ARCHIVÉ - La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour réagir face à la non-conformité - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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4. Sanctions disciplinaires et administratives

Dans le cadre de l'examen, nous avons examin� les politiques, les lignes directrices et le cadre de gestion du Conseil du Tr�sor r�gissant la discipline dans la fonction publique afin de d�terminer s'ils pouvaient �tre renforc�s. En cherchant � �valuer la viabilit� du cadre, nous avons proc�d� � des consultations aupr�s de diverses organisations, de professionnels des ressources humaines et de cadres dirigeants. Nous avons aussi invit� des agents n�gociateurs � participer � l'examen.

Les sanctions disciplinaires visent principalement des personnes. L'imposition de cons�quences personnelles peut �tre r�alis�e au moyen de mesures disciplinaires ou administratives. Il ne faut pas cependant en conclure que les institutions sont exon�r�es de responsabilit� lorsqu'il y a mauvaise gestion. La surveillance institutionnelle attentive – comportant l'examen des circonstances syst�miques ayant contribu� � la mauvaise gestion individuelle – est un �l�ment important du plan d'action du gouvernement. Souvent, les interventions appropri�es en cas de non‑conformit� viseraient, en totalit� ou en partie, l'institution.

La responsabilisation d'un ministre a trait � l'orientation g�n�rale d'un minist�re, c'est-�-dire � ses politiques et programmes. Elle comporte les t�ches suivantes : repr�senter le minist�re au Parlement, piloter la l�gislation relative aux travaux du minist�re dans le processus l�gislatif, assurer l'acceptation du budget des d�penses minist�rielles et expliquer et d�fendre les politiques et pratiques du minist�re. Les ministres sont �galement responsables de la qualit� g�n�rale de la gestion du minist�re. Les volets administratifs de la responsabilisation touchent � la saine gestion des finances minist�rielles. L'attribution de la responsabilit� en mati�re de la mauvaise administration, de l'inconduite ou de r�sultats inattendus de la gouvernance constitue, bien entendu, un autre aspect de ce m�canisme de contr�le.

Les syst�mes de sanctions � l'emploi, tant administratives que disciplinaires, permettent aux ministres d'offrir au Parlement et au public l'assurance de la pr�sence de syst�mes pour r�pondre de fa�on progressive et appropri�e aux cas d'inconduite de la part des fonctionnaires. Cela inclut la recherche des causes de l'inconduite, la prise de mesures correctives appropri�es et l'�limination de tous facteurs ayant contribu� � l'inconduite qui pourrait avoir �t� d�couvert.

De nombreuses personnes semblent consid�rer le r�le et les fonctions du Conseil du Tr�sor, en tant qu'employeur public, comme �tant semblables � ceux des employeurs du secteur priv�. De fait, les deux r�gimes ont �t� tr�s diff�rents durant la plus grande partie du premier centenaire de la Conf�d�ration, quand Sa Majest� pouvait licencier le titulaire d'une charge sans motif. Avec le temps, les valeurs, l'�thique et les politiques r�gissant les comportements – et la responsabilit� – des travailleurs de la fonction publique ont �volu� pour devenir un ensemble complexe de devoirs et d'obligations sp�ciaux, dont certains sont inspir�s des pratiques du secteur priv�, mais dont la plupart reposent toujours sur les particularit�s li�es au contexte de la fonction publique. Les normes et les pratiques disciplinaires ont aussi chang� avec le temps; le pouvoir d'imposer des mesures disciplinaires est maintenant partag� entre les administrateurs g�n�raux, les dirigeants d'employeurs distincts et le Conseil du Tr�sor.

4.1 Qu'est-ce qui constitue une � mesure disciplinaire �?

Mesures disciplinaires au sein du gouvernement Les gestionnaires ont un certain nombre de mesures � leur disposition : r�primande orale; r�primande �crite; suspension sans r�mun�ration; sanction p�cuniaire; r�trogradation; cessation d'emploi.

Les mesures disciplinaires visent � inciter les employ�s � accepter les r�gles et les normes de conduite qui sont souhaitables ou n�cessaires � l'atteinte des buts et des objectifs de l'organisation. Un r�gime disciplinaire sert aussi � sanctionner l'employ� et est un m�canisme de dissuasion qui vise � emp�cher tout autre employ� de se livrer � l'inconduite. � l'extr�mit� du spectre, lorsque les circonstances le justifient et que le lien de confiance a �t� irr�m�diablement rompu, le r�gime disciplinaire appuiera la cessation d'emploi.

