ARCHIVÉ - La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour réagir face à la non-conformité - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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4. Sanctions disciplinaires et administratives

Dans le cadre de l'examen, nous avons examiné les politiques, les lignes directrices et le cadre de gestion du Conseil du Trésor régissant la discipline dans la fonction publique afin de déterminer s'ils pouvaient être renforcés. En cherchant à évaluer la viabilité du cadre, nous avons procédé à des consultations auprès de diverses organisations, de professionnels des ressources humaines et de cadres dirigeants. Nous avons aussi invité des agents négociateurs à participer à l'examen.

Les sanctions disciplinaires visent principalement des personnes. L'imposition de conséquences personnelles peut être réalisée au moyen de mesures disciplinaires ou administratives. Il ne faut pas cependant en conclure que les institutions sont exonérées de responsabilité lorsqu'il y a mauvaise gestion. La surveillance institutionnelle attentive – comportant l'examen des circonstances systémiques ayant contribué à la mauvaise gestion individuelle – est un élément important du plan d'action du gouvernement. Souvent, les interventions appropriées en cas de non‑conformité viseraient, en totalité ou en partie, l'institution.

La responsabilisation d'un ministre a trait à l'orientation générale d'un ministère, c'est-à-dire à ses politiques et programmes. Elle comporte les tâches suivantes : représenter le ministère au Parlement, piloter la législation relative aux travaux du ministère dans le processus législatif, assurer l'acceptation du budget des dépenses ministérielles et expliquer et défendre les politiques et pratiques du ministère. Les ministres sont également responsables de la qualité générale de la gestion du ministère. Les volets administratifs de la responsabilisation touchent à la saine gestion des finances ministérielles. L'attribution de la responsabilité en matière de la mauvaise administration, de l'inconduite ou de résultats inattendus de la gouvernance constitue, bien entendu, un autre aspect de ce mécanisme de contrôle.

Les systèmes de sanctions à l'emploi, tant administratives que disciplinaires, permettent aux ministres d'offrir au Parlement et au public l'assurance de la présence de systèmes pour répondre de façon progressive et appropriée aux cas d'inconduite de la part des fonctionnaires. Cela inclut la recherche des causes de l'inconduite, la prise de mesures correctives appropriées et l'élimination de tous facteurs ayant contribué à l'inconduite qui pourrait avoir été découvert.

De nombreuses personnes semblent considérer le rôle et les fonctions du Conseil du Trésor, en tant qu'employeur public, comme étant semblables à ceux des employeurs du secteur privé. De fait, les deux régimes ont été très différents durant la plus grande partie du premier centenaire de la Confédération, quand Sa Majesté pouvait licencier le titulaire d'une charge sans motif. Avec le temps, les valeurs, l'éthique et les politiques régissant les comportements – et la responsabilité – des travailleurs de la fonction publique ont évolué pour devenir un ensemble complexe de devoirs et d'obligations spéciaux, dont certains sont inspirés des pratiques du secteur privé, mais dont la plupart reposent toujours sur les particularités liées au contexte de la fonction publique. Les normes et les pratiques disciplinaires ont aussi changé avec le temps; le pouvoir d'imposer des mesures disciplinaires est maintenant partagé entre les administrateurs généraux, les dirigeants d'employeurs distincts et le Conseil du Trésor.

4.1 Qu'est-ce qui constitue une « mesure disciplinaire »?

Mesures disciplinaires au sein du gouvernement Les gestionnaires ont un certain nombre de mesures à leur disposition : réprimande orale; réprimande écrite; suspension sans rémunération; sanction pécuniaire; rétrogradation; cessation d'emploi.

Les mesures disciplinaires visent à inciter les employés à accepter les règles et les normes de conduite qui sont souhaitables ou nécessaires à l'atteinte des buts et des objectifs de l'organisation. Un régime disciplinaire sert aussi à sanctionner l'employé et est un mécanisme de dissuasion qui vise à empêcher tout autre employé de se livrer à l'inconduite. À l'extrémité du spectre, lorsque les circonstances le justifient et que le lien de confiance a été irrémédiablement rompu, le régime disciplinaire appuiera la cessation d'emploi.

