ARCHIVÉ - La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour réagir face à la non-conformité - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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2. La gestion dans la fonction publique

La � bonne gestion � ne se r�sume pas � l'application d'une s�rie de r�gles et d'instruments juridiques et la � mauvaise gestion � ne peut �tre simplement d�finie comme le non-respect des r�gles de gestion. Il n'y a pas d'instrument unique pour guider les gestionnaires. Les r�gles et les principes qu'ils doivent observer proviennent de diverses lois, de divers r�glements d'application et, tel que d�cris ci-dessus, de nombreuses politiques et directives applicables � l'administration interne du gouvernement.

Une bonne gestion du secteur public n�cessite un bon jugement, c'est-�-dire bien enracin� dans l'�thique, les valeurs et les principes, et le d�sir de d�fendre la primaut� du droit et l'int�r�t public. Les r�gles, qu'elles se pr�sentent sous forme de r�glements, de politiques, de lignes directrices ou de directives, devraient �tre comprises et respect�es. Le respect des r�gles n'exclut pas toutefois la possibilit� de les modifier pour am�liorer l'ex�cution des programmes ou d'en cr�er de nouvelles qui respectent les valeurs fondamentales. L'environnement dans lequel les fonctionnaires g�rent est en �volution constante. Parmi les facteurs de changement figurent l'accroissement de la complexit� des politiques, l'examen des programmes et ses r�percussions sur les collectivit�s de sp�cialistes qui appuient les gestionnaires et l'augmentation des types de r�gles portant sur des questions particuli�res. Les fonctionnaires, particuli�rement les hauts fonctionnaires, font souvent face � des paradoxes organisationnels qui sont amplifi�s par la nature de l'institution. Les directives en mati�re de politique changent fr�quemment et il est n�cessaire de constamment concilier une vaste gamme d'int�r�ts et de valeurs. De m�me, la technologie a accru les attentes en ce qui a trait � la rapidit� de la prise de d�cision et � la transparence tandis que la l�gislation sur l'acc�s � l'information a stimul�, de son c�t�, la demande d'information, que l'on veut obtenir plus rapidement.

L'examen portait principalement sur la gestion financi�re. Une bonne partie de l'analyse et bon nombre des conclusions touchent les responsabilit�s plus g�n�rales en mati�re de gestion, notamment celles li�es aux ressources humaines et � l'information, o� le m�me niveau de comportement �thique est pr�vu.

2.1 Qu'est-ce que la mauvaise gestion?

La mauvaise gestion se d�finit comme une chose mal faite ou faite incorrectement, n�gligemment, inefficacement ou avec incomp�tence. En th�orie, la mauvaise gestion peut s'appliquer � un ensemble d'actes allant de la simple erreur dans l'exercice d'une fonction administrative � la violation d�lib�r�e de lois pertinentes et de politiques connexes. Elle peut parfois prendre la forme d'un acte criminel comme le vol, la fraude, un abus de confiance et une conspiration. Un continuum est illustr� ci-dessous.

Figure 1. �ventail des actes de mauvaise gestion

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En raison de l'�tendue des questions qui ont �t� abord�es dans le pr�sent rapport, aucune d�finition globale de la � mauvaise gestion � ne s'est av�r�e satisfaisante. Les expos�s sur les sanctions p�nales et les r�gimes disciplinaires, par exemple, n�cessitent une d�finition plus pr�cise. En revanche, les m�thodes de promotion de la conformit� peuvent s'accommoder d'une d�finition plus g�n�rale. Ce sont les raisons pour lesquelles nous n'avons pas tent� de donner une d�finition pr�cise. Aux fins de la pr�sente �tude, le concept de � mauvaise gestion � s'applique aux situations dans lesquelles un fonctionnaire ne respecte pas les r�gles �tablies dans le cadre de gestion cr�� par la LGFP.

2.2 Am�lioration du processus d'�tablissement des r�gles : r�vision de l'ensemble des politiques de gestion

Notre intuition nous porte � croire qu'une connaissance accrue des r�gles de gestion en accro�t le respect. Comme nous l'avons d�j� mentionn�, des centaines d'instruments du Conseil du Tr�sor permettent d'imposer des responsabilit�s et des obligations particuli�res de rendre des comptes. Il y a confusion lorsque les politiques de gestion s'adressent � divers �chelons du gouvernement, sont �nonc�es de fa�on l�g�rement diff�rente ou manquent de coh�rence. En r�solution de probl�me, elles peuvent parfois s'inscrire dans une d�marche � en vase clos � plut�t que globale.

Le Secr�tariat et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada travaillent � la rationalisation et � la simplification de l'ensemble des politiques de gestion du Conseil du Tr�sor. C'est �galement un objectif de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, qui vise notamment � am�liorer l'efficience du processus de dotation.

