ARCHIVÉ - Évaluation du processus des présentations au Conseil du Trésor

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3. Port�e de l'�valuation

La port�e de cette �valuation �tait limit�e au processus actuel des pr�sentations et ne comprenait pas une �valuation de ce processus par rapport aux autres m�canismes possibles de prestation de soutien. Un examen limit� des pratiques internationales a �t� effectu� dans le cadre de l'�valuation. Toutefois, cet examen n'�tait pas assez approfondi pour proposer d'autres m�canismes qui pourraient �tre �tudi�s par le Secr�tariat.

L'�valuation couvrait toutes les �tapes du processus des pr�sentations auxquelles prend part le Secr�tariat :

• le soutien qu'offre le Secr�tariat aux organisations f�d�rales;¹¹
• les directives �labor�es par le Secr�tariat, comme celles qui se trouvent dans le Guide pour la pr�paration de pr�sentations au Conseil du Tr�sor (le Guide)
• la communication des d�cisions concernant les pr�sentations;
• le suivi des conditions impos�es aux pr�sentations approuv�es.

L'�valuation n'a pas port� sur les processus internes utilis�s par les organisations f�d�rales pour pr�parer des pr�sentations au Conseil du Tr�sor. De plus, l'�valuation ne vise que les pr�sentations de la � partie A �. Les MC, les pr�sentations au gouverneur en conseil et le budget f�d�ral, bien qu'ils ne soient pas vis�s par l'�valuation, ont �t� pris en consid�ration dans la mesure o� ils offraient de l'information sur le contexte.

Plan d'action �conomique du Canada

L'annonce du Plan d'action �conomique du Canada � la fin de janvier 2009 est survenue alors que les �tapes de planification de l'�valuation et de collecte de donn�es avaient d�j� �t� termin�es. Par cons�quent, la mise en œuvre de ces mesures de stimulation ne pouvait �tre comprise dans la port�e de l'�valuation.

4. Questions relatives au contexte

(a) Volume et complexit� des pr�sentations

Entre 2004 et 2009 (calendrier de septembre � ao�t), une moyenne de 804 pr�sentations par ann�e ont �t� soumises au Conseil du Tr�sor. Il convient de noter que le Secr�tariat lui-m�me pr�sente g�n�ralement le plus grand nombre de pr�sentations au Conseil du Tr�sor parmi tous les organisations f�d�rales, �tant donn� qu'il agit � la fois comme minist�re et comme conseil de gestion de la fonction publique f�d�rale. Ainsi, certaines des pr�sentations du Secr�tariat visent � obtenir une approbation ou apporter des modifications � des politiques du Conseil du Tr�sor ou ont trait au r�le du Secr�tariat � titre d'employeur.

Comme le montre le tableau 1, les secteurs des programmes du Secr�tariat, sauf le Secteur des affaires internationales, de la s�curit� et de la justice, ont indiqu� une incidence plus �lev�e de pr�sentations � courantes � que de pr�sentations � complexes �¹². Bien qu'elles soient minoritaires, les pr�sentations complexes affichent des chiffres qui sont n�anmoins significatifs.

Tableau 1 : Pr�sentations � courantes � par rapport aux pr�sentations � complexes �

Secteur des programmes	Courantes %	Complexes %
Secteur des programmes sociaux et culturels	54,9	34,3
Secteur des programmes �conomiques	48,7	38,1
Secteur des affaires internationales, de la s�curit� et de la justice	41,7	53,2
Secteur des op�rations gouvernementales (volet des programmes)	66,0	29,9
Moyenne g�n�rale	54,2	38,4

Les participants � l'�valuation ont d�crit les pr�sentations courantes comme suit :

• claires et simples;
• faible risque;
• contexte strat�gique relativement simple;
• r�dig�es par des organisations f�d�rales qui ont une solide feuille de route pour ce qui est de la soumission de pr�sentations comportant relativement peu de probl�mes;
• intervention d'intervenants dont les priorit�s et les int�r�ts sont relativement communs.

Les pr�sentations complexes ont �t� d�crites comme comportant un ou plusieurs des �l�ments suivants :

• vaste �ventail de propositions;
• responsabilit�s multiples ou ambigu�s;
• demandes d'exemptions des politiques gouvernementales;
• importantes questions juridiques;
• questions strat�giques en suspens;
• initiatives horizontales concernant de nombreuses organisations f�d�rales;
• m�canismes de gouvernance complexes;
• montants de financement public relativement �lev�s;
• points d�licats � consid�rer pour les m�dias;
• r�percussions pour plusieurs r�gions et/ou administrations partout au pays.

