ARCHIVÉ - Évaluation du processus des présentations au Conseil du Trésor

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3. Portée de l'évaluation

La portée de cette évaluation était limitée au processus actuel des présentations et ne comprenait pas une évaluation de ce processus par rapport aux autres mécanismes possibles de prestation de soutien. Un examen limité des pratiques internationales a été effectué dans le cadre de l'évaluation. Toutefois, cet examen n'était pas assez approfondi pour proposer d'autres mécanismes qui pourraient être étudiés par le Secrétariat.

L'évaluation couvrait toutes les étapes du processus des présentations auxquelles prend part le Secrétariat :

• le soutien qu'offre le Secrétariat aux organisations fédérales;¹¹
• les directives élaborées par le Secrétariat, comme celles qui se trouvent dans le Guide pour la préparation de présentations au Conseil du Trésor (le Guide)
• la communication des décisions concernant les présentations;
• le suivi des conditions imposées aux présentations approuvées.

L'évaluation n'a pas porté sur les processus internes utilisés par les organisations fédérales pour préparer des présentations au Conseil du Trésor. De plus, l'évaluation ne vise que les présentations de la « partie A ». Les MC, les présentations au gouverneur en conseil et le budget fédéral, bien qu'ils ne soient pas visés par l'évaluation, ont été pris en considération dans la mesure où ils offraient de l'information sur le contexte.

Plan d'action économique du Canada

L'annonce du Plan d'action économique du Canada à la fin de janvier 2009 est survenue alors que les étapes de planification de l'évaluation et de collecte de données avaient déjà été terminées. Par conséquent, la mise en œuvre de ces mesures de stimulation ne pouvait être comprise dans la portée de l'évaluation.

4. Questions relatives au contexte

(a) Volume et complexité des présentations

Entre 2004 et 2009 (calendrier de septembre à août), une moyenne de 804 présentations par année ont été soumises au Conseil du Trésor. Il convient de noter que le Secrétariat lui-même présente généralement le plus grand nombre de présentations au Conseil du Trésor parmi tous les organisations fédérales, étant donné qu'il agit à la fois comme ministère et comme conseil de gestion de la fonction publique fédérale. Ainsi, certaines des présentations du Secrétariat visent à obtenir une approbation ou apporter des modifications à des politiques du Conseil du Trésor ou ont trait au rôle du Secrétariat à titre d'employeur.

Comme le montre le tableau 1, les secteurs des programmes du Secrétariat, sauf le Secteur des affaires internationales, de la sécurité et de la justice, ont indiqué une incidence plus élevée de présentations « courantes » que de présentations « complexes »¹². Bien qu'elles soient minoritaires, les présentations complexes affichent des chiffres qui sont néanmoins significatifs.

Tableau 1 : Présentations « courantes » par rapport aux présentations « complexes »

Secteur des programmes	Courantes %	Complexes %
Secteur des programmes sociaux et culturels	54,9	34,3
Secteur des programmes économiques	48,7	38,1
Secteur des affaires internationales, de la sécurité et de la justice	41,7	53,2
Secteur des opérations gouvernementales (volet des programmes)	66,0	29,9
Moyenne générale	54,2	38,4

Les participants à l'évaluation ont décrit les présentations courantes comme suit :

• claires et simples;
• faible risque;
• contexte stratégique relativement simple;
• rédigées par des organisations fédérales qui ont une solide feuille de route pour ce qui est de la soumission de présentations comportant relativement peu de problèmes;
• intervention d'intervenants dont les priorités et les intérêts sont relativement communs.

Les présentations complexes ont été décrites comme comportant un ou plusieurs des éléments suivants :

• vaste éventail de propositions;
• responsabilités multiples ou ambiguës;
• demandes d'exemptions des politiques gouvernementales;
• importantes questions juridiques;
• questions stratégiques en suspens;
• initiatives horizontales concernant de nombreuses organisations fédérales;
• mécanismes de gouvernance complexes;
• montants de financement public relativement élevés;
• points délicats à considérer pour les médias;
• répercussions pour plusieurs régions et/ou administrations partout au pays.