Une mesure disciplinaire est prise en r�action � une faute, qu'il s'agisse d'une transgression intentionnelle ou de n�gligence condamnable. Elle ne sert pas � r�gler les cas d'incomp�tence ou d'incapacit�, � moins que, bien s�r, celles‑ci d�pendent de facteurs sur lesquels l'employ� avait le contr�le.

La LGFP, la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et les politiques du Conseil du Tr�sor, ainsi que la jurisprudence et les r�gles g�n�ralement accept�es dans le domaine des relations de travail, constituent un cadre de r�gles et d'obligations relatives � la prise de mesures disciplinaires, des enqu�tes et des entrevues aux audiences disciplinaires et � la documentation. Elles donnent les �tapes � suivre pour d�terminer s'il y a eu inconduite et les mesures disciplinaires � prendre, ainsi que diff�rentes proc�dures de recours offertes aux personnes qui font l'objet de mesures disciplinaires. Une mesure disciplinaire peut faire l'objet d'un grief. Un grief contre une mesure disciplinaire entra�nant une sanction p�cuniaire, une suspension ou le renvoi peut aussi �tre soumis � l'arbitrage. Toute mesure disciplinaire doit �tre jug�e en fonction de la norme du � motif valable �. L'arbitre doit ainsi d�terminer s'il y a eu une inconduite ou un �cart de conduite justifiant une intervention disciplinaire et, le cas �ch�ant, si l'inconduite en question justifie la mesure particuli�re (c.‑�‑d. la sanction) qui a �t� prise en tenant compte de toutes les circonstances. Si l'arbitre juge que la conduite de l'employ� ne constituait pas une inconduite coupable ou que la sanction �tait excessive, il peut annuler toute sanction impos�e par l'employeur ou lui substituer une autre sanction.

La figure 2 illustre les �tapes chronologiques du processus disciplinaire qui est couramment utilis� au gouvernement.

Figure 2. Le processus disciplinaire du gouvernement du Canada

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4.2 Normes de conduite

Les employ�s ont en tout temps la responsabilit� de se conformer aux normes de conduite �tablies, implicites ou explicites. Plusieurs instruments du Conseil du Tr�sor fixent des normes de conduite : le Code de valeurs et d'�thique de la fonction publique, la Politique sur la divulgation interne d'information concernant les actes fautifs au travail et la politique intitul�e Pertes de fonds et infractions et autres actes ill�gaux commis contre la Couronne. Ceux-ci reconnaissent la nature unique de l'emploi dans la fonction publique et les obligations particuli�res des employ�s en ce qui a trait � l'impartialit�, � l'honn�tet�, � la loyaut� et � la confidentialit�. En outre, le Code r�gissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'int�r�ts et l'apr�s‑mandat a �t� cr�� pour accro�tre la confiance du public � l'�gard de l'int�grit� des titulaires de charge publique et du processus de prise de d�cision au gouvernement. D'autres normes de conduite (qui ne sont pas fond�es sur des exigences uniques � la fonction publique mais plut�t sur des pratiques de bonne gestion) sont �tablies dans des politiques comme la Politique sur la pr�vention et le r�glement du harc�lement en milieu de travail.

Des normes de conduite propres aux minist�res peuvent �galement �tre �tablies. Dans cet exercice, le Conseil du Tr�sor fait une mise en garde � l'intention des administrateurs g�n�raux contre toute tentative de d�finir de mani�re exhaustive ce qui constitue l'� inconduite �, afin de conserver assez de flexibilit� pour faire face � tout type de probl�me disciplinaire pouvant surgir.

Plusieurs autres types d'inconduite li�e � l'emploi sont vis�s, comme l'insubordination. �tant donn� qu'une certaine conduite est implicite dans le contexte de l'emploi (c'est-�-dire une conduite fondamentale compatible avec l'exercice des fonctions et responsabilit�s d'un employ�), il n'est pas n�cessaire de la d�crire explicitement dans une politique. 

La transgression des politiques li�es au travail peut aussi constituer de l'inconduite, par exemple la transgression d'une politique sur l'utilisation d'Internet ou d'une politique sur les voyages.

