ARCHIVÉ - La Loi sur la gestion des finances publiques : Pour réagir face à la non-conformité - Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens

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5. Sanctions p�nales

La LGFP pr�voit des sanctions p�nales pour les fonctionnaires qui manifestent des comportements li�s au recouvrement ou � la gestion des fonds publics.

La recherche portant sur la conformit� a confirm� que des proc�dures p�nales ne sont pas n�cessairement appropri�es – ni des plus pratiques – comme premi�re intervention pour les cas de mauvaise gestion. En plus de ses lacunes � titre d'outil de dissuasion et de modification des comportements, le recours au syst�me de justice p�nale est co�teux et lent, et le r�le de nombreux facteurs diff�rents en rend l'issue plut�t impr�visible. Cela dit, il y a certainement des cas o� le d�p�t d'accusations criminelles par des agents de la force publique constitue une intervention manifestement appropri�e.

5.1 Le r�gime p�nal actuel

Les tractations malhonn�tes et inefficaces, qui ont �t� d�crites comme �tant end�miques au sein des minist�res du gouvernement f�d�ral depuis le milieu des ann�es 1800, sont probablement ce qui entra�n� la d�cision de 1867 du Parlement d'�tablir, dans certains articles du Revenue Act, des responsabilit�s criminelles pour certains fonctionnaires en ce qui a trait � la garde et � la comptabilisation des fonds publics. L'essentiel de ces dispositions a �t� conserv� dans les autres lois subs�quentes sur le revenu consolid�, y compris dans la Loi sur le revenu consolid� et la v�rification de 1931 qui centralise les syst�mes financiers pour les d�penses du gouvernement, permettant ainsi de mettre en place un meilleur pouvoir ex�cutif.^[8]

Les infractions criminelles sont d�finies aux articles 80 et 81 de la LGFP. Dans la plupart des cas, elles touchent la corruption des fonctionnaires et la falsification des dossiers. L'article 80 pr�cise qu'une infraction est commise lorsqu'une personne qui g�re des fonds pour le gouvernement omet de fournir par �crit � son sup�rieur de l'information concernant une contravention � la LGFP ou � son R�glement.

Malgr� le fait que ces dispositions existent depuis longtemps, un examen des rapports sur les d�cisions judiciaires rendues au Canada n'a pas permis de d�celer de cas o� ces dispositions ont permis de poursuivre d'anciens fonctionnaires ou des fonctionnaires en poste. Le Service f�d�ral des poursuites du procureur g�n�ral indique �galement qu'il n'a jamais re�u, de la part d'agents d'application de la loi, des accusations en vue d'intenter des poursuites en vertu de la LGFP.

Cela ne signifie pas qu'il n'y a pas eu de poursuites contre d'anciens fonctionnaires ou des fonctionnaires en poste. En fait, depuis deux ans, plusieurs cas de d�p�t d'accusations criminelles li�es � des actes commis par des employ�s dans le cadre de la gestion des fonds publics ont �t� diffus�s par les m�dias. Ces accusations ont �t� port�es en vertu des dispositions du Code criminel.^[9]

En g�n�ral, le pouvoir de poursuivre en vertu du Code criminel est donn� aux procureurs g�n�raux des provinces. Les procureurs de la Couronne des provinces travaillent en �troite collaboration avec les organismes d'application de la loi œuvrant dans le m�me territoire de comp�tence et �tabliront des relations de travail continues avec les policiers. Cette relation de travail et la connaissance qu'ont les procureurs provinciaux et les policiers du Code criminel et de son fonctionnement peuvent �tre des facteurs dans la d�cision de travailler en fonction du Code plut�t que de la LGFP (dans ce cas, ce sont les procureurs de la Couronne f�d�raux qui s'occuperaient de la poursuite).

En vertu de la Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes ill�gaux commis contre la Couronne, toutes les pertes d'argent et les cas pr�sum�s de fraude, de d�tournement de fonds ou de toute autre infraction ou acte ill�gal contre la Couronne doivent �tre signal�s aux autorit�s charg�es de l'application de la loi. Les services de police utilisent normalement un syst�me d'�tablissement des priorit�s pour l'affectation des ressources � une enqu�te sur un dossier ou une cat�gorie de dossiers. D'apr�s nos consultations, il semble que ces syst�mes n'accordent pas une priorit� tr�s �lev�e aux dossiers portant sur des infractions � la LGFP, sauf si ceux-ci peuvent r�v�ler des cas de corruption ou qu'ils repr�sentent des cas importants de vol ou de fraude.

Les responsables de l'application de la loi que nous avons consult�s au cours de l'examen sont d'avis que les dispositions du Code criminel sont sans faille et qu'ils permettent de poursuivre les cas graves de mauvaise gestion. Les procureurs et les policiers ont �galement dit qu'ils pr�f�rent nettement travailler avec le Code criminel, qu'ils connaissent bien, plut�t qu'avec la l�gislation sur l'administration financi�re.

Les infractions criminelles contreviennent � des r�gles fondamentales et repr�sentent des pr�judices r�ellement manifestes.^[10] Il est �vident que le Code criminel est un outil tr�s complet et utile pour le traitement des activit�s visiblement criminelles.

Une comparaison entre les infractions pr�vues � la LGFP et celles qui sont d�finies dans le Code criminel confirme que les infractions pr�vues � la LGFP, sauf une, apparaissent dans les deux lois. Cette exception est l'omission de d�clarer une infraction dont nous avons d�j� parl� et pour laquelle il n'existe pas d'�quivalent dans le Code criminel.

Cette situation soul�ve trois sc�narios diff�rents : �tablir des infractions visant pr�cis�ment les responsabilit�s des gestionnaires de la fonction publique; �liminer simplement les infractions pr�vues � la LGFP car elles ne sont pas utilis�es; cr�er un r�gime de sanctions r�glementaires plut�t qu'un r�gime de sanctions p�nales pour les infractions � la LGFP.