La gestion du gouvernement ne sera jamais simple. Au cours de l'examen des politiques, le Conseil du Tr�sor s'efforcera de mettre en place un ensemble coh�rent de r�gles pour les gestionnaires. L'objectif est d'int�grer les politiques � un syst�me d'orientation global remani� pour les fonctionnaires. Il s'agit d'un syst�me qui ferait des r�gles de gestion un ensemble concret pour les gestionnaires et les praticiens en en am�liorant la coh�rence et en en facilitant l'observation, tout en contribuant � cr�er un environnement o� les employ�s rechercheront volontairement et syst�matiquement la conformit� aux dispositions l�gislatives.

2.3 Devoirs et obligations sp�ciaux des fonctionnaires

Les fonctionnaires ont des responsabilit�s sp�ciales. Comme ils occupent un poste dans la fonction publique, les employ�s et les titulaires de charge ont une s�rie d'obligations sp�ciales distinctes de celles que l'on trouve dans les relations de travail du secteur priv�. Il en d�coule des devoirs et des engagements particuliers pour les fonctionnaires.

Les conventions constitutionnelles relatives au r�le de la fonction publique dans le syst�me parlementaire et de Cabinet insistent sur la valeur d'une fonction publique non‑partisane, professionnelle et permanente, nomm�e et utilis�e en fonction du m�rite et de la comp�tence. Cette fonction publique doit prodiguer des conseils intelligents et strat�giques aux ministres et ex�cuter des programmes de mani�re efficiente et impartiale.

En 1985, la Cour supr�me du Canada a indiqu� que la t�che fondamentale de la fonction publique f�d�rale est d'administrer et de mettre en œuvre des politiques :

Le Rapport Tait de 1996 intitul�, De solides assises : Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'�thique dans la fonction publique, d�finit certains facteurs � la base de la confiance dont sont investis les fonctionnaires :

Les attentes envers les fonctionnaires y sont soulign�es :

La Cour supr�me du Canada adopte un point de vue semblable, dans une d�cision de 1996 :

Quand ils agissent au nom de leurs ministres, les fonctionnaires, en particulier aux �chelons sup�rieurs de la hi�rarchie, doivent assumer manifestement un ensemble de responsabilit�s uniques et tr�s diff�rentes de celles des employ�s du secteur priv�. Celles-ci s'accompagnent d'un ensemble de r�gles dont le non-respect n'entra�nerait pas n�cessairement de r�action dans le secteur priv� mais pourrait tr�s bien constituer un cas de � mauvaise gestion � dans le secteur public.

2.4 Culture et valeurs de la fonction publique

Du point de vue historique, la fonction publique du Canada a �volu� pour devenir une organisation fond�e sur de solides principes �thiques et de saines valeurs. Les valeurs de la fonction publique, �nonc�es dans le rapport Tait, constituent un cadre solide qui guide les gestionnaires et les employ�s. En outre, un certain nombre d'initiatives contribuent actuellement � raffermir la culture ax�e sur les valeurs de la fonction publique. Par exemple, le projet de loi du gouvernement sur la protection des fonctionnaires � d�nonciateurs � (qui d�noncent des actes r�pr�hensibles), d�pos� en 2004, souligne les valeurs et propose une charte des valeurs de la fonction publique.

En d�cembre 2003, la responsabilit� relative aux valeurs et � l'�thique de la fonction publique a �t� conf�r�e � l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (l'Agence). Les priorit�s de l'Agence comprennent notamment une sensibilisation, une compr�hension et une application plus vastes des valeurs et de l'�thique de la fonction publique, ce qui comprend les obligations en vertu du Code de valeurs et d'�thique de la fonction publique. L'Agence veut aussi aider les minist�res et organismes � respecter leurs engagements en �tablissant des indicateurs de rendement, en cr�ant une � feuille de route � pour l'�valuation et l'am�lioration des r�sultats li�s aux valeurs et � l'�thique et en mettant en œuvre des strat�gies de mesure et d'�valuation dont des sondages.

Une fonction publique en �volution doit avoir et conserver un rigoureux sens de l'�thique, mais l'�quilibre est essentiel. Une m�thode de gestion fond�e exclusivement sur des valeurs et des principes non seulement ne serait pas pratique mais serait �galement injuste pour les fonctionnaires. Le renouvellement de l'ensemble de politiques de gestion donnera aux fonctionnaires des orientations claires � suivre, tout en leur permettant de se laisser inspirer et guider par leurs valeurs et leur sens de l'�thique. 