(b) Mod�le logique pour le processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor

Aucun mod�le logique n'avait �t� �labor� auparavant pour le processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor. Un mod�le logique est essentiel pour cette �valuation (ou toute autre �valuation) puisqu'il d�crit le consensus entre les principaux intervenants concernant les r�sultats souhait�s du processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor. Un consensus quant aux r�sultats � atteindre constitue la pierre angulaire de l'�valuation qui doit �tre men�e. La pertinence, l'efficacit� et l'�conomie ne peuvent �tre �valu�es en vase clos; ces termes n'ont un sens que s'ils sont �valu�s par rapport au r�sultat final du processus des pr�sentations.

Par cons�quent, l'�quipe charg�e de l'�valuation a d� �laborer un mod�le logique qui �tablirait les fondements n�cessaires � l'�valuation. Des consultations ont eu lieu pour recueillir des commentaires au sujet des r�sultats escompt�s du processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor. L'�quipe charg�e de l'�valuation a interview� 19 personnes, notamment des analystes, des analystes principaux, des directeurs et un secr�taire adjoint travaillant dans des secteurs au Secr�tariat qui traitent les pr�sentations au Conseil du Tr�sor. En outre, il y a eu deux s�ances de travail avec des analystes du Secr�tariat pour �laborer et valider le mod�le logique et la matrice d'�valuation ayant �t� �labor�s par l'�quipe charg�e de l'�valuation. Un consensus s'est d�gag� au sein du groupe, soit que le r�sultat final du processus des pr�sentations �tait d'aider le Conseil du Tr�sor � prendre des d�cisions qui permettent de s'assurer que les programmes et les d�penses correspondent aux priorit�s du gouvernement.

Les consultations aupr�s des cadres sup�rieurs ont offert une perspective diff�rente. Les participants � la s�ance de travail r�unissant des sous-ministres adjoints (SMA) ont soulign� que l'harmonisation des nouvelles initiatives avec les priorit�s du gouvernement constitue le r�sultat escompt� du processus des MC plut�t que celui du processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor. Ils ont soutenu que le processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor avait pour objectif d'offrir aux organisations f�d�rales les ressources et les pouvoirs n�cessaires pour atteindre les r�sultats socio-�conomiques souhait�s par le Cabinet et d'assurer que les programmes �taient offerts de mani�re � assurer l'optimisation des ressources. Ce r�sultat final qui est propos� semble �tre coh�rent avec les documents et les communications du Secr�tariat au sujet de ses r�sultats attendus. L'�nonc� est conforme au r�sultat strat�gique du Secr�tariat, � Le gouvernement est bien g�r� et responsable, et des ressources sont attribu�es pour atteindre des r�sultats. � Ce r�sultat final est �galement conforme aux r�sultats attendus du Secr�tariat expos�s dans le Rapport minist�riel sur le rendement (RMR) 2008-2009, par exemple : � des ressources sont attribu�es pour obtenir des r�sultats �, et � faire en sorte que les programmes f�d�raux soient efficaces et qu'ils optimisent les ressources �. Un lien avec les r�sultats plus g�n�raux (p. ex., de nature sociale et �conomique) fait �galement l'objet de la r�f�rence du RMR � � l'harmonisation des priorit�s et des responsabilit�s gouvernementales �.

�tant donn� que le processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor n'est pas limit� � une organisation ou une seule sous-activit� au sein du Secr�tariat, mais touche un certain nombre d'organisations, dont les secteurs des programmes, le SGD, et de nombreux centres d'excellence strat�giques, il �tait peut-�tre possible de pr�voir qu'il n'existait pas de mod�le logique avant l'�valuation et donc que le r�sultat final du processus n'�tait pas d�fini. Cela �tant dit, l'�valuation a permis de constater que l'expos� du r�sultat repose sur une base solide, en particulier sur le r�sultat strat�gique et les attentes �nonc�es dans le RMR du Secr�tariat. La conclusion du pr�sent rapport traite de la n�cessit� d'un mod�le logique final, et en particulier du r�sultat final.

Aux fins de la pr�sente �valuation, les r�sultats du processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor reposaient sur une analyse de l'information recueillie � partir des s�ances de consultation et sur l'information trouv�e dans le processus de documentation sur le processus des pr�sentations. Le Guide a �t� �tudi� et, bien qu'il soit tr�s d�taill� sur la mani�re de pr�parer des pr�sentations au Conseil du Tr�sor, il est moins explicite au sujet des raisons de les pr�parer. N�anmoins, il a �t� possible d'�tablir des inf�rences au sujet du r�sultat final � partir d'autres �nonc�s se trouvant dans le Guide. L'�nonc� le plus clair dans le Guide au sujet du r�sultat final du processus des pr�sentations �tait le suivant :

La pr�sentation au Conseil du Tr�sor traduit les fondements strat�giques et les objectifs en un programme qui permettra l'atteinte de ces objectifs. La pr�sentation donne des pr�cisions sur la mani�re dont l'organisation f�d�rale m�nera � bien l'initiative strat�gique, sur les raisons pour lesquelles la m�thode de mise en œuvre propos�e est la meilleure dans les circonstances, sur la mani�re dont le projet contribuera � des objectifs pangouvernementaux comme la responsabilisation, la transparence et l'interop�rabilit� de l'information, sur les r�sultats attendus et les produits pr�vus, en conformit� avec la Structure de gestion, des ressources et des r�sultats (SGRR)¹³ de l'organisation, de m�me que sur les modalit�s de surveillance et d'�valuation au moyen desquelles cette derni�re s'assurera que le programme permet d'atteindre les objectifs strat�giques vis�s, ce qui comprend des rapports d'�tape sur les r�sultats et les gains d'efficience pr�vus ainsi que sur les �ch�anciers et les co�ts anticip�s.