Avant d'imposer des mesures disciplinaires, le minist�re doit s'assurer que l'employ� a �t� pr�alablement inform� des normes de conduite � respecter ou qu'il pourrait raisonnablement �tablir que l'employ� aurait d� conna�tre les normes de conduite. Les attentes relatives � ce que l'employ� aurait d� savoir d�coulent du poste de l'employ�, de sa formation et de son accr�ditation, du mandat et des responsabilit�s rattach�s � son poste, de son exp�rience de travail, de ses efforts de dissimulation, du bon sens, du crit�re objectif de la personne raisonnable dans des circonstances semblables, des communications de l'employeur et des avertissements ant�rieurs.

4.3 Les mesures disciplinaires en tant qu'interventions administratives � des comportements individuels

Le gouvernement peut opposer une s�rie d'interventions aux comportements individuels et la prise de mesures disciplinaires ne repr�sente qu'une d'entre elles. La ligne de conduite adopt�e par les minist�res d�pend de la fa�on dont la conduite se caract�rise, soit comme inconduite coupable ou comme incomp�tence.

Le cadre disciplinaire et administratif du gouvernement du Canada en place aujourd'hui est sain et est comparable � celui d'autres ordres de gouvernement comparables fond�s sur le mod�le de Westminster. L'�ventail de sanctions et d'interventions offertes aux gestionnaires est appropri�. Les approches adopt�es dans la fonction publique jusqu'� maintenant constituent une bonne base pour l'exercice direct du pouvoir disciplinaire conf�r� aux administrateurs g�n�raux par la Loi sur la modernisation de la fonction publique. L'annexe B donne les grandes lignes de la comparaison entre les pouvoirs disciplinaires et non disciplinaires du gouvernement f�d�ral et ceux des gouvernements provinciaux et territoriaux et de certains pays du Commonwealth. L'approche de base est diff�rente. Certains ordres de gouvernement disposent d'une loi compl�te comprenant une hi�rarchie de r�gles et de syst�mes r�gissant les responsabilit�s des fonctionnaires. Certains autres imposent des fonctions particuli�res aux cadres de direction ou pr�voient l'examen ind�pendant de leur rendement. Cependant, les types de sanctions disciplinaires disponibles en cas d'inconduite ou de mauvaise gestion ne sont pas tr�s diff�rents.

Il incombe � la direction des minist�res et des organismes d'appliquer le r�gime, et ce, de fa�on judicieuse, particuli�rement depuis l'entr�e en vigueur de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, le 1^er avril 2005. Les lignes directrices du Conseil du Tr�sor ont d�j� confi� aux minist�res et aux organismes la responsabilit� d'�laborer, de maintenir et de modifier des codes de discipline tenant compte de l'organisation et du mandat minist�riels. Bien que la plupart des organisations, plus particuli�rement les grandes, aient des codes, ceux-ci ne visent pas pr�cis�ment les comportements qui peuvent mener � la mauvaise gestion. Les obligations sp�ciales des fonctionnaires ont �t� mentionn�es plus t�t. Elles ne sont pas bien int�gr�es au processus et � la pens�e disciplinaires. Un consensus doit �tre �tabli dans deux secteurs, au sein des collectivit�s des relations de travail et de la gestion : soit les incidences de la non‑conformit� aux r�gles de gestion et la d�termination de ce qui constitue une inconduite n�cessitant la prise de mesures disciplinaires.

Les gestionnaires du secteur public travaillent dans un environnement complexe. Par exemple, dans une �tude de cas susceptible d'entra�ner des mesures disciplinaires pour mauvaise gestion, nous avons relev� 25 politiques du Conseil du Tr�sor qui pourraient �tre invoqu�es, dont la plupart n'�taient pas reli�es entre elles ou ne faisaient pas l'objet de renvois. Comme il fallait s'y attendre, la connaissance et la prise de conscience des politiques et des proc�d�s sont souvent insuffisantes ou faibles. Nous tenons compte de cet �l�ment dans le renouvellement de l'ensemble des politiques du Conseil du Tr�sor.

Enfin, il arrive parfois que la mauvaise gestion soit le r�sultat d'un rendement non coupable, mais faible, plut�t qu'une affaire de discipline. Il semble qu'en raison de l'abondance de m�canismes de redressement, les probl�mes li�s au rendement insatisfaisant doivent �tre trait�s diff�remment.

