ARCHIVÉ - La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour réagir face à la non-conformité - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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Documents connexes

-L'am�lioration constante de la gestion au sein du gouvernement du Canada - Notre engagement -Examen des responsabilit�s et des responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires

Table des mati�res

R�sum�

Introduction

Quelques mots sur la m�thodologie

1. Aper�u de la Loi sur la gestion des finances publiques

2. La gestion dans la fonction publique

3. Enqu�tes

4. Sanctions disciplinaires et administratives

5. Sanctions p�nales

6. Recouvrement des fonds perdus

7. Encourager une meilleure conformit� gr�ce � des r�gles de gestion

8. Conclusion

Annexe A : Liste des sp�cialistes consult�s
Annexe B : Pouvoirs disciplinaires et non disciplinaires
Annexe C : Recouvrement de cr�ances

Notes de bas de page

 

R�sum�

Les gestionnaires de la fonction publique f�d�rale canadienne servent une institution cr��e et r�gie par un ensemble complexe de lois, de r�glements, de politiques et de directives. Ils œuvrent dans un contexte o� leur travail est de plus en plus scrut� � la loupe et o� les changements acc�l�r�s sont engendr�s par les progr�s technologiques, les examens des programmes et les attentes du public et du milieu politique en ce qui a trait � l'am�lioration des services. Ces facteurs, conjugu�s � la croissance de la complexit� institutionnelle et des risques ainsi que par les pr�occupations exprim�es par la v�rificatrice g�n�rale du Canada, ont men� au pr�sent examen des m�canismes mis au point conform�ment � la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et en r�ponse au recouvrement de fonds publics perdus.

Le cadre de r�f�rence de l'examen reposait sur l'objectif et l'intention de la LGFP, dont les origines remontent aux premiers jours de la Conf�d�ration. La Loi pr�sente le cadre juridique fondamental � l'int�rieur duquel les gestionnaires du secteur public doivent g�rer.

Le pr�sent examen a donn� au gouvernement une image claire et compl�te des probl�mes complexes qui entourent la conformit� � la LGFP et aux politiques connexes et les sanctions pr�vues. Bien que l'attention du public ait port� sur les r�cents cas de mauvaise gestion, il est clair que la vaste majorit� des personnes responsables de la gestion du secteur public s'acquittent de leurs t�ches de fa�on int�gre et honn�te. Des �tudes confirment �galement que le Canada se compare favorablement � d'autres administrations dans les domaines des sanctions criminelles, du recouvrement des cr�ances, des enqu�tes et des mesures disciplinaires.

En outre, l'examen a permis de mieux comprendre les possibilit�s d'am�liorer les politiques et les lois int�gr�es qui constituent le cadre de conformit� de la LGFP et d'�tablir le contexte de gestion dans la fonction publique.

Il convient d'attirer l'attention des lecteurs sur un certain nombre de conclusions g�n�rales et importantes.

• Les principes qui sous-tendent les cadres l�gislatif et administratif sont sains. La difficult� est caus�e par l'accumulation des r�gles et des politiques, etc. Cette complexit� contribue � la confusion et aux erreurs.
• La � mauvaise gestion � comprend un large �ventail de comportements, allant de l'erreur � l'activit� criminelle comme le vol ou la fraude. Peu importe o� se situe l'acte de mauvaise gestion, nous disposons en g�n�ral d'outils et d'interventions appropri�s.
• L'�ducation et la formation � tous les niveaux de la fonction publique rev�tent une importance primordiale, tant pour r�agir aux cas de mauvaise gestion que pour aider les fonctionnaires � faire leur travail comme il se doit.
• La constance est essentielle pour s'attaquer aux cas de mauvaise gestion. Les sanctions doivent toujours �tre appliqu�es dans le but premier de r�tablir la conformit�.

Les gestionnaires doivent r�pondre de la mauvaise gestion dans leur sph�re de responsabilit�. La responsabilit� doit partir d'en haut. Il faut donner de bons exemples pour favoriser la confiance et raffermir le lien de confiance entre le gouvernement du Canada � titre d'employeur et ses employ�s.

Toute intervention, sous forme d'enqu�tes ou de mesures de redressement, doit surtout se faire rapidement, de fa�on transparente, et doit �tre communiqu�e efficacement. La confiance dans ces syst�mes ne peut s'en trouver que grandie.

Les recommandations formul�es � la suite de cet examen ont �t� incorpor�es au document intitul� L'am�lioration constante de la question au sein du gouvernement de Canada – Notre engagement.

 

Introduction

Le gouvernement du Canada s'est engag� � restaurer la confiance envers le gouvernement et sa responsabilisation. Le 12 d�cembre 2003, le gouvernement a annonc� une s�rie d'initiatives visant � atteindre ces objectifs. Depuis, il a fait de grands pas afin de renforcer la surveillance, la responsabilisation et la gestion dans tout le secteur public.

Le 10 f�vrier 2004, le gouvernement du Canada annon�ait l'adoption de mesures visant � accro�tre la transparence et la responsabilisation dans tout le secteur public. Ces mesures comprenaient l'am�lioration des activit�s de surveillance, principalement au Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada (le Secr�tariat), et la r�alisation de trois examens visant des domaines particuliers de la gestion du secteur public, dont l'examen du r�gime de conformit� et de sanctions de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).

Le cadre de r�f�rence de l'examen couvrait les trois vastes secteurs suivants :

• examen des outils et des m�canismes dont dispose le gouvernement pour pr�venir les cas de mauvaise gestion ou d'infraction � des lois et � des directives connexes;
• examen des r�gimes de conformit� et de sanctions applicables aux employ�s en poste de la fonction publique, du secteur public �largi ainsi qu'aux anciens employ�s;
• examen des processus et m�thodes d'enqu�te, y compris les processus et m�thodes utilis�s pour recouvrer des fonds publics, afin de cerner les possibilit�s et les fa�ons de les am�liorer.

Le 24 mars 2004, le gouvernement publiait un Plan d'action visant � renforcer la gestion du secteur public et r�affirmait l'engagement qu'il avait pris de renforcer les r�gles r�gissant la conformit� aux principes de gestion. Le plan d'action pr�voyait un examen complet des mesures gouvernementales qui permettent de traiter tous les aspects de la mauvaise gestion ou des manquements aux r�gles. L'examen a port� sur les outils et les m�canismes de pr�vention ou de dissuasion, ainsi que sur les possibilit�s offertes au gouvernement, les processus et m�thodes d'enqu�te et le recouvrement de fonds publics. Les documents du budget de 2005 pr�sentaient une mise � jour de ces initiatives.

La plupart des recherches et des consultations de cet examen ont �t� men�es en 2004. Elles ont �t� utilis�es pour les discussions et les analyses qui ont servi � appuyer le programme d'am�lioration de la gestion. Le pr�sent rapport d�finit le contexte dans lequel les �l�ments du plan d'action li�s � la conformit�, aux enqu�tes et aux cons�quences peuvent �tre envisag�s.

Quelques mots sur la m�thodologie

Le travail qui a men� � la pr�paration du pr�sent rapport s'est fait par le truchement d'une s�rie de modules dirig�s par les membres d'une �quipe d'examen provenant de divers secteurs du gouvernement. Des sp�cialistes des relations de travail, de la gestion et de la gestion financi�re ont �t� r�unis avec des avocats d'exp�rience en droit p�nal, en droit du travail et en choix d'instruments.

L'�quipe d'examen a consult� des sp�cialistes de la gestion financi�re, de l'application de la loi et des relations de travail en ayant recours � des m�thodes comme les entretiens en t�te‑�‑t�te et les discussions en groupe. Des membres de la haute direction et des gestionnaires interm�diaires ont �galement particip� � ces consultations. Un examen des pratiques dans d'autres administrations, au Canada et � l'�tranger, a permis d'obtenir des renseignements suppl�mentaires. L'�quipe a �galement effectu� des recherches juridiques et universitaires afin de mieux comprendre l'�tat actuel du droit en ce qui concerne ces questions et de mieux comprendre ces questions. L'annexe A contient une liste des organisations et des personnes consult�es.

Il n'y a pas de donn�es empiriques compl�tes sur l'ampleur ou le nombre de cas possibles de non-conformit� ou de mauvaise gestion au gouvernement f�d�ral. Dans le cadre de cet examen, nous avons tir� l'information sur ces cas dans des rapports du Bureau du v�rificateur g�n�ral du Canada et nous avons obtenu des renseignements anecdotiques gr�ce � une consultation interne.

 

1. Aper�u de la Loi sur la gestion des finances publiques

La fonction publique du Canada est gouvern�e par un cadre l�gislatif qui �nonce les r�gles officielles de l'administration et de la gestion du gouvernement. La pr�sente section donne des pr�cisions sur les trois secteurs cl�s suivants : administration financi�re et gestion des biens, ressources humaines, gestion de l'information.

La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) est la pierre angulaire du cadre juridique de la gestion financi�re g�n�rale et de la responsabilisation des organisations composant la fonction publique et des soci�t�s d'�tat. Elle pr�sente une s�rie de principes fondamentaux sur la mani�re dont les d�penses du gouvernement peuvent �tre approuv�es et effectu�es, les revenus obtenus et les fonds emprunt�s.

La LGFP donne �galement la proc�dure � suivre pour le contr�le interne des fonds affect�s aux minist�res et organismes par le Parlement et pour la pr�paration des Comptes publics, qui contiennent l'�tat annuel des d�penses et des revenus du gouvernement. Les �tats financiers sont pr�sent�s au v�rificateur g�n�ral du Canada, qui donne une opinion ind�pendante sur ceux-ci � la Chambre des communes.

Le ministre des Finances se voit confier la gestion du Tr�sor, dans lequel tous les revenus doivent �tre vers�s et qui sert � d�frayer les d�penses, avec l'approbation du Parlement.

La LGFP �tablit �galement le Conseil du Tr�sor, un comit� du Cabinet compos� d'au moins six ministres, dont son pr�sident et le ministre des Finances. Elle permet au Conseil d'adopter des politiques administratives pour le gouvernement du Canada et lui donne le pouvoir particulier d'�tablir des directives dans diff�rents secteurs li�s � la gestion et au contr�le des fonds. M�me si la LGFP ne comprend pas toutes les r�gles et tous les principes r�gissant la gestion publique, elle n'en est pas moins la principale autorit� de gestion de la fonction publique. C'est pourquoi, nous y avons eu recours pour d�finir les param�tres de cet examen. Le Conseil exerce aussi d'autres fonctions connexes, notamment celle d'employeur des fonctionnaires composant le noyau de l'administration publique, et il joue un r�le cl� dans les questions li�es aux biens immobiliers. Le Conseil peut agir en approuvant des politiques ou des directives g�n�rales ou particuli�res ou en publiant des documents qui n'ont pas n�cessairement de caract�re obligatoire mais qui servent de guide et de points de r�f�rence.

Le Conseil du Tr�sor applique essentiellement les pouvoirs que lui conf�re (surtout) la LGFP pour �tablir les politiques qui ont force obligatoire dans l'administration publique. Il y a actuellement quelque 411 textes publi�s par le Conseil du Tr�sor, dont des politiques, des directives et des lignes directrices.

La LGFP autorise �galement l'adoption de r�glements. Quoique, dans la perspective de la fonction publique, les politiques ont un caract�re aussi obligatoire que les r�glements, le manquement � un r�glement est susceptible de donner lieu � des sanctions qui ne s'appliqueraient pas en cas d'inobservation d'une directive ou d'un texte publi�. Les r�glements, comme les lois, sont des textes officiels publi�s et, dans certains cas, ils ont �galement des r�percussions sur des tiers. On compte actuellement 13 r�glements d'application g�n�rale de la LGFP.

Cette loi prescrit en outre des r�gles pr�cises, notamment dans les domaines du recouvrement, de la gestion et de l'utilisation des fonds publics.

La LGFP conf�re des droits et des obligations aux ministres et directement aux administrateurs g�n�raux en rapport avec les institutions qu'ils g�rent, notamment l'obligation qu'ont les administrateurs g�n�raux d'�tablir des proc�dures et de tenir des dossiers relatifs au contr�le des engagements financiers imputables aux fonds publics; le fait que seul un ministre ou son d�l�gu� peut demander qu'un paiement soit effectu�; et qu'avant qu'un paiement soit effectu� en �change de travaux, de biens ou de services, l'adjoint d'un ministre (ou un autre d�l�gu�) doit attester que les travaux ont �t� ex�cut�s, les biens re�us ou les services rendus (articles 32, 33, 34). 

Les minist�res sont responsables avant tout des �l�ments suivants et ils sont tenus de rendre des comptes � ce sujet :

• l'utilisation des fonds et la gestion des biens qui leur sont confi�s;
• l'atteinte des r�sultats qu'ils se sont engag�s � r�aliser avec les ressources attribu�es;
• le respect des attentes en mati�re de gestion selon les indicateurs de rendement qui figurent dans le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) en ce qui a trait aux rapports sur le rendement et la responsabilisation. Le CRG donne aussi des pr�cisions sur un r�gime rigoureux d'attentes de la direction.

Les minist�res, dirig�s par les administrateurs g�n�raux, sont aussi responsables de la mise en œuvre des processus, des syst�mes et des instruments de gestion appropri�s afin de s'acquitter de leurs fonctions et de leurs obligations eu �gard � la gestion et de surveiller leur rendement.

Une loi de cr�dits est le moyen par lequel le Parlement investit chaque ann�e le gouvernement du pouvoir de d�penser. C'est de cette fa�on que le Parlement s'acquitte de ses responsabilit�s aux termes de l'article 26 de la Loi sur la gestion des finances publiques et de l'article 53 de la Loi constitutionnelle de 1867. C'est la source d'environ 33 p. 100 des fonds d�pens�s. L'argent provient �galement des cr�dits l�gislatifs, ce qui veut dire que l'approbation des fonds requis est pr�vue dans la loi et n'a pas � �tre demand�e chaque ann�e.

Un certain nombre d'autres lois r�gissent la gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique f�d�rale :

• la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP);
• la Loi sur l'emploi dans la fonction publique;
• la Loi sur la modernisation de la fonction publique;
• le Code canadien du travail;
• la Loi canadienne sur les droits de la personne;
• la Loi sur l'�quit� en mati�re d'emploi.

La LRTFP �tablit un cadre pour l'accr�ditation des agents n�gociateurs, le fonctionnement du r�gime de n�gociation collective et la prestation des services essentiels en cas de gr�ve. Elle accorde �galement � la personne qui s'estime l�s�e le droit de d�poser un grief � la suite d'une mesure disciplinaire ou de toute autre mesure touchant ses conditions d'emploi. Les processus de r�glement des griefs et d'arbitrage sont d�finis dans les r�glements d'application de la LRTFP. Celle-ci traite �galement des comportements interdits qui peuvent constituer des pratiques abusives dans le domaine des relations de travail, ainsi que du devoir des agents n�gociateurs de bien repr�senter leurs membres^[1]. Les conventions collectives conclues conform�ment � la LRTFP lient, sur le plan juridique, l'employeur et ses repr�sentants, l'agent n�gociateur et les employ�s vis�s.

La Loi sur l'emploi dans la fonction publique �tablit les r�gles et les principes r�gissant la dotation des postes au sein de la fonction publique. Fond�e sur le principe du m�rite, elle vise � assurer et � maintenir la neutralit� politique de la fonction publique et � assurer l'�quit� de la m�thode de dotation des postes.

Ces deux lois et les principes qui les sous-tendent ont �t� revus dans le cadre de l'Initiative de modernisation de la fonction publique. La Loi sur la modernisation de la fonction publique, dont la plus grande partie devrait entrer en vigueur d'ici le milieu de 2005, renouvelle ces deux lois.

La partie II du Code canadien du travail porte sur la sant� et la s�curit� au travail. Elle s'applique aux travailleurs sous comp�tence f�d�rale, tant dans le secteur public que dans le secteur priv�. Elle pr�cise les droits fondamentaux des employ�s en mati�re de s�curit� et �tablit les r�les des comit�s et des agents de sant� et s�curit�, ainsi que la marche � suivre pour d�terminer si les travailleurs sont expos�s ou non � des dangers au travail.

La Loi canadienne sur les droits de la personne interdit la discrimination et le harc�lement pour une s�rie de motifs �num�r�s, dont le sexe, l'�ge, l'invalidit�, l'origine ethnique et l'orientation sexuelle. La Loi donne � la Commission canadienne des droits de la personne le mandat de faire enqu�te suite au d�p�t d'une plainte et, en dernier ressort, de la d�f�rer au Tribunal canadien des droits de la personne.

La Loi sur l'�quit� en mati�re d'emploi a �t� promulgu�e afin d'assurer l'�quit� dans le milieu de travail de sorte qu'on ne puisse refuser � quiconque la possibilit� d'�tre employ� pour une raison non reli�e � ses capacit�s. Elle vise � corriger les d�savantages, dans le domaine de l'emploi, que connaissent les femmes, les Autochtones, les personnes handicap�es et les membres des groupes minoritaires visibles, en appliquant le principe voulant que l'�quit� en emploi signifie beaucoup plus que simplement traiter les gens de la m�me mani�re, mais suppose aussi l'adoption de mesures sp�ciales et la prise en compte des diff�rences. La Loi s'applique aux employeurs sous comp�tence f�d�rale, tant du secteur priv� que du secteur public, et �tablit les obligations de l'employeur en ce qui a trait � l'application de l'�quit� en emploi.

La gestion de l'information est r�gie par les trois principales lois suivantes : la Loi sur la protection des renseignements personnels, la Loi sur l'acc�s � l'information, et la Loi sur la Biblioth�que et les Archives du Canada.

La Loi sur la protection des renseignements personnels oblige les gestionnaires � prot�ger la vie priv�e de leurs employ�s et � conserver l'information qui les concerne. Aux termes de cette Loi, les renseignements personnels conserv�s sur un employ� peuvent, sur demande, lui �tre communiqu�s, sous r�serve des exceptions applicables. Conform�ment � la Loi sur l'acc�s � l'information, il faut conserver la plupart des renseignements �tablis ou obtenus par le gouvernement (aux termes de la Loi, la destruction d�lib�r�e de renseignements susceptibles d'�tre demand�s constitue un d�lit criminel). Sous r�serve de certaines exceptions pr�cises, la Loi sur l'acc�s � l'information oblige les fonctionnaires � communiquer l'information demand�e par les membres du public. La Loi sur la Biblioth�que et les Archives du Canada dicte les r�gles r�gissant les p�riodes de conservation des documents. Chacune de ces lois est accompagn�e de r�glements d'application. Dans le cas de la Loi sur la protection des renseignements personnels et de la Loi sur l'acc�s � l'information, le Secr�tariat a �tabli des lignes directrices et des politiques suppl�mentaires pour aider les institutions � les interpr�ter.

 

2. La gestion dans la fonction publique

La � bonne gestion � ne se r�sume pas � l'application d'une s�rie de r�gles et d'instruments juridiques et la � mauvaise gestion � ne peut �tre simplement d�finie comme le non-respect des r�gles de gestion. Il n'y a pas d'instrument unique pour guider les gestionnaires. Les r�gles et les principes qu'ils doivent observer proviennent de diverses lois, de divers r�glements d'application et, tel que d�cris ci-dessus, de nombreuses politiques et directives applicables � l'administration interne du gouvernement.

Une bonne gestion du secteur public n�cessite un bon jugement, c'est-�-dire bien enracin� dans l'�thique, les valeurs et les principes, et le d�sir de d�fendre la primaut� du droit et l'int�r�t public. Les r�gles, qu'elles se pr�sentent sous forme de r�glements, de politiques, de lignes directrices ou de directives, devraient �tre comprises et respect�es. Le respect des r�gles n'exclut pas toutefois la possibilit� de les modifier pour am�liorer l'ex�cution des programmes ou d'en cr�er de nouvelles qui respectent les valeurs fondamentales. L'environnement dans lequel les fonctionnaires g�rent est en �volution constante. Parmi les facteurs de changement figurent l'accroissement de la complexit� des politiques, l'examen des programmes et ses r�percussions sur les collectivit�s de sp�cialistes qui appuient les gestionnaires et l'augmentation des types de r�gles portant sur des questions particuli�res. Les fonctionnaires, particuli�rement les hauts fonctionnaires, font souvent face � des paradoxes organisationnels qui sont amplifi�s par la nature de l'institution. Les directives en mati�re de politique changent fr�quemment et il est n�cessaire de constamment concilier une vaste gamme d'int�r�ts et de valeurs. De m�me, la technologie a accru les attentes en ce qui a trait � la rapidit� de la prise de d�cision et � la transparence tandis que la l�gislation sur l'acc�s � l'information a stimul�, de son c�t�, la demande d'information, que l'on veut obtenir plus rapidement.

L'examen portait principalement sur la gestion financi�re. Une bonne partie de l'analyse et bon nombre des conclusions touchent les responsabilit�s plus g�n�rales en mati�re de gestion, notamment celles li�es aux ressources humaines et � l'information, o� le m�me niveau de comportement �thique est pr�vu.

2.1 Qu'est-ce que la mauvaise gestion?

La mauvaise gestion se d�finit comme une chose mal faite ou faite incorrectement, n�gligemment, inefficacement ou avec incomp�tence. En th�orie, la mauvaise gestion peut s'appliquer � un ensemble d'actes allant de la simple erreur dans l'exercice d'une fonction administrative � la violation d�lib�r�e de lois pertinentes et de politiques connexes. Elle peut parfois prendre la forme d'un acte criminel comme le vol, la fraude, un abus de confiance et une conspiration. Un continuum est illustr� ci-dessous.