Une mesure disciplinaire est prise en réaction à une faute, qu'il s'agisse d'une transgression intentionnelle ou de négligence condamnable. Elle ne sert pas à régler les cas d'incompétence ou d'incapacité, à moins que, bien sûr, celles‑ci dépendent de facteurs sur lesquels l'employé avait le contrôle.

La LGFP, la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et les politiques du Conseil du Trésor, ainsi que la jurisprudence et les règles généralement acceptées dans le domaine des relations de travail, constituent un cadre de règles et d'obligations relatives à la prise de mesures disciplinaires, des enquêtes et des entrevues aux audiences disciplinaires et à la documentation. Elles donnent les étapes à suivre pour déterminer s'il y a eu inconduite et les mesures disciplinaires à prendre, ainsi que différentes procédures de recours offertes aux personnes qui font l'objet de mesures disciplinaires. Une mesure disciplinaire peut faire l'objet d'un grief. Un grief contre une mesure disciplinaire entraînant une sanction pécuniaire, une suspension ou le renvoi peut aussi être soumis à l'arbitrage. Toute mesure disciplinaire doit être jugée en fonction de la norme du « motif valable ». L'arbitre doit ainsi déterminer s'il y a eu une inconduite ou un écart de conduite justifiant une intervention disciplinaire et, le cas échéant, si l'inconduite en question justifie la mesure particulière (c.‑à‑d. la sanction) qui a été prise en tenant compte de toutes les circonstances. Si l'arbitre juge que la conduite de l'employé ne constituait pas une inconduite coupable ou que la sanction était excessive, il peut annuler toute sanction imposée par l'employeur ou lui substituer une autre sanction.

La figure 2 illustre les étapes chronologiques du processus disciplinaire qui est couramment utilisé au gouvernement.

Figure 2. Le processus disciplinaire du gouvernement du Canada

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4.2 Normes de conduite

Les employés ont en tout temps la responsabilité de se conformer aux normes de conduite établies, implicites ou explicites. Plusieurs instruments du Conseil du Trésor fixent des normes de conduite : le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique, la Politique sur la divulgation interne d'information concernant les actes fautifs au travail et la politique intitulée Pertes de fonds et infractions et autres actes illégaux commis contre la Couronne. Ceux-ci reconnaissent la nature unique de l'emploi dans la fonction publique et les obligations particulières des employés en ce qui a trait à l'impartialité, à l'honnêteté, à la loyauté et à la confidentialité. En outre, le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après‑mandat a été créé pour accroître la confiance du public à l'égard de l'intégrité des titulaires de charge publique et du processus de prise de décision au gouvernement. D'autres normes de conduite (qui ne sont pas fondées sur des exigences uniques à la fonction publique mais plutôt sur des pratiques de bonne gestion) sont établies dans des politiques comme la Politique sur la prévention et le règlement du harcèlement en milieu de travail.

Des normes de conduite propres aux ministères peuvent également être établies. Dans cet exercice, le Conseil du Trésor fait une mise en garde à l'intention des administrateurs généraux contre toute tentative de définir de manière exhaustive ce qui constitue l'« inconduite », afin de conserver assez de flexibilité pour faire face à tout type de problème disciplinaire pouvant surgir.

Plusieurs autres types d'inconduite liée à l'emploi sont visés, comme l'insubordination. Étant donné qu'une certaine conduite est implicite dans le contexte de l'emploi (c'est-à-dire une conduite fondamentale compatible avec l'exercice des fonctions et responsabilités d'un employé), il n'est pas nécessaire de la décrire explicitement dans une politique. 

La transgression des politiques liées au travail peut aussi constituer de l'inconduite, par exemple la transgression d'une politique sur l'utilisation d'Internet ou d'une politique sur les voyages.

