer le Conseil du Tr�sor lui-m�me, qui est un comit� de ministres, dans la prise de d�cisions sur la gestion et les d�penses gouvernementales; et assumer les responsabilit�s l�gislatives d'un organisme f�d�ral central. En ce qui concerne le processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor, le Secr�tariat fournit aux ministres du Conseil du Tr�sor des conseils et un soutien qui leur permettent d'exercer leurs responsabilit�s telles qu'elles sont expos�es dans la LGFP et d'assumer leur r�le, celui d'assurer l'optimisation des ressources et la surveillance des fonctions de gestion financi�re dans les organisations f�d�rales. Le Secr�tariat pr�sente des recommandations et des conseils au Conseil du Tr�sor sur les politiques, les orientations, les r�glements et les propositions en mati�re de d�penses de programmes touchant la gestion des ressources du gouvernement. Les responsabilit�s du Conseil du Tr�sor ayant trait � la gestion g�n�rale de l'administration publique ont une incidence sur les initiatives, les questions et les activit�s qui recoupent tous les secteurs de politiques g�r�s par les organisations f�d�rales et les entit�s organisationnelles.

Lorsqu'une organisation f�d�rale demande l'approbation ou l'autorisation du Conseil du Tr�sor pour mener une initiative qu'elle ne serait pas en mesure de r�aliser dans des circonstances normales ou qui d�passe les pouvoirs qui lui sont conf�r�s, elle doit pr�parer une pr�sentation au Conseil du Tr�sor. Les pr�sentations au Conseil du Tr�sor peuvent �tre li�es � une ou plusieurs des responsabilit�s du Conseil du Tr�sor telles qu'elles sont expos�es dans la LGFP.

Le processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor n'a jamais �t� �valu� et il �tait important de le faire puisqu'il s'agit d'un secteur d'activit�s cl� du Secr�tariat. Cette �valuation a permis d'�valuer la pertinence, l'efficacit� et l'�conomie du processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor. �tant donn� que le Secr�tariat est responsable du processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor, une attention particuli�re a �t� accord�e, dans le cadre de l'�valuation, au r�le qu'il joue de contribution au succ�s du processus. Il convient de noter que la port�e de cette �valuation �tait limit�e au processus qui est actuellement utilis� pour appuyer les ministres du Conseil du Tr�sor, et qu'elle ne comprenait pas une �valuation de ce processus en regard d'autres m�canismes �ventuels qui auraient permis d'offrir un tel soutien. Un examen limit� des pratiques internationales a �t� effectu� dans le cadre de l'�valuation. Toutefois, il n'�tait pas assez approfondi pour proposer d'autres m�canismes qui pourraient �tre examin�s par le Secr�tariat.

L'�tude avait pour objectif d'�valuer la pertinence, l'efficacit� et l'�conomie du processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor. Autrement dit, l'�valuation a port� sur les trois questions suivantes :⁴

• Pertinence-Est-ce que le processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor r�pond � un besoin manifeste, convient au gouvernement f�d�ral et satisfait aux attentes des Canadiens?
• Efficacit�-Est-ce que le processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor produit les r�sultats escompt�s?
• �conomie-Est-ce que le processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor utilise la quantit� minimale de ressources requises pour obtenir les r�sultats escompt�s?

La recherche effectu�e pour r�aliser cette �valuation a �t� men�e entre novembre 2008 et mars 2009.

2. Contexte

(a) Programme de changement

Le � programme de changement �, une initiative lanc�e en 2007, est un projet du Secr�tariat qui vise � renforcer l'excellence en gestion � l'�chelle du gouvernement f�d�ral en recentrant ses rapports et sa fa�on d'exercer des activit�s avec d'autres organisations f�d�rales. Le programme de changement devrait permettre au Secr�tariat de faire preuve de leadership en mati�re d'excellence en gestion, tout en adoptant une approche plus strat�gique et moins op�rationnelle � l'�gard des organisations f�d�rales. Les gains d'efficience r�alis�s gr�ce � cette approche permettront de mettre davantage l'accent sur des activit�s ayant une plus grande valeur ajout�e et d'am�liorer les relations avec les organisations f�d�rales, ce qui se traduira par la prestation de meilleurs conseils aux ministres du Conseil du Tr�sor. Bien que le programme de changement ne fasse pas l'objet de cette �valuation, il fait partie int�grante du processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor puisqu'il traite de la fa�on dont les activit�s du Secr�tariat sont men�es.