Figure 1. �ventail des actes de mauvaise gestion

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En raison de l'�tendue des questions qui ont �t� abord�es dans le pr�sent rapport, aucune d�finition globale de la � mauvaise gestion � ne s'est av�r�e satisfaisante. Les expos�s sur les sanctions p�nales et les r�gimes disciplinaires, par exemple, n�cessitent une d�finition plus pr�cise. En revanche, les m�thodes de promotion de la conformit� peuvent s'accommoder d'une d�finition plus g�n�rale. Ce sont les raisons pour lesquelles nous n'avons pas tent� de donner une d�finition pr�cise. Aux fins de la pr�sente �tude, le concept de � mauvaise gestion � s'applique aux situations dans lesquelles un fonctionnaire ne respecte pas les r�gles �tablies dans le cadre de gestion cr�� par la LGFP.

2.2 Am�lioration du processus d'�tablissement des r�gles : r�vision de l'ensemble des politiques de gestion

Notre intuition nous porte � croire qu'une connaissance accrue des r�gles de gestion en accro�t le respect. Comme nous l'avons d�j� mentionn�, des centaines d'instruments du Conseil du Tr�sor permettent d'imposer des responsabilit�s et des obligations particuli�res de rendre des comptes. Il y a confusion lorsque les politiques de gestion s'adressent � divers �chelons du gouvernement, sont �nonc�es de fa�on l�g�rement diff�rente ou manquent de coh�rence. En r�solution de probl�me, elles peuvent parfois s'inscrire dans une d�marche � en vase clos � plut�t que globale.

Le Secr�tariat et l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada travaillent � la rationalisation et � la simplification de l'ensemble des politiques de gestion du Conseil du Tr�sor. C'est �galement un objectif de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, qui vise notamment � am�liorer l'efficience du processus de dotation.

La gestion du gouvernement ne sera jamais simple. Au cours de l'examen des politiques, le Conseil du Tr�sor s'efforcera de mettre en place un ensemble coh�rent de r�gles pour les gestionnaires. L'objectif est d'int�grer les politiques � un syst�me d'orientation global remani� pour les fonctionnaires. Il s'agit d'un syst�me qui ferait des r�gles de gestion un ensemble concret pour les gestionnaires et les praticiens en en am�liorant la coh�rence et en en facilitant l'observation, tout en contribuant � cr�er un environnement o� les employ�s rechercheront volontairement et syst�matiquement la conformit� aux dispositions l�gislatives.

2.3 Devoirs et obligations sp�ciaux des fonctionnaires

Les fonctionnaires ont des responsabilit�s sp�ciales. Comme ils occupent un poste dans la fonction publique, les employ�s et les titulaires de charge ont une s�rie d'obligations sp�ciales distinctes de celles que l'on trouve dans les relations de travail du secteur priv�. Il en d�coule des devoirs et des engagements particuliers pour les fonctionnaires.

Les conventions constitutionnelles relatives au r�le de la fonction publique dans le syst�me parlementaire et de Cabinet insistent sur la valeur d'une fonction publique non‑partisane, professionnelle et permanente, nomm�e et utilis�e en fonction du m�rite et de la comp�tence. Cette fonction publique doit prodiguer des conseils intelligents et strat�giques aux ministres et ex�cuter des programmes de mani�re efficiente et impartiale.

En 1985, la Cour supr�me du Canada a indiqu� que la t�che fondamentale de la fonction publique f�d�rale est d'administrer et de mettre en œuvre des politiques :

Le Rapport Tait de 1996 intitul�, De solides assises : Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'�thique dans la fonction publique, d�finit certains facteurs � la base de la confiance dont sont investis les fonctionnaires :

Les attentes envers les fonctionnaires y sont soulign�es :

La Cour supr�me du Canada adopte un point de vue semblable, dans une d�cision de 1996 :

Quand ils agissent au nom de leurs ministres, les fonctionnaires, en particulier aux �chelons sup�rieurs de la hi�rarchie, doivent assumer manifestement un ensemble de responsabilit�s uniques et tr�s diff�rentes de celles des employ�s du secteur priv�. Celles-ci s'accompagnent d'un ensemble de r�gles dont le non-respect n'entra�nerait pas n�cessairement de r�action dans le secteur priv� mais pourrait tr�s bien constituer un cas de � mauvaise gestion � dans le secteur public.

2.4 Culture et valeurs de la fonction publique

Du point de vue historique, la fonction publique du Canada a �volu� pour devenir une organisation fond�e sur de solides principes �thiques et de saines valeurs. Les valeurs de la fonction publique, �nonc�es dans le rapport Tait, constituent un cadre solide qui guide les gestionnaires et les employ�s. En outre, un certain nombre d'initiatives contribuent actuellement � raffermir la culture ax�e sur les valeurs de la fonction publique. Par exemple, le projet de loi du gouvernement sur la protection des fonctionnaires � d�nonciateurs � (qui d�noncent des actes r�pr�hensibles), d�pos� en 2004, souligne les valeurs et propose une charte des valeurs de la fonction publique.

En d�cembre 2003, la responsabilit� relative aux valeurs et � l'�thique de la fonction publique a �t� conf�r�e � l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (l'Agence). Les priorit�s de l'Agence comprennent notamment une sensibilisation, une compr�hension et une application plus vastes des valeurs et de l'�thique de la fonction publique, ce qui comprend les obligations en vertu du Code de valeurs et d'�thique de la fonction publique. L'Agence veut aussi aider les minist�res et organismes � respecter leurs engagements en �tablissant des indicateurs de rendement, en cr�ant une � feuille de route � pour l'�valuation et l'am�lioration des r�sultats li�s aux valeurs et � l'�thique et en mettant en œuvre des strat�gies de mesure et d'�valuation dont des sondages.

Une fonction publique en �volution doit avoir et conserver un rigoureux sens de l'�thique, mais l'�quilibre est essentiel. Une m�thode de gestion fond�e exclusivement sur des valeurs et des principes non seulement ne serait pas pratique mais serait �galement injuste pour les fonctionnaires. Le renouvellement de l'ensemble de politiques de gestion donnera aux fonctionnaires des orientations claires � suivre, tout en leur permettant de se laisser inspirer et guider par leurs valeurs et leur sens de l'�thique. 

Par ailleurs, comme le soulignait Peter Aucoin, une fonction publique professionnelle peut �noncer et communiquer ce que sont ses valeurs et �tre g�r�e en cons�quence. La seule mise en place du bon cadre l�gislatif ou la seule adoption des bonnes attitudes ne permettra pas cependant d'y parvenir :

2.5 Cons�quences de la non-conformit� et de la mauvaise gestion

En g�n�ral, les probl�mes de non-conformit� qui ne sont pas r�solus et de mauvaise gestion affaiblissent la confiance du public � l'�gard du gouvernement en tant que protecteur de l'int�r�t public. M�me lorsque de tels cas ne sont pas rendus publics, la mauvaise gestion qui entra�ne une perte ou un gaspillage de ressources r�duit la capacit� du gouvernement de faire son travail. Ni les divers rapports de la v�rificatrice g�n�rale du Canada, ni l'information anecdotique sur des cas de mauvaise gestion ne donnent � penser � une insuffisance de r�gles. Cette information laisse plut�t croire � un manque de respect p�riodique ou occasionnel de certaines r�gles de la part des fonctionnaires et des minist�res.

Dans les cas extr�mes, la non-conformit� peut entra�ner l'effritement de la r�putation de la fonction publique. Les Canadiens s'attendent � juste titre � ce que les gestionnaires et les fonctionnaires suivent les r�gles. Leur confiance envers la fonction publique peut �tre affect�e de mani�re d�favorable si la non-conformit� est per�ue comme �tant r�pandue. M�me la r�putation du gouvernement pourrait souffrir si on croyait qu'une non-conformit� r�pandue ou s�rieuse n'�tait pas contr�l�e. Ces derni�res ann�es, en fait, on a pu observer que le public �tait de plus en plus conscient de la d�gradation de l'�thique et du professionnalisme au sein des gouvernements.

Ces cas extr�mes de non-conformit� peuvent miner le r�le du gouvernement en tant que l�gislateur et autorit� de r�glementation. Les Canadiens qui observent la loi – c'est-�-dire la vaste majorit� – le font parce qu'� leur avis les autorit�s juridiques ont un droit l�gitime de fixer et de faire respecter certains comportements qui sont dans l'int�r�t public. Une administration gouvernementale qui semble incapable de mettre de l'ordre dans ses affaires peut tr�s bien �prouver des probl�mes de cr�dibilit�.

2.6 Principales conclusions de l'examen de la non-conformit� dans le contexte de la Loi sur la gestion des finances publiques

Essentiellement, la LGFP fait presque tout ce qui doit �tre fait pour assurer un cadre juridique � la gestion du secteur public.

Au d�but de l'examen, un certain nombre de questions critiques ont �t� vis�es :

• Est-ce que le gouvernement dispose des outils appropri�s pour enqu�ter sur les cas de mauvaise gestion? Dans la n�gative, cela pourrait nuire � la capacit� du gouvernement de r�gler de telles situations. L'examen ciblait �galement un certain nombre d'am�liorations � apporter au r�gime actuel.
• Une fois qu'il a �t� �tabli qu'il s'agissait de mauvaise gestion et que l'adoption de mesures disciplinaires et administratives �tait garantie, est-ce que les bonnes sanctions existaient et les gestionnaires pouvaient-ils les appliquer, tout en accordant une attention particuli�re aux employ�s se trouvant dans des situations particuli�res (cadres de direction, anciens employ�s, titulaires d'une charge publique, titulaires d'une charge ou employ�s dans une soci�t� d'�tat)? L'examen a permis de conclure que le r�gime actuel reposait sur les �l�ments fondamentaux. Le gouvernement doit surtout renforcer sa capacit� de les utiliser ainsi que promouvoir et reconna�tre l'excellence en gestion au sein de la haute direction de la fonction publique.
• Quand les cas de mauvaise gestion sont graves, est-ce que des sanctions p�nales sont appliqu�es et sinon, pourquoi? L'examen a permis de confirmer que les dispositions de la LGFP relatives � la criminalit� n'ont presque jamais �t� appliqu�es, mais que des infractions semblables mentionn�es dans le Code criminel sont parfois invoqu�es dans des poursuites contre des fonctionnaires pour des actes li�s � leurs fonctions, g�n�ralement pour le vol, la fraude ou la corruption.
• Enfin, dans les cas o� la mauvaise gestion a entra�n� une perte de fonds, est-ce que les proc�dures adopt�es par le gouvernement pour r�cup�rer les fonds sont ad�quates? Dans le cadre de l'examen, nous avons constat� que les syst�mes et les processus en place �taient complets mais plut�t complexes. L'examen nous a permis de conclure que certaines am�liorations pourraient y �tre apport�es afin d'en faciliter l'application.

L'examen a aussi permis d'�valuer des secteurs connexes jug�s importants, comme la cr�ation d'un cadre de conformit�.

 

3. Enqu�tes

L'examen a permis de nous pencher �galement sur diff�rentes fa�ons de renforcer les processus relatifs aux enqu�tes administratives sur les cas possibles de mauvaise gestion. Nous avons principalement examin� les processus qui sont li�s � l'imposition de sanctions disciplinaires. Nous avons consult� des agents des relations de travail, des experts-conseils ayant particip� � des enqu�tes au nom du gouvernement, des gestionnaires, des avocats ayant utilis� des produits d'enqu�te, des corps policiers et des procureurs de la Couronne, de m�me que des enqu�teurs minist�riels. Nous avons �galement invit� des agents n�gociateurs � participer aux discussions.

Le processus d'enqu�te est capital dans le cadre g�n�ral du traitement de la mauvaise gestion des fonds et de la non-conformit� dans la fonction publique f�d�rale. Les enqu�tes servent � corroborer des all�gations (ou � les r�futer, selon la preuve) et � rep�rer les personnes qui sont responsables d'actes fautifs par la r�union d'�l�ments de preuve au moyen d'entrevues et de la consultation de documents. Elles servent �galement � d�terminer les facteurs qui ont caus� ou favoris� l'inconduite, pour ainsi emp�cher que survienne de nouveau la situation qui peut avoir entra�n� l'inconduite. Enfin, si les enqu�tes sont men�es rapidement et convenablement, la confiance de l'employ� envers l'employeur sera accrue et le moral au travail sera am�lior�.

Les publications du Conseil du Tr�sor ne contiennent pas beaucoup d'information dans le domaine des enqu�tes. En fait, mis � part les Lignes directrices concernant la discipline du Conseil du Tr�sor, il n'y a pas de politiques ou de proc�d�s � l'�chelle gouvernementale relatifs aux enqu�tes administratives. Avec le temps, toutefois, divers devoirs et obligations ont �t� �tablis pour l'employeur et l'employ� par le truchement de l'acceptation de pratiques, de clauses dans les conventions collectives et de d�cisions de tribunaux administratifs, en particulier de la Commission des relations de travail dans la fonction publique.

Gr�ce aux consultations et aux entrevues qui ont �t� men�es durant le processus d'examen, nous avons d�tect� un certain nombre de secteurs o� des am�liorations sont souhaitables :

• Des gestionnaires qui ont suivi une formation en vue de mener des enqu�tes ou des enqu�teurs qualifi�s ne sont pas toujours disponibles, ce qui pose particuli�rement un probl�me � l'ext�rieur des grands centres urbains ou dans des organisations plus petites.
• Le personnel des relations de travail et les enqu�teurs appel�s � faire des enqu�tes administratives n'ont pas toujours une formation suffisante ou des normes ou des directives uniformes.
• Il arrive fr�quemment que des enqu�tes criminelles et administratives soient men�es simultan�ment ou imm�diatement l'une apr�s l'autre, ce qui cause de la confusion au sujet des droits et des responsabilit�s des gestionnaires eu �gard � l'enqu�te administrative.
• Les enqu�tes ne sont pas toujours r�alis�es � temps, en partie pour les autres raisons mentionn�es ici.
• Les enqu�teurs et les gestionnaires n'ont pas toujours acc�s aux constatations des autres entit�s gouvernementales qui examinent les m�mes �v�nements (v�rifications, divers ombudsmans, v�rificateur g�n�ral du Canada, enqu�tes de s�curit�, agents de la divulgation, etc.) ou n'en ont pas toujours connaissance. Et les intervenants ne connaissent pas tous leurs r�les respectifs.

L'acc�s in�gal � des enqu�teurs qualifi�s en enqu�tes administratives et connaissant la fonction publique repr�sente peut-�tre la plus grande lacune dans le domaine des enqu�tes administratives. Bon nombre de minist�res comptent sur les gestionnaires pour r�aliser des enqu�tes complexes. D'autres se fient � des enqu�teurs ayant re�u une formation de policier et ne connaissant pas la nature particuli�re des enqu�tes administratives.

 

4. Sanctions disciplinaires et administratives

Dans le cadre de l'examen, nous avons examin� les politiques, les lignes directrices et le cadre de gestion du Conseil du Tr�sor r�gissant la discipline dans la fonction publique afin de d�terminer s'ils pouvaient �tre renforc�s. En cherchant � �valuer la viabilit� du cadre, nous avons proc�d� � des consultations aupr�s de diverses organisations, de professionnels des ressources humaines et de cadres dirigeants. Nous avons aussi invit� des agents n�gociateurs � participer � l'examen.

Les sanctions disciplinaires visent principalement des personnes. L'imposition de cons�quences personnelles peut �tre r�alis�e au moyen de mesures disciplinaires ou administratives. Il ne faut pas cependant en conclure que les institutions sont exon�r�es de responsabilit� lorsqu'il y a mauvaise gestion. La surveillance institutionnelle attentive – comportant l'examen des circonstances syst�miques ayant contribu� � la mauvaise gestion individuelle – est un �l�ment important du plan d'action du gouvernement. Souvent, les interventions appropri�es en cas de non‑conformit� viseraient, en totalit� ou en partie, l'institution.

La responsabilisation d'un ministre a trait � l'orientation g�n�rale d'un minist�re, c'est-�-dire � ses politiques et programmes. Elle comporte les t�ches suivantes : repr�senter le minist�re au Parlement, piloter la l�gislation relative aux travaux du minist�re dans le processus l�gislatif, assurer l'acceptation du budget des d�penses minist�rielles et expliquer et d�fendre les politiques et pratiques du minist�re. Les ministres sont �galement responsables de la qualit� g�n�rale de la gestion du minist�re. Les volets administratifs de la responsabilisation touchent � la saine gestion des finances minist�rielles. L'attribution de la responsabilit� en mati�re de la mauvaise administration, de l'inconduite ou de r�sultats inattendus de la gouvernance constitue, bien entendu, un autre aspect de ce m�canisme de contr�le.

Les syst�mes de sanctions � l'emploi, tant administratives que disciplinaires, permettent aux ministres d'offrir au Parlement et au public l'assurance de la pr�sence de syst�mes pour r�pondre de fa�on progressive et appropri�e aux cas d'inconduite de la part des fonctionnaires. Cela inclut la recherche des causes de l'inconduite, la prise de mesures correctives appropri�es et l'�limination de tous facteurs ayant contribu� � l'inconduite qui pourrait avoir �t� d�couvert.

De nombreuses personnes semblent consid�rer le r�le et les fonctions du Conseil du Tr�sor, en tant qu'employeur public, comme �tant semblables � ceux des employeurs du secteur priv�. De fait, les deux r�gimes ont �t� tr�s diff�rents durant la plus grande partie du premier centenaire de la Conf�d�ration, quand Sa Majest� pouvait licencier le titulaire d'une charge sans motif. Avec le temps, les valeurs, l'�thique et les politiques r�gissant les comportements – et la responsabilit� – des travailleurs de la fonction publique ont �volu� pour devenir un ensemble complexe de devoirs et d'obligations sp�ciaux, dont certains sont inspir�s des pratiques du secteur priv�, mais dont la plupart reposent toujours sur les particularit�s li�es au contexte de la fonction publique. Les normes et les pratiques disciplinaires ont aussi chang� avec le temps; le pouvoir d'imposer des mesures disciplinaires est maintenant partag� entre les administrateurs g�n�raux, les dirigeants d'employeurs distincts et le Conseil du Tr�sor.

4.1 Qu'est-ce qui constitue une � mesure disciplinaire �?

Mesures disciplinaires au sein du gouvernement Les gestionnaires ont un certain nombre de mesures � leur disposition : r�primande orale; r�primande �crite; suspension sans r�mun�ration; sanction p�cuniaire; r�trogradation; cessation d'emploi.

Les mesures disciplinaires visent � inciter les employ�s � accepter les r�gles et les normes de conduite qui sont souhaitables ou n�cessaires � l'atteinte des buts et des objectifs de l'organisation. Un r�gime disciplinaire sert aussi � sanctionner l'employ� et est un m�canisme de dissuasion qui vise � emp�cher tout autre employ� de se livrer � l'inconduite. � l'extr�mit� du spectre, lorsque les circonstances le justifient et que le lien de confiance a �t� irr�m�diablement rompu, le r�gime disciplinaire appuiera la cessation d'emploi.

Une mesure disciplinaire est prise en r�action � une faute, qu'il s'agisse d'une transgression intentionnelle ou de n�gligence condamnable. Elle ne sert pas � r�gler les cas d'incomp�tence ou d'incapacit�, � moins que, bien s�r, celles‑ci d�pendent de facteurs sur lesquels l'employ� avait le contr�le.

La LGFP, la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et les politiques du Conseil du Tr�sor, ainsi que la jurisprudence et les r�gles g�n�ralement accept�es dans le domaine des relations de travail, constituent un cadre de r�gles et d'obligations relatives � la prise de mesures disciplinaires, des enqu�tes et des entrevues aux audiences disciplinaires et � la documentation. Elles donnent les �tapes � suivre pour d�terminer s'il y a eu inconduite et les mesures disciplinaires � prendre, ainsi que diff�rentes proc�dures de recours offertes aux personnes qui font l'objet de mesures disciplinaires. Une mesure disciplinaire peut faire l'objet d'un grief. Un grief contre une mesure disciplinaire entra�nant une sanction p�cuniaire, une suspension ou le renvoi peut aussi �tre soumis � l'arbitrage. Toute mesure disciplinaire doit �tre jug�e en fonction de la norme du � motif valable �. L'arbitre doit ainsi d�terminer s'il y a eu une inconduite ou un �cart de conduite justifiant une intervention disciplinaire et, le cas �ch�ant, si l'inconduite en question justifie la mesure particuli�re (c.‑�‑d. la sanction) qui a �t� prise en tenant compte de toutes les circonstances. Si l'arbitre juge que la conduite de l'employ� ne constituait pas une inconduite coupable ou que la sanction �tait excessive, il peut annuler toute sanction impos�e par l'employeur ou lui substituer une autre sanction.

La figure 2 illustre les �tapes chronologiques du processus disciplinaire qui est couramment utilis� au gouvernement.

Figure 2. Le processus disciplinaire du gouvernement du Canada

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4.2 Normes de conduite

Les employ�s ont en tout temps la responsabilit� de se conformer aux normes de conduite �tablies, implicites ou explicites. Plusieurs instruments du Conseil du Tr�sor fixent des normes de conduite : le Code de valeurs et d'�thique de la fonction publique, la Politique sur la divulgation interne d'information concernant les actes fautifs au travail et la politique intitul�e Pertes de fonds et infractions et autres actes ill�gaux commis contre la Couronne. Ceux-ci reconnaissent la nature unique de l'emploi dans la fonction publique et les obligations particuli�res des employ�s en ce qui a trait � l'impartialit�, � l'honn�tet�, � la loyaut� et � la confidentialit�. En outre, le Code r�gissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'int�r�ts et l'apr�s‑mandat a �t� cr�� pour accro�tre la confiance du public � l'�gard de l'int�grit� des titulaires de charge publique et du processus de prise de d�cision au gouvernement. D'autres normes de conduite (qui ne sont pas fond�es sur des exigences uniques � la fonction publique mais plut�t sur des pratiques de bonne gestion) sont �tablies dans des politiques comme la Politique sur la pr�vention et le r�glement du harc�lement en milieu de travail.