(b) Modèle logique pour le processus des présentations au Conseil du Trésor

Aucun modèle logique n'avait été élaboré auparavant pour le processus des présentations au Conseil du Trésor. Un modèle logique est essentiel pour cette évaluation (ou toute autre évaluation) puisqu'il décrit le consensus entre les principaux intervenants concernant les résultats souhaités du processus des présentations au Conseil du Trésor. Un consensus quant aux résultats à atteindre constitue la pierre angulaire de l'évaluation qui doit être menée. La pertinence, l'efficacité et l'économie ne peuvent être évaluées en vase clos; ces termes n'ont un sens que s'ils sont évalués par rapport au résultat final du processus des présentations.

Par conséquent, l'équipe chargée de l'évaluation a dû élaborer un modèle logique qui établirait les fondements nécessaires à l'évaluation. Des consultations ont eu lieu pour recueillir des commentaires au sujet des résultats escomptés du processus des présentations au Conseil du Trésor. L'équipe chargée de l'évaluation a interviewé 19 personnes, notamment des analystes, des analystes principaux, des directeurs et un secrétaire adjoint travaillant dans des secteurs au Secrétariat qui traitent les présentations au Conseil du Trésor. En outre, il y a eu deux séances de travail avec des analystes du Secrétariat pour élaborer et valider le modèle logique et la matrice d'évaluation ayant été élaborés par l'équipe chargée de l'évaluation. Un consensus s'est dégagé au sein du groupe, soit que le résultat final du processus des présentations était d'aider le Conseil du Trésor à prendre des décisions qui permettent de s'assurer que les programmes et les dépenses correspondent aux priorités du gouvernement.

Les consultations auprès des cadres supérieurs ont offert une perspective différente. Les participants à la séance de travail réunissant des sous-ministres adjoints (SMA) ont souligné que l'harmonisation des nouvelles initiatives avec les priorités du gouvernement constitue le résultat escompté du processus des MC plutôt que celui du processus des présentations au Conseil du Trésor. Ils ont soutenu que le processus des présentations au Conseil du Trésor avait pour objectif d'offrir aux organisations fédérales les ressources et les pouvoirs nécessaires pour atteindre les résultats socio-économiques souhaités par le Cabinet et d'assurer que les programmes étaient offerts de manière à assurer l'optimisation des ressources. Ce résultat final qui est proposé semble être cohérent avec les documents et les communications du Secrétariat au sujet de ses résultats attendus. L'énoncé est conforme au résultat stratégique du Secrétariat, « Le gouvernement est bien géré et responsable, et des ressources sont attribuées pour atteindre des résultats. » Ce résultat final est également conforme aux résultats attendus du Secrétariat exposés dans le Rapport ministériel sur le rendement (RMR) 2008-2009, par exemple : « des ressources sont attribuées pour obtenir des résultats », et « faire en sorte que les programmes fédéraux soient efficaces et qu'ils optimisent les ressources ». Un lien avec les résultats plus généraux (p. ex., de nature sociale et économique) fait également l'objet de la référence du RMR à « l'harmonisation des priorités et des responsabilités gouvernementales ».

Étant donné que le processus des présentations au Conseil du Trésor n'est pas limité à une organisation ou une seule sous-activité au sein du Secrétariat, mais touche un certain nombre d'organisations, dont les secteurs des programmes, le SGD, et de nombreux centres d'excellence stratégiques, il était peut-être possible de prévoir qu'il n'existait pas de modèle logique avant l'évaluation et donc que le résultat final du processus n'était pas défini. Cela étant dit, l'évaluation a permis de constater que l'exposé du résultat repose sur une base solide, en particulier sur le résultat stratégique et les attentes énoncées dans le RMR du Secrétariat. La conclusion du présent rapport traite de la nécessité d'un modèle logique final, et en particulier du résultat final.

Aux fins de la présente évaluation, les résultats du processus des présentations au Conseil du Trésor reposaient sur une analyse de l'information recueillie à partir des séances de consultation et sur l'information trouvée dans le processus de documentation sur le processus des présentations. Le Guide a été étudié et, bien qu'il soit très détaillé sur la manière de préparer des présentations au Conseil du Trésor, il est moins explicite au sujet des raisons de les préparer. Néanmoins, il a été possible d'établir des inférences au sujet du résultat final à partir d'autres énoncés se trouvant dans le Guide. L'énoncé le plus clair dans le Guide au sujet du résultat final du processus des présentations était le suivant :