Dans ces situations, l'adoption de mesures contre les mauvais gestionnaires et les employ�s au rendement insatisfaisant fait partie d'une intervention appropri�e. La Loi sur la modernisation de la fonction publique pr�voit des dispositions qui permettent de traiter avec d�f�rence l'opinion d'un administrateur g�n�ral que le rendement d'un employ� est insatisfaisant lorsqu'une d�cision de mettre fin � un emploi ou de r�trograder un employ� � faible rendement est examin�e par un arbitre.

Le processus d'intervention � suivre en cas de comportement non coupable n'est pas d'une complexit� d�mesur�e mais il demande un effort soutenu. L'appui offert par les sp�cialistes des ressources humaines est probablement l'�l�ment qui peut le mieux aider les gestionnaires de la fonction publique � appliquer ce processus. Les dispositions de la Loi sur la modernisation de la fonction publique exigent que chaque administrateur g�n�ral mettre en œuvre des m�canismes officieux de r�solution de conflits au sein de son institution. Cette mesure fournira un m�canisme de facilitation pour aborder les cas de faible rendement.

4.4 Sanctions disciplinaires et interventions administratives � l'intention de groupes de fonctionnaires particuliers

Au cours de l'examen, nous nous sommes aussi pench�s sur les m�canismes de responsabilisation et de sanctions s'appliquant aux membres du groupe de la direction, aux anciens employ�s, aux titulaires de charge publique et aux employ�s des soci�t�s d'�tat. Le but �tait d'�valuer leur pertinence.

Groupe de la direction

En tant que cadres sup�rieurs de la fonction publique, les membres du groupe de la direction (EX) jouent un r�le fondamental dans l'instauration et le maintien d'une culture qui d�sapprouve la mauvaise gestion et cherche � favoriser une saine gestion des ressources gouvernementales. �tant donn� que les membres de la cat�gorie de la direction doivent jouer un r�le de leadership et qu'ils sont aussi parmi les fonctionnaires les plus mobiles, leur conduite, leurs valeurs et leurs attitudes peuvent grandement influencer l'ensemble de la fonction publique. M�me si la responsabilit� des cadres sup�rieurs s'exerce dans la structure hi�rarchique de leur propre minist�re, il existe un certain nombre de processus pour le perfectionnement et la gestion de la collectivit�, en particulier aux niveaux EX-4 et EX-5 (sous-ministre adjoint).

Les �l�ments de base d'une bonne gouvernance comprennent manifestement l'�tablissement de responsabilit�s claires et la mise en place de m�canismes qui tiennent les membres de l'effectif de direction responsables de leur gestion. Certaines administrations ont abord� quelques-uns de ces �l�ments de fa�on tr�s directe. Dans certains cas, des dispositions particuli�res traitaient de la discipline des cadres de direction ou de la gestion de leur rendement. D'autres touchaient �galement la discipline des cadres de direction par une partie � l'ext�rieur du minist�re.

Dans la fonction publique canadienne, les mesures disciplinaires impos�es aux cadres sup�rieurs sont souvent de nature non officielle. Le concept de mesures disciplinaires progressives est n� de la n�gociation collective et appara�t habituellement dans les conventions collectives. Il n'est pas reconnu dans la common law o� les employ�s passent des avertissements aux licenciements motiv�s. Par cons�quent, la m�thode des mesures disciplinaire progressives ne s'applique pas de la m�me fa�on, pour peu qu'elle s'applique, aux membres de la direction. Tout comme la p�riode de pr�avis de cessation d'emploi se calcule diff�remment pour les cadres et les employ�s syndiqu�s, la m�thode disciplinaire diff�re. De fait, un examen des d�cisions r�v�le qu'un comportement pour lequel un employ� syndiqu� sera suspendu pourra faire l'objet d'une cessation d'emploi d'un cadre sup�rieur.