Des normes de conduite propres aux minist�res peuvent �galement �tre �tablies. Dans cet exercice, le Conseil du Tr�sor fait une mise en garde � l'intention des administrateurs g�n�raux contre toute tentative de d�finir de mani�re exhaustive ce qui constitue l'� inconduite �, afin de conserver assez de flexibilit� pour faire face � tout type de probl�me disciplinaire pouvant surgir.

Plusieurs autres types d'inconduite li�e � l'emploi sont vis�s, comme l'insubordination. �tant donn� qu'une certaine conduite est implicite dans le contexte de l'emploi (c'est-�-dire une conduite fondamentale compatible avec l'exercice des fonctions et responsabilit�s d'un employ�), il n'est pas n�cessaire de la d�crire explicitement dans une politique. 

La transgression des politiques li�es au travail peut aussi constituer de l'inconduite, par exemple la transgression d'une politique sur l'utilisation d'Internet ou d'une politique sur les voyages.

Avant d'imposer des mesures disciplinaires, le minist�re doit s'assurer que l'employ� a �t� pr�alablement inform� des normes de conduite � respecter ou qu'il pourrait raisonnablement �tablir que l'employ� aurait d� conna�tre les normes de conduite. Les attentes relatives � ce que l'employ� aurait d� savoir d�coulent du poste de l'employ�, de sa formation et de son accr�ditation, du mandat et des responsabilit�s rattach�s � son poste, de son exp�rience de travail, de ses efforts de dissimulation, du bon sens, du crit�re objectif de la personne raisonnable dans des circonstances semblables, des communications de l'employeur et des avertissements ant�rieurs.

4.3 Les mesures disciplinaires en tant qu'interventions administratives � des comportements individuels

Le gouvernement peut opposer une s�rie d'interventions aux comportements individuels et la prise de mesures disciplinaires ne repr�sente qu'une d'entre elles. La ligne de conduite adopt�e par les minist�res d�pend de la fa�on dont la conduite se caract�rise, soit comme inconduite coupable ou comme incomp�tence.

Le cadre disciplinaire et administratif du gouvernement du Canada en place aujourd'hui est sain et est comparable � celui d'autres ordres de gouvernement comparables fond�s sur le mod�le de Westminster. L'�ventail de sanctions et d'interventions offertes aux gestionnaires est appropri�. Les approches adopt�es dans la fonction publique jusqu'� maintenant constituent une bonne base pour l'exercice direct du pouvoir disciplinaire conf�r� aux administrateurs g�n�raux par la Loi sur la modernisation de la fonction publique. L'annexe B donne les grandes lignes de la comparaison entre les pouvoirs disciplinaires et non disciplinaires du gouvernement f�d�ral et ceux des gouvernements provinciaux et territoriaux et de certains pays du Commonwealth. L'approche de base est diff�rente. Certains ordres de gouvernement disposent d'une loi compl�te comprenant une hi�rarchie de r�gles et de syst�mes r�gissant les responsabilit�s des fonctionnaires. Certains autres imposent des fonctions particuli�res aux cadres de direction ou pr�voient l'examen ind�pendant de leur rendement. Cependant, les types de sanctions disciplinaires disponibles en cas d'inconduite ou de mauvaise gestion ne sont pas tr�s diff�rents.

Il incombe � la direction des minist�res et des organismes d'appliquer le r�gime, et ce, de fa�on judicieuse, particuli�rement depuis l'entr�e en vigueur de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, le 1^er avril 2005. Les lignes directrices du Conseil du Tr�sor ont d�j� confi� aux minist�res et aux organismes la responsabilit� d'�laborer, de maintenir et de modifier des codes de discipline tenant compte de l'organisation et du mandat minist�riels. Bien que la plupart des organisations, plus particuli�rement les grandes, aient des codes, ceux-ci ne visent pas pr�cis�ment les comportements qui peuvent mener � la mauvaise gestion. Les obligations sp�ciales des fonctionnaires ont �t� mentionn�es plus t�t. Elles ne sont pas bien int�gr�es au processus et � la pens�e disciplinaires. Un consensus doit �tre �tabli dans deux secteurs, au sein des collectivit�s des relations de travail et de la gestion : soit les incidences de la non‑conformit� aux r�gles de gestion et la d�termination de ce qui constitue une inconduite n�cessitant la prise de mesures disciplinaires.

Les gestionnaires du secteur public travaillent dans un environnement complexe. Par exemple, dans une �tude de cas susceptible d'entra�ner des mesures disciplinaires pour mauvaise gestion, nous avons relev� 25 politiques du Conseil du Tr�sor qui pourraient �tre invoqu�es, dont la plupart n'�taient pas reli�es entre elles ou ne faisaient pas l'objet de renvois. Comme il fallait s'y attendre, la connaissance et la prise de conscience des politiques et des proc�d�s sont souvent insuffisantes ou faibles. Nous tenons compte de cet �l�ment dans le renouvellement de l'ensemble des politiques du Conseil du Tr�sor.

Enfin, il arrive parfois que la mauvaise gestion soit le r�sultat d'un rendement non coupable, mais faible, plut�t qu'une affaire de discipline. Il semble qu'en raison de l'abondance de m�canismes de redressement, les probl�mes li�s au rendement insatisfaisant doivent �tre trait�s diff�remment.

Dans ces situations, l'adoption de mesures contre les mauvais gestionnaires et les employ�s au rendement insatisfaisant fait partie d'une intervention appropri�e. La Loi sur la modernisation de la fonction publique pr�voit des dispositions qui permettent de traiter avec d�f�rence l'opinion d'un administrateur g�n�ral que le rendement d'un employ� est insatisfaisant lorsqu'une d�cision de mettre fin � un emploi ou de r�trograder un employ� � faible rendement est examin�e par un arbitre.

Le processus d'intervention � suivre en cas de comportement non coupable n'est pas d'une complexit� d�mesur�e mais il demande un effort soutenu. L'appui offert par les sp�cialistes des ressources humaines est probablement l'�l�ment qui peut le mieux aider les gestionnaires de la fonction publique � appliquer ce processus. Les dispositions de la Loi sur la modernisation de la fonction publique exigent que chaque administrateur g�n�ral mettre en œuvre des m�canismes officieux de r�solution de conflits au sein de son institution. Cette mesure fournira un m�canisme de facilitation pour aborder les cas de faible rendement.

4.4 Sanctions disciplinaires et interventions administratives � l'intention de groupes de fonctionnaires particuliers

Au cours de l'examen, nous nous sommes aussi pench�s sur les m�canismes de responsabilisation et de sanctions s'appliquant aux membres du groupe de la direction, aux anciens employ�s, aux titulaires de charge publique et aux employ�s des soci�t�s d'�tat. Le but �tait d'�valuer leur pertinence.

Groupe de la direction

En tant que cadres sup�rieurs de la fonction publique, les membres du groupe de la direction (EX) jouent un r�le fondamental dans l'instauration et le maintien d'une culture qui d�sapprouve la mauvaise gestion et cherche � favoriser une saine gestion des ressources gouvernementales. �tant donn� que les membres de la cat�gorie de la direction doivent jouer un r�le de leadership et qu'ils sont aussi parmi les fonctionnaires les plus mobiles, leur conduite, leurs valeurs et leurs attitudes peuvent grandement influencer l'ensemble de la fonction publique. M�me si la responsabilit� des cadres sup�rieurs s'exerce dans la structure hi�rarchique de leur propre minist�re, il existe un certain nombre de processus pour le perfectionnement et la gestion de la collectivit�, en particulier aux niveaux EX-4 et EX-5 (sous-ministre adjoint).

Les �l�ments de base d'une bonne gouvernance comprennent manifestement l'�tablissement de responsabilit�s claires et la mise en place de m�canismes qui tiennent les membres de l'effectif de direction responsables de leur gestion. Certaines administrations ont abord� quelques-uns de ces �l�ments de fa�on tr�s directe. Dans certains cas, des dispositions particuli�res traitaient de la discipline des cadres de direction ou de la gestion de leur rendement. D'autres touchaient �galement la discipline des cadres de direction par une partie � l'ext�rieur du minist�re.

Dans la fonction publique canadienne, les mesures disciplinaires impos�es aux cadres sup�rieurs sont souvent de nature non officielle. Le concept de mesures disciplinaires progressives est n� de la n�gociation collective et appara�t habituellement dans les conventions collectives. Il n'est pas reconnu dans la common law o� les employ�s passent des avertissements aux licenciements motiv�s. Par cons�quent, la m�thode des mesures disciplinaire progressives ne s'applique pas de la m�me fa�on, pour peu qu'elle s'applique, aux membres de la direction. Tout comme la p�riode de pr�avis de cessation d'emploi se calcule diff�remment pour les cadres et les employ�s syndiqu�s, la m�thode disciplinaire diff�re. De fait, un examen des d�cisions r�v�le qu'un comportement pour lequel un employ� syndiqu� sera suspendu pourra faire l'objet d'une cessation d'emploi d'un cadre sup�rieur.

En tant que mod�les de comportement pour l'organisation, les cadres sup�rieurs doivent se conformer � une norme plus �lev�e. Pour la mobilit� de carri�re, et assur�ment pour la continuit� d'emploi, il est n�cessaire d'avoir un dossier d�pourvu de mention d'inconduite. Il est essentiel d'�tablir une relation de confiance entre la haute direction et les cadres minist�riels. Les quelques rares cas d'inconduite ou autre difficult� t�moignent bien de la culture de la relation entre les cadres et leurs sup�rieurs et donnent souvent lieu � des sanctions officieuses comme la mutation � d'autres postes. Comme la r�mun�ration des cadres sup�rieurs comprend la r�mun�ration au rendement, ceux qui ont eu de telles difficult�s dans l'exercice de leurs fonctions de gestion verront par cons�quent des sommes retenues sur leur r�mun�ration. Par cons�quent, si les mesures disciplinaires officielles sont habituellement �vit�es, elles le sont le plus souvent au profit d'une d�marche diff�rente, moins officielle, entra�nant souvent une d�mission.

Cette approche a l'avantage de la flexibilit�, mais elle cr�e des difficult�s lorsqu'il s'agit d'assurer une fa�on coh�rente d'aborder les actes de mauvaise gestion dans la fonction publique. Elle a �galement donn� l'impression que les cadres sup�rieurs ne sont pas tenus responsables, en particuliers pour des actes de mauvaise gestion qui se sont produits � durant leur quart �. �tant donn� qu'en g�n�ral la mauvaise gestion n'est pas n�cessairement d�tect�e, ni n�cessairement et syst�matiquement sanctionn�e, on pourrait croire que le gouvernement fait preuve de laxisme dans la gestion de ces types de situation. Par ailleurs, il faut tenir compte de facteurs et de circonstances qui sont uniques aux cadres de direction dans le choix des interventions disciplinaires, comme le font les politiques et les m�thodes distinctes qui ont �t� adopt�es pour faire face aux situations menant � une cessation d'emploi, par exemple la Politique sur les mutations des membres du Groupe de la direction qui pr�voit que les fonctionnaires aux niveaux �lev�s peuvent �tre transf�r�s d'un poste � l'autre sans leur consentement selon les besoins op�rationnels.

Un cadre de conformit� efficace exige du gouvernement qu'il officialise les interventions possibles en cas de mauvaise gestion de la part d'un cadre de direction, ce qui n'emp�che pas de faire preuve de souplesse et d'appliquer des m�thodes uniques � la cat�gorie de la direction. �tant donn� que la mauvaise gestion n'est pas n�cessairement d�tect�e sur-le-champ, il faut parfois explorer des m�canismes invitant les cadres � rendre compte des transgressions, m�me si celles-ci remontent parfois � un certain temps ou si les cadres ont chang� de poste.

Les principes qui sont expos�s ici devraient s'appliquer aux plus hauts �chelons de la direction de tous les minist�res. Le d�sir du gouvernement de r�compenser les cadres en fonction d'une bonne gestion doit �tre exprim� par l'adoption de mesures et la reconnaissance. Cette reconnaissance est aussi importante que les interventions en cas de mauvaise gestion.

Il n'est pas r�aliste de pr�sumer que ceux qui �valuent les cadres de direction sont toujours de bons gestionnaires eux-m�mes. Le Programme de gestion du rendement doit reconna�tre cette r�alit� et donner aux cadres de direction les outils leur permettant de g�rer efficacement leurs subalternes. Certains minist�res ont beaucoup fait pour aviver ce programme et s'assurer que les gestionnaires en tirent le maximum d'avantages.

Les cadres de direction, comme d'autres groupes de fonctionnaires qui sont engag�s dans la gestion des ressources publiques, peuvent avoir souffert de l'absence de programmes de formation en gestion de base (bien que certains aient profit� des programmes de perfectionnement des cadres). M�me si les initiatives de planification des ressources humaines du gouvernement ont �tabli la validit� du perfectionnement des cadres sup�rieurs, elles ont surtout mis l'accent sur les comp�tences plus � g�n�rales � en leadership qui sont intrins�ques � la bonne gestion. Toutefois, dans la pratique, on a peut-�tre ralenti l'acquisition de comp�tences compl�mentaires, comme la connaissance et la compr�hension des principes et des r�gles de gestion qui doivent r�gir les cadres de direction dans l'exercice de leurs fonctions.

Le nouvel accent que le gouvernement met sur la bonne gestion s'est manifest� notamment lors de l'�laboration du CRG. Ce dernier favorisera une prise en compte plus syst�matique des comp�tences en gestion et du rendement des gestionnaires lors de l'�valuation des cadres de direction. Le R�seau du leadership et la Commission de la fonction publique du Canada ach�vent de dresser un nouveau profil de comp�tences pour les cadres de direction. L'excellence en gestion est l'une des quatre comp�tences cl�s en mati�re de leadership, qui comprennent aussi les valeurs et l'�thique qui guideront le recrutement, l'�valuation et la promotion des cadres de direction dans la fonction publique. Le profil de leadership visera �galement les sous-ministres, les dirigeants d'organisme et les gestionnaires des niveaux qui alimentent le groupe de direction et facilitera ainsi l'adoption de pratiques et de valeurs communes ainsi que de la nouvelle culture de gestion.

Anciens fonctionnaires

Dans un certain nombre de cas qui ont �t� examin�s par la v�rificatrice g�n�rale du Canada, des fonctionnaires paraissant avoir �t� impliqu�s dans des actes d'inconduite n'�taient plus en poste au moment de la pr�sentation des rapports. Cela nous a pouss� � �tudier la situation d'anciens employ�s ayant pu commettre des actes de mauvaise gestion pendant qu'ils �taient en fonction.

Dans le cadre du pr�sent examen, ces situations ont soulev� deux �l�ments :

• l'incidence du d�part de l'employ� sur l'enqu�te;
• la nature et la pertinence des sanctions qui peuvent �tre inflig�es � l'employ�.

On n'a pas n�cessairement acc�s aux raisons justifiant ces d�parts, mais on pourrait parfois penser que ces derniers sont le r�sultat d'un processus disciplinaire ayant abouti � une entente qui pr�voit une d�mission. Un fonctionnaire peut �galement avoir donn� sa d�mission, sans qu'on l'y incite, pendant une enqu�te.

Comme le but principal des mesures disciplinaires est de corriger des comportements, le fait d'en imposer une � un employ� qui s'en va est peu susceptible d'obtenir le r�sultat d�sir�. De plus, si l'employ� a d�j� quitt� son poste, la relation d'emploi sur laquelle repose le pouvoir d'imposer des sanctions disciplinaires ou administratives n'existe plus.

Pour le moment, le gouvernement dispose de certains instruments. Le Code criminel et la LGFP ne distinguent pas les infractions en fonction de la situation d'emploi de la personne, et les politiques en vigueur exigent la divulgation des infractions possibles � l'organisme d'application de la loi comp�tent. Parall�lement, les sommes d'argent que des personnes � la retraite doivent peuvent �tre d�duites des montants dus � l'�tat ou � verser par l'�tat, y compris les prestations de retraite. De fait, de nombreux minist�res et organismes retiennent le versement des prestations de cessation d'emploi pendant la d�cision d'une revendication existante lorsqu'il y a un risque que des sommes soient dues � la Couronne.

La facilit� relative avec laquelle les minist�res peuvent conclure des march�s directement ou indirectement pour obtenir les services de fonctionnaires soul�ve la question de savoir s'il est opportun de retenir les services d'une personne qui a remis sa d�mission de la fonction publique en raison d'actes de mauvaise gestion, � moins qu'elle ait �t� reconnue coupable de corruption. La m�me question se pose en cas de r�embauchage ou d'embauchage par un autre employeur de la fonction publique ou une soci�t� d'�tat mandataire. Aucune r�gle g�n�rale n'emp�che un employ� cong�di� ou un employ� ayant remis sa d�mission dans le cadre du processus disciplinaire d'�tre r�embauch�

Titulaires de charge publique

Nous avons aussi examin� la situation des titulaires de charge publique, en particulier les personnes nomm�es par le gouverneur en conseil. Au moment d'aller sous presse, environ 3 000 personnes nomm�es �taient en fonction, dont environ 600 � temps plein. De temps � autre, on se demande si ces personnes nomm�es sont tenues de se conformer aux r�gles et sont assujetties aux r�gimes habituels de sanctions et d'application de la loi.

Les personnes nomm�es par le gouverneur en conseil occupent divers postes dans diff�rentes organisations. Elles sont nomm�es dirigeants et membres de minist�res, d'organismes, de conseils, de commissions et de soci�t�s d'�tat. Elles comprennent des sous-ministres et des administrateurs g�n�raux. Pour nombre d'entre elles, c'est le CRG qui servira d'�nonc� des attentes.

Le Bureau du Conseil priv� a publi� deux documents pour aider les sous-ministres et les dirigeants d'organismes : Guide du sous-ministre^[6] et Un guide pour les dirigeants d'organismes : Fonctionnement, structures et responsabilit�s au sein du gouvernement f�deral.^[7] Ces publications aident � d�finir les responsabilit�s et l'obligation de rendre compte, qui se traduisent par des attentes. Si on les ajoute au Code de valeurs et d'�thique de la fonction publique, de 2003, au Code r�gissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'int�r�ts et l'apr�s-mandat, paru en 2004, et au CRG, il est �vident qu'il existe plusieurs documents pour aider la plupart des titulaires de charge publique � comprendre la culture et les valeurs du gouvernement ainsi que les attentes en mati�re de rendement. Toutefois, ces publications ne suffisent pas.

Des observations donnent � penser que certains cas de mauvaise gestion chez les titulaires de charge publique d�coulent non pas d'une action fautive d�lib�r�e mais bien de la m�connaissance des r�gles, de la culture ou des valeurs de l'administration publique.

Deux facteurs semblent contribuer � ces situations. Premi�rement, bon nombre de ces organisations ont des mandats qui leur demandent d'exercer des fonctions quasi judiciaires ou autrement d'exercer leurs activit�s de fa�on plus ind�pendante du pouvoir ex�cutif que les minist�res. Il arrive � l'occasion que cette ind�pendance provenant du mandat soit interpr�t�e de fa�on erron�e comme de l'ind�pendance en mati�re d'administration (gestion des finances et des ressources humaines). Parfois, il semble que certains titulaires de charge publique �prouvent des difficult�s � �tablir l'�quilibre entre l'ind�pendance de leur mandat et l'ensemble d�fini des exigences administratives et des valeurs du gouvernement.

Le fait qu'une organisation dispose d'un mandat pr�voyant un certain degr� d'ind�pendance de l'ex�cutif n'entra�ne pas automatiquement le m�me degr� d'ind�pendance en ce qui a trait � l'administration ou � la gestion de l'organisation. Il y a de nombreuses organisations qui sont ind�pendantes du point de vue de l'ex�cution de leur mandat (p. ex., le Bureau du v�rificateur g�n�ral du Canada), mais qui sont soumises aux lois, aux r�glements et aux politiques s'appliquant � la gestion financi�re et � l'administration g�n�rale d'organisations vis�es par la LGFP, qu'il s'agisse d'un minist�re ou d'un tribunal.

Le deuxi�me facteur est li� au premier mais se manifeste dans les organisations sans �gard � leur degr� d'ind�pendance. Certains titulaires de charge publique dont c'est la premi�re exp�rience de travail au gouvernement f�d�ral peuvent avoir un ensemble diff�rent de valeurs culturelles. Parfois, ils n'ont pas profit� d'un appui suffisant pour acqu�rir la culture et les instincts qui leur permettent d'adapter leurs pratiques � l'environnement de la fonction publique. Souvent, ces ensembles de valeurs ne sont qu'une manifestation de la diff�rence entre les r�gles de chaque environnement. Une majorit� de titulaires de charge publique qui assument des responsabilit�s de gestion sont per�us par les observateurs comme des gens qualifi�s et s'acquittent de leurs fonctions avec int�grit� et comp�tence. � certaines occasions, des probl�mes se sont pos�s lorsque des titulaires de charge publique nomm�s de l'ext�rieur de la fonction publique croyant l�gitimement que leur exp�rience du secteur priv� avait contribu� � leur nomination n'ont pas adapt� leurs anciennes pratiques � leur nouvel environnement du secteur public. En cons�quence, ils ont pu croire qu'il �tait l�gitime de g�rer conform�ment � un ensemble de valeurs et � une �thique provenant de leur exp�rience � l'ext�rieur du gouvernement, et que c'�tait m�me escompt� de la part des responsables de leur nomination. Cette attitude a parfois caus� des probl�mes. On pourrait d�finir d'autres mesures pour s'assurer que toutes les personnes nomm�es comprennent les diff�rences dans les attentes, les r�gles et les valeurs au sein de la fonction publique.