Avant d'imposer des mesures disciplinaires, le ministère doit s'assurer que l'employé a été préalablement informé des normes de conduite à respecter ou qu'il pourrait raisonnablement établir que l'employé aurait dû connaître les normes de conduite. Les attentes relatives à ce que l'employé aurait dû savoir découlent du poste de l'employé, de sa formation et de son accréditation, du mandat et des responsabilités rattachés à son poste, de son expérience de travail, de ses efforts de dissimulation, du bon sens, du critère objectif de la personne raisonnable dans des circonstances semblables, des communications de l'employeur et des avertissements antérieurs.

4.3 Les mesures disciplinaires en tant qu'interventions administratives à des comportements individuels

Le gouvernement peut opposer une série d'interventions aux comportements individuels et la prise de mesures disciplinaires ne représente qu'une d'entre elles. La ligne de conduite adoptée par les ministères dépend de la façon dont la conduite se caractérise, soit comme inconduite coupable ou comme incompétence.

Le cadre disciplinaire et administratif du gouvernement du Canada en place aujourd'hui est sain et est comparable à celui d'autres ordres de gouvernement comparables fondés sur le modèle de Westminster. L'éventail de sanctions et d'interventions offertes aux gestionnaires est approprié. Les approches adoptées dans la fonction publique jusqu'à maintenant constituent une bonne base pour l'exercice direct du pouvoir disciplinaire conféré aux administrateurs généraux par la Loi sur la modernisation de la fonction publique. L'annexe B donne les grandes lignes de la comparaison entre les pouvoirs disciplinaires et non disciplinaires du gouvernement fédéral et ceux des gouvernements provinciaux et territoriaux et de certains pays du Commonwealth. L'approche de base est différente. Certains ordres de gouvernement disposent d'une loi complète comprenant une hiérarchie de règles et de systèmes régissant les responsabilités des fonctionnaires. Certains autres imposent des fonctions particulières aux cadres de direction ou prévoient l'examen indépendant de leur rendement. Cependant, les types de sanctions disciplinaires disponibles en cas d'inconduite ou de mauvaise gestion ne sont pas très différents.

Il incombe à la direction des ministères et des organismes d'appliquer le régime, et ce, de façon judicieuse, particulièrement depuis l'entrée en vigueur de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, le 1^er avril 2005. Les lignes directrices du Conseil du Trésor ont déjà confié aux ministères et aux organismes la responsabilité d'élaborer, de maintenir et de modifier des codes de discipline tenant compte de l'organisation et du mandat ministériels. Bien que la plupart des organisations, plus particulièrement les grandes, aient des codes, ceux-ci ne visent pas précisément les comportements qui peuvent mener à la mauvaise gestion. Les obligations spéciales des fonctionnaires ont été mentionnées plus tôt. Elles ne sont pas bien intégrées au processus et à la pensée disciplinaires. Un consensus doit être établi dans deux secteurs, au sein des collectivités des relations de travail et de la gestion : soit les incidences de la non‑conformité aux règles de gestion et la détermination de ce qui constitue une inconduite nécessitant la prise de mesures disciplinaires.

Les gestionnaires du secteur public travaillent dans un environnement complexe. Par exemple, dans une étude de cas susceptible d'entraîner des mesures disciplinaires pour mauvaise gestion, nous avons relevé 25 politiques du Conseil du Trésor qui pourraient être invoquées, dont la plupart n'étaient pas reliées entre elles ou ne faisaient pas l'objet de renvois. Comme il fallait s'y attendre, la connaissance et la prise de conscience des politiques et des procédés sont souvent insuffisantes ou faibles. Nous tenons compte de cet élément dans le renouvellement de l'ensemble des politiques du Conseil du Trésor.

Enfin, il arrive parfois que la mauvaise gestion soit le résultat d'un rendement non coupable, mais faible, plutôt qu'une affaire de discipline. Il semble qu'en raison de l'abondance de mécanismes de redressement, les problèmes liés au rendement insatisfaisant doivent être traités différemment.