En tant que mod�les de comportement pour l'organisation, les cadres sup�rieurs doivent se conformer � une norme plus �lev�e. Pour la mobilit� de carri�re, et assur�ment pour la continuit� d'emploi, il est n�cessaire d'avoir un dossier d�pourvu de mention d'inconduite. Il est essentiel d'�tablir une relation de confiance entre la haute direction et les cadres minist�riels. Les quelques rares cas d'inconduite ou autre difficult� t�moignent bien de la culture de la relation entre les cadres et leurs sup�rieurs et donnent souvent lieu � des sanctions officieuses comme la mutation � d'autres postes. Comme la r�mun�ration des cadres sup�rieurs comprend la r�mun�ration au rendement, ceux qui ont eu de telles difficult�s dans l'exercice de leurs fonctions de gestion verront par cons�quent des sommes retenues sur leur r�mun�ration. Par cons�quent, si les mesures disciplinaires officielles sont habituellement �vit�es, elles le sont le plus souvent au profit d'une d�marche diff�rente, moins officielle, entra�nant souvent une d�mission.

Cette approche a l'avantage de la flexibilit�, mais elle cr�e des difficult�s lorsqu'il s'agit d'assurer une fa�on coh�rente d'aborder les actes de mauvaise gestion dans la fonction publique. Elle a �galement donn� l'impression que les cadres sup�rieurs ne sont pas tenus responsables, en particuliers pour des actes de mauvaise gestion qui se sont produits � durant leur quart �. �tant donn� qu'en g�n�ral la mauvaise gestion n'est pas n�cessairement d�tect�e, ni n�cessairement et syst�matiquement sanctionn�e, on pourrait croire que le gouvernement fait preuve de laxisme dans la gestion de ces types de situation. Par ailleurs, il faut tenir compte de facteurs et de circonstances qui sont uniques aux cadres de direction dans le choix des interventions disciplinaires, comme le font les politiques et les m�thodes distinctes qui ont �t� adopt�es pour faire face aux situations menant � une cessation d'emploi, par exemple la Politique sur les mutations des membres du Groupe de la direction qui pr�voit que les fonctionnaires aux niveaux �lev�s peuvent �tre transf�r�s d'un poste � l'autre sans leur consentement selon les besoins op�rationnels.

Un cadre de conformit� efficace exige du gouvernement qu'il officialise les interventions possibles en cas de mauvaise gestion de la part d'un cadre de direction, ce qui n'emp�che pas de faire preuve de souplesse et d'appliquer des m�thodes uniques � la cat�gorie de la direction. �tant donn� que la mauvaise gestion n'est pas n�cessairement d�tect�e sur-le-champ, il faut parfois explorer des m�canismes invitant les cadres � rendre compte des transgressions, m�me si celles-ci remontent parfois � un certain temps ou si les cadres ont chang� de poste.

Les principes qui sont expos�s ici devraient s'appliquer aux plus hauts �chelons de la direction de tous les minist�res. Le d�sir du gouvernement de r�compenser les cadres en fonction d'une bonne gestion doit �tre exprim� par l'adoption de mesures et la reconnaissance. Cette reconnaissance est aussi importante que les interventions en cas de mauvaise gestion.

Il n'est pas r�aliste de pr�sumer que ceux qui �valuent les cadres de direction sont toujours de bons gestionnaires eux-m�mes. Le Programme de gestion du rendement doit reconna�tre cette r�alit� et donner aux cadres de direction les outils leur permettant de g�rer efficacement leurs subalternes. Certains minist�res ont beaucoup fait pour aviver ce programme et s'assurer que les gestionnaires en tirent le maximum d'avantages.

Les cadres de direction, comme d'autres groupes de fonctionnaires qui sont engag�s dans la gestion des ressources publiques, peuvent avoir souffert de l'absence de programmes de formation en gestion de base (bien que certains aient profit� des programmes de perfectionnement des cadres). M�me si les initiatives de planification des ressources humaines du gouvernement ont �tabli la validit� du perfectionnement des cadres sup�rieurs, elles ont surtout mis l'accent sur les comp�tences plus � g�n�rales � en leadership qui sont intrins�ques � la bonne gestion. Toutefois, dans la pratique, on a peut-�tre ralenti l'acquisition de comp�tences compl�mentaires, comme la connaissance et la compr�hension des principes et des r�gles de gestion qui doivent r�gir les cadres de direction dans l'exercice de leurs fonctions.