Le Secr�tariat, le Bureau du Conseil priv� et l'�cole de la fonction publique du Canada (EFPC) ont �labor� des programmes de formation et d'orientation, dont un cours d'initiation � la culture et � l'�thique de la fonction publique. Ces cours et programmes initient les titulaires de charge publique � la culture de la fonction publique et aux cadres l�gislatifs et de politique qui r�gissent leur travail. Les m�canismes d'apprentissage servent aussi � familiariser les personnes nouvellement nomm�es avec les r�seaux professionnels appropri�s. Pour le moment, le titulaire de charge publique d�termine s'il souhaite s'y int�grer. De plus, l'EFPC met sur pied un programme de formation � l'intention des cadres dirigeants qui est ax� sur les responsabilit�s fondamentales en gestion (finances, ressources humaines, valeurs et �thique, etc.).

Titulaires de charge publique dans les soci�t�s d'�tat

Les administrateurs des soci�t�s d'�tat sont habituellement des personnes qui sont nomm�es � temps partiel et qui sont assujettis � la premi�re partie du Code r�gissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'int�r�ts et l'apr�s-mandat (2003) (le Code). Les premiers dirigeants sont habituellement les seuls titulaires de charge publique � temps plein et, � ce titre, sont assujettis � toutes les parties du Code. Pour les soci�t�s d'�tat, le Code repr�sente un ensemble �crit d'attentes relatives aux valeurs et aux principes qui influencent les d�cisions du premier dirigeant et des administrateurs. Les conseils d'administration adoptent par r�glement des codes de conduite et des proc�d�s pour la d�claration et la gestion de conflits d'int�r�ts. Ceux-ci ont tendance � �tre adapt�s aux caract�ristiques particuli�res d'une soci�t� donn�e mais ils s'appuient n�anmoins sur des principes semblables.

Le Bureau du Conseil priv�, en collaboration avec le Secr�tariat, a �labor� un cours sur la gouvernance organisationnelle (comportant un volet sur le Code de valeurs et d'�thique de la fonction publique) pour tout pr�sident du conseil, premier dirigeant ou administrateur nomm� � une soci�t� d'�tat. Le cours d�crit les principes de la gouvernance organisationnelle de m�me que les r�les et responsabilit�s de l'administrateur.

Employ�s des soci�t�s d'�tat

Nous avons examin� les processus utilis�s par les soci�t�s d'�tat pour sanctionner la mauvaise gestion de la part de leurs employ�s. Comme le souligne l'Examen du cadre de gouvernance des soci�t�s d'�tat du Canada, ces derni�res g�rent leurs op�rations courantes de fa�on autonome. Ni le Conseil du Tr�sor, ni aucune autre partie de l'ex�cutif ne joue un r�le d'enqu�te ou d'application relativement � la conduite des employ�s des soci�t�s d'�tat.

Il n'est pas n�cessaire de r�viser ces conclusions en regard des r�sultats de l'Examen du cadre de gouvernance des soci�t�s d'�tat du Canada. Il ne serait pas appropri� non plus d'�largir le r�le que le gouvernement peut jouer en ce qui touche l'application de mesures disciplinaires � l'encontre des employ�s des soci�t�s d'�tat.

Le gouvernement dispose de m�canismes de surveillance en ce qui concerne les soci�t�s d'�tat. Toutes les soci�t�s d'�tat doivent effectuer des v�rifications annuelles. Actuellement, la v�rificatrice g�n�rale du Canada effectue une v�rification de 41 des 46 soci�t�s d'�tat m�res, et la majorit� font l'objet d'un examen sp�cial (un genre de v�rification du rendement). Dans son rapport intitul� Examen du cadre de gouvernance des soci�t�s d'�tat du Canada, le gouvernement s'est engag� � donner au v�rificateur g�n�ral du Canada le pouvoir discr�tionnaire de v�rifier toutes les soci�t�s d'�tat (sauf la Banque du Canada et l'Office d'investissement du R�gime de pensions du Canada), ainsi qu'� exiger que toutes les soci�t�s d'�tat soient soumises � un examen sp�cial de la part du v�rificateur g�n�ral du Canada. La Loi d'ex�cution du budget de 2005, d�pos�e par le gouvernement � la Chambre des communes le 23 f�vrier 2005, fait foi de cet engagement.

Le Conseil du Tr�sor et le gouvernement ont besoin de moyens pour v�rifier si les soci�t�s d'�tat et leurs employ�s se conforment aux dispositions pertinentes de la LGFP et aux politiques connexes. Il faudrait donc que l'information pertinente soit mise � la disposition du Conseil du Tr�sor par la pr�sentation de rapports r�guliers.

 

5. Sanctions p�nales

La LGFP pr�voit des sanctions p�nales pour les fonctionnaires qui manifestent des comportements li�s au recouvrement ou � la gestion des fonds publics.

La recherche portant sur la conformit� a confirm� que des proc�dures p�nales ne sont pas n�cessairement appropri�es – ni des plus pratiques – comme premi�re intervention pour les cas de mauvaise gestion. En plus de ses lacunes � titre d'outil de dissuasion et de modification des comportements, le recours au syst�me de justice p�nale est co�teux et lent, et le r�le de nombreux facteurs diff�rents en rend l'issue plut�t impr�visible. Cela dit, il y a certainement des cas o� le d�p�t d'accusations criminelles par des agents de la force publique constitue une intervention manifestement appropri�e.

5.1 Le r�gime p�nal actuel

Les tractations malhonn�tes et inefficaces, qui ont �t� d�crites comme �tant end�miques au sein des minist�res du gouvernement f�d�ral depuis le milieu des ann�es 1800, sont probablement ce qui entra�n� la d�cision de 1867 du Parlement d'�tablir, dans certains articles du Revenue Act, des responsabilit�s criminelles pour certains fonctionnaires en ce qui a trait � la garde et � la comptabilisation des fonds publics. L'essentiel de ces dispositions a �t� conserv� dans les autres lois subs�quentes sur le revenu consolid�, y compris dans la Loi sur le revenu consolid� et la v�rification de 1931 qui centralise les syst�mes financiers pour les d�penses du gouvernement, permettant ainsi de mettre en place un meilleur pouvoir ex�cutif.^[8]

Les infractions criminelles sont d�finies aux articles 80 et 81 de la LGFP. Dans la plupart des cas, elles touchent la corruption des fonctionnaires et la falsification des dossiers. L'article 80 pr�cise qu'une infraction est commise lorsqu'une personne qui g�re des fonds pour le gouvernement omet de fournir par �crit � son sup�rieur de l'information concernant une contravention � la LGFP ou � son R�glement.

Malgr� le fait que ces dispositions existent depuis longtemps, un examen des rapports sur les d�cisions judiciaires rendues au Canada n'a pas permis de d�celer de cas o� ces dispositions ont permis de poursuivre d'anciens fonctionnaires ou des fonctionnaires en poste. Le Service f�d�ral des poursuites du procureur g�n�ral indique �galement qu'il n'a jamais re�u, de la part d'agents d'application de la loi, des accusations en vue d'intenter des poursuites en vertu de la LGFP.

Cela ne signifie pas qu'il n'y a pas eu de poursuites contre d'anciens fonctionnaires ou des fonctionnaires en poste. En fait, depuis deux ans, plusieurs cas de d�p�t d'accusations criminelles li�es � des actes commis par des employ�s dans le cadre de la gestion des fonds publics ont �t� diffus�s par les m�dias. Ces accusations ont �t� port�es en vertu des dispositions du Code criminel.^[9]

En g�n�ral, le pouvoir de poursuivre en vertu du Code criminel est donn� aux procureurs g�n�raux des provinces. Les procureurs de la Couronne des provinces travaillent en �troite collaboration avec les organismes d'application de la loi œuvrant dans le m�me territoire de comp�tence et �tabliront des relations de travail continues avec les policiers. Cette relation de travail et la connaissance qu'ont les procureurs provinciaux et les policiers du Code criminel et de son fonctionnement peuvent �tre des facteurs dans la d�cision de travailler en fonction du Code plut�t que de la LGFP (dans ce cas, ce sont les procureurs de la Couronne f�d�raux qui s'occuperaient de la poursuite).

En vertu de la Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes ill�gaux commis contre la Couronne, toutes les pertes d'argent et les cas pr�sum�s de fraude, de d�tournement de fonds ou de toute autre infraction ou acte ill�gal contre la Couronne doivent �tre signal�s aux autorit�s charg�es de l'application de la loi. Les services de police utilisent normalement un syst�me d'�tablissement des priorit�s pour l'affectation des ressources � une enqu�te sur un dossier ou une cat�gorie de dossiers. D'apr�s nos consultations, il semble que ces syst�mes n'accordent pas une priorit� tr�s �lev�e aux dossiers portant sur des infractions � la LGFP, sauf si ceux-ci peuvent r�v�ler des cas de corruption ou qu'ils repr�sentent des cas importants de vol ou de fraude.

Les responsables de l'application de la loi que nous avons consult�s au cours de l'examen sont d'avis que les dispositions du Code criminel sont sans faille et qu'ils permettent de poursuivre les cas graves de mauvaise gestion. Les procureurs et les policiers ont �galement dit qu'ils pr�f�rent nettement travailler avec le Code criminel, qu'ils connaissent bien, plut�t qu'avec la l�gislation sur l'administration financi�re.

Les infractions criminelles contreviennent � des r�gles fondamentales et repr�sentent des pr�judices r�ellement manifestes.^[10] Il est �vident que le Code criminel est un outil tr�s complet et utile pour le traitement des activit�s visiblement criminelles.

Une comparaison entre les infractions pr�vues � la LGFP et celles qui sont d�finies dans le Code criminel confirme que les infractions pr�vues � la LGFP, sauf une, apparaissent dans les deux lois. Cette exception est l'omission de d�clarer une infraction dont nous avons d�j� parl� et pour laquelle il n'existe pas d'�quivalent dans le Code criminel.

Cette situation soul�ve trois sc�narios diff�rents : �tablir des infractions visant pr�cis�ment les responsabilit�s des gestionnaires de la fonction publique; �liminer simplement les infractions pr�vues � la LGFP car elles ne sont pas utilis�es; cr�er un r�gime de sanctions r�glementaires plut�t qu'un r�gime de sanctions p�nales pour les infractions � la LGFP.

5.2 Examen des nouvelles orientations

La port�e des infractions � la LGFP est tr�s limit�e. Les types de comportement interdis par la LGFP ne refl�tent pas, dans la plupart des cas, la gamme des t�ches et des obligations en mati�re de gestion qui sont impos�es par la LGFP. L'article 126 du Code criminel, qui fait de la d�sob�issance � toute loi f�d�rale une infraction, compense cela en partie. Toutefois, cet article n'est pas tr�s utile pour assurer la conformit� � ces dispositions particuli�res et ne couvre pas la violation des r�glements ou des politiques.

La LGFP �nonce un ensemble d'obligations et de devoirs, dont la violation peut, en th�orie, donner lieu � des infractions, comme suit :

• paragraphe 9(1) : d�faut de tenir des comptes selon la forme pr�vue;
• paragraphes 9(2) et 9(3) : d�faut de fournir des renseignements et toute documentation requis par le Conseil du Tr�sor;
• paragraphe 17(1) : d�faut de d�poser les fonds publics tel que requis;
• paragraphe 31(3) : d�faut de mettre en place des syst�mes convenables de contr�le et de v�rification internes;
• articles 26 et 28 : effectuer des paiements � partir du Tr�sor � moins d'y �tre autoris�;
• paragraphes 24.1(1), (2) et 25(2) : renonciation aux cr�ances de fa�on autre que celles prescrites;
• article 160 : violation des r�glements, des politiques et des proc�dures prescrites.

Nous pr�sentons � la figure 3 les infractions que l'Australie, la Nouvelle-Z�lande et l'Afrique du Sud ont incluses dans leurs l�gislations sur la gestion des finances gouvernementales et qui portent pr�cis�ment sur les devoirs et obligations connexes. Elles varient grandement et les sanctions impos�es par ces pays vont �galement de tr�s cl�mentes � tr�s s�v�res. Par exemple, la Nouvelle-Z�lande pr�voit une amende maximale de 2 000 dollars sur d�claration de culpabilit� par proc�dure sommaire pour avoir refus� ou omis de produire de l'information en sa possession ou sous son contr�le sur les activit�s financi�res ou bancaires qui sont li�es � tout bien ou responsabilit� de la Couronne. Pour une infraction �quivalente, l'Afrique du Sud impose une peine d'emprisonnement maximale de 15 ans. Le Canada poss�de une interdiction de m�me nature dans la LGFP mais pas pr�cis�ment pour une infraction de non-conformit�.^[11]

Figure 3. Survol comparatif des infractions dans trois champs de comp�tences

Nota : La Grande-Bretagne ne poss�de pas de l�gislation en mati�re de gestion financi�re g�n�rale.

Description des infractions	Australie[12]	Nouvelle- Z�lande[13]	Afrique du Sud[14]
Fonds publics vers�s dans un compte non officiel	√	√	√
R�ception de fonds publics par des tiers sans autorisation du ministre	√
Retrait des comptes officiels effectu�s sans autorisation par d�cret du ministre des Finances	√
Mauvaise imputation ou utilisation de fonds publics	√
Refus ou omission de fournir de l'information		√	√
R�sister ou faire obstruction � des personnes dans l'exercice de leurs fonctions		√	√
Faire de fausses d�clarations ou donner de l'information en sachant qu'elle est erron�e ou trompeuse		√
Commettre des actes dans le but d'obtenir ill�gitimement tout paiement de fonds publics ou mauvaise utilisation de toute ressource financi�re publique		√
D�faut de tenir des registres			√
D�truire ou falsifier des documents			√
D�faut de signaler des transactions suspectes ou inhabituelles			√
Divulgation non autoris�e			√
Utilisation malveillante d'information			√
D�faut de formuler et de mettre en œuvre des r�glements internes			√
D�faut de former ou de nommer un agent de conformit�			√
Acc�s non autoris� au contenu d'un syst�me informatique ou de modification de son contenu			√

Le syst�me canadien d'infractions criminelles pour mauvaise gestion fonctionne dans le cadre d'un double r�gime. Il n'est pas �vident que cette dualit� sert un but quelconque :

• Premi�rement, la pr�f�rence syst�matique pour le Code criminel a pu nuire � la valeur dissuasive des infractions actuellement pr�vues par la LGFP.
• Deuxi�mement, � moins de cr�er, de financer et d'appuyer une capacit� d'enqu�te et de poursuite avec un mandat pr�cis, le gouvernement f�d�ral n'exerce aucune influence sur la fa�on dont la collectivit� de l'application de la loi aborde les violations de la LGFP.^[15]

Le gouvernement n'a alors pas beaucoup d'outils pour traiter les cas graves – quoique non criminels au sens traditionnel du terme – de non-respect des r�gles de gestion. Cela soul�ve la question quant � la pertinence d'un r�gime de sanctions p�nales qui ne tient que tr�s peu compte de la nature pr�cise de la LGFP.

L'expos� qui pr�c�de soul�ve �galement la question de savoir s'il est pertinent d'avoir deux ensembles d'infractions qui font pratiquement double emploi. Le retrait des sanctions criminelles permettrait de reconna�tre que des peines plus s�v�res n'entra�nent pas de changement de comportement et ne conviennent pas toujours � toutes les situations. Si les peines sont accompagn�es de nouvelles sanctions administratives ou r�glementaires, cela permet �galement de d�marquer un comportement fondamentalement criminel d'un comportement immoral qui n'a pas de source criminelle. Les agents d'application de la loi connaissent mieux le Code criminel et peuvent aussi travailler plus efficacement.

 

6. Recouvrement des fonds perdus

Au cours de l'examen, nous avons �tudi� les outils et les m�canismes disponibles pour le recouvrement des cr�ances au sein du gouvernement f�d�ral. Des s�ances de consultation ont eu lieu avec les agents financiers sup�rieurs, avec les avocats du gouvernement travaillant au recouvrement des cr�ances, avec le Bureau du contr�leur g�n�ral et avec ma�tre Andr� Gauthier qui, lors de la parution du rapport de la v�rificatrice g�n�rale du Canada en novembre 2003, a �t� nomm� conseiller sp�cial pour le recouvrement au civil. Les membres de la collectivit� des agents financiers ont �galement fait parvenir des commentaires.

6.1 L'approche du gouvernement en mati�re de recouvrement de cr�ances

Dans le syst�me canadien de d�mocratie parlementaire, le gouvernement doit rendre compte au Parlement de la gestion des fonds qui lui sont confi�s. Dans l'administration des fonds publics, le gouvernement en place est aussi responsable de la gestion des fonds publics devant la population canadienne.

Les fondements de l'administration financi�re au Canada ont �t� �tablis � l'�poque de la Conf�d�ration au moment de l'�laboration des grands principes, dont les suivants : un fonds consolid� unique pour les revenus et d�bours (le Fonds consolid� du revenu qui est aujourd'hui le Tr�sor), le pouvoir parlementaire d'approbation des imp�ts, des d�penses et des emprunts, des syst�mes de contr�le interne pour la protection des biens publics et un syst�me normalis� de comptabilit� et de pr�sentation de rapports.

Ces principes demeurent en vigueur et ils ont �t� renforc�s par les r�formes qui se sont succ�d�es, comme la promulgation en 1951 de la Loi sur l'administration financi�re, la d�centralisation des responsabilit�s relatives � l'administration financi�re et la cr�ation d'une politique de l'administration financi�re imposant des exigences � tous les minist�res.

Le cadre de recouvrement du gouvernement est vaste et il comprend une s�rie de dispositions dans la LGFP, trois ensembles distincts de r�glements et un certain nombre de politiques. Ces processus ont fait l'objet d'un important examen qui a �t� r�alis� par le Secr�tariat en 2002 dans le cadre d'une analyse des pratiques de gestion des comptes d�biteurs du gouvernement. Selon les conclusions tir�es � ce moment-l�, le cadre juridique est sain et il serait possible d'am�liorer le processus de gestion par des r�visions des politiques. La nouvelle Politique sur la gestion des comptes d�biteurs accorde aux minist�res et aux organismes, en plus de leurs responsabilit�s particuli�res � l'�gard des comptes d�biteurs sous leur contr�le direct, une responsabilit� organisationnelle pour la gestion g�n�rale des comptes d�biteurs. L'am�lioration de l'efficacit� et de l'efficience de la gestion g�n�rale des cr�ances du gouvernement permet de financer diverses activit�s du gouvernement. Cette mesure favorise le rep�rage des possibilit�s de partage de l'information, de la technologie de l'information, des installations de recouvrement ou d'autres ressources. En 2003, la nouvelle politique a �t� examin�e par un comit� de travail interminist�riel dans le cadre de l'analyse de l'ensemble des politiques du Secr�tariat. Ce dernier a conclu que la politique en vigueur �tait compl�te et ne n�cessitait aucun changement.

Les processus de recouvrement des cr�ances sont illustr�s � la figure 4.

Une dette caus�e par un cas de mauvaise gestion ou une mauvaise gestion donnant lieu � des dettes n'a pas fondamentalement d'incidence sur le processus de recouvrement. Dans le contexte du pr�sent examen, la notion de dette � recouvrer englobe ici aussi bien les cas de versements exc�dentaires et involontaires de salaires ou de pensions que les paiements de services n'ayant pas r�pondu aux sp�cifications d'un contrat et les cas de d�tournements intentionnels de fonds au profit d'agents ou d'employ�s relevant de la fraude ou du vol. M�me si les cas de mauvaise gestion, surtout si des comportements criminels sont soup�onn�s, peuvent entra�ner la n�cessit� d'assurer une protection plus h�tive des int�r�ts du gouvernement, cette possibilit� est d�j� pr�vue dans le cadre actuel. Par ailleurs, il faut reconna�tre que, parfois, il peut �tre difficile de recouvrer des fonds tout simplement parce que les fonctionnaires ont conclu de � mauvais march�s � ayant force obligatoire. Il est �vident que les interventions dans ces cas consisteront principalement � assurer la conformit�, � donner de la formation et � imposer des sanctions.

Figure 4. Processus de recouvrement des cr�ances

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6.2 Recouvrement des cr�ances dans d'autres administrations

Nous avons r�alis� un examen comparatif des m�canismes de recouvrement de cr�ances et de la m�thode g�n�rale de gestion financi�re, notamment avec les �tats-Unis, l'Afrique du Sud, l'Australie et le Royaume-Uni. D'apr�s cette recherche, il n'y a gu�re de diff�rences dans les outils utilis�s pour recouvrer des dettes (avis aux d�biteurs, compensation, agences de recouvrement, saisie-arr�t, etc.). Cette information est r�sum�e � l'annexe C. La principale diff�rence r�side dans le degr� de d�centralisation de cette responsabilit�. Par exemple, l'Afrique du Sud mise sur les comp�tences de l'agent comptable du minist�re qui est responsable du contr�le budg�taire, des rapports et du recouvrement des cr�ances. Au Royaume-Uni, la responsabilit� des relations financi�res au sein du gouvernement incombe au Tr�sor et l'agent comptable veille � assurer certains contr�les internes.