Dans ces situations, l'adoption de mesures contre les mauvais gestionnaires et les employés au rendement insatisfaisant fait partie d'une intervention appropriée. La Loi sur la modernisation de la fonction publique prévoit des dispositions qui permettent de traiter avec déférence l'opinion d'un administrateur général que le rendement d'un employé est insatisfaisant lorsqu'une décision de mettre fin à un emploi ou de rétrograder un employé à faible rendement est examinée par un arbitre.

Le processus d'intervention à suivre en cas de comportement non coupable n'est pas d'une complexité démesurée mais il demande un effort soutenu. L'appui offert par les spécialistes des ressources humaines est probablement l'élément qui peut le mieux aider les gestionnaires de la fonction publique à appliquer ce processus. Les dispositions de la Loi sur la modernisation de la fonction publique exigent que chaque administrateur général mettre en œuvre des mécanismes officieux de résolution de conflits au sein de son institution. Cette mesure fournira un mécanisme de facilitation pour aborder les cas de faible rendement.

4.4 Sanctions disciplinaires et interventions administratives à l'intention de groupes de fonctionnaires particuliers

Au cours de l'examen, nous nous sommes aussi penchés sur les mécanismes de responsabilisation et de sanctions s'appliquant aux membres du groupe de la direction, aux anciens employés, aux titulaires de charge publique et aux employés des sociétés d'État. Le but était d'évaluer leur pertinence.

Groupe de la direction

En tant que cadres supérieurs de la fonction publique, les membres du groupe de la direction (EX) jouent un rôle fondamental dans l'instauration et le maintien d'une culture qui désapprouve la mauvaise gestion et cherche à favoriser une saine gestion des ressources gouvernementales. Étant donné que les membres de la catégorie de la direction doivent jouer un rôle de leadership et qu'ils sont aussi parmi les fonctionnaires les plus mobiles, leur conduite, leurs valeurs et leurs attitudes peuvent grandement influencer l'ensemble de la fonction publique. Même si la responsabilité des cadres supérieurs s'exerce dans la structure hiérarchique de leur propre ministère, il existe un certain nombre de processus pour le perfectionnement et la gestion de la collectivité, en particulier aux niveaux EX-4 et EX-5 (sous-ministre adjoint).

Les éléments de base d'une bonne gouvernance comprennent manifestement l'établissement de responsabilités claires et la mise en place de mécanismes qui tiennent les membres de l'effectif de direction responsables de leur gestion. Certaines administrations ont abordé quelques-uns de ces éléments de façon très directe. Dans certains cas, des dispositions particulières traitaient de la discipline des cadres de direction ou de la gestion de leur rendement. D'autres touchaient également la discipline des cadres de direction par une partie à l'extérieur du ministère.

Dans la fonction publique canadienne, les mesures disciplinaires imposées aux cadres supérieurs sont souvent de nature non officielle. Le concept de mesures disciplinaires progressives est né de la négociation collective et apparaît habituellement dans les conventions collectives. Il n'est pas reconnu dans la common law où les employés passent des avertissements aux licenciements motivés. Par conséquent, la méthode des mesures disciplinaire progressives ne s'applique pas de la même façon, pour peu qu'elle s'applique, aux membres de la direction. Tout comme la période de préavis de cessation d'emploi se calcule différemment pour les cadres et les employés syndiqués, la méthode disciplinaire diffère. De fait, un examen des décisions révèle qu'un comportement pour lequel un employé syndiqué sera suspendu pourra faire l'objet d'une cessation d'emploi d'un cadre supérieur.