Le nouvel accent que le gouvernement met sur la bonne gestion s'est manifest� notamment lors de l'�laboration du CRG. Ce dernier favorisera une prise en compte plus syst�matique des comp�tences en gestion et du rendement des gestionnaires lors de l'�valuation des cadres de direction. Le R�seau du leadership et la Commission de la fonction publique du Canada ach�vent de dresser un nouveau profil de comp�tences pour les cadres de direction. L'excellence en gestion est l'une des quatre comp�tences cl�s en mati�re de leadership, qui comprennent aussi les valeurs et l'�thique qui guideront le recrutement, l'�valuation et la promotion des cadres de direction dans la fonction publique. Le profil de leadership visera �galement les sous-ministres, les dirigeants d'organisme et les gestionnaires des niveaux qui alimentent le groupe de direction et facilitera ainsi l'adoption de pratiques et de valeurs communes ainsi que de la nouvelle culture de gestion.

Anciens fonctionnaires

Dans un certain nombre de cas qui ont �t� examin�s par la v�rificatrice g�n�rale du Canada, des fonctionnaires paraissant avoir �t� impliqu�s dans des actes d'inconduite n'�taient plus en poste au moment de la pr�sentation des rapports. Cela nous a pouss� � �tudier la situation d'anciens employ�s ayant pu commettre des actes de mauvaise gestion pendant qu'ils �taient en fonction.

Dans le cadre du pr�sent examen, ces situations ont soulev� deux �l�ments :

• l'incidence du d�part de l'employ� sur l'enqu�te;
• la nature et la pertinence des sanctions qui peuvent �tre inflig�es � l'employ�.

On n'a pas n�cessairement acc�s aux raisons justifiant ces d�parts, mais on pourrait parfois penser que ces derniers sont le r�sultat d'un processus disciplinaire ayant abouti � une entente qui pr�voit une d�mission. Un fonctionnaire peut �galement avoir donn� sa d�mission, sans qu'on l'y incite, pendant une enqu�te.

Comme le but principal des mesures disciplinaires est de corriger des comportements, le fait d'en imposer une � un employ� qui s'en va est peu susceptible d'obtenir le r�sultat d�sir�. De plus, si l'employ� a d�j� quitt� son poste, la relation d'emploi sur laquelle repose le pouvoir d'imposer des sanctions disciplinaires ou administratives n'existe plus.

Pour le moment, le gouvernement dispose de certains instruments. Le Code criminel et la LGFP ne distinguent pas les infractions en fonction de la situation d'emploi de la personne, et les politiques en vigueur exigent la divulgation des infractions possibles � l'organisme d'application de la loi comp�tent. Parall�lement, les sommes d'argent que des personnes � la retraite doivent peuvent �tre d�duites des montants dus � l'�tat ou � verser par l'�tat, y compris les prestations de retraite. De fait, de nombreux minist�res et organismes retiennent le versement des prestations de cessation d'emploi pendant la d�cision d'une revendication existante lorsqu'il y a un risque que des sommes soient dues � la Couronne.

La facilit� relative avec laquelle les minist�res peuvent conclure des march�s directement ou indirectement pour obtenir les services de fonctionnaires soul�ve la question de savoir s'il est opportun de retenir les services d'une personne qui a remis sa d�mission de la fonction publique en raison d'actes de mauvaise gestion, � moins qu'elle ait �t� reconnue coupable de corruption. La m�me question se pose en cas de r�embauchage ou d'embauchage par un autre employeur de la fonction publique ou une soci�t� d'�tat mandataire. Aucune r�gle g�n�rale n'emp�che un employ� cong�di� ou un employ� ayant remis sa d�mission dans le cadre du processus disciplinaire d'�tre r�embauch�

Titulaires de charge publique

Nous avons aussi examin� la situation des titulaires de charge publique, en particulier les personnes nomm�es par le gouverneur en conseil. Au moment d'aller sous presse, environ 3 000 personnes nomm�es �taient en fonction, dont environ 600 � temps plein. De temps � autre, on se demande si ces personnes nomm�es sont tenues de se conformer aux r�gles et sont assujetties aux r�gimes habituels de sanctions et d'application de la loi.

Les personnes nomm�es par le gouverneur en conseil occupent divers postes dans diff�rentes organisations. Elles sont nomm�es dirigeants et membres de minist�res, d'organismes, de conseils, de commissions et de soci�t�s d'�tat. Elles comprennent des sous-ministres et des administrateurs g�n�raux. Pour nombre d'entre elles, c'est le CRG qui servira d'�nonc� des attentes.