(b) Pr�sentations au Conseil du Tr�sor

Les pr�sentations au Conseil du Tr�sor constituent l'un des trois principaux documents, � part les m�moires au Cabinet (MC) et les pr�sentations au gouverneur en conseil, qui appuient le processus d�cisionnel officiel au gouvernement.

Habituellement, les exigences � remplir pour obtenir l'approbation du Conseil sont d�finies dans la loi, les politiques du Conseil du Tr�sor ou d'autres d�cisions du Cabinet⁵. Bien que les pr�sentations au Conseil du Tr�sor puissent �tre rattach�es � l'une ou l'autre des responsabilit�s du Conseil du Tr�sor telles qu'elles sont expos�es dans la LGFP, voici en quoi consistent g�n�ralement les demandes formul�es dans les pr�sentations :

• autorisation d'affecter des ressources d�j� approuv�es par le Cabinet ou pr�vues dans le budget f�d�ral;
• autorisation d'octroyer des subventions ou des contributions ou approbation des modalit�s des programmes r�gissant l'octroi de subventions et de contributions;
• recommandations de l'approbation de d�crets en conseil (DC) ayant une incidence sur les ressources ou la fonction de gestion;
• autorisation de mener un projet ou une initiative dont les co�ts d�passent les pouvoirs d�l�gu�s au ministre;
• autorisation de conclure un march� qui d�passe les pouvoirs de l'organisation f�d�rale ou du ministre;
• d�rogation � une politique du Conseil du Tr�sor.

Il convient de noter que le processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor est li� � de nombreux �gards aux processus gouvernementaux du budget, du budget des d�penses et d'octroi des cr�dits. Par exemple :

• Les organisations f�d�rales sont tenues de pr�parer des pr�sentations au Conseil du Tr�sor pour faire approuver les autorisations et les ressources particuli�res qui sont n�cessaires pour mettre en œuvre les initiatives annonc�es dans le budget f�d�ral.
• Les demandes d'autorisation de d�penser qui doivent �tre comprises dans le budget principal des d�penses et dans le budget suppl�mentaire des d�penses, qui constituent des m�canismes d'obtention de cr�dits aupr�s du Parlement, sont des �l�ments cl�s de nombreuses pr�sentations au Conseil du Tr�sor.
• Le renouvellement r�cent du syst�me de gestion des d�penses et les pr�sentations au Conseil du Tr�sor connexes qui demandent l'autorisation d'appliquer les r�sultats des exercices d'examen strat�gique et de r�affecter des ressources des programmes peu prioritaires et � faible rendement aux priorit�s plus importantes sont �galement li�s aux processus du budget, du budget des d�penses et d'octroi des cr�dits.

Les pr�sentations au Conseil du Tr�sor sont r�parties en pr�sentations de la � partie A � et de la � partie B �. Toutes les pr�sentations au Conseil du Tr�sor (y compris les examens strat�giques) sont consid�r�es comme des pr�sentations de la � partie A �, � l'exception des d�crets en conseil qui n�cessitent la recommandation du Conseil du Tr�sor. Les pr�sentations de la � partie B � sont donc accompagn�es d'un d�cret en conseil. Par cons�quent, le processus, les proc�dures et les intervenants concern�s des pr�sentations de la � partie A � et de la � partie B � diff�rent. Bien que les d�crets en conseil soient des instruments l�gislatifs, les pr�sentations au Conseil du Tr�sor constituent un m�canisme utilis� par une entit� juridique, le Conseil du Tr�sor.