En tant que modèles de comportement pour l'organisation, les cadres supérieurs doivent se conformer à une norme plus élevée. Pour la mobilité de carrière, et assurément pour la continuité d'emploi, il est nécessaire d'avoir un dossier dépourvu de mention d'inconduite. Il est essentiel d'établir une relation de confiance entre la haute direction et les cadres ministériels. Les quelques rares cas d'inconduite ou autre difficulté témoignent bien de la culture de la relation entre les cadres et leurs supérieurs et donnent souvent lieu à des sanctions officieuses comme la mutation à d'autres postes. Comme la rémunération des cadres supérieurs comprend la rémunération au rendement, ceux qui ont eu de telles difficultés dans l'exercice de leurs fonctions de gestion verront par conséquent des sommes retenues sur leur rémunération. Par conséquent, si les mesures disciplinaires officielles sont habituellement évitées, elles le sont le plus souvent au profit d'une démarche différente, moins officielle, entraînant souvent une démission.

Cette approche a l'avantage de la flexibilité, mais elle crée des difficultés lorsqu'il s'agit d'assurer une façon cohérente d'aborder les actes de mauvaise gestion dans la fonction publique. Elle a également donné l'impression que les cadres supérieurs ne sont pas tenus responsables, en particuliers pour des actes de mauvaise gestion qui se sont produits « durant leur quart ». Étant donné qu'en général la mauvaise gestion n'est pas nécessairement détectée, ni nécessairement et systématiquement sanctionnée, on pourrait croire que le gouvernement fait preuve de laxisme dans la gestion de ces types de situation. Par ailleurs, il faut tenir compte de facteurs et de circonstances qui sont uniques aux cadres de direction dans le choix des interventions disciplinaires, comme le font les politiques et les méthodes distinctes qui ont été adoptées pour faire face aux situations menant à une cessation d'emploi, par exemple la Politique sur les mutations des membres du Groupe de la direction qui prévoit que les fonctionnaires aux niveaux élevés peuvent être transférés d'un poste à l'autre sans leur consentement selon les besoins opérationnels.

Un cadre de conformité efficace exige du gouvernement qu'il officialise les interventions possibles en cas de mauvaise gestion de la part d'un cadre de direction, ce qui n'empêche pas de faire preuve de souplesse et d'appliquer des méthodes uniques à la catégorie de la direction. Étant donné que la mauvaise gestion n'est pas nécessairement détectée sur-le-champ, il faut parfois explorer des mécanismes invitant les cadres à rendre compte des transgressions, même si celles-ci remontent parfois à un certain temps ou si les cadres ont changé de poste.

Les principes qui sont exposés ici devraient s'appliquer aux plus hauts échelons de la direction de tous les ministères. Le désir du gouvernement de récompenser les cadres en fonction d'une bonne gestion doit être exprimé par l'adoption de mesures et la reconnaissance. Cette reconnaissance est aussi importante que les interventions en cas de mauvaise gestion.

Il n'est pas réaliste de présumer que ceux qui évaluent les cadres de direction sont toujours de bons gestionnaires eux-mêmes. Le Programme de gestion du rendement doit reconnaître cette réalité et donner aux cadres de direction les outils leur permettant de gérer efficacement leurs subalternes. Certains ministères ont beaucoup fait pour aviver ce programme et s'assurer que les gestionnaires en tirent le maximum d'avantages.

Les cadres de direction, comme d'autres groupes de fonctionnaires qui sont engagés dans la gestion des ressources publiques, peuvent avoir souffert de l'absence de programmes de formation en gestion de base (bien que certains aient profité des programmes de perfectionnement des cadres). Même si les initiatives de planification des ressources humaines du gouvernement ont établi la validité du perfectionnement des cadres supérieurs, elles ont surtout mis l'accent sur les compétences plus « générales » en leadership qui sont intrinsèques à la bonne gestion. Toutefois, dans la pratique, on a peut-être ralenti l'acquisition de compétences complémentaires, comme la connaissance et la compréhension des principes et des règles de gestion qui doivent régir les cadres de direction dans l'exercice de leurs fonctions.