Bien que la pr�sentation puisse faire mention du MC et des d�cisions du Cabinet, il est g�n�ralement superflu d'y exposer de nouveau les fondements strat�giques. Cela dit, la pr�sentation doit �tre conforme aux d�cisions du Cabinet¹⁴.

Autrement dit, les questions relatives aux fondements strat�giques et aux r�sultats socio-�conomiques souhait�s (ou � objectifs �) sont trait�es dans un MC (comme l'avaient sugg�r� les participants � la s�ance de travail des SMA). La pr�sentation au Conseil du Tr�sor porte sur des questions plus d�taill�es li�es � la conception et � la mise en œuvre du programme. Il est donc raisonnable de conclure que la valeur finale ou le r�sultat final du processus de la pr�sentation est de s'assurer que l'initiative en question est bien con�ue par rapport aux fondements strat�giques d�crits dans le MC et pour ce qui est des ententes de mise en œuvre et de ses rapports, responsabilit�s et m�canismes de contr�le. Par cons�quent, l'�quipe charg�e de l'�valuation a propos� ce qui suit comme r�sultat final du processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor :

La mise en œuvre du programme permet d'atteindre les objectifs strat�giques d�finis par le Cabinet de la fa�on la plus �conomique possible et de remplir les obligations du gouvernement en mati�re de transparence, de responsabilisation et de prudence.

Il n'a pas �t� possible de valider ce r�sultat final propos� aupr�s d'un �chantillon repr�sentatif d'intervenants. L'�quipe charg�e de l'�valuation reconna�t donc qu'il s'agit simplement d'un param�tre fictif aux fins de l'�valuation.

Par contre, les autres �l�ments du mod�le logique propos� par l'�quipe charg�e de l'�valuation, soit les r�sultats imm�diats et interm�diaires et les extrants, refl�tent le consensus obtenu au sein du Secr�tariat.

La participation du Secr�tariat au processus des pr�sentations comporte six �l�ments principaux, tels qu'ils sont pr�sent�s dans le mod�le logique �labor� par l'�quipe charg�e de l'�valuation aux fins de l'�valuation (annexe A,; voir �galement la figure 1) :

• sensibiliser davantage les analystes du Secr�tariat et les employ�s des organisations f�d�rales aux processus des pr�sentations au Conseil du Tr�sor;
• fournir des directives aux organisations f�d�rales avant qu'elles n'amorcent le processus des pr�sentations;
• examiner les �bauches des pr�sentations soumises par les organisations f�d�rales et offrir des conseils et des consultations au sujet de ces �bauches;
• r�diger le pr�cis et se pr�parer � la r�union du Conseil du Tr�sor¹⁵;
• documenter et communiquer la d�cision du Conseil du Tr�sor;
• faire le suivi de la mise en œuvre des conditions qui peuvent �tre impos�es dans les d�cisions du Conseil du Tr�sor.

Les activit�s figurant dans la ligne m�diane de la figure 1 devraient mener aux r�sultats indiqu�s dans le mod�le logique �labor� par l'�quipe charg�e de l'�valuation :

• meilleure compr�hension des pr�sentations au Conseil du Tr�sor et des politiques connexes par les analystes du Secr�tariat et les employ�s des organisations f�d�rales participant � la r�daction des pr�sentations au Conseil du Tr�sor;
• conformit� du contenu des pr�sentations aux autorisations et aux politiques connexes;
• d�cisions �clair�es du Conseil du Tr�sor concernant les pr�sentations faites;
• proc�dures apr�s la d�cision en place pour donner suite � la d�cision du Conseil du Tr�sor (p. ex., communication de la d�cision au SGD, suivi des conditions impos�es, communication de la d�cision aux organisations f�d�rales).

Les r�sultats susmentionn�s devraient donner lieu � des pr�sentations au Conseil du Tr�sor de haute qualit�. Celles-ci devraient quant � elles contribuer, en d�finitive, � la mise en œuvre efficace des programmes par les organisations f�d�rales qui permettent d'atteindre les r�sultats des politiques souhait�s par le gouvernement de la mani�re la plus efficace tout en respectant les obligations du gouvernement en mati�re de transparence, de responsabilisation et de prudence.