(c) Processus actuel des pr�sentations au Conseil du Tr�sor

Le processus qu'on appelle habituellement � processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor � comprend en fait trois �tapes : l'�tape pr�c�dant la pr�sentation, l'�tape de la pr�sentation et l'�tape apr�s l'approbation (repr�sent�es dans la figure 1).

L'�tape pr�c�dant la pr�sentation commence lorsqu'une organisation f�d�rale communique avec le Secr�tariat pour demander des conseils � savoir si une pr�sentation est n�cessaire ou pour lui donner avis de son intention de soumettre une pr�sentation. M�me lorsqu'une organisation f�d�rale donne simplement avis de son intention de soumettre une pr�sentation, le Secr�tariat peut indiquer si, dans les faits, une pr�sentation est n�cessaire. Strictement parlant, aucune pr�sentation au Conseil du Tr�sor n'est soumise � cette �tape-ci. Cependant, l'�valuation - qui refl�te la pratique g�n�rale au sein du gouvernement - traite les activit�s connexes comme faisant partie du processus des pr�sentations.

L'�tape de la pr�sentation vise la p�riode entre le moment o� une d�cision est prise par l'organisation f�d�rale de pr�parer une pr�sentation et le moment o� la pr�sentation est analys�e lors d'une r�union du Conseil du Tr�sor. Cette �tape inclut celle de l'�bauche de la pr�sentation dans le cadre de laquelle les analystes de programme, ainsi que leurs gestionnaires, tiennent lieu de guichet unique de prestation de conseils aux repr�sentants des organisations f�d�rales, y compris les conseils donn�s par les analystes des Centres d'expertise (CE). Elle inclut, en outre, l'�tape de la pr�sentation finale dans laquelle un pr�cis est pr�par� et discut� au Comit� de la strat�gie, qui est un organisme de gouvernance sup�rieure pr�sid� par le secr�taire du Conseil du Tr�sor. Le Comit� de la strat�gie, qui fait partie du processus de diligence raisonnable et de surveillance appliqu� � l'�chelle du Secr�tariat, favorise la prestation de conseils m�rement r�fl�chis, coh�rents et globaux aux ministres du Conseil du Tr�sor. Les membres du Comit� se rencontrent souvent et passent en revue toutes les pr�sentations et les �valuations et les conseils portant sur les risques connexes.

La pr�sentation est ensuite soumise au Conseil du Tr�sor pour examen et approbation. � cette �tape-ci, le Secr�tariat pr�sente �galement aux ministres des conseils sur les risques et les facteurs � consid�rer.

L'�tape apr�s l'approbation englobe les mesures prises par le Secr�tariat par suite de l'approbation d'une pr�sentation comme la communication de la d�cision � l'organisation f�d�rale, la communication des conditions (le cas �ch�ant) jointes � la pr�sentation et le suivi de ces conditions.

Figure 1: Processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor

Tel qu'il a �t� susmentionn�, le programme de changement fait partie int�grante du processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor. De fait, le Secr�tariat assume plusieurs des r�les d�crits dans le programme de changement tout au long du processus des pr�sentations. Pendant l'�tape pr�c�dant la pr�sentation, le Secr�tariat assume son r�le de catalyseur lorsqu'il offre des directives et des conseils � l'organisation f�d�rale. Pendant l'�tape de la pr�sentation, le Secr�tariat remet en question la pr�sentation. Toutefois, lorsque la pr�sentation peut �tre soumise au Conseil du Tr�sor, le Secr�tariat commence � assumer son r�le de soutien du Conseil du Tr�sor pour donner les meilleurs conseils et les meilleures recommandations aux ministres du Conseil du Tr�sor. Ce changement dans les r�les du Secr�tariat est n�cessaire dans le mod�le canadien de gouvernement f�d�ral⁶ parce que le Secr�tariat aide le minist�re client � r�diger la pr�sentation et s'assure que le secr�taire adjoint est bien outill� pour pr�senter les meilleurs conseils possible afin d'appuyer la recommandation.