6.3 Faciliter le recouvrement des cr�ances

D�clarer les pertes de fonds

Les fonctionnaires sont tenus de signaler les pertes de fonds publics, les d�tournements de fonds, les fraudes et les autres activit�s ill�gales pr�sum�s contre le gouvernement du Canada. La Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes ill�gaux commis contre la Couronne (1992) a �t� adopt�e en r�ponse aux rapports du v�rificateur g�n�ral du Canada de 1984 et de 1987, selon lesquels les proc�dures � l'�poque ne permettaient pas d'assurer au Conseil du Tr�sor, � la Gendarmerie royale du Canada (GRC), au sous-procureur g�n�ral et au Parlement des rapports fiables sur l'activit� ill�gale contre l'�tat. Elle n'a pas �t� r�vis�e depuis. La politique exige que les pertes fassent l'objet d'une enqu�te et soient signal�es au Parlement par le truchement des comptes publics, que les infractions pr�sum�es soient signal�es aux organismes d'application de la loi et que les pertes soient recouvr�es dans la mesure du possible. Elle �num�re aussi les facteurs dont il faut tenir compte dans la d�termination du montant de la demande. Les minist�res doivent mettre en œuvre des mesures pour pr�venir la r�p�tition de tels actes et prendre des mesures disciplinaires. Elle pr�cise que les gestionnaires qui omettent de prendre les mesures appropri�es ou qui, directement ou indirectement, tol�rent l'activit� r�pr�hensible ou ferment les yeux sur celle-ci soient eux‑m�mes tenus responsables. Enfin, elle incite les minist�res � rappeler aux employ�s leur obligation de signaler les infractions � la LGFP, � toute loi fiscale ou toute fraude contre Sa Majest�.

Toutefois, les termes qui sont employ�s dans la politique sont ambigus et son but n'est pas clair, ce qui donne lieu � des interpr�tations diverses. Les entrevues men�es par l'�quipe d'examen ont r�v�l� que des gestionnaires omettent de signaler, conform�ment � la politique, des pertes de fonds ou des cas de mauvaise gestion entra�nant des pertes de fonds.

Enfin, il semble probable que de nombreux fonctionnaires, dont des gestionnaires, ne connaissent pas leurs responsabilit�s en mati�re de pr�sentation de rapports en vertu de la LGFP et des politiques du Conseil du Tr�sor. En cons�quence, l'�l�ment de la politique relatif aux rapports sur les violations de la LGFP et son r�glement n'a pas les effets escompt�s et n'a pas l'effet dissuasif anticip�.

M�me si l'intention �tait de surveiller l'information d�crite dans la politique au moyen de rapports pr�sent�s par les minist�res � la GRC et au Secr�tariat, la plupart des exigences en mati�re de rapports ont �t� abolies dans le cadre de l'Examen des programmes � la fin des ann�es 1990. Certaines pertes ayant des cons�quences s�rieuses, des cons�quences � l'�chelle du gouvernement ou qui indiquent une faiblesse dans les politiques ou les contr�les peuvent toujours �tre rapport�es. Toutefois, parmi les quelque 12 pertes qui sont rapport�es au Secr�tariat annuellement, tr�s peu r�pondent toutefois � ces crit�res.

D�lai de prescriptions pour le recouvrement des cr�ances

Une autre question a �t� soulev�e au cours des consultations, celle du d�lai de prescription applicable au recouvrement des dettes. La LGFP ne pr�cise pas de d�lai limite pour le recouvrement d'une dette par d�duction ou compensation. Selon la jurisprudence r�cente, un tribunal conclura qu'un d�lai de prescription de six ans pr�vu dans la Loi sur la responsabilit� civile de l'�tat et le contentieux administratif pourrait s'appliquer. Ainsi, toute dette datant de plus de six ans serait irr�couvrable. �tant donn� qu'il est difficile d'�tablir la pr�sence d'un cas de mauvaise gestion et qu'il est complexe de d�terminer la nature des dettes et des responsabilit�s individuelles, on pourrait penser � instituer un d�lai de prescription plus long, au cours duquel le gouvernement pourrait recourir � la compensation. Cette mesure pourrait profiter au processus de recouvrement des cr�ances dans son ensemble.

D�tection des pertes de fonds : cadre de contr�le

Il existe un certain nombre de m�canismes pour cibler et d�clarer les pertes de fonds : le cadre de contr�le interne, les activit�s de v�rification interne et externe et les syst�mes de d�claration, y compris les Comptes publics du Canada. � la suite du travail qui a �t� accompli par le Secr�tariat et le Bureau du contr�leur g�n�ral, le gouvernement a d�j� lanc� certaines initiatives visant � renforcer la surveillance du financement gouvernemental et la fonction de v�rification interne. Nous sommes �galement en train d'�tablir un syst�me pangouvernemental d'information sur les d�penses du gouvernement.

Une d�tection pr�coce des cas de mauvaise gestion permettrait au gouvernement de r�agir plus rapidement et plus facilement et d'am�liorer ainsi la valeur et l'effet des interventions. On peut trouver de l'information sur ces projets sur le site Web du Secr�tariat.

 

7. Encourager une meilleure conformit� gr�ce � des r�gles de gestion

Pourquoi les gens enfreignent-ils les r�gles? Qu'est-ce qui fait que les gens d�cident de les respecter? Lors de l'�valuation de la qualit� des outils et des m�thodes d'enqu�te actuels et de la pertinence des sanctions disponibles, il est �galement logique d'examiner les raisons pour lesquelles les r�gles sont respect�es ou non puis d'adopter une strat�gie afin d'�viter la mauvaise gestion. Les gens d�cident de ne pas ob�ir aux r�gles pour de nombreuses raisons et diff�rents �l�ments peuvent entra�ner la non-conformit�. Les recherches ont �galement d�montr� qu'il n'existe pas de solution unique pour r�gler de tels probl�mes. L'examen permet d'�valuer des strat�gies et des plans d'action visant � changer les comportements dangereux et � am�liorer le respect de la LGFP, des r�glements et des politiques qui s'y rattachent.

7.1 Un cadre de conformit� pour le gouvernement du Canada

Une des priorit�s du gouvernement est la pr�vention de la non-conformit� aux r�gles de gestion. En �valuant un cadre de conformit�, nous avons �tudi� les causes et les facteurs sous‑jacents de la non-conformit� et les m�canismes qui se sont av�r�s efficaces afin d'am�liorer le respect des r�gles. Nous avons ensuite propos� un cadre que nous croyons bien adapt� aux risques auxquels fait face le gouvernement et nous avons adopt� une approche nous permettant d'en tirer des strat�gies afin d'affronter ces risques. Les principaux �l�ments comprennent les suivants :

• La conformit� doit d'abord �tre r�tablie lorsqu'elle est d�faillante. Dans les situations o� une personne responsable d'actes fautifs est identifi�e, les syst�mes doivent d�finir les responsabilit�s personnelles, obtenir une reconnaissance de la responsabilit� et assurer l'application de mesures de redressement appropri�es. En g�n�ral, il est plus profitable de mettre l'accent sur le r�tablissement de la conformit� que d'adopter imm�diatement une d�marche ax�e sur la peine. Le but est d'offrir aux organisations et aux personnes l'information et les outils leur permettant de pouvoir et de vouloir se conformer apr�s l'apparition de probl�mes.
• Le recours � des contr�les souples (leadership, �thique, culture, travail d'�quipe, etc.) accompagn�s de contr�les stricts (s�paration des t�ches, approbations, etc.) am�liorera la pr�vention. Les sanctions progressives seront appliqu�es lorsque les m�thodes de r�tablissement �chouent.
• Un �ventail de strat�gies pourrait �tre explorer afin d'accro�tre la conformit�, dont :
  • des strat�gies fond�es sur des processus (comme ISO 9000);
  • des strat�gies fond�es sur le rendement;
  • des plans de conformit� internes;
  • la v�rification obligatoire par un tiers.
• La conformit� pourrait �tre entretenue par l'acquisition de connaissances sp�cialis�es, d'information et de capacit�s technologiques. La recherche a d�montr� que les strat�gies de conformit� les plus efficaces ont recours � un ensemble d'instruments, qui sont accompagn�s d'interventions progressives en cas de non-conformit�.

Une d�marche fond�e sur le cadre de conformit� � la LGFP pourrait comprendre des m�canismes d'assurance de la conformit� par l'apprentissage et par la facilitation de la conformit� et des interventions en cas de non-respect par les personnes, les minist�res et les organismes.

Il faut remarquer que bon nombre des autres r�formes de gestion que le gouvernement met actuellement en place (p.ex., v�rification interne, gestion financi�re, �tablissement de rapports) favoriseront la conformit� � la LGFP.

7.2 Pourquoi? Une �tude des facteurs sous-jacents du non‑respect de la conformit�

Il existe, bien s�r, un grand nombre de facteurs qui peuvent entra�ner une infraction aux r�gles de gestion. L'encadr� illustre les principaux facteurs que la v�rificatrice g�n�rale du Canada a cit�s comme ayant donn� lieu � des cas individuels de non-conformit� � la LGFP et aux politiques qui s'y rattachent. Nous devons cibler les facteurs les plus probables, mieux les comprendre et trouver des m�thodes pour les influencer afin d'�tre en mesure d'am�liorer la conformit�.

Pourquoi les employ�s et les institutions ne se conforment-ils pas? M�connaissance des r�gles. Les fonctionnaires ne savent pas quelles r�gles sont plus importantes. M�connaissance des raisons pour lesquelles il existe des r�gles. Connaissance des r�gles mais le contexte favorise leur transgression. Aucun souci ou peu de souci de la responsabilit�. Le r�le des organismes centraux (Bureau du Conseil priv�, Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada, Commission de la fonction publique du Canada) : incertitude quant au moment o� ils doivent intervenir, � l'identit� de l'organisme qui doit intervenir et au genre d'intervention n�cessaire. Manque de cons�quences pr�visibles de la non-conformit�. Les fonctionnaires d�montrent aucun scrupule d'enfreindre les r�gles qui s'appliquent au sein du gouvernement; bon nombre croient qu'il n'est pas obligatoire de respecter une politique. Sentiment d'avoir droit � quelque chose (les fonctionnaires recherchent des avantages ou une r�tribution). Perception des r�gles du gouvernement comme �tant essentiellement inutiles et faisant obstacle � l'innovation. Sentiment de ne pas �tre assujetti aux r�gles et � leur application. Selon les rapports du Bureau du v�rificateur g�n�ral du Canada et les discussions avec les fonctionnaires des organismes centraux.

Parfois, les comportements institutionnels ou organisationnels deviennent un facteur. Par exemple, l'examen de la v�rificatrice g�n�rale du Canada en 2000 du programme de subventions et de contributions de D�veloppement des ressources humaines du Canada a permis de constater que le minist�re n'a pas respect� ses propres exigences minimales en mati�re de contr�le financier et de surveillance financi�re des activit�s et n'a pas tenu compte des conseils de ses propres v�rificateurs, selon qui � il ne faisait aucun doute qu'une faiblesse persistante des mesures de contr�le allait augmenter les risques de mauvaise gestion d�coulant de n�gligences, d'abus, voire de fraudes �. M�me s'il incombait � des personnes au sein du minist�re de combler certaines des lacunes, seul le minist�re en tant qu'entit� pouvait convenablement les corriger toutes, ce qu'il a fait par la suite.

Dans le cadre de leur travail, les fonctionnaires du Secr�tariat ont eu l'occasion de discuter de plusieurs types de faiblesses qui peuvent influer sur la capacit� d'un minist�re ou d'un organisme de se conformer aux exigences de la LGFP, de ses r�glements et des politiques connexes. Vous trouverez ci-dessous des domaines o� des faiblesses risqueraient d'entra�ner des cas de non‑conformit� organisationnelle :

• capacit� en gestion de projet;
• capacit� en v�rification et en �valuation;
• planification de la rel�ve;
• capacit� d'effectuer des achats � grande �chelle;
• capacit� de planification et de gestion de la technologie de l'information et de la gestion de l'information;
• contr�les de gestion des programmes de subventions et contributions et de paiements de transfert;
• capacit� de r�pondre aux attentes en ce qui touche la gestion des risques li�s aux march�s, la gestion financi�re et la gestion des ressources humaines;
• cadres de contr�le de gestion;
• attention suffisante accord�e au recrutement, � l'acquisition et au maintien de comp�tences en gestion financi�re et passation de march�s;
• connaissance suffisante des politiques et des r�gles du Conseil du Tr�sor en mati�re de passation de march�s.

Les cas de non-conformit� dans la fonction publique peuvent repr�senter des pertes �normes pour le gouvernement. Comme nous l'avons d�j� soulign�, il n'existe aucun aper�u pr�cis de l'�tendue de la non‑conformit� qui peut avoir lieu au gouvernement. L'information collective qui est tir�e d'un certain nombre de m�canismes diff�rents est donc essentielle. Elle comprend les dialogues entre les minist�res, les organismes et les organismes centraux comme le Secr�tariat. Des examens continus, comme l'important travail effectu� par la v�rificatrice g�n�rale du Canada, et les r�sultats des v�rifications internes, servent de m�canismes pour surveiller l'�volution des comportements � risque et des faiblesses dans le r�gime de conformit� de la LGFP. Ils permettent �galement de cibler les facteurs qui influencent la conformit�. Si nous en tenons compte individuellement, ces facteurs ne sont pas n�cessairement alarmants, mais leur effet cumulatif peut �tre � l'origine de situations plus graves de non-conformit� et de mauvaise gestion.

Les facteurs qui entra�nent la non-conformit� font habituellement partie d'une des trois cat�gories suivantes. Les strat�gies de conformit� pourraient �tre ax�es sur ces domaines :

• Conna�tre et comprendre les r�gles : les fonctionnaires doivent conna�tre les r�gles, les comprendre et savoir pourquoi elles sont n�cessaires – la clart� et la transparence sont essentielles.
• Volont� de respecter les r�gles : les fonctionnaires doivent �tre pr�ts � respecter les r�gles – des int�r�ts oppos�s peuvent entrer en jeu (c.-�-d. le respect des r�gles peut nuire � la rapidit� et � l'efficience).
• Capacit� de respecter les r�gles : les fonctionnaires doivent �tre en mesure de respecter les r�gles – les syst�mes doivent faciliter plut�t que compliquer l'application des r�gles.

Manque de compr�hension des r�gles

Les exigences sont trop complexes pour qu'on les connaisse et qu'on les comprenne. Il s'agit de savoir s'il y a tout simplement trop de r�gles, de divers degr�s de complexit�, pour que les minist�res puissent toutes les appliquer. Les consultations ont n�anmoins r�v�l� que, souvent, les fonctionnaires pourraient ne pas comprendre certaines de ces r�gles ou ne pas savoir pourquoi elles ont �t� �tablies. Un manque de compr�hension ou d'appr�ciation encourage la non‑conformit�. Quand il s'aper�oit que certaines r�gles ne sont pas respect�es, le gouvernement a tendance � �tablir encore plus de r�gles ou de renforcer les r�gles existantes pour en supprimer les failles et r�gler les probl�mes de conformit�. L'effet cumulatif de ce genre de r�action accentue la complexit� des r�gles, ce qui r�duit d'autant la capacit� de comprendre ce que suppose le respect des r�gles, et aboutit � l'ajout d'un certain nombre de r�gles qu'il faut suivre.

Manque de volont� de se conformer aux r�gles

La conformit� peut �tre per�ue comme �tant trop co�teuse au niveau organisationnel. Il s'agit de savoir si les minist�res peuvent affecter un nombre suffisant d'employ�s et une quantit� suffisante de fonds au syst�me pour se conformer aux exigences de la LGFP, de ses r�glements d'application et des politiques connexes. Le co�t de l'application de tous les r�glements en vigueur au gouvernement est inconnu. Selon une �tude sur ce que co�te au gouvernement britannique la conformit� aux r�glements en vigueur, on s'est aper�u que les co�ts en question ne sont pas n�gligeables et on les a d�crits comme un secteur important de d�penses, en pleine croissance.^[16] Les unit�s de v�rification interne ont �t� durement touch�es lors de la r�duction de l'examen du programme, comme l'a �t� le financement de la formation et de nombreux �l�ments des services minist�riels. Parce qu'ils ne disposent que de ressources limit�es, certains minist�res se concentrent sur l'ex�cution de leurs programmes et se d�brouillent sans un nombre suffisant d'employ�s ou de processus financiers et de gestion pour se conformer ad�quatement � toutes les exigences de la LGFP, de ses r�glements d'application et des politiques connexes.

La tol�rance z�ro : est-ce une mesure efficace? Les recherches sur l'efficacit� des politiques de tol�rance z�ro montrent qu'elles ne sont pas une solution efficace. Un r�gime d'application exag�r�ment rigide risque de produire des automates de l'observation des r�gles plut�t que des fonctionnaires r�fl�chissant comme des membres d'une �quipe de pr�vention des probl�mes. Cette possibilit� semble s'appliquer tout particuli�rement � une entit� complexe comme la fonction publique. Des sp�cialistes ont aussi avanc� qu'une politique de tol�rance z�ro soul�ve le risque de p�naliser des boucs �missaires plut�t que les v�ritables auteurs des m�faits.

R�action aux m�thodes dites de commandement. Dans les m�thodes dites de commandement, on s'appuie beaucoup sur les lois et ce sont des formes d'intervention directe dans la conduite des entit�s r�glement�es. Une application l�galiste des r�gles et un grand nombre d'inspections et de v�rifications de l'application de la loi sont souvent associ�s � ces m�thodes. Les effets n�gatifs, sur les taux de conformit�, de l'application trop l�galiste des r�gles sont bien connus.^[17] Par exemple, quand les � entit�s r�glement�es � estiment que les organismes de r�glementation sont trop strictes, ils r�agissent en r�duisant les efforts qui sont d�ploy�s pour se conformer � l'esprit de la loi. Une s�rie d'�tudes sur les effets de diff�rents styles d'inspection appliqu�s en rapport avec la r�glementation concernant la s�curit� dans les mines de charbon, les maisons de soins infirmiers et l'environnement ont montr� que le recours � des strat�gies coercitives strictes pour assurer le respect des r�glements mine souvent la bonne volont� et la motivation des entit�s r�glement�es, qui pourtant �taient pr�tes auparavant � se montrer socialement responsables. Les politiques qui sont per�ues comme d�raisonnables peuvent faire na�tre une culture de r�sistance organis�e et l'application de moyens excessifs de dissuasion peut bloquer l'innovation qui aurait pu mener � des r�sultats sup�rieurs. Quand la punition plut�t que le dialogue est � l'avant-plan des �changes concernant la r�glementation, les gens trouvent cela humiliant, le prennent mal et montrent leur opposition de diff�rentes fa�ons, y compris en ne se conformant pas aux r�gles �tablies.

Le manque de surveillance est le revers de la m�daille d'une application trop l�galiste des r�gles. Il est peu probable que les gens se conforment � une r�gle qui est en vigueur, mais dont l'application n'est pas surveill�e. Il est donc � noter que la surveillance du suivi des r�gles et l'intervention syst�matique en cas de non-respect de celles-ci sont des moyens efficaces d'assurer la conformit�.

La surveillance qui n'est pas assez rigoureuse ou qui ne cible pas les secteurs � haut risque est moins susceptible d'�tre efficace. L'application de m�thodes de surveillance ou d'inspection d�valorisantes (manque de respect et humiliation, qualification de personnes comme mauvaises ou m�chantes) cause des baisses importantes des taux de conformit�. De m�me, les m�thodes de surveillance ou d'inspection qui consistent � toujours donner des compliments sont presque aussi inefficaces lorsqu'on ne fait pas �tat d'une d�sapprobation marqu�e quand les normes prescrites ne sont pas respect�es.^[18]

Les inspections faites au hasard chez le groupe cible ont pour effet de sensibiliser constamment les personnes et les entreprises qui sont habituellement respectueuses des lois de l'existence des activit�s d'application de la loi et tendent � r�duire la future probabilit� de non‑conformit� � l'avenir.

R�gles en contradiction avec la pratique. Comme nous l'avons mentionn� pr�c�demment, l'observation d'une loi ou d'une politique n'est pas n�cessairement automatique. Souvent, les pratiques et les r�gles ne concordent pas. Un sentiment d'injustice ou de droit peut �galement amener les personnes qui estiment �tre trait�es injustement � r�agir en refusant de se conformer aux r�gles. La recherche d�montre que quand les autorit�s mettent en œuvre des politiques, la notion d'�quit� (particuli�rement de traitement �quitable) est particuli�rement importante, car elle influera sur la r�action �ventuelle des gens � ces politiques.

Selon des �l�ments de preuve documentaire, dans certains cas, des fonctionnaires profitent de quelques avantages quand ils s'estiment sous‑pay�s, surmen�s et non appr�ci�s � leur juste valeur. Dans d'autres cas, de nouveaux fonctionnaires venant du secteur priv� pensent qu'ils ont droit � des allocations comme dans le secteur priv�, ce qui se traduit par une incompatibilit� entre leurs attentes et un comportement jug� acceptable. Un expert a indiqu� que l'instauration d'un climat moral propice � la loi aura des r�percussions plus favorables sur le taux d'observation que de changer le degr� de certitude ou de gravit� des sanctions pr�vues. Ainsi, les appels � la morale sont quatre fois plus efficaces que les menaces de sanctions pour inciter les gens � payer leurs imp�ts.^[19]

Au sein du gouvernement, il se peut que les personnes qui estiment ne pas �tre trait�es �quitablement ne soient pas enclines � appliquer ou � suivre rigoureusement les r�gles. Il se peut aussi que certaines personnes trouvent tout simplement une r�gle injuste et, en cons�quence, ne soient pas enclines � l'appliquer ou � la suivre. Si les appels � la morale sont plus efficaces que les menaces de sanctions, le renforcement d'une culture pangouvernementale de valeurs et d'�thique est la solution � adopter.