Le Bureau du Conseil priv� a publi� deux documents pour aider les sous-ministres et les dirigeants d'organismes : Guide du sous-ministre^[6] et Un guide pour les dirigeants d'organismes : Fonctionnement, structures et responsabilit�s au sein du gouvernement f�deral.^[7] Ces publications aident � d�finir les responsabilit�s et l'obligation de rendre compte, qui se traduisent par des attentes. Si on les ajoute au Code de valeurs et d'�thique de la fonction publique, de 2003, au Code r�gissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'int�r�ts et l'apr�s-mandat, paru en 2004, et au CRG, il est �vident qu'il existe plusieurs documents pour aider la plupart des titulaires de charge publique � comprendre la culture et les valeurs du gouvernement ainsi que les attentes en mati�re de rendement. Toutefois, ces publications ne suffisent pas.

Des observations donnent � penser que certains cas de mauvaise gestion chez les titulaires de charge publique d�coulent non pas d'une action fautive d�lib�r�e mais bien de la m�connaissance des r�gles, de la culture ou des valeurs de l'administration publique.

Deux facteurs semblent contribuer � ces situations. Premi�rement, bon nombre de ces organisations ont des mandats qui leur demandent d'exercer des fonctions quasi judiciaires ou autrement d'exercer leurs activit�s de fa�on plus ind�pendante du pouvoir ex�cutif que les minist�res. Il arrive � l'occasion que cette ind�pendance provenant du mandat soit interpr�t�e de fa�on erron�e comme de l'ind�pendance en mati�re d'administration (gestion des finances et des ressources humaines). Parfois, il semble que certains titulaires de charge publique �prouvent des difficult�s � �tablir l'�quilibre entre l'ind�pendance de leur mandat et l'ensemble d�fini des exigences administratives et des valeurs du gouvernement.

Le fait qu'une organisation dispose d'un mandat pr�voyant un certain degr� d'ind�pendance de l'ex�cutif n'entra�ne pas automatiquement le m�me degr� d'ind�pendance en ce qui a trait � l'administration ou � la gestion de l'organisation. Il y a de nombreuses organisations qui sont ind�pendantes du point de vue de l'ex�cution de leur mandat (p. ex., le Bureau du v�rificateur g�n�ral du Canada), mais qui sont soumises aux lois, aux r�glements et aux politiques s'appliquant � la gestion financi�re et � l'administration g�n�rale d'organisations vis�es par la LGFP, qu'il s'agisse d'un minist�re ou d'un tribunal.

Le deuxi�me facteur est li� au premier mais se manifeste dans les organisations sans �gard � leur degr� d'ind�pendance. Certains titulaires de charge publique dont c'est la premi�re exp�rience de travail au gouvernement f�d�ral peuvent avoir un ensemble diff�rent de valeurs culturelles. Parfois, ils n'ont pas profit� d'un appui suffisant pour acqu�rir la culture et les instincts qui leur permettent d'adapter leurs pratiques � l'environnement de la fonction publique. Souvent, ces ensembles de valeurs ne sont qu'une manifestation de la diff�rence entre les r�gles de chaque environnement. Une majorit� de titulaires de charge publique qui assument des responsabilit�s de gestion sont per�us par les observateurs comme des gens qualifi�s et s'acquittent de leurs fonctions avec int�grit� et comp�tence. � certaines occasions, des probl�mes se sont pos�s lorsque des titulaires de charge publique nomm�s de l'ext�rieur de la fonction publique croyant l�gitimement que leur exp�rience du secteur priv� avait contribu� � leur nomination n'ont pas adapt� leurs anciennes pratiques � leur nouvel environnement du secteur public. En cons�quence, ils ont pu croire qu'il �tait l�gitime de g�rer conform�ment � un ensemble de valeurs et � une �thique provenant de leur exp�rience � l'ext�rieur du gouvernement, et que c'�tait m�me escompt� de la part des responsables de leur nomination. Cette attitude a parfois caus� des probl�mes. On pourrait d�finir d'autres mesures pour s'assurer que toutes les personnes nomm�es comprennent les diff�rences dans les attentes, les r�gles et les valeurs au sein de la fonction publique.