Par ailleurs, comme le soulignait Peter Aucoin, une fonction publique professionnelle peut �noncer et communiquer ce que sont ses valeurs et �tre g�r�e en cons�quence. La seule mise en place du bon cadre l�gislatif ou la seule adoption des bonnes attitudes ne permettra pas cependant d'y parvenir :

2.5 Cons�quences de la non-conformit� et de la mauvaise gestion

En g�n�ral, les probl�mes de non-conformit� qui ne sont pas r�solus et de mauvaise gestion affaiblissent la confiance du public � l'�gard du gouvernement en tant que protecteur de l'int�r�t public. M�me lorsque de tels cas ne sont pas rendus publics, la mauvaise gestion qui entra�ne une perte ou un gaspillage de ressources r�duit la capacit� du gouvernement de faire son travail. Ni les divers rapports de la v�rificatrice g�n�rale du Canada, ni l'information anecdotique sur des cas de mauvaise gestion ne donnent � penser � une insuffisance de r�gles. Cette information laisse plut�t croire � un manque de respect p�riodique ou occasionnel de certaines r�gles de la part des fonctionnaires et des minist�res.

Dans les cas extr�mes, la non-conformit� peut entra�ner l'effritement de la r�putation de la fonction publique. Les Canadiens s'attendent � juste titre � ce que les gestionnaires et les fonctionnaires suivent les r�gles. Leur confiance envers la fonction publique peut �tre affect�e de mani�re d�favorable si la non-conformit� est per�ue comme �tant r�pandue. M�me la r�putation du gouvernement pourrait souffrir si on croyait qu'une non-conformit� r�pandue ou s�rieuse n'�tait pas contr�l�e. Ces derni�res ann�es, en fait, on a pu observer que le public �tait de plus en plus conscient de la d�gradation de l'�thique et du professionnalisme au sein des gouvernements.

Ces cas extr�mes de non-conformit� peuvent miner le r�le du gouvernement en tant que l�gislateur et autorit� de r�glementation. Les Canadiens qui observent la loi – c'est-�-dire la vaste majorit� – le font parce qu'� leur avis les autorit�s juridiques ont un droit l�gitime de fixer et de faire respecter certains comportements qui sont dans l'int�r�t public. Une administration gouvernementale qui semble incapable de mettre de l'ordre dans ses affaires peut tr�s bien �prouver des probl�mes de cr�dibilit�.

2.6 Principales conclusions de l'examen de la non-conformit� dans le contexte de la Loi sur la gestion des finances publiques

Essentiellement, la LGFP fait presque tout ce qui doit �tre fait pour assurer un cadre juridique � la gestion du secteur public.

Au d�but de l'examen, un certain nombre de questions critiques ont �t� vis�es :

• Est-ce que le gouvernement dispose des outils appropri�s pour enqu�ter sur les cas de mauvaise gestion? Dans la n�gative, cela pourrait nuire � la capacit� du gouvernement de r�gler de telles situations. L'examen ciblait �galement un certain nombre d'am�liorations � apporter au r�gime actuel.
• Une fois qu'il a �t� �tabli qu'il s'agissait de mauvaise gestion et que l'adoption de mesures disciplinaires et administratives �tait garantie, est-ce que les bonnes sanctions existaient et les gestionnaires pouvaient-ils les appliquer, tout en accordant une attention particuli�re aux employ�s se trouvant dans des situations particuli�res (cadres de direction, anciens employ�s, titulaires d'une charge publique, titulaires d'une charge ou employ�s dans une soci�t� d'�tat)? L'examen a permis de conclure que le r�gime actuel reposait sur les �l�ments fondamentaux. Le gouvernement doit surtout renforcer sa capacit� de les utiliser ainsi que promouvoir et reconna�tre l'excellence en gestion au sein de la haute direction de la fonction publique.
• Quand les cas de mauvaise gestion sont graves, est-ce que des sanctions p�nales sont appliqu�es et sinon, pourquoi? L'examen a permis de confirmer que les dispositions de la LGFP relatives � la criminalit� n'ont presque jamais �t� appliqu�es, mais que des infractions semblables mentionn�es dans le Code criminel sont parfois invoqu�es dans des poursuites contre des fonctionnaires pour des actes li�s � leurs fonctions, g�n�ralement pour le vol, la fraude ou la corruption.
• Enfin, dans les cas o� la mauvaise gestion a entra�n� une perte de fonds, est-ce que les proc�dures adopt�es par le gouvernement pour r�cup�rer les fonds sont ad�quates? Dans le cadre de l'examen, nous avons constat� que les syst�mes et les processus en place �taient complets mais plut�t complexes. L'examen nous a permis de conclure que certaines am�liorations pourraient y �tre apport�es afin d'en faciliter l'application.

L'examen a aussi permis d'�valuer des secteurs connexes jug�s importants, comme la cr�ation d'un cadre de conformit�.