Incapacit� de se conformer aux r�gles

Manque de capacit� administrative. Pour qu'il y ait conformit�, il faut que l'effectif applique comme il se doit les r�gles internes du gouvernement. Pour que le groupe cible puisse se conformer aux r�gles �tablies, il faut lui fournir l'information pertinente, assurer son perfectionnement professionnel et lui offrir d'autres m�canismes d'appui.

Dissuasion

Les recherches ont montr� que la dissuasion ne fonctionne que si les conditions suivantes sont remplies :

• les groupes cibles sont parfaitement inform�s et prennent des d�cisions dans leur meilleur int�r�t;
• les r�gles d�finissent sans ambigu�t� les �carts de conduite;
• l'application de sanctions p�nales est pour le groupe cible l'incitatif principal � la conformit�;
• les organismes d'ex�cution d�tectent et p�nalisent de mani�re optimale les �carts de conduite.

Conformit� parfaite? Un taux de conformit� de 100 % repr�sente‑t‑il un objectif r�alisable? Pour �tre efficace, la strat�gie de conformit� du gouvernement doit �tre raisonnable et r�aliste. Par exemple, il n'est pas toujours possible d'obtenir une conformit� totale continue, du moins pas � un co�t raisonnable pour les contribuables. Il suffit de citer les 840 taux de r�mun�ration et les quelque 70 000 r�gles qui r�gissent le traitement et les indemnit�s g�r�s par le gouvernement f�d�ral pour en �tre convaincu. Tr�s peu de fonctionnaires – m�me ceux ayant des responsabilit�s particuli�res dans ces domaines – peuvent se vanter de tous les conna�tre � un moment donn�. Il faut une connaissance des comportements humains et organisationnels pour associer les r�gles aux comportements souhait�s.

Toutefois, toutes ces conditions sont rarement satisfaites. Il est bien admis que l'effet dissuasif des sanctions (y compris les sanctions p�nales) d�pendra de leur certitude, de leur rigueur, de leur c�l�rit� et de leur uniformit�. Parmi ces facteurs, la certitude de la d�tection a l'effet dissuasif le plus grand. Autrement dit, pour que le mod�le de dissuasion soit efficace, il faut que les gens croient � la forte probabilit� d'�tre pris. Ce mod�le consiste essentiellement � inspirer aux gens la crainte d'�tre pris. Bien que la dissuasion fasse toujours partie int�grante d'une strat�gie de conformit�, un gouvernement ne comptant que sur la dissuasion pourrait se trouver incapable d'entretenir avec ses employ�s une solide relation fond�e sur l'�thique et les valeurs. D'ailleurs, d'apr�s l'exp�rience, la r�alit� est beaucoup plus complexe et dynamique. Il est rare qu'une mesure unique permette d'atteindre les objectifs strat�giques et d'influencer l'ensemble des comportements des groupes cibles.

Selon les recherches effectu�es par le minist�re de la Justice du Canada, le Conference Board du Canada et la Banque mondiale, il est essentiel de disposer d'un assortiment d'instruments (ou de m�canismes d'ex�cution) pour atteindre les buts des politiques et am�liorer la conformit�. Pour �tre efficace, le cadre de conformit� du gouvernement doit, par cons�quent, comprendre un ensemble d'activit�s qui fonctionnent conjointement.

7.3  Fonder les strat�gies de conformit� sur les risques

Les questions de conformit� sont souvent complexes. Les enjeux entourant la non‑conformit� menant � une mauvaise gestion varient beaucoup. Il est probable qu'aucun instrument ou mesure unique ne puisse �tre suffisamment efficace pour am�liorer la conformit� de fa�on importante.

L'adoption d'un cadre de conformit� correspondrait � la vision qui a �t� formul�e dans le neuvi�me rapport du Comit� permanent des comptes publics sur le Rapport du v�rificateur g�n�ral du Canada de novembre 2003, publi� en avril 2005.

Au cours de l'�tablissement d'un cadre, le gouvernement devrait n�cessairement r�aliser des compromis parce qu'il est impossible d'�liminer tous les risques. En examinant l'ensemble de ses politiques, il tente d'�laborer un profil de risques en mati�re de conformit�, en �tablissant un lien entre le comportement qu'il veut modifier et les moyens visant � garantir la conformit� � la LGFP et aux politiques connexes. La figure 5 ci‑dessous illustre la strat�gie en question.

Figure 5. Cadre de conformit� et analyse des risques

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Recours aux sanctions

Nous adopterons des solutions progressives aux cas de non‑conformit� : nous tenterons de miser sur la bonne volont� des gens plut�t que d'utiliser d'abord les strat�gies radicales. Ces moyens sont �galement ceux sur lesquels a repos� l'�laboration du processus disciplinaire. Les institutions et les employ�s sauront que, � moins que les choses ne s'am�liorent, les autorit�s n'h�siteront pas � aller jusqu'en haut de la pyramide. Tout en supposant un engagement � prendre les mesures n�cessaires, cette d�marche laisse suffisamment de souplesse pour tenir compte de circonstances sp�ciales.

Les sanctions doivent �tre examin�es au niveau des employ�s et des institutions, �tant donn� que la conformit� institutionnelle est un �l�ment essentiel du cadre de conformit�.

Comme le cadre de r�f�rence de l'examen a cibl� principalement la conduite individuelle, le pr�sent rapport met surtout l'accent sur les interventions gouvernementales en cas de non-respect individuel plut�t qu'organisationnel. Celles-ci feront partie de la strat�gie int�gr�e du gouvernement relative � la non‑conformit�. De plus, nous consid�rons que les interventions progressives en cas de non-conformit� par les institutions constituent un �l�ment n�cessaire d'un cadre de conformit� int�gr�. La figure 6 donne un exemple d'application d'une m�thode progressive � la non‑conformit� institutionnelle.

Figure 6. M�thode progressive � la non‑conformit� institutionnelle

P L U S � L E V �	R�organisation du minist�re	Examen et recup�ration des primes de rendement
	Cessations d'emploi	Recouvrement des fonds
	Demande d'une enqu�te men�e par la GRC	Nomination d'une partie externe charg�e d'assumer les responsabilit�s de gestion minist�rielles particuli�res (� s�questre �)
	R�affectation du sous-ministre	Refus d'appuyer le r��chelonnement des soci�t�s d'�tat vis�es par la LGFP qui g�n�rent des profits
	Retrait des pouvoirs d�l�gu�s	Renvoi au Cabinet OU demande au minist�re de soulever un sujet pour discussion au Cabinet
	Recommandations sur la r�affection, la r�mun�ration, la suspension ou la cessation d'emploi des nominations du gouverneur en conseil	Obligation de la soci�t� d'�tat de d�poser les surplus de fonds dans les comptes � fins d�termin�es du Tr�sor
	Gel des affectations	Imposition / gestion du suivi par les minist�res
	Cr�ation d'affectations � but sp�cial	Demande � une entit� de travailler avec une autre et de soumettre un rapport
	R�duction des d�l�gations de pouvoir	Lien entre l'approbation du financement pour le sujet � x � et l'ach�vement d'une mesure particuli�re � y � (ou approbation conditionnelle en fonction d'�v�nements futurs)
	Imposition de conditions sur les sous-d�l�gations	Demande au minist�re de prendre une mesure particuli�re dans un d�lai pr�cis
	Imposition de conditions sur les plans et les budgets minist�riels approuv�s	Imposition de la d�signation de grand projet de l'�tat
	Augmentation des exigences en mati�re de rapports / imposition de rapports d'�tape	Imposition et redressement de mesures
	Exigence d'une v�rification interne (approfondie)	Exigence d'une v�rification ou d'un examen externes
	Imposition de d�lais pour la transmission au Secr�tariat des rapports de v�rification ou d'�valuation finaux	Exigence / recommandation d'une v�rification par la Commission de la fonction publique du Canada
	V�rification judiciaire dirig�e par le Secr�tariat	Exigence / recommandation d'un examen par le commissaire � l'information et � la protection de la vie priv�e
	Transmission au Bureau du v�rificateur g�n�ral du Canada	Imposition de formation ou de consultation
	Pr�sentation d'observations dans l'�valuation du CRG et surveillance par l'entremise du plan de travail annuel	Examen par le Secr�tariat des d�penses d'accueil
	Lettres envoy�es aux agents financiers sup�rieurs leur rappelant leurs responsabilit�s	Financement provisoire fourni
	Assurance que le minist�re a un plan d'action, y compris possiblement une v�rification interne et un renvoi au Bureau du v�rificateur g�n�ral du Canada	R�organisation interne
	R�glement de diff�rends, m�diation, groupe de facilitation, �valuation du milieu de travail	Retrait / r�duction de la d�l�gation interne des pouvoirs
M O I N S � L E V �	Assurance que le minist�re utilise sa politique de conformit� interne	Suivi plus officiel par la haute direction du Secr�tariat et ses homologues (suivi du secr�taire ou du Secr�tariat)
	Compte rendu dans le rapport annuel du pr�sident sur les soci�t�s d'�tat d�pos� au Parlement	Examen de la politique du Conseil du Tr�sor
	Travail de collaboration avec le minist�re pour modifier les comportements	Suivi plus officiel du pr�sident du Conseil du Tr�sor avec le ministre comp�tent
	Conseils au minist�re pour qu'il comprenne les politiques du Conseil du Tr�sor et le renforcement subs�quent des contr�les et de la surveillance	Demande de r�visions / modifications aux plans minist�riels
	Aide du Secr�tariat pour �laborer une expertise au sein du minist�re ou de l'organisme dans des secteurs comme les ressources humaines et les finances	Obligation de faire rapport sur la question dans le Rapport minist�riel sur le rendement
	Examen des d�penses minist�rielles et de la gestion du rendement (vertical, horizontal et infrastructure de programme)	Suivi informel au niveau de travail par le Secr�tariat avec le minist�re pour assurer qu'un suivi est effectu�

Les facteurs pouvant �tre pris en compte dans ces mesures s'appuient principalement sur le jugement et englobent la situation particuli�re, le degr� de risque inh�rent � la gestion et la nature des renseignements � l'origine de l'intervention. Dans un grand nombre de domaines, la responsabilit� et le pouvoir seraient assum�s par les minist�res ou seraient partag�s avec les organismes centraux. Les organismes centraux et les minist�res eux-m�mes ont utilis� la plupart sinon la totalit� de ces interventions. Cette approche, soit l'utilisation d'une m�thode progressive � la non‑conformit� institutionnelle, donnera lieu � une mise en œuvre plus syst�matique de bon nombre des pratiques courantes.

 

8. Conclusion

Le pr�sent examen a donn� au gouvernement une image claire et compl�te des probl�mes complexes qui entourent la conformit� � la LGFP et aux politiques connexes et des sanctions pr�vues. Bien que l'attention du public ait port� sur les r�cents cas de mauvaise gestion, il est clair que la vaste majorit� des personnes responsables de la gestion du secteur public s'acquittent de leurs t�ches de fa�on int�gre et honn�te. Des �tudes confirment �galement que le Canada se compare favorablement � d'autres administrations dans les domaines des sanctions criminelles, du recouvrement des cr�ances, des enqu�tes et des mesures disciplinaires.

En outre, l'examen a permis de mieux comprendre les possibilit�s de renforcer et d'am�liorer les politiques et les lois int�gr�es qui constituent le cadre de conformit� de la LGFP et d'�tablir le contexte de gestion dans la fonction publique.

Il convient d'attirer l'attention des lecteurs sur un certain nombre de conclusions g�n�rales et importantes.

• Les principes qui sous-tendent les cadres l�gislatif et administratif sont sains. La difficult� est caus�e par l'accumulation des r�gles et des politiques, etc. Cette complexit� contribue � la confusion et aux erreurs.
• La � mauvaise gestion � comprend un large �ventail de comportements, allant de l'erreur � l'activit� criminelle comme le vol ou la fraude. Peu importe o� se situe l'acte de mauvaise gestion, des outils et des interventions appropri�s sont habituellement disponibles.
• L'�ducation et la formation � tous les niveaux de la fonction publique rev�tent une importance primordiale, tant pour r�agir aux cas de mauvaise gestion que pour aider les fonctionnaires � faire leur travail comme il se doit.
• La constance est essentielle pour s'attaquer aux cas de mauvaise gestion. Les sanctions doivent toujours �tre appliqu�es dans le but premier de r�tablir la conformit�.
• Les gestionnaires doivent r�pondre de la mauvaise gestion dans leur sph�re de responsabilit�. La responsabilit� doit partir d'en haut. C'est ainsi que l'on parvient � changer la culture et les valeurs. Il faut donner de bons exemples pour favoriser la confiance et raffermir le lien de confiance entre le gouvernement du Canada � titre d'employeur et ses employ�s.

Les recommandations formul�s � la suite de cet examen ont �t� incorpor�es au document intitul� L'am�lioration constante de la question au sein du gouvernement de Canada – Notre engagement. Toute intervention, sous forme d'enqu�tes ou de mesures de redressement, doit surtout se faire rapidement, de fa�on transparente, et doit �tre communiqu�e efficacement. La confiance dans ces syst�mes ne peut s'en trouver que grandie.

Le gouvernement du Canada est en train de changer sa fa�on de travailler, sa fa�on de rendre compte aux Canadiens et sa fa�on de les servir. Ces changements contribuent � fa�onner une culture d'am�lioration de la gestion qui est enracin�e dans la responsabilisation, la r�ceptivit� et l'innovation.

Ces m�mes valeurs repr�sentent ce que les Canadiens m�ritent et attendent de leur gouvernement. Le pr�sent rapport est une des principales initiatives contribuant � la strat�gie du gouvernement qui vise � r�pondre � ces attentes et � devenir une fonction publique de renomm�e mondiale.

 

Annexe A : Liste des sp�cialistes consult�s

Au cours de leurs travaux, les membres de l'�quipe d'examen ont consult� des sp�cialistes de divers domaines. Il y avait notamment des membres des organisations suivantes. Leurs pr�cieuses suggestions et leurs points de vue ont permis de d�gager les principales constatations de l'examen; nous ne leur avons pas demand� d'appuyer la fa�on dont le gouvernement fait �tat des questions et des mesures dans le pr�sent rapport.

Agence du revenu du Canada

Direction de l'administration financi�re
Comptabilisation des recettes et rapports
Direction de la s�curit�
Relations de travail
Division des op�rations – Imp�ts, Direction des enqu�tes

Minist�re de la Justice (Administration centrale et Services juridiques minist�riels)

Portefeuille du droit des affaires et du droit r�glementaire
Unit� des services juridiques du Service canadien du renseignement de s�curit�
Section du contentieux des affaires civiles
Groupe de la pratique en droit commercial (recouvrements)
Section du droit administratif et constitutionnel
Services minist�riels
Section de la politique en droit criminel
Services de r�glement des diff�rends
Groupe de pratique en droit du travail
Service f�d�ral des poursuites
Section des droits de la personne
Direction des services l�gislatifs
Centre de gestion de la pratique du contentieux des affaires civiles
Groupe du droit public
Services juridiques de la Commission de la fonction publique du Canada
Services juridiques de la Gendarmerie royale du Canada
Section de l'�laboration des politiques strat�giques en mati�re de poursuites
Section des services du droit fiscal
Services juridiques du Conseil du Tr�sor

Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada

Capacit�s, apprentissage et changement culturel
Politiques de gestion des cadres sup�rieurs
Modernisation des relations de travail
Politiques et apprentissage
Valeurs et �thique de la fonction publique
Bureau des syst�mes de dotation, de recours en mati�re de dotation et de ressources humaines
�quipe de la politique strat�gique
Le R�seau du leadership

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Direction des enqu�tes sur la fraude et divulgations internes
Bureau de liaison aupr�s du comit� d'enqu�te
Relations de travail
Division des normes de paiement

Secr�tariat du Conseil du Tr�sor du Canada

Division de la panification de la r�mun�ration, Bureau de la gestion des ressources humaines – Bureau du directeur ex�cutif
Bureau du contr�leur g�n�ral du Canada
Secteur des strat�gies de gestion et de d�penses
Secteur des op�rations gouvernementales
Relations de travail et op�rations de r�mun�ration
Secteur des programmes sociaux et culturels

Autres minist�res et organismes f�d�raux

Agriculture et Agroalimentaire Canada
�cole de la fonction publique du Canada
Commission canadienne des grains
Patrimoine canadien
Citoyennet� et Immigration Canada
Service correctionnel du Canada
Commissaire � l'�thique
P�ches et Oc�ans Canada
Sant� Canada
Affaires indiennes et du Nord canadien
Industrie Canada
Ressources naturelles Canada
Bureau du Commissaire � la magistrature f�d�rale
Bureau du surintendant des institutions financi�res
Bureau du Conseil priv� (commissions d'enqu�te et groupes de travail, cadres sup�rieurs)
S�curit� publique et Protection civile Canada
Commission de la fonction publique du Canada
Gendarmerie royale du Canada
D�veloppement social Canada
Statistique Canada
Transports Canada
Bureau de la s�curit� des transports du Canada
Anciens Combattants Canada

Personnes de l'ext�rieur de la fonction publique qui ont �t� consult�es sur des questions pr�cises

Michael Callaghan, Division du droit criminel, Bureau du procureur g�n�ral

Lesley Clarke, Civil Service Pensions, Policy Branch, the Government of the United Kingdom

Linda Dashwood, directrice, Bureau des ressources humaines, Direction des services de gestion, gouvernement du Nouveau‑Brunswick

Brenda Dermody, consultante en ressources humaines, Human Resources, Saskatchewan Labour

Len Doust, procureur sp�cial, McCarthy T�trault, Vancouver

Andr� Gauthier, avocat, Hull (Qu�bec), conseiller juridique sp�cial pour des recouvrements au civil

Alison Khan, Employment Policy and Practice Division, Cabinet Office, The Mall, London, England

Bruce MacFarlance, C.R., sous-ministre de la Justice, Manitoba

Eric A. Milligan, pr�sident, Delsys Research, Ottawa (Ontario)

Marc Mowbray d'Arbela, gestionnaire de direction, Legislative Review Branch, Financial Framework Division, Financial Management Group, Department of Finance and Administration, gouvernement de l'Australie

Adrian Reid, directrice adjointe des poursuites publiques, Bureau du procureur g�n�ral de la Nouvelle-�cosse

Milan Rupic, directeur des poursuites sp�ciales, Division du droit criminel, Bureau du procureur g�n�ral de l'Ontario

Andrew Thompson, consultant en relations de travail, classification et relations de travail, Commission de la fonction publique de l'�le-du-Prince-�douard

Susan Zerr, consultante principale en relations de travail, Commission de la fonction publique de la Saskatchewan

Groupes/Organisations/Bureaux

Conseil national mixte
Association professionnelle des cadres sup�rieures de la fonction publique du Canada
L'institut professionnel de la fonction publique du Canada
Delsys Research Group, Ottawa

 

Annexe B : Pouvoirs disciplinaires et non disciplinaires

1. Comparaison des pouvoirs disciplinaires et non disciplinaires de l'administration f�d�rale et des provinces (2004)

Gouvernement : Administration f�d�rale

Lois et r�glements

Loi sur la gestion des finances publiques

• Le Conseil du Tr�sor (CT) peut �tablir les normes de discipline dans la fonction publique et prescrire les sanctions p�cuniaires et autres, y compris le licenciement et la suspension, susceptibles d'�tre appliqu�es pour manquement � la discipline ou pour inconduite (alin�a 11 (2)f)).
• Le Conseil du Tr�sor peut pr�voir, pour des raisons autres qu'un manquement � la discipline ou une inconduite, le licenciement ou la r�trogradation � un poste dont l'�chelle de traitement comporte un plafond inf�rieur (alin�a 11(2)g)).
• Les mesures disciplinaires, le licenciement ou la r�trogradation doivent �tre motiv�s (paragraphe 11(4)).

Politiques, lignes directrices, manuels, etc.

Lignes directrices du Conseil du Tr�sor concernant la discipline

Code de valeurs et d'�thique de la fonction publique

Politique sur la divulgation interne d'information concernant des actes fautifs au travail

Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes ill�gaux commis contre la Couronne

Politique sur la pr�vention et le r�glement du harc�lement en milieu de travail

[liste des principales politiques seulement]

Gouvernement : Alberta

Lois et r�glements

Public Service Act

• Pr�voit qu'un employ� peut �tre cong�di�, suspendu ou soumis � une autre mesure disciplinaire par son minist�re :
  1. lorsqu'il est incapable de s'acquitter de ses fonctions de fa�on satisfaisante; ou
  2. pour inconduite, mauvaise conduite ou n�gligence. (paragraphe 25(1))
• Pr�voit la possibilit� d'�tablir un code de conduite et d'�thique et un syst�me pour la divulgation des renseignements financiers.
• Il n'y a pas de r�glement associ�.

Politiques, lignes directrices, manuels, etc.

The Code of Conduct and Ethics for the Public Service of Alberta

Human Resources Directives

Comprend une directive sur le pouvoir de prendre des mesures disciplinaires, le harc�lement, la gestion du rendement, etc

Commentaires

• Il est � souligner que les mesures disciplinaires ne s'appliquent pas seulement � l'inconduite mais aussi � la mauvaise conduite ou � la n�gligence et qu'elles pourraient �tre impos�es � quiconque est incapable de s'acquitter de ses fonctions de fa�on satisfaisante.
• Allie le concept d'imposer des mesures disciplinaires pour inconduite, mauvaise conduite et n�gligence et celui d'imposer des mesures non disciplinaires lorsqu'un employ� est incapable de s'acquitter de ses fonctions.