Le Secr�tariat, le Bureau du Conseil priv� et l'�cole de la fonction publique du Canada (EFPC) ont �labor� des programmes de formation et d'orientation, dont un cours d'initiation � la culture et � l'�thique de la fonction publique. Ces cours et programmes initient les titulaires de charge publique � la culture de la fonction publique et aux cadres l�gislatifs et de politique qui r�gissent leur travail. Les m�canismes d'apprentissage servent aussi � familiariser les personnes nouvellement nomm�es avec les r�seaux professionnels appropri�s. Pour le moment, le titulaire de charge publique d�termine s'il souhaite s'y int�grer. De plus, l'EFPC met sur pied un programme de formation � l'intention des cadres dirigeants qui est ax� sur les responsabilit�s fondamentales en gestion (finances, ressources humaines, valeurs et �thique, etc.).

Titulaires de charge publique dans les soci�t�s d'�tat

Les administrateurs des soci�t�s d'�tat sont habituellement des personnes qui sont nomm�es � temps partiel et qui sont assujettis � la premi�re partie du Code r�gissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'int�r�ts et l'apr�s-mandat (2003) (le Code). Les premiers dirigeants sont habituellement les seuls titulaires de charge publique � temps plein et, � ce titre, sont assujettis � toutes les parties du Code. Pour les soci�t�s d'�tat, le Code repr�sente un ensemble �crit d'attentes relatives aux valeurs et aux principes qui influencent les d�cisions du premier dirigeant et des administrateurs. Les conseils d'administration adoptent par r�glement des codes de conduite et des proc�d�s pour la d�claration et la gestion de conflits d'int�r�ts. Ceux-ci ont tendance � �tre adapt�s aux caract�ristiques particuli�res d'une soci�t� donn�e mais ils s'appuient n�anmoins sur des principes semblables.

Le Bureau du Conseil priv�, en collaboration avec le Secr�tariat, a �labor� un cours sur la gouvernance organisationnelle (comportant un volet sur le Code de valeurs et d'�thique de la fonction publique) pour tout pr�sident du conseil, premier dirigeant ou administrateur nomm� � une soci�t� d'�tat. Le cours d�crit les principes de la gouvernance organisationnelle de m�me que les r�les et responsabilit�s de l'administrateur.

Employ�s des soci�t�s d'�tat

Nous avons examin� les processus utilis�s par les soci�t�s d'�tat pour sanctionner la mauvaise gestion de la part de leurs employ�s. Comme le souligne l'Examen du cadre de gouvernance des soci�t�s d'�tat du Canada, ces derni�res g�rent leurs op�rations courantes de fa�on autonome. Ni le Conseil du Tr�sor, ni aucune autre partie de l'ex�cutif ne joue un r�le d'enqu�te ou d'application relativement � la conduite des employ�s des soci�t�s d'�tat.

Il n'est pas n�cessaire de r�viser ces conclusions en regard des r�sultats de l'Examen du cadre de gouvernance des soci�t�s d'�tat du Canada. Il ne serait pas appropri� non plus d'�largir le r�le que le gouvernement peut jouer en ce qui touche l'application de mesures disciplinaires � l'encontre des employ�s des soci�t�s d'�tat.

Le gouvernement dispose de m�canismes de surveillance en ce qui concerne les soci�t�s d'�tat. Toutes les soci�t�s d'�tat doivent effectuer des v�rifications annuelles. Actuellement, la v�rificatrice g�n�rale du Canada effectue une v�rification de 41 des 46 soci�t�s d'�tat m�res, et la majorit� font l'objet d'un examen sp�cial (un genre de v�rification du rendement). Dans son rapport intitul� Examen du cadre de gouvernance des soci�t�s d'�tat du Canada, le gouvernement s'est engag� � donner au v�rificateur g�n�ral du Canada le pouvoir discr�tionnaire de v�rifier toutes les soci�t�s d'�tat (sauf la Banque du Canada et l'Office d'investissement du R�gime de pensions du Canada), ainsi qu'� exiger que toutes les soci�t�s d'�tat soient soumises � un examen sp�cial de la part du v�rificateur g�n�ral du Canada. La Loi d'ex�cution du budget de 2005, d�pos�e par le gouvernement � la Chambre des communes le 23 f�vrier 2005, fait foi de cet engagement.

Le Conseil du Tr�sor et le gouvernement ont besoin de moyens pour v�rifier si les soci�t�s d'�tat et leurs employ�s se conforment aux dispositions pertinentes de la LGFP et aux politiques connexes. Il faudrait donc que l'information pertinente soit mise � la disposition du Conseil du Tr�sor par la pr�sentation de rapports r�guliers.