La présentation au Conseil du Trésor traduit les fondements stratégiques et les objectifs en un programme qui permettra l'atteinte de ces objectifs. La présentation donne des précisions sur la manière dont l'organisation fédérale mènera à bien l'initiative stratégique, sur les raisons pour lesquelles la méthode de mise en œuvre proposée est la meilleure dans les circonstances, sur la manière dont le projet contribuera à des objectifs pangouvernementaux comme la responsabilisation, la transparence et l'interopérabilité de l'information, sur les résultats attendus et les produits prévus, en conformité avec la Structure de gestion, des ressources et des résultats (SGRR)¹³ de l'organisation, de même que sur les modalités de surveillance et d'évaluation au moyen desquelles cette dernière s'assurera que le programme permet d'atteindre les objectifs stratégiques visés, ce qui comprend des rapports d'étape sur les résultats et les gains d'efficience prévus ainsi que sur les échéanciers et les coûts anticipés.

Bien que la présentation puisse faire mention du MC et des décisions du Cabinet, il est généralement superflu d'y exposer de nouveau les fondements stratégiques. Cela dit, la présentation doit être conforme aux décisions du Cabinet¹⁴.

Autrement dit, les questions relatives aux fondements stratégiques et aux résultats socio-économiques souhaités (ou « objectifs ») sont traitées dans un MC (comme l'avaient suggéré les participants à la séance de travail des SMA). La présentation au Conseil du Trésor porte sur des questions plus détaillées liées à la conception et à la mise en œuvre du programme. Il est donc raisonnable de conclure que la valeur finale ou le résultat final du processus de la présentation est de s'assurer que l'initiative en question est bien conçue par rapport aux fondements stratégiques décrits dans le MC et pour ce qui est des ententes de mise en œuvre et de ses rapports, responsabilités et mécanismes de contrôle. Par conséquent, l'équipe chargée de l'évaluation a proposé ce qui suit comme résultat final du processus des présentations au Conseil du Trésor :

La mise en œuvre du programme permet d'atteindre les objectifs stratégiques définis par le Cabinet de la façon la plus économique possible et de remplir les obligations du gouvernement en matière de transparence, de responsabilisation et de prudence.

Il n'a pas été possible de valider ce résultat final proposé auprès d'un échantillon représentatif d'intervenants. L'équipe chargée de l'évaluation reconnaît donc qu'il s'agit simplement d'un paramètre fictif aux fins de l'évaluation.

Par contre, les autres éléments du modèle logique proposé par l'équipe chargée de l'évaluation, soit les résultats immédiats et intermédiaires et les extrants, reflètent le consensus obtenu au sein du Secrétariat.

La participation du Secrétariat au processus des présentations comporte six éléments principaux, tels qu'ils sont présentés dans le modèle logique élaboré par l'équipe chargée de l'évaluation aux fins de l'évaluation (annexe A,; voir également la figure 1) :

• sensibiliser davantage les analystes du Secrétariat et les employés des organisations fédérales aux processus des présentations au Conseil du Trésor;
• fournir des directives aux organisations fédérales avant qu'elles n'amorcent le processus des présentations;
• examiner les ébauches des présentations soumises par les organisations fédérales et offrir des conseils et des consultations au sujet de ces ébauches;
• rédiger le précis et se préparer à la réunion du Conseil du Trésor¹⁵;
• documenter et communiquer la décision du Conseil du Trésor;
• faire le suivi de la mise en œuvre des conditions qui peuvent être imposées dans les décisions du Conseil du Trésor.

Les activités figurant dans la ligne médiane de la figure 1 devraient mener aux résultats indiqués dans le modèle logique élaboré par l'équipe chargée de l'évaluation :

• meilleure compréhension des présentations au Conseil du Trésor et des politiques connexes par les analystes du Secrétariat et les employés des organisations fédérales participant à la rédaction des présentations au Conseil du Trésor;
• conformité du contenu des présentations aux autorisations et aux politiques connexes;
• décisions éclairées du Conseil du Trésor concernant les présentations faites;
• procédures après la décision en place pour donner suite à la décision du Conseil du Trésor (p. ex., communication de la décision au SGD, suivi des conditions imposées, communication de la décision aux organisations fédérales).

Les résultats susmentionnés devraient donner lieu à des présentations au Conseil du Trésor de haute qualité. Celles-ci devraient quant à elles contribuer, en définitive, à la mise en œuvre efficace des programmes par les organisations fédérales qui permettent d'atteindre les résultats des politiques souhaités par le gouvernement de la manière la plus efficace tout en respectant les obligations du gouvernement en matière de transparence, de responsabilisation et de prudence.