Gouvernement : Colombie‑Britannique

Lois et r�glements

Public Service Act

• Le dirigeant d'un organisme, un sous‑ministre ou un employ� autoris� par un sous‑ministre peut suspendre un employ� de l'exercice de ses fonctions pour un motif valable. (paragraphe 22(1)).
• Le dirigeant d'un organisme, un sous‑ministre ou une personne autoris�e en vertu de l'article 6 c) peut cong�dier un employ� pour un motif valable (paragraphe 22(2)).
• Des r�glements peuvent �tre pris sur toutes les questions touchant les mesures disciplinaires et la suspension ou le cong�diement d'un employ� (paragraphe 25(1)).
• Il n'y a pas de r�glement connexe

Gouvernement : Manitoba

Lois et r�glements

The Civil Service Act

• La commission doit �tablir par r�glement les normes de conduite des fonctionnaires dans le but de maintenir la discipline dans la fonction publique. (paragraphe 24(1))
• La commission doit �tablir par r�glement les sanctions que la commission ou l'employeur peut imposer � un fonctionnaire pour manquement � la discipline (paragraphe 24(2)).

Conditions of Employment Regulation

• Lorsqu'une personne ayant des pouvoirs de surveillance d�termine qu'il est n�cessaire de prendre des mesures disciplinaires, elle peut r�primander l'employ�, renvoyer la question � une instance sup�rieure ou recommander � l'employeur le cong�diement ou la cessation d'emploi, la suspension ou une autre mesure disciplinaire (paragraphe 18(1)).

Politiques, lignes directrices, manuels, etc.

Principles and Policies for Managing Human Resources

• Comprend une section sur les accusations au criminel.

Voir �galement le manuel de gestion des RH de la Saskatchewan.

• Comprend une section sur les conflits d'int�r�ts.

Conflict of Interest Policy

Gouvernement : Nouveau‑Brunswick

Lois et r�glements

Loi sur l'administration financi�re

• Pr�voit que le Conseil peut �tablir des normes de comp�tence et de discipline dans les services publics et prescrire les sanctions p�cuniaires et autres, y compris la suspension et le cong�diement, qui peuvent �tre appliqu�es pour incomp�tence, incapacit�, manquements � la discipline ou inconduite (article 6).
• Il n'y a pas de r�glement associ�.

Politiques, lignes directrices, manuels, etc.

Politique sur les conflits d'int�r�t

Politique sur le harc�lement au travail

Commentaires

• Allie le concept des mesures disciplinaires pour inconduite et celui des mesures non disciplinaires pour incomp�tence ou incapacit�. 
• Seul gouvernement, autre que l'administration f�d�rale, dont les pouvoirs en mati�re de gestion financi�re et de gestion des ressources humaines sont inscrits dans la LGFP.

Gouvernement : Terre-Neuve et Labrador

Lois et r�glements

Public Employees Act

• Le lieutenant-gouverneur en conseil peut cong�dier ou suspendre un fonctionnaire ou prendre d'autres mesures disciplinaires contre lui pour incomp�tence, intemp�rance, insubordination, inconduite, malhonn�tet� ou pour un autre motif valable (paragraphe 6(1)).

Commentaires

• Des mesures disciplinaires peuvent �tre impos�es pour incomp�tence, intemp�rance, insubordination, inconduite, malhonn�tet� ou pour un autre motif valable.

Gouvernement : Territoires du Nord‑Ouest

Lois et r�glements

Public Service Act

• Pr�voit qu'un administrateur g�n�ral peut suspendre un employ� pour une p�riode maximale de 30 jours, r�duire son traitement ou le r�trograder lorsqu'il estime que l'employ� est coupable d'inconduite ou d'incomp�tence (paragraphe 29(1)) 
• Un employ� peut en appeler de la suspension, de la r�duction de traitement ou de la r�trogradation aupr�s du ministre (paragraphe 29(2)).
• Une r�trogradation peut �tre impos�e en vertu de cet article pour une p�riode d�termin�e (paragraphe 29(5)).
• Dans toute situation o� il est all�gu� que l'employ� est coupable d'inconduite ou d'incomp�tence et que le ministre veut faire enqu�te, le ministre peut suspendre l'employ� pour une p�riode maximale de 30 jours (paragraphe 30(1)) et faire enqu�te.
• Le ministre peut prolonger la p�riode de suspension d'un employ� mais cette p�riode ne peut d�passer 30 jours (article 30(2)).
• La p�riode de suspension maximale est de 60 jours (paragraphe 30(3)).
• Lorsque le ministre est convaincu, apr�s avoir fait enqu�te, que l'employ� est coupable d'inconduite ou d'incomp�tence, il peut cong�dier ou r�trograder l'employ�, le suspendre ou prendre toute autre mesure qu'il juge appropri�e (paragraphe 32(1)).
• Lorsque le ministre cong�die un employ�, il doit l'en aviser par �crit et expliquer les raisons du cong�diement (article 33).

R�glement sur la fonction publique

Politiques, lignes directrices, manuels, etc.

Manuel de gestion des ressources humaines

Comprend une section sur les mesures disciplinaires (notamment la suspension ou la r�trogradation disciplinaire et le cong�diement).

Comprend une section sur la suspension au cours d'une enqu�te.

Comprend une section sur l'�thique.

Commentaires

• Allie le concept des mesures disciplinaires pour inconduite et celui des mesures non disciplinaires pour incomp�tence.
• Pr�voit la possibilit� de r�duire le traitement d'un employ�, et pr�voit �galement de le r�trograder en guise de mesure disciplinaire ou de le r�trograder pour une p�riode d�termin�e. Confirm�.
• La p�riode de suspension au cours de l'enqu�te est d'au plus 30 jours, � moins qu'elle ne soit prolong�e par le ministre.

Gouvernement : Nouvelle‑�cosse

Lois et r�glements

Civil Service Act

• Pr�voit qu'un administrateur g�n�ral peut suspendre un employ� (article 26).
• Pr�voit qu'un administrateur g�n�ral peut cong�dier un employ� conform�ment au r�glement ou aux dispositions d'une convention collective (article 27).
• Il n'y a pas de r�glement connexe.

Gouvernement : Nunavut

Lois et r�glements

Public Service Act (Nunavut)

• Identique � la Public Service Act des Territoires du Nord‑Ouest

Gouvernement : Ontario

Lois et r�glements

Loi sur la fonction publique

• Pr�voit qu'un employ� peut �tre suspendu au cours d'une enqu�te (paragraphe 22 (1))
• Un sous-ministre peut suspendre sans salaire, pour un motif valable, un fonctionnaire de son minist�re pour une p�riode maximale d'un mois ou pour une p�riode plus courte pr�vue par le r�glement (paragraphe 22(2))
• Un sous-ministre peut cong�dier tout fonctionnaire � l'emploi de son minist�re pour un motif valable, conform�ment au r�glement (paragraphe 22(3))
• Comprend une section sur le droit d'avoir des activit�s politiques et la protection des d�nonciateurs.

R�glement : R�gles de conduite des fonctionnaires

• �num�re les interdictions : ne pas utiliser un poste � son avantage ou � celui d'un conjoint, d'un partenaire de m�me sexe ou d'un enfant; ne pas faire en sorte que la perspective d'un emploi futur nuise � l'ex�cution de ses fonctions; ne pas divulguer des renseignements confidentiels � moins d'y �tre autoris� par la loi; ne pas embaucher ni attribuer un contrat � un conjoint, un partenaire de m�me sexe, un enfant, un parent, un fr�re ou une sœur, etc.

Commentaires

• Le sous-ministre peut suspendre un employ� pendant une enqu�te (et retenir son salaire).
• Le sous-ministre peut, pour un motif valable, suspendre un employ� sans salaire pour une p�riode maximale d'un mois � des fins d'enqu�te.

Gouvernement : �le-du-Prince �douard

Lois et r�glements

Civil Service Act

• Un administrateur g�n�ral ou un fonctionnaire autoris� peut, pour un motif valable, r�primander ou suspendre un employ� de son minist�re ou organisme (paragraphe 32(3)).
• Le responsable ou l'administrateur g�n�ral d'un minist�re peut, pour un motif valable, r�trograder ou cong�dier un employ� de son minist�re ou organisme (paragraphe 32(4)).

Civil Service Act Regulations

• L'employ� qui n'observe pas les normes de conduite appropri�es ou qui commet une infraction � la discipline peut faire l'objet d'une mesure disciplinaire (article 30).
• Voici une liste g�n�rale des infractions � la discipline. Cette liste ne doit pas �tre consid�r�e comme compl�te :
• assiduit�, y compris retards, d�claration erron�e du temps, utilisation abusive des cong�s, absence sans cong� ou sans autorisation;
• rendement, y compris n�gligence, rendement insatisfaisant;
• comportement au travail, y compris infraction aux r�gles ou aux politiques de l'employeur, inattention ou manque de diligence, falsification de documents ou de demandes de remboursement, harc�lement, langage obsc�ne, indiscipline, bagarres ou voies de fait, consommation d'alcool ou de drogues, insubordination, vol ou pratique du jeu, usage du tabac dans des lieux o� il est interdit, acte criminel ou d�claration sommaire de culpabilit�, utilisation malveillante des biens ou services gouvernementaux, notamment � d'autres fins que les activit�s gouvernementales; 
• comportement non professionnel, y compris tout comportement pouvant jeter le discr�dit sur la fonction publique, ou acte criminel.
• Avant de prendre une mesure disciplinaire, on devrait envisager d'autres mesures correctives (paragraphe 32(1)).
• Lorsqu'un administrateur g�n�ral doit retirer de son lieu de travail un employ� soup�onn� de manquement � la discipline afin de faire enqu�te, il peut, avec l'approbation du minist�re, suspendre l'employ� pour une p�riode maximale de 30 jours (paragraphe 32(3)).
• L'administrateur g�n�ral peut prolonger de 30 jours la p�riode de suspension (paragraphe 32(4)).
• Mesures disciplinaires disponibles : r�primande verbale, r�primande par �crit, suspension, cong�diement ou r�trogradation (paragraphe 33(1)).
• Un employ� r�trograd� pour des motifs disciplinaires n'est pas admissible � une augmentation de traitement pendant six mois � compter de la date � laquelle la r�trogradation a �t� signifi�e (article 35); utilisation abusive des cong�s, absence sans cong�, absence sans autorisation.
• Rendement, y compris n�gligence, rendement insatisfaisant;
• Comportement au travail, y compris infraction aux r�gles ou politiques de l'employeur, inattention ou d�faut de diligence, falsification de documents ou de demandes de remboursement, harc�lement, langage obsc�ne, indiscipline, bagarres ou voies de fait, consommation d'alcool ou de drogues, insubordination, vol ou pratique du jeu, usage du tabac dans des lieux interdits, acte criminel, d�claration sommaire de culpabilit�, utilisation malveillante de biens ou de services gouvernementaux, notamment � d'autres fins que les activit�s gouvernementales.
• Comportement en dehors du travail, y compris tout geste pouvant jeter le discr�dit sur la fonction publique ou acte criminel.
• Avant de prendre une mesure disciplinaire, on devrait envisager d'autres mesures correctives (paragraphe 32(1)).
• Lorsque l'administrateur g�n�ral doit retirer de son lieu de travail un employ� soup�onn� d'infraction � la discipline afin de mener une enqu�te, il peut, avec l'approbation du minist�re, suspendre l'employ� pour une p�riode maximale de 30 jours (paragraphe 32(3)).
• L'administrateur g�n�ral peut prolonger de 30 jours la p�riode de suspension (paragraphe 32(4)).
• Mesures disciplinaires disponibles : r�primande verbale, r�primande par �crit, suspension, cong�diement ou r�trogradation (paragraphe 33(1)).
• Un employ� r�trograd� pour des motifs disciplinaires n'est pas admissible � une augmentation de traitement pendant six mois � compter de la date � laquelle il est r�trograd� (article 35).

Commentaires

• Le Civil Service Act Regulations �num�re les comportements qui peuvent �tre consid�r�s comme des � infractions � la discipline �, par exemple, le manquement aux r�gles ou politiques de l'employeur, la falsification de documents, etc.
• On peut r�trograder un employ� en guise de sanction, pour un motif valable.
• On peut suspendre un employ� au cours d'une enqu�te pour une p�riode de 30 jours (l'administrateur g�n�ral peut prolonger cette p�riode).

Gouvernement : Qu�bec

Lois et r�glements

Loi sur la fonction publique

• La Loi �tablit les normes d'�thique et de discipline : � Un fonctionnaire exerce [… ] les attributions de son emploi […]) conform�ment aux normes d'�thique et de discipline pr�vues � la pr�sente loi ou dans un r�glement adopt� conform�ment � celle-ci. � (article 4)
• La Loi �tablit les devoirs du fonctionnaire aux plans de la loyaut�, de l'objectivit� (� Il doit exercer ses fonctions dans l'int�r�t public, au mieux de sa comp�tence … �), de la confidentialit�, des conflits d'int�r�t, des cadeaux, des avantages injustifi�s, de la neutralit� politique, de l'opinion politique et de l'appartenance � un parti politique (chapitre II, Droits et obligations des fonctionnaires, section I, Conditions du service).
• La Loi pr�voit des mesures disciplinaires, notamment le cong�diement pour manquement aux normes d'�thique et de discipline, � selon la nature et la gravit� de la faute � (article 16) � la condition que la mesure disciplinaire soit impos�e par les administrateurs g�n�raux (article 17).
• La Loi pr�voit qu'un employ� incomp�tent ou incapable d'exercer ses fonctions peut �tre r�trograd� ou cong�di� (articles 18 � 23).

R�glement sur l'�thique et la discipline dans la fonction publique

• �tablit les normes d'�thique et de discipline qui s'appliquent aux fonctionnaires, notamment aux plans de la gestion de l'information (non‑divulgation de l'information publique, les fonctionnaires ne peuvent pas obtenir des renseignements confidentiels s'ils n'en ont pas besoin pour exercer leurs fonctions), des conflits d'int�r�ts, des cadeaux, etc.
• Pr�voit qu'un fonctionnaire peut �tre relev� provisoirement de ses fonctions (articles 15 � 17) et �tablit qu'une mesure disciplinaire peut consister en une r�primande, une suspension ou un cong�diement (article 18).

Commentaires

• Les normes d'�thique et de discipline sont �tablies dans la Loi sur la fonction publique.
• Des mesures disciplinaires peuvent �tre prises contre un fonctionnaire qui ne respecte pas les normes d'�thique et de discipline.
• La Loi pr�voit des mesures administratives distinctes.
• La Loi ne comporte pas de disposition sur la d�nonciation.

Gouvernement : Saskatchewan

Lois et r�glements

Public Service Act

• Un dirigeant permanent peut suspendre un employ� sans traitement pour des motifs disciplinaires (article 27).
• Pr�voit qu'un dirigeant permanent peut cong�dier ou r�trograder tout employ� de son minist�re s'il estime que cette mesure est dans l'int�r�t de la fonction publique (paragraphe 28(1)).
• Un dirigeant permanent peut cong�dier un employ� pour inconduite (paragraphe 28(3)).
• The Public Service Regulations, 1999
  Un dirigeant permanent peut r�trograder un employ� (article 10).
• La Loi renferme une disposition sur les conflits d'int�r�ts (article 95).

Politiques, lignes directrices, manuels, etc.

Human Resources Manual

Comprend une section �tablissant que la discipline corrective s'applique uniquement � l'inconduite coupable. Ce terme d�signe un comportement ayant les caract�ristiques suivantes :

1. l'employ� est conscient, ou on pourrait raisonnablement s'attendre � ce qu'il le soit, du rendement qu'on attend de lui;
2. l'employ� est en mesure d'avoir le rendement qu'on attend de lui;
3. l'employ� choisit d'avoir un rendement diff�rent de celui qu'on attend de lui.

Comprend une section sur l'am�lioration du rendement qui traite de probl�mes de rendement dont l'employ� n'est pas coupable ou est exempt de bl�me, lorsqu'il existe des fa�ons de r�soudre de tels probl�mes au travail.

Commentaires

Disposition g�n�rale �tablissant qu'on peut cong�dier ou r�trograder un employ� lorsqu'une telle mesure est dans l'int�r�t de la fonction publique. Bien que cette disposition existe depuis 1947, nous n'avons trouv� aucun cas signal� de cong�diement ou de r�trogradation (pour mauvaise gestion ou pour comportement non coupable) en vertu de ce pouvoir particulier.

Le manuel d�crit clairement ce qui est consid�r� comme une inconduite coupable, c'est‑�‑dire un employ� qui a un rendement diff�rent de celui qu'on attend de lui.

Gouvernement : Yukon

Lois et r�glements

Public Service Act

• Un administrateur g�n�ral peut suspendre ou cong�dier un employ� pour inconduite, pour n�gligence ou pour avoir refus� ou n�glig� d'ob�ir � un ordre l�gal; un employ� qui est incapable d'exercer ses fonctions; un employ� qui a un rendement insuffisant; ou un employ� qui est accus� d'un acte criminel qui rend inopportun le maintien de l'employ� dans ses fonctions (article 121).
• Donne le pouvoir de suspendre un employ� (article 122).
• Pr�voit qu'un administrateur g�n�ral ne peut pas en appeler de sa suspension, de son cong�diement ou du renvoi � un arbitre (article 142).
• Contient des dispositions sur les conflits d'int�r�ts (article 190).

Public Service Commission Regulations

• Pr�voit qu'un administrateur g�n�ral peut r�primander, suspendre ou cong�dier un employ�

Politiques, lignes directrices, manuels, etc.

Lignes directrices �mises par la Commission de la fonction publique pour faciliter l'interpr�tation des conventions collectives. Traite des suspensions, des mesures disciplinaires, de la repr�sentation syndicale et de la gestion du rendement, etc.

Commentaires

Allie le concept d'imposer � un employ� une suspension disciplinaire et non disciplinaire et celui de le cong�dier pour inconduite, pour n�gligence, pour avoir refus� d'ob�ir � un ordre l�gal, pour incapacit�, pour rendement insuffisant et pour avoir �t� accus� d'un crime.

2. Comparaison des pouvoirs disciplinaires et non disciplinaires en Australie, en Nouvelle‑Z�lande et au Royaume‑Uni^[20] (2004)

Pays : Australie (administration f�d�rale)

Lois et r�glements

Public Service Act, 1999

Principaux pouvoirs disciplinaires

�tablit un code de conduite (article 13)

qui �num�re 13 comportements :

• l'employ� agit avec honn�tet� et int�grit� pendant qu'il est � l'emploi de la fonction publique d'Australie (FPA)
• l'employ� agit avec soin et diligence pendant qu'il est � l'emploi de la FPA
• l'employ� traite tout le monde avec respect et courtoisie, sans harceler quiconque
• l'employ� respecte les lois australiennes applicables. � cette fin, l'expression � loi australienne � d�signe :
  1. toute loi (y compris la pr�sente Loi), ou tout instrument pris en vertu d'une loi; ou
  2. toute loi d'un �tat ou d'un territoire, ainsi que tout instrument pris en vertu d'une telle loi.
• l'employ� doit ob�ir � toute directive l�gale et raisonnable qui lui est donn�e par un employ� de son organisme qui est autoris�e � le faire.
• l'employ� prot�ge comme il se doit la confidentialit� de ses rapports avec un ministre ou avec un membre de son personnel.
• l'employ� divulgue, ou prend des mesures raisonnables pour �viter tout conflit d'int�r�ts (r�el ou apparent) relativement � son emploi dans la FPA.
• l'employ� utilise comme il se doit les ressources du Commonwealth.
• l'employ� ne donne pas de renseignements faux ou trompeurs en r�ponse � une demande d'information faite � des fins officielles relativement � son emploi dans la FPA.
• l'employ� ne fait pas un usage abusif :
  • d'une information privil�gi�e; ou
• de ses fonctions, de sa situation, de son pouvoir ou de son autorit�,
• dans le but d'obtenir ou de chercher � obtenir un gain, un b�n�fice ou un avantage pour lui‑m�me ou pour quelqu'un d'autre. 
• l'employ� a un comportement conforme aux valeurs de la FPA et susceptible de prot�ger l'int�grit� et la bonne r�putation de la FPA. 
• le comportement d'un employ� de la FPA en poste � l'�tranger doit �tre de nature � pr�server la bonne r�putation de l'Australie.
• l'employ� doit se conformer � toute autre exigence au plan de la conduite �tablie par le r�glement.

Pr�voit que le Code de conduite engage les administrateurs g�n�raux de la m�me fa�on que les employ�s (article 14).

Infractions au Code de conduite (article 15).
Les administrateurs g�n�raux peuvent imposer les sanctions suivantes : cessation d'emploi, r�trogradation, r�affectation des fonctions, diminution de salaire, d�ductions sur le salaire au moyen d'une amende, r�primande.

Pr�voit que les employ�s peuvent �tre suspendus avec ou sans traitement (article 28).