Le processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor est un processus d�lib�r� et it�ratif, qui s'accompagne parfois de discussions et de n�gociations intensives entre le Secr�tariat et les organisations f�d�rales et d'une discussion au sein du Secr�tariat comme tel. Compte tenu de l'approche � guichet unique du Secr�tariat, la majeure partie du processus est coordonn�e par le secteur des programmes du Secr�tariat qui est charg� du portefeuille de l'organisation f�d�rale⁷ et demeure le principal point de contact.

Bien que l'analyste de programme joue le r�le principal en ce qui touche le minist�re client, de nombreux secteurs du Secr�tariat, en plus du secteur des programmes concern� (p.ex., le Secteur de la gestion des d�penses (SGD), le Bureau du contr�leur g�n�ral (BCG) et divers centres de d�cisions), participent habituellement � l'examen des �bauches de pr�sentation et � la formulation de conseils aux ministres du Conseil du Tr�sor. Les analystes de ces secteurs et ceux des CE jouent un r�le tr�s diff�rent de celui des analystes de programme puisqu'ils examinent la pr�sentation et formulent des commentaires sur des parties de la pr�sentation qui ont trait uniquement � leur champ d'expertise et au mandat strat�gique.

Apr�s l'examen des pr�sentations, l'analyste de programme r�dige un pr�cis qui est essentiellement l'opinion et les conseils du Secr�tariat � l'intention des ministres du Conseil du Tr�sor. Le pr�cis renferme un sommaire de la demande de l'organisation f�d�rale, le profil des risques par rapport aux crit�res de risque �tablis � l'avance (qui sont d�crits dans le Guide⁸), et une recommandation au Conseil du Tr�sor d'approuver, de ne pas approuver ou d'approuver sous r�serve de conditions les propositions faites dans la pr�sentation.

Apr�s examen de la pr�sentation au Conseil du Tr�sor et compte tenu des conseils du Secr�tariat, les ministres du Conseil du Tr�sor peuvent ajouter d'autres conditions � une pr�sentation en plus de celles qui sont propos�es par le Secr�tariat ou demander un suivi aupr�s de l'organisation f�d�rale ou du Secr�tariat sur une question en particulier. Par exemple, une condition peut avoir trait � la tenue d'une �valuation formelle d'un programme dans un d�lai pr�cis.

Traitement des risques dans le processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor

Le Guide indique que les organisations f�d�rales doivent � fournir des pr�cisions sur les risques � g�rer, les mesures d'att�nuation envisag�es et les risques r�siduels, le cas �ch�ant �. Au-del� de cette information, les analystes du Secr�tariat⁹ sont charg�s d'�valuer les pr�sentations en fonction d'un cadre de risque uniformis� qui comprend les cat�gories g�n�rales suivantes de risque :

• la complexit� entourant la mise en œuvre du programme propos�;
• la robustesse des structures, des obligations de rendre compte et des r�gimes de gestion de l'organisation dans l'optique de la mise en œuvre de la proposition;
• les enjeux ant�rieurs ou les enjeux actuels qui seront associ�s � la mise en œuvre de la proposition;
• le risque financier que la proposition peut engendrer.

Avant la r�daction du pr�cis, le Secr�tariat attribue aux pr�sentations une cote de risque - soit faible, moyen, �lev� ou tr�s �lev� - � chacune de ces cat�gories ainsi qu'un profil de risque global. Les cadres sup�rieurs du Secr�tariat discutent de la cote de risque � la r�union de strat�gie et proc�dent � un ajustement au besoin. Cette mesure permet de fixer des balises pour les recommandations du Secr�tariat et les conseils donn�s aux ministres du Conseil du Tr�sor.

(d) Processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor - un �l�ment d'un processus plus vaste

Le processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor fait partie d'un processus plus vaste qui concerne les organisations f�d�rales qui obtiennent l'autorisation d'entreprendre de nouvelles initiatives ou de poursuivre des initiatives qui existent d�j�. La description suivante de ce vaste processus est simplifi�e et ne pr�tend pas englober tous les cas. Toutefois, elle est ad�quate pour pr�senter le processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor dans un contexte plus large.