Le nouvel accent que le gouvernement met sur la bonne gestion s'est manifesté notamment lors de l'élaboration du CRG. Ce dernier favorisera une prise en compte plus systématique des compétences en gestion et du rendement des gestionnaires lors de l'évaluation des cadres de direction. Le Réseau du leadership et la Commission de la fonction publique du Canada achèvent de dresser un nouveau profil de compétences pour les cadres de direction. L'excellence en gestion est l'une des quatre compétences clés en matière de leadership, qui comprennent aussi les valeurs et l'éthique qui guideront le recrutement, l'évaluation et la promotion des cadres de direction dans la fonction publique. Le profil de leadership visera également les sous-ministres, les dirigeants d'organisme et les gestionnaires des niveaux qui alimentent le groupe de direction et facilitera ainsi l'adoption de pratiques et de valeurs communes ainsi que de la nouvelle culture de gestion.

Anciens fonctionnaires

Dans un certain nombre de cas qui ont été examinés par la vérificatrice générale du Canada, des fonctionnaires paraissant avoir été impliqués dans des actes d'inconduite n'étaient plus en poste au moment de la présentation des rapports. Cela nous a poussé à étudier la situation d'anciens employés ayant pu commettre des actes de mauvaise gestion pendant qu'ils étaient en fonction.

Dans le cadre du présent examen, ces situations ont soulevé deux éléments :

• l'incidence du départ de l'employé sur l'enquête;
• la nature et la pertinence des sanctions qui peuvent être infligées à l'employé.

On n'a pas nécessairement accès aux raisons justifiant ces départs, mais on pourrait parfois penser que ces derniers sont le résultat d'un processus disciplinaire ayant abouti à une entente qui prévoit une démission. Un fonctionnaire peut également avoir donné sa démission, sans qu'on l'y incite, pendant une enquête.

Comme le but principal des mesures disciplinaires est de corriger des comportements, le fait d'en imposer une à un employé qui s'en va est peu susceptible d'obtenir le résultat désiré. De plus, si l'employé a déjà quitté son poste, la relation d'emploi sur laquelle repose le pouvoir d'imposer des sanctions disciplinaires ou administratives n'existe plus.

Pour le moment, le gouvernement dispose de certains instruments. Le Code criminel et la LGFP ne distinguent pas les infractions en fonction de la situation d'emploi de la personne, et les politiques en vigueur exigent la divulgation des infractions possibles à l'organisme d'application de la loi compétent. Parallèlement, les sommes d'argent que des personnes à la retraite doivent peuvent être déduites des montants dus à l'État ou à verser par l'État, y compris les prestations de retraite. De fait, de nombreux ministères et organismes retiennent le versement des prestations de cessation d'emploi pendant la décision d'une revendication existante lorsqu'il y a un risque que des sommes soient dues à la Couronne.

La facilité relative avec laquelle les ministères peuvent conclure des marchés directement ou indirectement pour obtenir les services de fonctionnaires soulève la question de savoir s'il est opportun de retenir les services d'une personne qui a remis sa démission de la fonction publique en raison d'actes de mauvaise gestion, à moins qu'elle ait été reconnue coupable de corruption. La même question se pose en cas de réembauchage ou d'embauchage par un autre employeur de la fonction publique ou une société d'État mandataire. Aucune règle générale n'empêche un employé congédié ou un employé ayant remis sa démission dans le cadre du processus disciplinaire d'être réembauché

Titulaires de charge publique

Nous avons aussi examiné la situation des titulaires de charge publique, en particulier les personnes nommées par le gouverneur en conseil. Au moment d'aller sous presse, environ 3 000 personnes nommées étaient en fonction, dont environ 600 à temps plein. De temps à autre, on se demande si ces personnes nommées sont tenues de se conformer aux règles et sont assujetties aux régimes habituels de sanctions et d'application de la loi.

Les personnes nommées par le gouverneur en conseil occupent divers postes dans différentes organisations. Elles sont nommées dirigeants et membres de ministères, d'organismes, de conseils, de commissions et de sociétés d'État. Elles comprennent des sous-ministres et des administrateurs généraux. Pour nombre d'entre elles, c'est le CRG qui servira d'énoncé des attentes.