5.2 Examen des nouvelles orientations

La port�e des infractions � la LGFP est tr�s limit�e. Les types de comportement interdis par la LGFP ne refl�tent pas, dans la plupart des cas, la gamme des t�ches et des obligations en mati�re de gestion qui sont impos�es par la LGFP. L'article 126 du Code criminel, qui fait de la d�sob�issance � toute loi f�d�rale une infraction, compense cela en partie. Toutefois, cet article n'est pas tr�s utile pour assurer la conformit� � ces dispositions particuli�res et ne couvre pas la violation des r�glements ou des politiques.

La LGFP �nonce un ensemble d'obligations et de devoirs, dont la violation peut, en th�orie, donner lieu � des infractions, comme suit :

• paragraphe 9(1) : d�faut de tenir des comptes selon la forme pr�vue;
• paragraphes 9(2) et 9(3) : d�faut de fournir des renseignements et toute documentation requis par le Conseil du Tr�sor;
• paragraphe 17(1) : d�faut de d�poser les fonds publics tel que requis;
• paragraphe 31(3) : d�faut de mettre en place des syst�mes convenables de contr�le et de v�rification internes;
• articles 26 et 28 : effectuer des paiements � partir du Tr�sor � moins d'y �tre autoris�;
• paragraphes 24.1(1), (2) et 25(2) : renonciation aux cr�ances de fa�on autre que celles prescrites;
• article 160 : violation des r�glements, des politiques et des proc�dures prescrites.

Nous pr�sentons � la figure 3 les infractions que l'Australie, la Nouvelle-Z�lande et l'Afrique du Sud ont incluses dans leurs l�gislations sur la gestion des finances gouvernementales et qui portent pr�cis�ment sur les devoirs et obligations connexes. Elles varient grandement et les sanctions impos�es par ces pays vont �galement de tr�s cl�mentes � tr�s s�v�res. Par exemple, la Nouvelle-Z�lande pr�voit une amende maximale de 2 000 dollars sur d�claration de culpabilit� par proc�dure sommaire pour avoir refus� ou omis de produire de l'information en sa possession ou sous son contr�le sur les activit�s financi�res ou bancaires qui sont li�es � tout bien ou responsabilit� de la Couronne. Pour une infraction �quivalente, l'Afrique du Sud impose une peine d'emprisonnement maximale de 15 ans. Le Canada poss�de une interdiction de m�me nature dans la LGFP mais pas pr�cis�ment pour une infraction de non-conformit�.^[11]

Figure 3. Survol comparatif des infractions dans trois champs de comp�tences

Nota : La Grande-Bretagne ne poss�de pas de l�gislation en mati�re de gestion financi�re g�n�rale.

Description des infractions	Australie[12]	Nouvelle- Z�lande[13]	Afrique du Sud[14]
Fonds publics vers�s dans un compte non officiel	√	√	√
R�ception de fonds publics par des tiers sans autorisation du ministre	√
Retrait des comptes officiels effectu�s sans autorisation par d�cret du ministre des Finances	√
Mauvaise imputation ou utilisation de fonds publics	√
Refus ou omission de fournir de l'information		√	√
R�sister ou faire obstruction � des personnes dans l'exercice de leurs fonctions		√	√
Faire de fausses d�clarations ou donner de l'information en sachant qu'elle est erron�e ou trompeuse		√
Commettre des actes dans le but d'obtenir ill�gitimement tout paiement de fonds publics ou mauvaise utilisation de toute ressource financi�re publique		√
D�faut de tenir des registres			√
D�truire ou falsifier des documents			√
D�faut de signaler des transactions suspectes ou inhabituelles			√
Divulgation non autoris�e			√
Utilisation malveillante d'information			√
D�faut de formuler et de mettre en œuvre des r�glements internes			√
D�faut de former ou de nommer un agent de conformit�			√
Acc�s non autoris� au contenu d'un syst�me informatique ou de modification de son contenu			√

Le syst�me canadien d'infractions criminelles pour mauvaise gestion fonctionne dans le cadre d'un double r�gime. Il n'est pas �vident que cette dualit� sert un but quelconque :

• Premi�rement, la pr�f�rence syst�matique pour le Code criminel a pu nuire � la valeur dissuasive des infractions actuellement pr�vues par la LGFP.
• Deuxi�mement, � moins de cr�er, de financer et d'appuyer une capacit� d'enqu�te et de poursuite avec un mandat pr�cis, le gouvernement f�d�ral n'exerce aucune influence sur la fa�on dont la collectivit� de l'application de la loi aborde les violations de la LGFP.^[15]

Le gouvernement n'a alors pas beaucoup d'outils pour traiter les cas graves – quoique non criminels au sens traditionnel du terme – de non-respect des r�gles de gestion. Cela soul�ve la question quant � la pertinence d'un r�gime de sanctions p�nales qui ne tient que tr�s peu compte de la nature pr�cise de la LGFP.

L'expos� qui pr�c�de soul�ve �galement la question de savoir s'il est pertinent d'avoir deux ensembles d'infractions qui font pratiquement double emploi. Le retrait des sanctions criminelles permettrait de reconna�tre que des peines plus s�v�res n'entra�nent pas de changement de comportement et ne conviennent pas toujours � toutes les situations. Si les peines sont accompagn�es de nouvelles sanctions administratives ou r�glementaires, cela permet �galement de d�marquer un comportement fondamentalement criminel d'un comportement immoral qui n'a pas de source criminelle. Les agents d'application de la loi connaissent mieux le Code criminel et peuvent aussi travailler plus efficacement.