Les organisations f�d�rales lancent leur propre processus d'�laboration de politiques par l'entremise de recherches et de consultations, tant � l'interne qu'� l'�chelle interminist�rielle, et s'assurent que toute initiative propos�e appuie un ou plusieurs objectifs strat�giques importants de l'organisation et est conforme � son mandat. � la fin de ce processus pr�liminaire, le ministre responsable demande l'approbation de l'initiative propos�e. Le principal document utilis� � cette fin est le m�moire au Cabinet (MC). Le MC est le moyen utilis� par le ministre pour proposer et expliquer la nouvelle initiative de l'organisation et des options et �l�ments connexes au Cabinet et pour obtenir son approbation.

Le MC pr�sente au Cabinet un aper�u des objectifs de la nouvelle initiative propos�e, ses r�percussions financi�res et les liens entre le plan d'action recommand� et les politiques et objectifs du gouvernement. Il renferme un plan de communication. Les organismes centraux tels que le Bureau du Conseil priv� (BCP), le minist�re des Finances Canada et le Secr�tariat ont tous un r�le � jouer dans le processus de pr�sentation des MC.

Le BCP est responsable du processus de pr�sentation des MC, et il conseille notamment l'organisation f�d�rale sur la coh�rence entre les objectifs de l'initiative figurant dans le MC et les priorit�s du gouvernement. Le minist�re des Finances Canada appuie le BCP en donnant des conseils et des directives concernant les donn�es financi�res pr�sent�es dans le MC, afin de s'assurer qu'elles concordent avec les priorit�s du gouvernement en mati�re financi�re. Le Secr�tariat, dans son r�le de soutien, contribue � s'assurer que les exigences de mise en œuvre sont �nonc�es avec justesse, que le MC renferme des dispositions appropri�es sur la responsabilisation et la transparence, qu'il est conforme � la politique du Conseil du Tr�sor et qu'il �tablit des liens appropri�s entre la proposition et d'autres programmes existants et organisations f�d�rales.

Un comit� sur les politiques du Cabinet se penche sur le MC et recommande si la proposition devrait �tre renvoy�e au Cabinet � des fins de ratification. Le MC peut �tre enti�rement approuv�, approuv� en principe, report� en attendant des pr�cisions ou approuv� apr�s avoir subi des changements. Apr�s l'approbation du MC par le Cabinet, l'organisation f�d�rale responsable qui l'a soumis r�dige une pr�sentation au Conseil du Tr�sor pour obtenir les pouvoirs particuliers¹⁰ dont elle a besoin pour mettre en œuvre la d�cision du Cabinet.

La distinction fondamentale entre un MC et une pr�sentation au Conseil du Tr�sor r�side dans le fait que le MC met l'accent principalement sur les fondements strat�giques et le financement global d'une nouvelle politique ou d'un nouveau programme alors qu'une pr�sentation au Conseil du Tr�sor �nonce de mani�re d�taill�e la conception du programme, les co�ts pr�cis, les r�sultats escompt�s et l'ex�cution et la mise en œuvre du programme. La pr�sentation au Conseil du Tr�sor traduit les fondements strat�giques et les objectifs en un programme qui permettra l'atteinte de ces objectifs. La pr�sentation donne des pr�cisions sur la mani�re dont l'organisation f�d�rale m�nera � bien l'initiative strat�gique, sur les raisons pour lesquelles la m�thode de mise en œuvre propos�e est la meilleure dans les circonstances, sur la mani�re dont la proposition assure la responsabilisation et la transparence, sur les r�sultats attendus et les produits pr�vus, en conformit� avec la Structure de gestion, des ressources et des r�sultats (SGRR) de l'organisation; et sur la fa�on dont l'organisation f�d�rale effectuera un suivi, la mesure du rendement et l'�valuation afin que le programme r�ponde � ses objectifs strat�giques, ce qui comprend des rapports d'�tape sur les r�sultats et les gains d'efficience pr�vus ainsi que sur les �ch�anciers et les co�ts anticip�s. Une pr�sentation au Conseil du Tr�sor peut �galement demander des autorisations de d�penser, de passer des march�s ou de proc�der � des paiements de transfert.