Le Bureau du Conseil privé a publié deux documents pour aider les sous-ministres et les dirigeants d'organismes : Guide du sous-ministre^[6] et Un guide pour les dirigeants d'organismes : Fonctionnement, structures et responsabilités au sein du gouvernement féderal.^[7] Ces publications aident à définir les responsabilités et l'obligation de rendre compte, qui se traduisent par des attentes. Si on les ajoute au Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique, de 2003, au Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat, paru en 2004, et au CRG, il est évident qu'il existe plusieurs documents pour aider la plupart des titulaires de charge publique à comprendre la culture et les valeurs du gouvernement ainsi que les attentes en matière de rendement. Toutefois, ces publications ne suffisent pas.

Des observations donnent à penser que certains cas de mauvaise gestion chez les titulaires de charge publique découlent non pas d'une action fautive délibérée mais bien de la méconnaissance des règles, de la culture ou des valeurs de l'administration publique.

Deux facteurs semblent contribuer à ces situations. Premièrement, bon nombre de ces organisations ont des mandats qui leur demandent d'exercer des fonctions quasi judiciaires ou autrement d'exercer leurs activités de façon plus indépendante du pouvoir exécutif que les ministères. Il arrive à l'occasion que cette indépendance provenant du mandat soit interprétée de façon erronée comme de l'indépendance en matière d'administration (gestion des finances et des ressources humaines). Parfois, il semble que certains titulaires de charge publique éprouvent des difficultés à établir l'équilibre entre l'indépendance de leur mandat et l'ensemble défini des exigences administratives et des valeurs du gouvernement.

Le fait qu'une organisation dispose d'un mandat prévoyant un certain degré d'indépendance de l'exécutif n'entraîne pas automatiquement le même degré d'indépendance en ce qui a trait à l'administration ou à la gestion de l'organisation. Il y a de nombreuses organisations qui sont indépendantes du point de vue de l'exécution de leur mandat (p. ex., le Bureau du vérificateur général du Canada), mais qui sont soumises aux lois, aux règlements et aux politiques s'appliquant à la gestion financière et à l'administration générale d'organisations visées par la LGFP, qu'il s'agisse d'un ministère ou d'un tribunal.

Le deuxième facteur est lié au premier mais se manifeste dans les organisations sans égard à leur degré d'indépendance. Certains titulaires de charge publique dont c'est la première expérience de travail au gouvernement fédéral peuvent avoir un ensemble différent de valeurs culturelles. Parfois, ils n'ont pas profité d'un appui suffisant pour acquérir la culture et les instincts qui leur permettent d'adapter leurs pratiques à l'environnement de la fonction publique. Souvent, ces ensembles de valeurs ne sont qu'une manifestation de la différence entre les règles de chaque environnement. Une majorité de titulaires de charge publique qui assument des responsabilités de gestion sont perçus par les observateurs comme des gens qualifiés et s'acquittent de leurs fonctions avec intégrité et compétence. À certaines occasions, des problèmes se sont posés lorsque des titulaires de charge publique nommés de l'extérieur de la fonction publique croyant légitimement que leur expérience du secteur privé avait contribué à leur nomination n'ont pas adapté leurs anciennes pratiques à leur nouvel environnement du secteur public. En conséquence, ils ont pu croire qu'il était légitime de gérer conformément à un ensemble de valeurs et à une éthique provenant de leur expérience à l'extérieur du gouvernement, et que c'était même escompté de la part des responsables de leur nomination. Cette attitude a parfois causé des problèmes. On pourrait définir d'autres mesures pour s'assurer que toutes les personnes nommées comprennent les différences dans les attentes, les règles et les valeurs au sein de la fonction publique.