�tablit les motifs de cessation d'emploi (article 29), notamment :

• l'employ� est exc�dentaire par rapport aux besoins de l'organisme;
• l'employ� n'a pas ou n'a plus une qualit� essentielle pour exercer ses fonctions;
• l'employ� n'a pas exerc� ses fonctions ou les a exerc�es de fa�on insatisfaisante; 
• l'employ� a une incapacit� physique ou mentale qui l'emp�che d'exercer ses fonctions;
• l'employ� n'a pas termin� de fa�on satisfaisante un cours de formation au niveau d'entr�e;
• l'employ� ne r�pond pas � une condition pr�vue au paragraphe 22(6);
• l'employ� a enfreint le Code de conduite;

tout autre motif pr�vu par le r�glement.

�tablit les valeurs de la fonction publique (article 10).
�num�re des valeurs allant de l'ouverture et du sens des responsabilit�s � la prestation de conseils francs, honn�tes, complets, exacts et donn�s en temps opportun.

Conf�re aux administrateurs g�n�raux le devoir de promouvoir les valeurs (article 12).

Pr�voit la protection des d�nonciateurs (article 16).

Partie traitant sp�cifiquement des employ�s du Senior Executive Service (section 2).

1. D�signe ceux qui fournissent � un niveau �lev� des comp�tences professionnelles, des conseils sur les politiques et de la gestion;
2. favorisent la collaboration avec les autres organismes;
3. en donnant l'exemple ou par d'autres moyens, font la promotion des valeurs et de la conformit� au Code de conduite.
4. Un certificat du Commissaire est n�cessaire pour cong�dier ces employ�s.

Commentaires

Loi g�n�rale �tablissant un code de conduite, des normes de valeurs et d'�thique, des mesures de protection pour les d�nonciateurs, des sanctions pour manquement au code de conduite et la possibilit� de cong�dier. La Loi pr�cise que les membres du � Senior Executive Service � ont le devoir de promouvoir le code de conduite et les normes de valeurs et d'�thique.

Pays : Nouvelle‑Z�lande

Lois et r�glements

State Sector Act, 1988

Principaux pouvoirs disciplinaires

La Loi ne pr�voit pas de mesures disciplinaires pr�cises. Cette question est plut�t d�l�gu�e aux administrateurs g�n�raux des minist�res en vertu de l'article 32 de la Loi, lequel �tablit que les administrateurs g�n�raux ont la responsabilit� d�l�gu�e d'assurer la conduite g�n�rale du minist�re et la gestion efficiente, efficace et �conomique des activit�s du minist�re.

�tablit le poste de Commissaire des services de l'�tat (article 6) :

1. nomme et emploie les administrateurs g�n�raux de la fonction publique au nom de la Couronne;
2. examine le rendement des administrateurs g�n�raux de la fonction publique au nom de leurs ministres responsables;
3. �tablit les normes de conduite et d'int�grit� pour la fonction publique;
4. fait enqu�te et fait rapport sur les questions relatives au rendement minist�riel.

Le Code de conduite �mis conform�ment � l'article 57 de la Loi comprend trois principes g�n�raux :

1. faire preuve de professionnalisme et d'int�grit�;
2. faire preuve d'honn�tet� et d'efficience;
3. ne pas porter atteinte � la r�putation de la fonction publique dans le cadre d'activit�s personnelles.
4. chaque principe g�n�ral comporte des obligations plus pr�cises comme l'obligation d'ob�ir � toutes les directives l�gales et raisonnables de l'employeur et de travailler suivant les directives; �viter d'avoir un comportement susceptible d'exposer leurs coll�gues � un danger ou � un pr�judice, ou de perturber autrement le milieu de travail; faire preuve de prudence dans leurs communications priv�es avec des ministres ou des d�put�s; �tre comp�tents, etc.

Les minist�res peuvent �mettre leur propre code de conduite.

Partie traitant sp�cifiquement des administrateurs g�n�raux (partie 3)

1. Confie aux administrateurs g�n�raux la responsabilit� de la conduite du minist�re;
2. confie aux administrateurs g�n�raux la gestion efficiente, efficace et �conomique des activit�s du minist�re;
3. les administrateurs g�n�raux doivent s'assurer que tous les employ�s observent des normes d'int�grit� et de conduite appropri�es et qu'ils ont le souci de l'int�r�t public;
4. pr�voit que le Commissaire peut, avec l'accord du gouverneur g�n�ral en conseil, relever l'administrateur g�n�ral d'un minist�re de ses fonctions pour un motif ou une excuse valable.

Partie traitant sp�cifiquement du Senior Executive Service (partie 4)

• Dans le cadre de tout march� de services, l'administrateur g�n�ral d'un minist�re peut, apr�s avoir consult� le Commissaire, cong�dier pour un motif ou une excuse valable toute personne appartenant � l'effectif de la direction du minist�re.
• Pr�cise que le Commissaire a la responsabilit� de former les membres de la direction.

Commentaires

La Loi ne pr�voit pas de m�canismes disciplinaires pr�cis. Elle met plut�t l'accent sur la conduite et la responsabilit� des chief executives (administrateurs g�n�raux) qui ont la responsabilit� sp�cifique d'assurer une bonne gestion et de maintenir des normes d'int�grit� et de conduite ad�quates.

La Nouvelle‑Z�lande a une loi portant express�ment sur la d�nonciation.

La Loi pr�cise que le Commissaire doit se charger de la formation des administrateurs g�n�raux.

Pays : Royaume‑Uni

Lois et r�glements

The Civil Service Order in Council 1995 �tablit le pouvoir de contr�ler la conduite de la fonction publique. En vertu de ce pouvoir, le Civil Service Management Code a �t� adopt�.

Principaux pouvoirs disciplinaires

Chapitre 4 : Conduite et discipline

Ce Code comprend une section g�n�rale et des sections plus sp�cifiques.

Section g�n�rale (article 4.1) :

�tablit des principes g�n�raux tels que l'obligation d'�tre honn�te et impartial, de ne pas utiliser abusivement les postes officiels, ou les renseignements obtenus dans de tels postes, d'utiliser l'argent comme il se doit et avec efficacit�, etc. 

Pr�cise que le Code n'est pas complet; ainsi, il ne traite pas des cas isol�s de n�gligence, de d�sob�issance � des instructions raisonnables ou d'autres types d'inconduite pouvant faire l'objet de mesures disciplinaires.

Les minist�res doivent �tablir leurs propres proc�dures en mati�re de discipline.

Mesures sp�cifiques

Discipline (4.5) :

1. des mesures disciplinaires peuvent �tre impos�es pour inconduite ou manquement au Code ainsi que dans toute situation o� le comportement, les actions ou l'inaction d'une personne peut perturber ou nuire gravement au rendement ou � la r�putation de l'organisation.
2. �tablit des proc�dures disciplinaires particuli�res pour les administrateurs g�n�raux et les hauts fonctionnaires.
3. permet de suspendre un employ�.
4. permet le recouvrement des fonds publics perdus.

Confidentialit� et renseignements officiels (article 4.2)

Normes de convenances (article 4.3)

Activit�s politiques (article 4.4)

Chapitre 6 – Gestion et perfectionnement

Mauvais rendement : inefficience et efficience r�duite (article 6.3)

Commentaires

Un code unique portant sur la discipline, la conduite et les valeurs, les mesures pour r�cup�rer l'argent perdu, la confidentialit� et les renseignements officiels, etc.

Le Royaume-Uni a un r�gime portant express�ment sur la d�nonciation.

 

Annexe C : Recouvrement de cr�ances

D�marche centralis�e

�tats-Unis

Le Financial Management Service est un bureau du United States Department of the Treasury. Au sein du Financial Management Service, il y a une section appel�e Debt Management Service (DMS) qui est responsable de la coordination et de la gestion g�n�rale du recouvrement des cr�ances au nom des organismes f�d�raux.

En vertu de la Debt Collection Improvement Act of 1996, toute cr�ance non li�e � l'imp�t due au gouvernement des �tats-Unis qui est en souffrance depuis 180 jours, � quelques exceptions pr�s, sera remise au Department of the Treasury pour recouvrement. Le programme de compensation du Treasury est l'un des principaux outils servant � recouvrer les cr�ances. Il facilite l'utilisation de la compensation en tenant une banque de d�biteurs d�faillants pouvant �tre appari�e avec la liste des paiements effectu�s par le Treasury. Ce programme est fusionn� avec le programme de compensation au titre des remboursements d'imp�t, qui fournit un point d'acc�s unique aux organismes qui cherchent � renvoyer une cr�ance tant au programme de compensation au titre des remboursements d'imp�t qu'aux autres programmes de compensation administratifs. Voici quelques autres outils de recouvrement des cr�ances utilis�s par le Treasury : les lettres de demande, le suivi t�l�phonique, le d�pistage et le renvoi � des agences de recouvrement priv�es retenues par contrat � l'�chelle du gouvernement. En conformit� avec la Debt Collection Improvement Act of 1996, le Treasury doit tenir une liste d'agences de recouvrement priv�es ou d'entreprises priv�es ayant des connaissances sp�cialis�es dans le domaine du recouvrement des cr�ances. Le Debt Management Service surveille tous les jours les activit�s des agences de recouvrement priv�es.

D�marche centralis�e

Afrique du Sud

La Public Finance Management Act (PFMA) et la r�glementation connexe fournissent le cadre de gestion financi�re en Afrique du Sud, incluant le recouvrement des cr�ances. La PFMA d�l�gue la responsabilit� de la gestion financi�re aux minist�res en se concentrant sur la cha�ne de responsabilit�, la surveillance et les exigences en mati�re de rapports.

Chaque minist�re d�signe un agent comptable qui est li� par contrat ax� sur le rendement qui stipule ses responsabilit�s en mati�re de contr�le budg�taire et de rapports. Le minist�re cr�e des comit�s de v�rification interne, compos�s de v�rificateurs, de gestionnaires, d'une personne n'appartenant pas � la fonction publique et d'un pr�sident n'�tant pas au service du minist�re. Chaque comit� de v�rification interne pr�sente ses conclusions � l'agent comptable qui peut prendre des mesures en r�ponse au rapport (comme une formation ou des lignes directrices).

L'agent comptable doit prendre des mesures efficaces et utiles afin de recouvrer toute somme due au minist�re. Pour ce faire, il devra prendre en compte ce qui suit : les proc�dures de radiation des cr�ances; le rapprochement mensuel entre le grand livre des d�biteurs et le compte de chacun des d�biteurs; la pr�paration de rapports d'analyse mensuels sur la chronologie des d�biteurs et la prise de mesures de suivi visant les d�biteurs; les termes de l'�change avec les d�biteurs et l'�mission d'avis de rappel; enfin, la perception d'int�r�ts sur toutes les cr�ances. Les mesures de recouvrement devraient �tre graduelles et inclure les mesures r�guli�res suivantes : l'�mission de factures lorsqu'un service a �t� fourni; l'envoi d'un relev� mensuel; l'envoi de lettres de rappel; enfin, les contacts personnels. Les minist�res peuvent utiliser les agences du secteur priv� afin de d�pister un d�biteur quand toutes les activit�s normales de d�pistage ont �chou�. C'est au d�biteur d'assumer tous les co�ts connexes et non au minist�re.

La PFMA pr�cise qu'un agent comptable ou un fonctionnaire peut faire l'objet de proc�dures disciplinaires et p�nales en cas de � mauvaise gestion financi�re �. La d�finition de mauvaise gestion financi�re n'est pas la m�me pour les agents comptables, les fonctionnaires du Treasury et les fonctionnaires d'autres minist�res. Par exemple, un agent comptable commet un acte de mauvaise gestion financi�re s'il omet de se conformer � certains articles de la PFMA ou s'il fait une d�pense non autoris�e, une d�pense irr�guli�re ou une d�pense inutile ou excessive. Le Treasury Regulations (chapitres 4 et 12) permet de r�cup�rer les pertes et les dommages-int�r�ts aupr�s d'un agent comptable ou d'un fonctionnaire dans certaines circonstances.

Australie

La Financial Management and Accountability Act 1997 (FMAA) �tablit le cadre pour l'utilisation et la gestion ad�quates des fonds publics. Elle donne aux administrateurs g�n�raux des organismes plus de latitude et d'autonomie dans leur gestion financi�re plut�t qu'adopter une m�thode plus normative et centralis�e.

La FMAA rejette la responsabilit� criminelle sur les fonctionnaires ou les ministres dans certains cas de mauvaise gestion financi�re. Par exemple, la responsabilit� criminelle peut s'appliquer dans les cas o� un fonctionnaire ou un ministre d�tourne des fonds publics, dispose ill�galement de fonds publics ou les utilise de fa�on ill�gale. De plus, un fonctionnaire ou un ministre peut �tre tenu responsable de la perte de fonds publics si le fonctionnaire ou le ministre a contribu� � la perte par sa mauvaise gestion ou par un non-respect d�lib�r� ou s�rieux des normes de diligence raisonnable. En dernier lieu, la FMAA pr�voit express�ment qu'une personne ne peut pas se soustraire � ses obligations (au moment o� elle �tait fonctionnaire ou ministre) simplement parce qu'elle cesse d'exercer ces fonctions.

En ce qui concerne le recouvrement des cr�ances, la FMAA pr�voit que chaque dirigeant principal doit proc�der au recouvrement d'une cr�ance � moins que la cr�ance n'ait �t� radi�e, qu'il ne se satisfasse de ce que la cr�ance soit irr�couvrable par des moyens l�gaux ou qu'il ne consid�re qu'il n'est pas �conomique de proc�der au recouvrement de la cr�ance.

Royaume-Uni

Plus r�cemment, en vertu de la Government Resources and Accounts Act 2000, le Treasury d�signe pour chaque minist�re un administrateur g�n�ral � titre d'agent comptable.

Le Royaume-Uni a des lignes directrices pr�cises qui ont �t� �nonc�es dans le Government Accounting Manual, qui traitent du recouvrement des trop-pay�s et des pertes. Dans le cas des trop-pay�s, on effectue souvent le recouvrement au moyen d'une retenue salariale ou du droit de compensation reconnu par la loi. Le manuel fournit une analyse d�taill�e du droit de compensation reconnu par la loi, y compris une description du droit, l'effet des Limitation Acts et des d�fenses possibles contre les mesures de recouvrement, comme la pr�clusion, le changement de poste et une contrepartie valable. Le manuel fournit �galement des lignes directrices dans les cas o� le trop-pay� met en cause la mauvaise foi du b�n�ficiaire et de la partie poursuivante ou dans les cas o� des mesures disciplinaires peuvent �tre n�cessaires.

Le Commissaire du Parlement est habilit�, en vertu de la Parliamentary Commissioner Act 1967, � enqu�ter sur des plaintes transmises par des d�put�s et d�pos�es par des personnes du public qui estiment avoir subi une injustice par suite de mauvaise gestion. Le Commissaire du Parlement peut recommander au minist�re ou � l'organisme d'offrir une r�paration au plaignant (et � tous les autres qui ont pu subir la m�me injustice). La r�paration peut prendre la forme d'une explication, de l'expression de regrets, d'un engagement visant � am�liorer les proc�dures ou les syst�mes, d'un paiement � titre gracieux ou d'une combinaison de ces mesures. Les recommandations du Commissaire portant sur les recours n'ont pas force obligatoire et peuvent �tre rejet�es.

 

Notes de bas de page

^[1] Le LRTFP a �t� r�vis�e et son titre anglais modifi�, dans le cadre de la Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP). Les dispositions pertinentes de la loi en question ne sont pas encore en vigueur.

^[2] Fraser c. Canada (Commission des relations de travail dans la fonction publique) [1985] 2 R.C.S. 455, par. 40 et 43.

^[3] John C. Tait, c.r., a pr�sid� un groupe de travail sur les valeurs et l'�thique dont le mandat �tait d'examiner la relation entre les valeurs actuelles et celles en �volution dans la fonction publique et d'�tudier des fa�ons de les adapter aux d�fis actuels. On peut trouver le rapport du groupe de travail sur le site suivant :  http://www.myschool-monecole.gc.ca/research/publications/complete_list_f.html.

^[4] R. c. Hinchey [1996] 3 R.C.S. 1128, par. 15, 17 et 18 respectivement (par L'Heureux-Dub�).

^[5] Peter Aucoin est politologue et il a beaucoup �crit sur la gouvernance dans la fonction publique. Extrait de Comparative perspectives on Canadian Public Service reform in the 1990s, page 5, dans le cadre du Rapport de la v�rificatrice g�n�rale, La r�forme de la gestion de la fonction publique : Progr�s, �checs et d�fis, f�vrier 2001.

^[6] On peut trouver le document sur le site Web suivant :
http://www.pco-bcp.gc.ca/default.asp?Page=Publications&Language=E&doc=gdm-gsm/gdm-gsm_doc_f.htm.

^[7] On peut trouver le document sur le site Web suivant :
http://www.pco-bcp.gc.ca/default.asp?Page=Publications&Language=E&doc=mog/cover_f.htm.

^[8] Des modifications visant � accro�tre la centralisation ont �t� apport�es en 1931 alors que R.B. Bennett s'effor�ait de renforcer la capacit� de gestion des fonds publics du gouvernement. � l'�poque, on a cr�� les postes d'agents financiers responsables devant le ministre des Finances. Les d�bats de la Chambre des communes sur le projet de modification de la Loi du revenu consolid� et de la v�rification, en 1931, ne font �tat d'aucune discussion des articles sur la responsabilit� et les sanctions, sauf pour noter qu'une peine de cinq ans pour avoir omis de signaler un d�lit ou une fraude �tait s�v�re. On pensait qu'une telle peine constituait un moyen de dissuasion bon et utile. Apr�s ces quelques mots, les articles sur la responsabilit� et les sanctions ont �t� adopt�s.

^[9] Le Code criminel a �t� pris par le Parlement en 1878. Au cours des d�bats qui ont abouti � la Conf�d�ration, il n'y a eu aucune controverse quant � l'accord de pouvoir l�gislatif par opposition au droit criminel au gouvernement f�d�ral. Au cours des d�bats parlementaires en 1865, Sir John A. MacDonald, alors procureur g�n�ral, a qualifi� cette question de quasi-n�cessit� car il �tait tr�s important d'avoir le m�me droit criminel dans toutes les provinces et d'assurer la m�me protection de la vie et de la propri�t� dans toute l'Am�rique du Nord britannique. (Ce qui contrastait avec le syst�me am�ricain, qui permettait � chaque �tat d'avoir son propre code criminel). D'apr�s des extraits de M.C. Friedlang, � Criminal Justice and the Division of Power in Canada �, A Century of Criminal Justice (1934).

^[10] Commission de la r�forme du droit au Canada. Document de travail 2, infra, note 41.

^[11] L'article 126 du Code criminel s'applique dans ce cas-l�. Il pr�voit une peine d'emprisonnement maximale de deux ans.

^[12] Financial Management and Accountability Act, 1997.

^[13] Public Finance Act, 1989.

^[14] Financial Intelligence Centre Act, 2001.

^[15] Il est � noter que nous n'entendons pas par l� que le pouvoir discr�tionnaire de poursuivre et l'ind�pendance sont touch�s.

^[16] Christopher Hood, Colin Scott, Oliver James, George Jones et Tony Travers, Regulation Inside Government (New York : Oxford University Press Inc., 1999), pp. 20-43, � la p. 26 : � La notion des co�ts de conformit� est bien connue dans le monde des affaires, mais on a pr�t� peu d'attention � ces co�ts dans le secteur public. L'estimation de ces co�ts est difficile parce qu'ils soul�vent des questions hypoth�tiques complexes sur ce que les organisations feraient en l'absence de r�glements, et parce qu'il est avantageux pour les entit�s r�glement�es de surestimer (et pour les organismes de r�glementation de sous-estimer) ces co�ts. Par co�ts de conformit�, on entend ce que co�te � l'entit� r�glement�e l'interaction avec l'organisme de r�glementation, y compris le co�t du traitement des demandes d'information, la consultation de l'organisme de r�glementation, l'organisation des tourn�es et des inspections et le travail de guide � ces occasions. �

^[17] Organisation de coop�ration et de d�veloppement �conommiques, R�duire le risque d'�chec des politiques :
Les d�fis li�s au respect de la r�glementation, Paris, France, 2000. 

^[18] Braithwaite, John, Restorative Justice and Corporate Regulation, dans Elmar Weitekamp et Hans-Jurgen Kerner, �ds, Restorative Justice in Context: International Practice and Directions (Devon, UK et Portland, Oregon : Willan Publishing, 2003), pp. 161-172.

^[19] Tyler, Tom R., Why People Obey The Law (New Haven, Connecticut : Yale University Press, 1990), p. 110. Lors d'un r�cent d�bat, M. Tyler a indiqu� que tous ses derniers travaux de recherche confirment et renforcent les conclusions auxquelles il �tait parvenu dans Why People Obey The Law.

^[20] Nous avons examin� la situation aux �tats-Unis mais en raison du grand nombre de lois f�d�rales sur la conduite et la discipline qui s'appliquent � la fonction publique f�d�rale, nous avons conclu qu'un r�sum� ne serait pas utile pour le moment. Tr�s bri�vement, ces lois comprennent la Civil Service Reform Act (1978), qui a �tabli le Merit Systems Protection Board (un organisme quasi judiciaire charg� de prot�ger les fonctionnaires f�d�raux contre les abus de la direction) et l'Office of the Special Counsel (organisme f�d�ral ind�pendant charg� de faire enqu�te et d'engager des poursuites); la Ethics in Government Act (1978) qui �tablit l'Office of Government Ethics; les Hatch Reform Amendments of 1993,qui restreignent les activit�s politiques des fonctionnaires f�d�raux. Autres lois connexes : Government Performance and Results Act (1993), Government Management Reform Act (1994), Federal Acquisition Streamlining Act (1994), Federal Acquisition Reform Act (1996), Information Technology Management Reform Act (1996), Whistleblower Protection Act (1989).