Le Secrétariat, le Bureau du Conseil privé et l'École de la fonction publique du Canada (EFPC) ont élaboré des programmes de formation et d'orientation, dont un cours d'initiation à la culture et à l'éthique de la fonction publique. Ces cours et programmes initient les titulaires de charge publique à la culture de la fonction publique et aux cadres législatifs et de politique qui régissent leur travail. Les mécanismes d'apprentissage servent aussi à familiariser les personnes nouvellement nommées avec les réseaux professionnels appropriés. Pour le moment, le titulaire de charge publique détermine s'il souhaite s'y intégrer. De plus, l'EFPC met sur pied un programme de formation à l'intention des cadres dirigeants qui est axé sur les responsabilités fondamentales en gestion (finances, ressources humaines, valeurs et éthique, etc.).

Titulaires de charge publique dans les sociétés d'État

Les administrateurs des sociétés d'État sont habituellement des personnes qui sont nommées à temps partiel et qui sont assujettis à la première partie du Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat (2003) (le Code). Les premiers dirigeants sont habituellement les seuls titulaires de charge publique à temps plein et, à ce titre, sont assujettis à toutes les parties du Code. Pour les sociétés d'État, le Code représente un ensemble écrit d'attentes relatives aux valeurs et aux principes qui influencent les décisions du premier dirigeant et des administrateurs. Les conseils d'administration adoptent par règlement des codes de conduite et des procédés pour la déclaration et la gestion de conflits d'intérêts. Ceux-ci ont tendance à être adaptés aux caractéristiques particulières d'une société donnée mais ils s'appuient néanmoins sur des principes semblables.

Le Bureau du Conseil privé, en collaboration avec le Secrétariat, a élaboré un cours sur la gouvernance organisationnelle (comportant un volet sur le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique) pour tout président du conseil, premier dirigeant ou administrateur nommé à une société d'État. Le cours décrit les principes de la gouvernance organisationnelle de même que les rôles et responsabilités de l'administrateur.

Employés des sociétés d'État

Nous avons examiné les processus utilisés par les sociétés d'État pour sanctionner la mauvaise gestion de la part de leurs employés. Comme le souligne l'Examen du cadre de gouvernance des sociétés d'État du Canada, ces dernières gèrent leurs opérations courantes de façon autonome. Ni le Conseil du Trésor, ni aucune autre partie de l'exécutif ne joue un rôle d'enquête ou d'application relativement à la conduite des employés des sociétés d'État.

Il n'est pas nécessaire de réviser ces conclusions en regard des résultats de l'Examen du cadre de gouvernance des sociétés d'État du Canada. Il ne serait pas approprié non plus d'élargir le rôle que le gouvernement peut jouer en ce qui touche l'application de mesures disciplinaires à l'encontre des employés des sociétés d'État.

Le gouvernement dispose de mécanismes de surveillance en ce qui concerne les sociétés d'État. Toutes les sociétés d'État doivent effectuer des vérifications annuelles. Actuellement, la vérificatrice générale du Canada effectue une vérification de 41 des 46 sociétés d'État mères, et la majorité font l'objet d'un examen spécial (un genre de vérification du rendement). Dans son rapport intitulé Examen du cadre de gouvernance des sociétés d'État du Canada, le gouvernement s'est engagé à donner au vérificateur général du Canada le pouvoir discrétionnaire de vérifier toutes les sociétés d'État (sauf la Banque du Canada et l'Office d'investissement du Régime de pensions du Canada), ainsi qu'à exiger que toutes les sociétés d'État soient soumises à un examen spécial de la part du vérificateur général du Canada. La Loi d'exécution du budget de 2005, déposée par le gouvernement à la Chambre des communes le 23 février 2005, fait foi de cet engagement.

Le Conseil du Trésor et le gouvernement ont besoin de moyens pour vérifier si les sociétés d'État et leurs employés se conforment aux dispositions pertinentes de la LGFP et aux politiques connexes. Il faudrait donc que l'information pertinente soit mise à la disposition du Conseil du Trésor par la présentation de rapports réguliers.